Álit

I. Kvörtun

Hinn 21. febrúar 2005 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A hf., og kvartaði yfir úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í máli nr. 1/2004, dags. 29. desember 2004. Í úrskurðinum hafnaði yfirfasteignamatsnefnd því að fella úr gildi ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fasteignamat fasteignar félagsins að X í Reykjavík.

Nánar tiltekið beinast helstu athugasemdir A að efni og rökstuðningi úrskurðar yfirfasteignamatsnefndar í málinu um eftirtalin atriði. Í fyrsta lagi að þeirri afstöðu yfirfasteignamatsnefndar að félaginu hafi mátt vera ljóst að mál væri til meðferðar hjá Fasteignamati ríkisins um ákvörðun nýs fasteignamats vegna fasteignar félagsins að X. Í öðru lagi að því að yfirfasteignamatsnefnd hefði ekki tekið afstöðu til þess hvenær nýtt fasteignamat eignarinnar hefði tekið gildi. Í þriðja lagi að þeirri afstöðu nefndarinnar að ekki sé sýnt að niðurstaða málsins hefði orðið önnur hefði reglum stjórnsýslulaga um tilkynningu um upphaf máls og andmælarétt, sbr. 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, verið fylgt af hálfu Fasteignamats ríkisins við meðferð málsins, enda hafi A átt þess kost að gera efnislegar athugasemdir við hið nýja fasteignamat eftir að það fékk vitneskju um matið og við meðferð málsins hjá yfirfasteignamatsnefnd. Þá beindist kvörtunin enn fremur að löngum afgreiðslutíma hjá yfirfasteignamatsnefnd.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2006.

II. Málavextir

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess þau að A hf. var tilkynnt um ákvörðun um nýtt brunabótamat fasteignarinnar að X með tilkynningu Fasteignamats ríkisins, dags. 18. september 2003. Bar hún yfirskriftina „Tilkynning um brunabótamat“. Með bréfi til fasteignamatsins, dags. 26. sama mánaðar, óskaði lögmaður félagsins eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun um nýtt brunabótamat. Ítrekaði hann þá beiðni með bréfi, dags. 4. nóvember sama ár. Í svarbréfi fasteignamatsins, dags. 12. nóvember 2003, var ákvörðun um brunabótamat fasteignarinnar síðan rökstudd.

Lögmaður A ritaði Fasteignamati ríkisins á ný bréf, dags. 28. nóvember 2003. Í því bréfi segir svo:

„Ég veiti því nú athygli að svo virðist sem ekki aðeins brunabótamati hafi verið breytt um eignina heldur hafi einnig verið tekin ákvörðun um nýtt fasteignamat eignar. Áður en umbjóðandi minn ákveður um framhald málsins óskast gerð grein fyrir því hvenær, og þá á hvaða grundvelli, sú ákvörðun var tekin, og þá hvers vegna hún var ekki kynnt umbjóðanda mínum með lögbundnum hætti og honum þá gefinn kostur á að tjá sig um hana fyrirfram.“

Bréfi þessu var svarað af hálfu fasteignamatsins með bréfi, dags. 4. febrúar 2004. Í því segir m.a. svo:

„Eins og fram kom í bréfi stofnunarinnar til yðar, dags. 12. nóvember sl., var fasteignin skoðuð og endurmetin í framhaldi af tilkynningu byggingafulltrúans í Reykjavík um fokheldi viðbyggingarinnar að [X] í Reykjavík. Skv. 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001 er viðkomandi sveitarstjórn ábyrg fyrir að Fasteignamati ríkisins berist upplýsingar um lönd og lóðir og breytingar á þeim, svo og um öll mannvirki, sem gerð eru í umdæmum þeirra hvers um sig, og um breytingar á þeim og eyðingu þeirra. Fasteignamat ríkisins skal hlutast til um að allar nýjar eða breyttar eignir, sem upplýsingar berast um skv. 19. gr., skuli metnar frummati innan tveggja mánaða frá því að upplýsingar um þær bárust Fasteignamati ríkisins nema sérstakar ástæður hamli, sbr. 30. gr. sömu laga. Með vísan til framanritaðs var eignin metin fasteignamati samhliða því að nýtt brunabótamat var ákvarðað.

Fyrir liggur að umræddar breytingar á fasteignamati eignarinnar byggja á nýlegum eignaskiptasamningi umbj. yðar og annarra eigenda fasteignarinnar og nýrri skráningartöflu, staðfestri af viðkomandi byggingafulltrúa. Því má segja að breytt skráning sé að frumkvæði og vitund eigenda. Skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Með vísan til framanskráðs verður að telja að meðferð málsins hjá stofnuninni hafi verið rétt og ekki hafi verið ástæða í máli þessu til að gefa aðila máls kost á að tjá sig um ákvörðunina fyrirfram.“

Með bréfi, dags. 27. janúar 2004, kærði A hf. ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fasteignamat eignarinnar að X í Reykjavík til yfirfasteignamatsnefndar. Gerð var sú krafa að yfirfasteignamatsnefnd felldi ákvörðun fasteignamatsins úr gildi en fram til þess tíma að fasteignamatið tæki nýja ákvörðun skyldi eldra mat eignarinnar halda gildi sínu. Í greinargerð lögmanns félