Álit

I. Kvörtun.

Hinn 28. nóvember 2005 leitaði til mín A og kvartaði yfir úrskurði sérstakrar úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, frá 18. nóvember 2005 í máli nr. 8/2005. Í úrskurðinum hafnaði nefndin kröfu A um ógildingu á ákvörðun sveitarfélagsins Bláskógabyggðar um álagningu seyrulosunargjalds fyrir árið 2005 vegna sumarhúss hans í landi X í Bláskógabyggð. Athugasemdir A í kvörtun hans til mín beinast sérstaklega að því að Bláskógabyggð hafi farið út fyrir valdheimildir sínar þegar sveitarfélagið tók ákvörðun um að skylda alla íbúa sveitarfélagsins til þess að kaupa af sér þjónustu um seyrulosun. Til þess hafi ekki staðið fullnægjandi lagaheimild og úrskurðarnefndin hafi ekki tekið þessa málsástæðu til úrlausnar á lögfræðilega réttan hátt.

Í kvörtun A til mín bendir hann jafnframt á að úrskurður í málinu hafi ekki verið upp kveðinn fyrr en tæplega sjö mánuðum eftir að kæra hans barst nefndinni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2006.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins kærði A álagningu rotþróargjalds og sorpgjalds fyrir árið 2005 vegna sumarhúss síns við Y-götu lóð [...] í landi X í sveitarfélaginu Bláskógabyggð til sérstakrar úrskurðarnefndar skv. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með bréfi, dags. 27. apríl 2005. Með kærunni fylgdi ódagsettur álagningarseðill fasteignagjalda svo og rotþróargjalds og sorpgjalds frá sveitarfélaginu. Kom fram í kærunni að sá seðill hefði nýlega borist A í hendur. Teldi hann að sorphirðugjaldið hefði verið ákvarðað of hátt og ekki í samræmi við birta og gildandi gjaldskrá. Þá yrði rotþróargjald ekki á lagt þar sem til þess skorti allar heimildir.

Á nefndum álagningarseðli, sem fylgdi kærunni, kemur fram að sveitarfélagið Bláskógabyggð krafði A um ofangreind gjöld samtals að fjárhæð kr. 30.207,- vegna umrædds sumarhúss hans í sveitarfélaginu. Af þeirri fjárhæð var rotþróargjald kr. 4.900,-. Voru gjalddagar fimm á tímabilinu febrúar til júní 2005. Í kæru sinni til úrskurðarnefndarinnar krafðist A þess annars vegar að nefndin felldi úr gildi stjórnvaldsákvörðun Bláskógabyggðar um álagningu seyrulosunargjalds á fasteign hans í sveitarfélaginu. Hins vegar gerði A þá kröfu að álagt sorpgjald á fasteign hans í sveitarfélaginu yrði lækkað og ákvarðað í samræmi við birta gjaldskrá sveitarfélagsins. Kvörtun A til mín lýtur einvörðungu að álagningu rotþróargjalds eða því sem einnig er nefnt seyrulosunargjald og kemur sá þáttur úrskurðar nefndarinnar sem lýtur að sorpgjaldi ekki til frekari umfjöllunar í máli þessu.

Kröfu sína um ógildingu á álagningu seyrulosunargjalds byggði A á því að ekki væru fyrir hendi heimildir til álagningar gjaldsins. Hefði engin gild réttarheimild verið til staðar til álagningar gjaldsins þegar það var lagt á þar sem gjaldskrá hefði ekki verið birt með réttum hætti í B-deild Stjórnartíðinda. Færi svo að gjaldskráin yrði birt áður en nefndin kvæði upp úrskurð sinn teldist álagning gjaldsins engu að síður ólögleg. Í fyrsta lagi vegna þess að þá væri um afturvirka álagningu að ræða er tæki til mánaða sem þegar væru liðnir. Í öðru lagi þar sem sveitarfélagið Bláskógabyggð hefði farið út fyrir valdheimildir sínar þegar það skyldaði alla íbúa sveitarfélagsins til að kaupa af því þjónustu um seyrulosun. Hvorki lög né reglugerðir leiddu til þeirrar niðurstöðu. Lýsti A í þessu sambandi þeirri afstöðu sinni að „[h]vernig sem á málið [væri] litið [væri] því álagning seyrulosunargjalds ólögleg og [bæri] því að ógilda það“.

Með bréfi, dags. 16. maí 2005, óskaði úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, eftir greinargerð Bláskógabyggðar vegna málsins. Greinargerðin barst nefndinni með bréfi sveitarstjóra sveitarfélagsins, dags. 20. júní 2005. Kemur þar m.a. fram að til þess að uppfylla skyldur sínar hafi sveitarfélagið samþykkt „reglur um seyrulosun, gjaldskrá og jafnframt [hafi] verkið [verið] boðið út og það tilkynnt ítarlega“. Í greinargerðinni segir síðan m.a. svo:

„Sveitarfélögum er skylt að sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm í samræmi við 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru. Samkvæmt 25. gr. laga nr. 7/1998 um hollustuhætti og mengunarvarnir er sveitarstjórnum heimilt að setja samþykktir og gjaldskrá um meðferð úrgangs og skolps.“

Með bréfi, dags. 12. júlí 2005, sendi A úrskurðarnefndinni andmæli sín vegna svara sveitarfélagsins Bláskógabyggðar.

Úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð sinn í málinu nr. 8/2005, A gegn Bláskógabyggð, hinn 18. nóvember 2005. Niðurstaða nefndarinnar var sú að álögð gjöld vegna seyrulosunar væru í samræmi við lög. Rökstuðningur nefndarinnar fyrir þeirri niðurstöðu er svohljóðandi:

„Í 14. gr. rgl. nr. 799/1999 kemur fram að sveitarstjórnir skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm. Með tilvísan til þess og með tilvísun til 25. gr. l. nr. 7/1998 er sveitarstjórnum heimilt að setja samþykktir og gjaldskrá um meðferð úrgangs og sorps. Eru því heimildir kærða í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og álagning gjalda vegna seyrulosunar einnig. Álögð gjöld mega þó aldrei vera hærri heldur en þjónusta sú sem veitt er.

[...].

Eins og fram er komið eru álögð gjöld vegna seyrulosunar lögmæt.“

Kvörtun A til mín í tilefni af úrskurði þessum barst mér síðan, eins og fyrr greinir, 28. nóvember 2005.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég úrskurðarnefnd skv. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, bréf, dags. 30. desember 2005. Þar óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té öll gögn málsins. Þá lýsti ég því að kvörtun A lyti að því að nefndin hefði, þegar hún kvað upp úrskurð sinn 18. nóvember 2005 í málinu nr. 8/2005, ekki tekið tillit til þeirrar málsástæðu hans að Bláskógabyggð hefði farið út fyrir valdheimildir sínar þegar sveitarfélagið tók ákvörðun um að skylda alla íbúa sveitarfélagsins til þess að kaupa af því þjónustu um seyrulosun. Óskaði ég þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og hvernig nefndin teldi úrskurðinn að þessu leyti fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru um efni úrskurða í kærumálum, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði ég þess að nefndin skýrði ástæður þess tíma er afgreiðsla nefndarinnar á málinu tók og hvernig sú meðferð samrýmdist 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig 9. gr. stjórnsýslulaga.

Mér bárust gögn málsins sem og svör úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 30. janúar 2006. Í bréfinu segir svo:

„[A] byggir kvörtun sína í fyrsta lagi á þeirri málsástæðu að sveitarfélagið hafi farið út fyrir valdheimildir sínar þegar það hafi tekið ákvörðun um að skylda alla íbúa sveitarfélagsins til þess að kaupa af sér þjónustu um seyrulosun. Sé byggt á því af hálfu [A] að slík íþyngjandi ákvörðun verði á grundvelli lögmætisreglu að eiga sér bæði skýra og ótvíræða lagastoð og sé engin slík lagastoð fyrir hendi. Beinist kvörtun að því að úrskurðarnefnd skv. 31. gr. l. nr. 7/1998 hafi ekki tekið þessa málsástæðu til úrlausnar á lögfræðilega réttan hátt.

Þessu er til að svara að í 5. gr. l. nr. 7/1998 kemur fram að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim séu falin í lögum. Í 5. gr. l. nr. 7/1998 kemur fram að til þess að stuðla að framkvæmd mengunarvarnareftirlits setji ráðherra í reglugerð ákvæði um framkvæmd. Í 11. tl. umræddrar greinar er heimildin til að setja reglugerð um fráveitur og skólp þar sem m.a. komi fram reglur um hreinsun skólps og viðmiðunarmörk í fráveitum og viðtaka. Þá kemur fram í 14. gr. reglugerðar um meðhöndlun seyru að: „sveitarstjórnir skulu sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm.“ Reglugerðarákvæði um skyldu sveitarfélagsins um kerfisbundna tæmingu á seyru hefur því lagastoð í l. nr. 45/1988 og l. nr. 7/1998. Því er ekki unnt að fallast á málsástæðu kæranda um að ekki sé um skýra og ótvíræða lagastoð að ræða.

Önnur málsástæða [A] beinist að því að óheimilt sé að skylda borgara til þess að kaupa eða taka við þessari þjónustu sveitarfélagsins. Bent skal á að ekki er verið að skylda borgarana til að kaupa eða taka við þjónustu sveitarfélags. Sú þjónusta sveitarfélags sem felst í að koma á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm er lögbundið hlutverk þess og getur sveitarfélagið ekki skorast undan að veita þjónustu. Sveitarfélaginu ber að annast þessa þjónustu. Hvernig sveitarfélagið sinnir þessum lögboðnu skyldum sínum er því í sjálfsvald sett. Þeir geta annast það sjálfir eða keypt aðila til að sinna því. Kjósi þeir að fela öðrum að vinna verkið þarf sveitarfélag að huga að því hvort umrætt verk sé útboðsskylt. Sé niðurstaðan sú að svo sé ekki, getur sveitarfélagið gengið til samninga við þriðja aðila um að annast þetta verkefni fyrir sveitarfélagið.

Heimild sveitarfélagsins til að setja samþykktir um atriði sem ekki er fjallað í reglugerðum skv. 1. mgr. 25. gr. l. nr. 7/1998, enda falli þau undir lögin. (sic) Í 2. tl. sömu greinar kemur fram að heimilt sé að setja í samþykktir ákvæði um meðferð úrgangs og skólps. Í 5. mgr. 25. gr. er að finna ákvæði um heimildir sveitarfélaga til að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. Gjöldin mega aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu. Sveitarfélagið hefur, með lögum, fengið það verkefni að koma á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm. Skv. 5. mgr. 25. gr. laga nr. 7/1998 hefur það heimild til að ákvarða gjald fyrir veitta þjónustu. Því er ekki unnt að fallast á málsástæðu kvartanda um að engin lagaheimild sé fyrir því að sveitarfélagið hafi heimild til að innheimta gjald vegna þessarar þjónustu.

Kvartandi gerir athugasemdir við að úrskurður hafi skilað sér seint. Annir nefndarmanna hafa orðið þess valdandi að úrskurður dróst. Hvað varðar athugasemdir um að rökstuðningur nefndarinnar hafi einungis verið 17 línur er því til að svara að nefndin telur mál þetta hafa verið rökstutt á fullnægjandi hátt. Málalengingar eru að mati nefndarinnar sjaldan til bóta.“

Með bréfi, dags. 1. febrúar 2006, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf úrskurðarnefndarinnar. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 14. febrúar 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á máli þessu hefur í meginatriðum beinst að tveimur atriðum. Hér er annars vegar um að ræða þá athugasemd A að úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hefði í kærumáli hans ekki tekið tillit til þeirrar málsástæðu að Bláskógabyggð hefði farið út fyrir valdheimildir sínar þegar hún tók ákvörðun um að skylda alla íbúa sveitarfélagsins til að kaupa af sér þjónustu um seyrulosun. Hins vegar hefur athugun mín beinst að þeim tíma sem meðferð málsins tók hjá nefndinni. Mun ég hér á eftir, í köflum IV.4 og IV.5, gera grein fyrir afstöðu minni til þessara álitaefna. Fyrst tel ég þó rétt að rekja stuttlega þann almenna lagagrundvöll sem aðkoma sveitarfélaga að seyrulosun úr rotþróm fasteignaeigenda hvílir á, sem og þær reglur sem settar hafa verið af sveitarfélaginu Bláskógabyggð um framkvæmd verkefnisins og gilda þar af leiðandi fyrir fasteignaeigendur í því sveitarfélagi. Ég hef í því sambandi ekki síst haft í huga að umfjöllun um þennan lagagrundvöll í þeim úrskurði sem kvörtunin beinist að og í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín verður vart talin fullnægjandi.

2.

Álagning seyrulosunargjalds í sveitarfélaginu Bláskógabyggð byggir á gjaldskrá nr. 410/2005, fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð. Var hún samþykkt af sveitarstjórn Bláskógabyggðar 16. nóvember 2004 „skv. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 með síðari breytingum og reglugerð nr. 798/1999 um fráveitur og skólp og reglugerð nr. 799/1999 um meðhöndlun seyru“, sbr. 4. gr. gjaldskrárinnar. Gjaldskráin öðlaðist gildi við birtingu í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2005. Samkvæmt 1. gr. gjaldskrárinnar innheimtir Bláskógabyggð árlega fyrir tæmingu rotþróa samkvæmt gjaldskránni og samþykkt sveitarfélagsins um hreinsun fráveituvatns og reglubundna losun, vinnslu eða förgun seyru nr. 408/2005.

Í 3. og 4. gr. nefndrar samþykktar nr. 408/2005, sem einnig var birt í B-deild Stjórnartíðinda 27. apríl 2005, er að finna svohljóðandi ákvæði:

„3. gr. Losun seyru og setefna skal að öllu jöfnu framkvæmd annað hvert ár við skóla, heilbrigðisstofnanir, matvælaframleiðslustaði, veitinga- og gistiþjónustu og þriðja hvert ár við heimili og sumarhús. Fulltrúi sveitarfélagsins hefur yfirstjórn með verkinu og skal hann jafnframt vera tengiliður og sjá um samskipti við þá aðila sem annast verkefnin á hverjum tíma, í samráði við heilbrigðisnefnd Suðurlands.

4. gr. Bláskógabyggð sendir út tilkynningu árlega um hvenær seyrulosun fari fram. Sérhverjum húsráðanda er skylt að sjá til þess að aðgengi fyrir losunaraðila sé gott að rotþróm og settönkum. Heimil er notkun viðurkenndra gerla og enzýma til að auka virkni rotþróa.“

Í 5. gr. samþykktarinnar kemur fram að sveitarstjórn sé heimilt að setja gjaldskrá til að standa undir kostnaði við seyruhirðu og meðhöndlun. Segir þar sérstaklega að heimilt sé að leggja gjöld þessi á hverja fasteign sem nýtur þjónustunnar. Samþykktin var samin og samþykkt af sveitarstjórn Bláskógabyggðar en staðfest af umhverfisráðuneytinu, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. 9. gr. samþykktarinnar.

Bæði í samþykktinni og gjaldskránni kemur fram að þær séu settar á gundvelli 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Hvergi er hins vegar í þessum stjórnvaldsfyrirmælum vísað til ákvæða laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs. Í gjaldskránni er enn fremur vísað til reglugerðar nr. 798/1999, um fráveitur og skólp, og reglugerðar nr. 799/1999, um meðhöndlun seyru. Samþykktin hefur, eins og fram er komið, verið staðfest af umhverfisráðuneytinu.

Umrædd 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hljóðar svo, sbr. breytingar á henni sem gerðar hafa verið með 14. gr. laga nr. 164/2002 og 3. gr. laga nr. 59/1999:

„Sveitarfélög geta sett sér eigin samþykktir um atriði sem ekki er fjallað um í reglugerðum eða gert um einstök atriði ítarlegri kröfur en fram koma í þeim, enda falli þau undir lögin. Heimilt er auk annars að setja í slíkar samþykktir ákvæði um:

1. bann eða takmörkun gæludýrahalds og húsdýrahalds,

2. meðferð úrgangs og skolps,

3. gjaldtöku fyrir leyfi, leigu eða veitta þjónustu,

4. ábyrgðartryggingar.

Heilbrigðisnefnd semur drög að samþykktum og breytingum á þeim og leggur fyrir viðkomandi sveitarstjórn sem afgreiðir þau í formi samþykktar til ráðherra. Sé um að ræða nýmæli í samþykktum sveitarfélaga skal ráðherra leita umsagnar Umhverfisstofnunar áður en hann staðfestir samþykktina.

Synji ráðherra staðfestingar endursendir hann samþykktina til sveitarstjórnar með leiðbeiningum um hvað þurfi til að til staðfestingar komi.

Samþykktir samkvæmt þessari grein skulu birtar í B-deild Stjórnartíðinda á kostnað hlutaðeigandi sveitarfélaga.

Heimilt er sveitarfélögum að setja gjaldskrá um innheimtu gjalda skv. 1. mgr. að fenginni umsögn hlutaðeigandi heilbrigðisnefndar. Gjöld mega aldrei vera hærri en sem nemur rökstuddum kostnaði við veitta þjónustu eða framkvæmd eftirlits með einstökum þáttum. Gjöld skulu tryggð með lögveðsrétti í viðkomandi fasteign tvö ár eftir gjalddaga þegar leyfi, leiga eða þjónusta er tengd notkun fasteignar. Sveitarfélag skal láta birta gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Gjöld má innheimta með fjárnámi.“

Ég vek hér athygli á að í áliti mínu frá 27. mars 2002, í máli nr. 3221/2001, benti ég á að heimild sveitarfélaga til að gera ítarlegri kröfur en fram koma í reglugerðum, sbr. 1. mgr. tilvitnaðs ákvæðis, og þá einnig um gjaldtöku fyrir veitta þjónustu yrði að skýra þannig að þar yrði að vera um að ræða viðfangsefni og kröfur sem rúmuðust innan efnisákvæða laga um hollustuhætti og heilbrigðiseftirlit. Fráveitur og skolp, þar á meðal tæming rotþróa, falla undir lögin að því marki að í 5. gr. þeirra er kveðið á um að ráðherra setji í reglugerð, í þeim tilgangi að stuðla að framkvæmd mengunarvarnaeftirlits, almenn ákvæði um „úrgangsefni, svo sem eyðingu sorps og annars úrgangs“, sbr. 10. tölul. greinarinnar, og „fráveitur og skolp þar sem m.a. skulu koma fram reglur um hreinsun skolps og viðmiðunarmörk í fráveitum og viðtaka“, sbr. 11. tölul. greinarinnar. Á grundvelli fyrr nefnda töluliðarins hefur ráðherra m.a. sett reglugerð nr. 799/1999, um meðhöndlun seyru, en á grundvelli þess síðar nefnda reglugerð nr. 798/1999, um fráveitur og skólp. Efnisákvæði þessara reglugerða mæla þó ekki með beinum hætti fyrir um fyrirkomulag á söfnun seyru frá fasteignaeigendum. Í 1. gr. reglugerðar nr. 799/1999, um meðhöndlun seyru, segir að markmið hennar sé að setja reglur um notkun seyru og koma í veg fyrir skaðleg áhrif vegna notkunar hennar á umhverfið og heilsu almennings. Reglugerðin getur bæði átt við um atvinnurekstur og athafnir einstaklinga, en flest ákvæði hennar mæla fyrir um heimila notkun seyru og skilyrði notkunar m.a. í landbúnaði. Í 14. gr. reglugerðarinnar er þó að finna ákvæði sem lýtur að skyldum sveitarfélaga um söfnun á seyru. Hljóðar það svo:

„14.1. Sveitarstjórnir skulu sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm.

14.2. Rekstraraðilar húsnæðis eða svæða þar sem salernisúrgangur, ristarúrgangur eða seyra fellur til bera ábyrgð á allri meðferð og flutningi úrgangsins, svo fremi ekki sé í gildi sérstök heilbrigðissamþykkt sem kveður á um annað.“

Það er sjálfstætt athugunarefni hvort lög nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, veiti umhverfisráðherra heimild til að leggja skyldur með þessum hætti á sveitarfélögin í ljósi stöðu þeirra sem sjálfstæðra stjórnvalda. Það álitaefni fellur þó utan við umfjöllunaratriði mín í áliti þessu.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 798/1999 er markmið þeirrar reglugerðar m.a. að koma á samræmdri og kerfisbundinni söfnun, meðhöndlun og hreinsun skolps frá íbúðabyggð. Er þar að finna almenn fyrirmæli um fyrirkomulag ákveðinna þátta í þessum málaflokki, en ekki ákvæði sem með beinum hætti taka á söfnun sveitarfélaga á seyru. Í 16. gr. reglugerðarinnar er þó að finna ákvæði þar sem fram kemur að þar sem skolpi frá einstökum húsum eða frístundahúsum verður ekki veitt í sameiginlega fráveitu skuli veita því eftir vatnsheldum lögnum í rotþrær og siturlögn eða sandsíu eða annan sambærilegan búnað.

Eins og fram kom hér að framan eru þau stjórnvaldsfyrirmæli sem stjórnvöld hafa vísað til í máli þessu byggð á ákvæðum laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Á það bæði við um gjaldskrá nr. 410/2005, fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð, og samþykkt nr. 408/2005, fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð, sem og reglugerð nr. 799/1998, um meðhöndlun seyru, og reglugerð nr. 798/1999, um fráveitur og skolp. Af gögnum málsins verður hins vegar ekki ráðið hvort og þá að hvaða leyti stjórnvöld hafa litið til ákvæða laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, við setningu nefndra stjórnvaldsfyrirmæla eða við töku einstakra ákvarðana á grundvelli þeirra. Eins og nánar verður rökstutt hér á eftir verður þó að telja að þau lög hafi verulega þýðingu um heimildir stjórnvalda á því sviði sem hér um ræðir.

Gagnvart lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, eru lög nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, sérlög um meðhöndlun úrgangs. Lög nr. 7/1998 geyma aðeins einföld og almenn ákvæði um málaflokkinn. Í athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að lögum um meðhöndlun úrgangs nr. 55/2003 kemur fram að lögin voru sett „með hliðsjón af“ tilteknum EES gerðum á sviði umhverfismála, m.a. tilskipun 1999/31/EB, um urðun úrgangs, tilskipun 2000/76/EB, um brennslu úrgangs, og tilskipun 75/442/EBE, um úrgang, eins og henni var breytt með tilskipun 91/156/EBE. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 1480—1482.) Í athugasemdunum er einnig vísað til þess að lög um hollustuhætti og mengunarvarnir séu „almenns eðlis“ er gildi um „alla starfsemi þar sem hætta getur verið á mengun auk þeirrar starfsemi þar sem sérstaklega [þurfi] að gæta að hollustuháttum“. (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 1481.) Í 25. gr. laganna frá 2003 er síðan sérstaklega tekið fram að „[r]eglugerðir sem settar hafa verið á grundvelli laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og eiturefni og hættuleg efni og varða úrgang [haldi] gildi sínu að svo miklu leyti sem þær [samræmist] lögum þessum“.

Framangreind atriði hafa m.a. þá þýðingu að þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um söfnun á úrgangi og þær ákvarðanir falla undir gildissvið laga nr. 55/2003 þá verða slíkar ákvarðanir almennt að sækja stoð sína til ákvæða þeirra laga. Kemur því næst til skoðunar hvort losun og hirðing seyru úr rotþróm, til að mynda við sumarhús, falli undir gildissvið laga nr. 55/2003, og þar með hvort þau hafi átt við í því máli sem hér er til úrlausnar.

Í 2. gr. laga nr. 55/2003 kemur fram að þau gildi um meðhöndlun úrgangs, en þó gildi lög um varnir gegn mengun sjávar um meðhöndlun úrgangs á sjó. Í 3. gr. laganna er hugtakið „úrgangur“ skilgreindur sem „hvers kyns efni eða hlutir sem framleiðandi úrgangs eða sá sem hefur úrgang í vörslu sinni ákveður að losa sig við eða er gert að losa sig við á tiltekinn hátt og skráður er á lista í reglugerð um úrgang, sbr. 13. gr.“ og í sömu lagagrein kemur fram að í „meðhöndlun“ úrgangs felist m.a. „söfnun, geymsla, böggun, flokkun, flutningur, endurnotkun, endurnýting, pökkun og förgun úrgangs“. Reglugerð á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis 13. gr. laga nr. 55/2003 hefur enn ekki verið sett. Hins vegar er í gildi reglugerð nr. 184/2002, um skrá yfir spilliefni og annan úrgang, sem sett var á grundvelli laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Samkvæmt 25. gr. laga nr. 55/2003 heldur hún enn gildi sínu að því leyti sem hún gengur ekki í bága við síðarnefndu lögin. Í reglugerð nr. 184/2002 er að finna yfirlit yfir flokka úrgangs. Í viðauka I sem birtur er með reglugerðinni er í flokki 20 00 00, með yfirheitið „Úrgangur frá sveitarfélögum (heimilisúrgangur og svipaður úrgangur frá verslunarstöðum, úr iðnaði og frá stofnunum) að meðtöldum flokkuðum úrgangi“ m.a. tilgreindur undirflokkur nr. 20 03 04 „eðja frá rotþróm“. Telst seyra úr rotþróm samkvæmt því falla undir hugtakið „úrgangur“ í skilningi laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs. Þá verður jafnframt að ganga út frá því að hirðing seyru úr rotþróm falli undir hugtakið „meðhöndlun“ í skilningi sömu laga.

Samkvæmt framangreindu verður því að ganga út frá að losun og hirðing seyru úr rotþróm, til að mynda við sumarhús, teljist meðhöndlun úrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Að því marki sem þau lög hafa að geyma sérstök ákvæði um þessi mál ganga þau framar hinum almennu reglum um hollustuhætti og mengunarvarnir í lögum nr. 7/1998. Séu þessar aðstæður fyrir hendi falla ákvarðanir stjórnvalda um slíka meðhöndlun undir ákvæði laga nr. 55/2003 og verða almennt að sækja stoð sína í þau. Vek ég sérstaka athygli á þessari staðreynd þar sem ekki verður séð af gögnum málsins hvort stjórnvöld hafi byggt afstöðu sína eða ákvarðanir í málinu á fyrirmælum og eða heimildum þeirra laga. Á það bæði við um úrskurðarnefnd samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sveitarfélagið Bláskógabyggð og umhverfisráðuneytið þegar það staðfesti samþykkt fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð.

3.

Samkvæmt framangreindu verður að gildandi lögum að leggja til grundvallar að tæming á seyru úr rotþróm, til að mynda við sumarhús, teljist meðhöndlun úrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Í 5. mgr. 4. gr. þeirra laga er að finna svohljóðandi ákvæði:

„Sveitarstjórn skal ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn ber ábyrgð á flutningi heimilisúrgangs og skal sjá um að starfræktar séu móttöku- og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu. Sveitarstjórn getur sett sveitarfélaginu sérstaka samþykkt þar sem tilgreind eru atriði um meðhöndlun úrgangs umfram það sem greinir í lögum þessum og reglugerðum settum samkvæmt þeim. Í slíkri samþykkt er heimilt að kveða á um skyldu einstaklinga og lögaðila til að flokka úrgang og sambærileg atriði. Um gerð og staðfestingu samþykktarinnar fer skv. 25. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir.“

Í athugasemdum með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 55/2003, segir m.a. svo um tilvitnaða málsgrein:

„Í 5. mgr. er fjallað um stjórnsýslu sveitarfélaga vegna meðhöndlunar á úrgangi. Ekki er ætlunin að breyta verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga á þessu sviði. Sveitarfélög kunna að fara mismunandi leiðir til að sinna verkefninu, m.a. með tilliti til hagkvæmni. Þykir því nauðsynlegt að verksvið og svigrúm sveitarstjórna sé skýrt varðandi þennan málaflokk. Sveitarstjórnir skulu ákveða fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi í sveitarfélaginu, svo sem hvað varðar frágang sorpíláta, að hve miklu leyti sveitarfélagið sér um söfnun á rekstrarúrgangi o.fl. Sveitarstjórn skal bera ábyrgð á flutningi á heimilisúrgangi en getur sinnt þeirri skyldu á ýmsan hátt, m.a. með samrekstri með öðrum sveitarfélögum í formi byggðasamlags eða annars félagaforms eða með samningum við einkaaðila um að þeir flytji heimilisúrgang til móttökustöðvar. Jafnframt skulu sveitarfélög bera ábyrgð á að starfræktar séu móttökustöðvar og söfnunarstöðvar fyrir úrgang sem fellur til í sveitarfélaginu. Einnig er algengt að sveitarfélög sameinist um rekstur móttökustöðva.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 1484.)

Verður af tilvitnuðu lagaákvæði, sem og athugasemdum með því, ekki annað ráðið en með því hafi löggjafinn falið það sveitarfélögum að ákvarða „fyrirkomulag söfnunar á heimilis- og rekstrarúrgangi“ sem til fellur í sveitarfélaginu, þar á meðal „að hve miklu leyti sveitarfélagið sér um söfnun á rekstrarúrgangi“. Áður hefur því verið lýst að losun og hirðing seyru úr rotþróm við sumarhús teljist meðhöndlun úrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Með vísan til orðalags í upphafmálslið 5. mgr. 4. gr. þeirra laga veltur svarið, við þeirri spurningu að hve miklu leyti sú málsgrein veitir sveitarfélögum heimild til að ákveða að þau sjálf sjái um slíka meðhöndlun seyru, á því hvort úrgangurinn teljist heimilis- eða rekstrarúrgangur í skilningi laga nr. 55/2003.

Í áðurnefndum viðauka I við reglugerð nr. 148/2002 er „eðja úr rotþróm“ upp talin sem undirflokkur yfirflokks nr. 20 00 00, „Úrgangur frá sveitarfélögum (heimilisúrgangur og svipaður úrgangur frá verslunarstöðum, úr iðnaði og frá stofnunum) að meðtöldum flokkuðum úrgangi“. Þá er hugtakið „heimilisúrgangur“ í 3. gr. laga nr. 55/2003 skilgreint sem „úrgangur frá heimilum, t.d. matarleifar, pappír, pappi, plast, garðaúrgangur, gler, timbur, málmar og samskonar leifar frá rekstraraðilum o.þ.h.“. Í sama ákvæði er „úrgangur“ skilgreindur sem „hvers kyns efni eða hlutir sem framleiðandi úrgangs eða sá sem hefur úrgang í vörslu sinni ákveður að losa sig við eða er gert að losa sig við á tiltekinn hátt og skráður er á lista í reglugerð um úrgang, sbr. 13. gr.“. Með vísan til þessa og þar sem sú upptalning sem fram kemur í skilgreiningu á heimilisúrgangi er ekki tæmandi verður að telja að seyra úr rotþróm við sumarhús teljist „heimilisúrgangur“ í skilningi laga nr. 55/2003. Sveitarfélög hafa samkvæmt því á grundvelli 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003 heimild til að ákveða fyrirkomulag á söfnun slíks úrgangs, þar á meðal að hve miklu leyti þau sjálf sjái um söfnun úrgangsins. Slíka ákvörðun verða sveitarfélög á hinn bóginn að útfæra með skýrum hætti í sérstakri samþykkt, sbr. lokamálslið 5. mgr. 4. gr. laga nr. 55/2003, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir.

Með vísan til þessa sé ég mér ekki fært að gera athugasemdir við að stjórnvöld hafi í máli þessu talið sveitarfélaginu Bláskógabyggð heimilt að ákvarða fyrirkomulag á hirðingu seyru úr rotþróm við fasteignir í sveitarfélaginu.

Um gjaldtöku fyrir meðhöndlun úrgangs er fjallað í 11. gr. laga nr. 55/2003, en 2. mgr. þeirrar lagagreinar hljóðar svo:

„Sveitarfélögum er heimilt að innheimta gjald fyrir alla meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laga þessara, svo sem þróun nýrrar tækni við meðhöndlun úrgangs, rannsóknir, fræðslu og kynningarmál. Heimilt er að miða gjaldið við magn úrgangs, gerð úrgangs, losunartíðni, frágang úrgangs og aðra þætti sem áhrif hafa á kostnað við meðhöndlun úrgangs viðkomandi aðila. Sveitarfélagi er einnig heimilt að ákveða gjaldið sem fast gjald á hverja fasteignareiningu miðað við fjölda sorpíláta og/eða þjónustustig.“

Tekið er fram í 3. mgr. greinarinnar að gjald sem sveitarfélag eða byggðasamlag innheimtir skuli þó aldrei vera hærra en nemur þeim kostnaði sem fellur til í sveitarfélaginu við meðhöndlun úrgangs og tengda starfsemi sem samræmist markmiðum laganna og í 4. mgr. kemur síðan fram að birta skuli gjaldskrá í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu leiðir að réttur lagagrundvöllur gjaldskrár sveitarfélags vegna meðhöndlunar úrgangs sem fellur undir lög nr. 55/2003 telst vera 11. gr. þeirra laga en ekki 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Gjaldskrá Bláskógabyggðar sem umþrætt rotþróargjald í máli þessu er byggt á var á hinn bóginn sett á grundvelli síðarnefndu lagagreinarinnar en ekki á grundvelli 11. gr. laga nr. 55/2003. Með vísan til þess að ekki verður annað séð en að umrædd 11. gr. laga nr. 55/2003 feli í sér gjaldtökuheimild, sem að minnsta kosti verður ekki talin þrengri en gjaldtökuheimild samkvæmt 25. gr. laga nr. 7/1998, tel ég mér heldur ekki fært að gera athugasemdir við þá efnislegu niðurstöðu úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998 sem fram kemur í úrskurði hennar að gjaldtaka sveitarfélagsins í málinu hafi verið lögmæt. Ég tek í því sambandi fram að tölulegur grundvöllur gjaldtökunnar hefur ekki verið til umfjöllunar af minni hálfu, né úrskurðarnefndarinnar, í málinu.

4.

Athugasemdir A í máli þessu lúta í grundvallaratriðum að því að úrskurðarnefnd samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, hafi í úrskurði sínum í máli hans ekki tekið til úrlausnar á lögfræðilega réttan hátt þá málsástæðu að „Bláskógabyggð hefði farið út fyrir valdheimildir sínar þegar sveitarfélagið tók þá ákvörðun að skylda alla íbúa sveitarfélagsins til þess að kaupa af sér þjónustu um seyrulosun“. Hefur A ítrekað í erindum sínum, bæði til úrskurðarnefndarinnar og til mín, bent á þá afstöðu sína að slík íþyngjandi ákvörðun verði á grundvelli lögmætisreglunnar að eiga sér bæði skýra og ótvíræða lagastoð. Athugasemdir A, eins og þær eru fram settar, beinast því fyrst og fremst að rökstuðningi nefndarinnar, þ.e. að hún hafi ekki tekið rökstudda afstöðu til mikilvægrar málsástæðu hans með þeim hætti sem henni hafi borið að gera. Undirliggjandi er þó eðli máls samkvæmt sú afstaða A að sveitarfélagið Bláskógabyggð hafi ekki haft lagaheimild til að leggja þá kvöð á fasteignaeigendur í sveitarfélaginu að þeir keyptu rotþróartæmingu af sveitarfélaginu sjálfu. Hefur A í því sambandi reyndar einnig bent á að umfjöllun um gildi slíkra ákvarðana sé óháð því hvort íbúum beri að sjá til þess að rotþrær séu tæmdar eða ekki. Um þá hlið málsins sem lýtur að lagagrundvelli umrædds rotþróargjalds og heimildum sveitarfélagsins Bláskógabyggðar til að ákveða fyrirkomulag á söfnun seyru úr rotþróm hef ég fjallað í kafla IV.3 hér að framan.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er mælt fyrir um form og efni úrskurða æðra stjórnvalds í kærumálum. Kemur þar m.a. fram að í úrskurði skuli koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga, en 1. og 2. mgr. síðarnefndu lagagreinarinnar hljóða svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Tilvitnaðar málsgreinar fela ekki í sér nákvæma lýsingu á inntaki rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana og þar er ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Er þó í það minnsta ljós sá lágmarksáskilnaður að þar skuli vísað til viðeigandi réttarreglna.

Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem síðan varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði. (Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3303.) Þá gera stjórnsýslulögin ráð fyrir því að ríkari kröfur séu gerðar til rökstuðnings í kærumálum heldur en til rökstuðnings ákvarðana sem teknar eru á fyrsta stjórnsýslustigi. Kemur það til af því að við meðferð slíkra mála ber almennt að gera ríkari kröfur til réttaröryggis. (Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3303, sbr. hér einnig Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3310.) Í íslenskum stjórnsýslurétti hefur ekki verið talið að á stjórnvöldum hvíli fortakslaus skylda til að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur sett fram til rökstuddrar úrlausnar. Á hinn bóginn verður almennt að gera þær kröfur til stjórnvalda að þau taki að minnsta kosti afstöðu til meginmálsástæðna sem aðilar færa fram og hafa verulega þýðingu fyrir málið. Stuðlar slíkt tvímælalaust að því að aðili geti betur skilið og sætt sig við niðurstöðu máls. Verður að gera ríkari kröfur til rökstuðnings úrskurða í kærumálum að þessu leyti heldur en gerðar eru til rökstuðnings ákvarðana á fyrsta stjórnsýslustigi.

Í því máli sem hér er til úrlausnar lét úrskurðarnefndin við það sitja í rökstuðningi sínum að vísa til þess að samkvæmt 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 bæri sveitarstjórnum að sjá til þess að komið væri á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm. Með vísan til þess og með vísan til 25. gr. laga nr. 7/1998 væri sveitarstjórnum heimilt að setja samþykktir og gjaldskrá um meðferð úrgangs og sorps. Hér að framan hef ég lýst þeirri niðurstöðu minni að losun og hirðing seyru úr rotþróm, til að mynda við sumarhús, teljist meðhöndlun úrgangs í skilningi laga nr. 55/2003. Falla því ákvarðanir stjórnvalda um slíka meðhöndlun undir ákvæði laga nr. 55/2003 og verða almennt að sækja stoð sína í þau. Í úrskurði nefndarinnar er í engu vísað til ákvæða þeirra laga og fullnægir hann því ekki því lágmarksskilyrði um rökstuðning ákvarðana að hann feli í sér tilvísun til viðeigandi lagareglna.

Framangreindu til viðbótar skal á það bent að meginathugasemdir A, í kæru hans til nefndarinnar, beindust að því að sveitarfélagið Bláskógabyggð hefði farið út fyrir valdheimildir sínar þegar það skyldaði alla íbúa sveitarfélagsins til að kaupa af því þjónustu um seyrulosun. Í andmælum A til nefndarinnar, dags. 12. júlí 2005, tekur hann fram að 25. gr. laga nr. 7/1998, með síðari breytingum, sem samþykkt nr. 408/2005 og gjaldskrá nr. 410/2005 byggi á, veiti sveitarfélaginu Bláskógabyggð ekki lagaheimild til þess að skylda fasteignaeigendur í sveitarfélaginu til að kaupa hjá því þjónustu um seyrulosun. Tekur A sérstaklega fram að hann telji að á grundvelli lögmætisreglunnar gildi frelsi borgaranna til að velja sér viðsemjanda svo lengi sem hann hafi leyfi til að sinna slíkri þjónustu og farið sé að öðru leyti að gildandi lögum og reglum um seyrulosun.

Rökstuðningur nefndarinnar sem fram kemur í úrskurði hennar og lýtur að lögmæti seyrulosunargjaldsins hljóðar svo:

„Í 14. gr. rgl. nr. 799/1999 kemur fram að sveitarstjórnir skuli sjá til þess að komið sé á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm. Með tilvísan til þess og með tilvísun til 25. gr. l. nr. 7/1998 er sveitarstjórnum heimilt að setja samþykktir og gjaldskrá um meðferð úrgangs og sorps. Eru því heimildir kærða í samræmi við gildandi lög og reglugerðir og álagning gjalda vegna seyrulosunar einnig. Álögð gjöld mega þó aldrei vera hærri heldur en þjónusta sú sem veitt er.

[...].

Eins og fram er komið eru álögð gjöld vegna seyrulosunar lögmæt.“

Í skýringum sínum til mín, dags. 30. janúar 2006, vísar nefndin til þess að umrædd 14. gr. reglugerðar nr. 799/1999 „um skyldu sveitarfélagsins um kerfisbundna tæmingu á seyru [hafi] lagastoð í l. nr. 45/1988 (sic) og l. nr. 7/1998“ og þar af leiðandi sé „ekki unnt að fallast á málsástæðu kæranda um að ekki sé um skýra og ótvíræða lagastoð að ræða“. Þá tekur nefndin fram að „ekki [sé] verið að skylda borgara til þess að kaupa eða taka við þjónustu sveitarfélags“ heldur sé „sú þjónusta sveitarfélags sem felst í að koma á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm [...] lögbundið hlutverk þess“ og geti „sveitarfélagið ekki skorast undan að veita þjónustu“. Hvernig sveitarfélagið sinni þessum skyldum sínum sé því í sjálfsvald sett og geti það annast það sjálft eða fengið aðra til þess.

Af framangreindu má sjá að í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í málinu er ekki með neinum hætti tekin rökstudd afstaða til umræddrar málsástæðu A, sem þó verður að telja að hafi haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Fullnægir úrskurðurinn þannig ekki heldur á þessum grundvelli þeim lágmarkskröfum sem gera verður til úrskurða æðri stjórnvalda í kærumálum, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 22. gr. sömu laga. Ég bendi hér jafnframt á að samkvæmt 31. gr. laga nr. 7/1998 skal nefndin úrskurða ef ágreiningur rís „um framkvæmd laganna“ og „reglugerða settra samkvæmt þeim“. Það var því ótvírætt verkefni nefndarinnar að taka afstöðu til þess hvort fyrir hendi væri fullnægjandi lagastoð fyrir því reglugerðarákvæði sem deilt var um.

Taka má fram að í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 30. janúar 2006, segir um þetta atriði að „ekki [sé] verið að skylda borgara til þess að kaupa eða taka við þjónustu sveitarfélags“ heldur sé „sú þjónusta sveitarfélags sem felst í að koma á kerfisbundinni tæmingu á seyru úr rotþróm [...] lögbundið hlutverk þess“ og geti „sveitarfélagið ekki skorast undan að veita þjónustu“. Skýringar nefndarinnar um þetta atriði eru samkvæmt tilvitnuðum orðum ekki glöggar um afstöðu hennar til umræddrar málsástæðu A. Má þó af þeim skilja að nefndin hafi litið svo á að framkvæmd sveitarfélagsins um seyrulosun í sveitarfélaginu samkvæmt samþykkt nr. 408/2005 og gjaldskrá nr. 410/2005 hafi ekki falið í sér að allir fasteignaeigendur væru skyldugir til að kaupa af því þjónustu um seyrulosun og greiða fyrir hana samkvæmt gjaldskrá. Af því tilefni tel ég rétt að taka fram að hafi afstaða nefndarinnar verið sú að í reglum Bláskógabyggðar fælist ekki skylda til að kaupa þjónustu um seyrulosun af sveitarfélaginu sjálfu þá breytir það engu um skyldu nefndarinnar til að taka skýra og rökstudda afstöðu til málsástæðu A að þessu leyti. Þá verður reyndar heldur ekki séð af gögnum málsins að þessi afstaða nefndarinnar feli í sér réttan skilning á þeirri samþykkt og gjaldskrá Bláskógabyggðar sem hin umrædda álagning seyrulosunargjalda í máli þessu byggir á. Það getur að minnsta kosti ekki breytt því þótt í 1. gr. samþykktar fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð sé tekið fram að sveitarstjórn sé heimilt að fela öðrum framkvæmd verkefna samkvæmt þessari samþykkt. Forræði verksins er á hendi sveitarfélagsins. Þá eru ýmis atriði í skýringarbréfi nefndarinnar sett fram með þeim hætti að erfitt er að finna þeim stoð í þeim réttarheimildum sem hér skipta máli. Á þetta meðal annars við um það þegar vísað er til þess að reglugerðarákvæði um skyldu sveitarfélags til að koma á kerfisbundinni tæmingu á seyru hafi lagastoð í lögum nr. „45/1988“ en ég hef ekki getað ráðið það af efni þessa máls til hvaða laga er þarna verið að vísa nema það eigi að vera sveitarstjórnarlög nr. 45/1998. Í þeim lögum er ekki að finna bein ákvæði um þessi mál. Þá segir í skýringunum að í 5. gr. laga nr. 7/1998 komi fram að sveitarfélögum sé skylt að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Slíkt ákvæði er ekki í umræddri 5. gr. en hins vegar er svohljóðandi ákvæði í 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Ég leyfi mér að líta svo á að það sé ónákvæmni af hálfu nefndarinnar þegar svo er tekið til orða í skýringum hennar til mín að sveitarfélaginu sé í sjálfsvald sett hvernig það sinnir umræddum skyldum sínum. Að sjálfsögðu þarf sveitarfélagið að gæta að því að skilyrðum lögmætisreglunnar sé fullnægt.

Í heild sinni er sá rökstuðningur sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar, og skýringar hennar til mín í framangreindu tilliti, með þeim hætti að efni til að gera verður við það verulegar athugasemdir.

5.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998, dags. 30. desember 2005, tók ég fram að í kvörtun A kæmi fram að úrskurður nefndarinnar í máli hans hefði ekki verið kveðinn upp fyrr en að tæpum sjö mánuðum liðnum frá því kæran barst nefndinni. Óskaði ég þess að nefndin skýrði ástæður þessa afgreiðslutíma og hvernig meðferð málsins hefði samrýmst 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, sbr. einnig 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í svarbréfi nefndarinnar, dags. 30. janúar 2006, segir um þetta atriði að annir nefndarmanna hafi orðið þess valdandi að úrskurður dróst.

Samkvæmt gögnum málsins er kæra A til úrskurðarnefndarinnar dagsett 27. apríl 2005. Hún barst umhverfisráðuneytinu 28. sama mánaðar og var samdægurs framsend til úrskurðarnefndarinnar. Nefndin óskaði eftir greinargerð Bláskógabyggðar í málinu með bréfi, dags. 16. maí 2005. Kom í bréfinu fram að greinargerðar væri vænst innan 10 daga frá dagsetningu bréfsins. Greinargerð sveitarfélagsins barst umhverfisráðuneytinu með bréfi sveitarstjóra, dags. 20. júní sama ár, og var hún framsend til nefndarinnar 27. sama mánaðar. Afrit greinargerðarinnar var sent A með bréfi, dags. 9. júlí 2005, og var honum veittur 14 daga frestur til að skila athugasemdum vegna hennar. Athugasemdir hans bárust formanni nefndarinnar með bréfi, dags. 12. júlí 2005. Með bréfi, dags. 26. ágúst 2005, tilkynnti formaður úrskurðarnefndarinnar A að nefndin hefði móttekið andmæli hans vegna greinargerðar Bláskógabyggðar í málinu. Hefði málið verið tekið til úrskurðar og væri úrskurðar að vænta eftir um tvær vikur. Nefndin kvað síðan upp úrskurð í málinu 18. nóvember 2005. Í málinu liggja ekki fyrir gögn sem gefa til kynna að kæranda hafi verið tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á uppkvaðningu úrskurðar eða hvenær úrskurðar væri að vænta.

Í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 7/1998 segir svo:

„Nefndin skal kveða upp úrskurð svo fljótt sem auðið er og eigi síðar en fjórum vikum eftir að henni berst mál í hendur. Sé mál viðamikið og fyrirsjáanlegt að afgreiðsla taki lengri tíma skal nefndin tilkynna hlutaðeigandi það og tiltaka afgreiðslufrest sem aldrei skal þó vera lengri en átta vikur.“

Umræddri málsgrein var bætt við 31. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 7/1998 við meðferð málsins á Alþingi, að tillögu meirihluta umhverfisnefndar. Segir í nefndaráliti að lagt sé til að í ákvæði 31. og 32. gr. verði settir sambærilegir tímafrestir fyrir úrskurðarnefndina annars vegar og ráðherra hins vegar til að ljúka meðferð kærumála og sé um að ræða styttri fresti en samkvæmt almennum reglum stjórnsýslulaga. (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 3383.)

Ljóst er að meðferð á því máli sem hér er til umfjöllunar tók lengri tíma en tilvitnuð lagagrein heimilar. Verður að leggja á það áherslu, með hliðsjón af þeim stutta fresti sem nefndinni er samkvæmt ákvæðinu ætlaður til að ljúka málum, að hún hagi skipulagi við meðferð mála þannig að hjá henni verði engar óþarfa tafir. Í því ljósi tel ég til að mynda gagnrýniverðan þann tíma sem leið frá því að nefndinni barst kæra A í málinu og þangað til hún sendi sveitarfélaginu Bláskógabyggð beiðni um greinargerð vegna kærunnar. Þá er óútskýrður sá tími sem leið frá því að öll gögn málsins lágu fyrir og þar til að úrskurður var upp kveðinn. Miðað við umfang málsins verður að telja að ekki síst þær tafir hafi verið verulega úr hófi miklar. Þá gætti nefndin ekki að því að upplýsa kæranda um stöðu málsins með réttum hætti og útskýra fyrir honum tafir á afgreiðslu þess, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beini ég þeim tilmælum til nefndarinnar að hún gæti framvegis að fyrrgreindum reglum um meðferð máls og málshraða.

6.

Hér að framan hef ég lýst því að úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998, dags. 18. nóvember 2005, í tilefni af stjórnsýslukæru A, hafi ekki fullnægt kröfum um rökstuðning úrskurða í kærumálum. Geri ég raunar verulegar athugasemdir við efni umrædds úrskurðar sem og skýringar nefndarinnar til mín í tilefni af athugun minni á máli þessu. Á hinn bóginn tel ég mér ekki fært að fullyrða að röng sé sú efnislega niðurstaða nefndarinnar í úrskurðinum að framkvæmd sveitarfélagsins Bláskógabyggðar við hirðingu seyru frá sumarhúsum í sveitarfélaginu eða gjaldtaka fyrir þá þjónustu hafi verið lögmæt.

Ég tel hér hins vegar ástæðu til að benda á að allar þær ákvarðanir sem stjórnvöld hafa tekið í þessu máli, þar á meðal um setningu stjórnvaldsfyrirmæla um framkvæmd seyruhirðingarinnar og gjaldtöku fyrir hana, virðast byggðar á ákvæðum laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir. Sú framkvæmd er ekki í samræmi við fyrirmæli laga nr. 55/2003, en það eru þau lög sem fylgja ber af hálfu stjórnvalda við framkvæmd umrædds verkefnis. Ég tek fram að það lagaumhverfi sem meðhöndlun og hirðing úrgangs byggir á er ekki að öllu leyti einfalt. Það leysir á hinn bóginn ekki stjórnvöld undan þeim skyldum að byggja ákvarðanir sínar á réttum lagagrundvelli hverju sinni. Þá verður einnig að gæta þess, bæði við lagasetningu og útfærslu stjórnvaldsfyrirmæla á grundvelli þeirra, að það komi skýrlega fram sé hugmyndin sú að stjórnvöld, eftir atvikum sveitarfélög, hafi einkaleyfi á framkvæmd og útfærslu tiltekinna þjónustuverkefna. Þegar komið er á slíku kerfi, jafnt af hálfu löggjafans sem stjórnvalda hafi þau lagaheimildir til þess, verður þar ekki síst að hafa í huga stöðu þeirra einkaaðila sem mögulega hafa haft eða myndu vilja hafa atvinnu af því að veita slíka þjónustu. Ég tel að nokkuð skorti á þetta bæði í ákvæðum laga nr. 55/2003, um meðhöndlun úrgangs, og þeim stjórnvaldsfyrirmælum sem sveitarfélagið Bláskógabyggð hefur sett og um hefur verið fjallað í áliti þessu.

Með hliðsjón af framangreindu hef ég því ákveðið, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina því til umhverfisráðherra að hann taki til athugunar hvort rétt sé að hann beiti sér fyrir breytingum á lögum nr. 55/2003 í þessu sambandi, þannig að betur verði tryggt að lögin beri með sér hvort og þá í hvaða mæli sveitarfélög hafi heimildir til að ákveða að taka yfir og ákveða fyrirkomulag á þjónustu við fasteignaeigendur í viðkomandi sveitarfélagi. Þá beini ég því einnig til ráðherra að hann hafi atvik máls þessa í huga við fræðslu og samskipti við sveitarfélög og heilbrigðisnefndir á þeirra vegum, sem og við staðfestingu á samþykktum sveitarfélaga um meðhöndlun úrgangs, þannig að stuðlað sé að bættum stjórnsýsluháttum á þessu sviði. Jafnframt hef ég, með vísan til sömu lagagreinar ákveðið að beina þeim tilmælum til sveitarfélagsins Bláskógabyggðar að það taki til endurskoðunar þau stjórnvaldsfyrirmæli sem það hefur sett, og um hefur verið fjallað í máli þessu, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef í áliti þessu sett fram um skýrleika slíkra reglna sem og lagagrundvöll þeirra.

V. Niðurstaða.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að úrskurður úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998, dags. 18. nóvember 2005, í tilefni af stjórnsýslukæru A, hafi ekki fullnægt þeim lágmarkröfum sem gera verður til efnis úrskurða æðri stjórnvalda í kærumálum, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 22. gr. sömu laga. Geri ég raunar verulegar athugasemdir við efni umrædds úrskurðar sem og skýringar nefndarinnar til mín í tilefni af athugun minni á máli þessu. Á hinn bóginn tel ég mér ekki fært að fullyrða að röng sé sú efnislega niðurstaða nefndarinnar í úrskurðinum að framkvæmd sveitarfélagsins Bláskógabyggðar við hirðingu seyru frá sumarhúsum í sveitarfélaginu eða gjaldtaka fyrir þá þjónustu hafi verið lögmæt.

Þá hef ég ákveðið með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að beina því til umhverfisráðherra að hann taki til athugunar hvort rétt sé að hann beiti sér fyrir breytingum á lögum nr. 55/2003, þannig að betur verði tryggt að lögin beri með sér hvort og þá í hvaða mæli sveitarfélög hafi heimildir til að ákveða að taka yfir og ákveða fyrirkomulag á þjónustu við fasteignaeigendur í viðkomandi sveitarfélagi. Þá beini ég því einnig til ráðherra að hann hafi atvik máls þessa í huga við fræðslu og samskipti við sveitarfélög og heilbrigðisnefndir á þeirra vegum, sem og við staðfestingu á samþykktum sveitarfélaga um meðhöndlun úrgangs, þannig að stuðlað sé að bættum stjórnsýsluháttum á þessu sviði. Jafnframt hef ég, með vísan til sömu lagagreinar ákveðið að beina þeim tilmælum til sveitarfélagsins Bláskógabyggðar að það taki til endurskoðunar ákvæði gjaldskrár nr. 410/2005, fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð, og ákvæði samþykktar nr. 408/2005, fyrir hirðu og meðhöndlun seyru í Bláskógabyggð, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef í áliti þessu sett fram um skýrleika slíkra stjórnvaldsfyrirmæla sem og lagagrundvöll þeirra. Gildi nefndrar samþykktar er samkvæmt lögum háð staðfestingu umhverfisráðherra. Athugasemdir mínar um nauðsyn á endurskoðun samþykktarinnar eiga því einnig við um nauðsyn endurskoðunar hennar af hálfu umhverfisráðuneytisins.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfum til úrskurðarnefndar samkvæmt lögum nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, umhverfisráðuneytisins og viðkomandi sveitarfélags, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu þessara stjórnvalda hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 16. mars 2007, kemur fram að nefndin hafi sett sér verklagsreglur til að tryggja eðlilegan málshraða og að nefndin muni í störfum sínum taka tillit til þeirra athugasemda sem settar voru fram í álitinu.

Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 23. mars 2007, kemur fram að til athugunar sé í ráðuneytinu að endurskoða fyrirkomulag úrgangslöggjafar og skiptingu ábyrgðar og verkefna milli Úrvinnslusjóðs, sveitarfélaga og atvinnulífsins og að álit mitt verði haft til hliðsjónar og leiðbeiningar við þá athugun. Þá hafi ráðuneytið við meðferð sams konar samþykkta og fjallað var um í álitinu og sem komið hafa til staðfestingar hjá ráðuneytinu frá áramótum bætt inn tilvísun í 4. og 11. gr. laga um meðhöndlun úrgangs. Ennfremur verði tekið mið af álitinu við fræðslu og samskipti við sveitarfélög og heilbrigðisnefndir á þeirra vegum.

Í svarbréfi sveitarstjóra Bláskógabyggðar, dags. 19. mars 2007, kemur fram að í bókun byggðaráðs sveitarfélagsins frá 30. janúar s.á., sem staðfest var af sveitarstjórn sama dag, segi að byggðaráð leggi til að tilmæli mín til sveitarfélagsins um að það taki til endurskoðunar ákvæði gjaldskrár nr. 410/2005 og ákvæði samþykktar nr. 408/2005 verði höfð til hliðsjónar við endurskoðun samþykktarinnar og gjaldskrárinnar sem fara muni fram á þessu ári.

VII.

Mér barst bréf sveitarstjóra Bláskógabyggðar 16. maí 2008 þar sem upplýst er að sveitarstjórn Bláskógabyggðar hafi í framhaldi af áliti mínu endurskoðað samþykkt um fráveitur og rotþrær í Bláskógabyggð ásamt gjaldskrá fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Bláskógabyggð. Hafi samþykkt nr. 262/2008, um fráveitur og rotþrær í Bláskógabyggð, og gjaldskrá nr. 267/2008, fyrir fráveitu og hreinsun rotþróa í Bláskógabyggð, verið birtar í B-deild Stjórnartíðinda 14. og 17. mars 2008. Fylgdi afrit af samþykktinni og gjaldskránni með bréfi sveitarstjórans til mín.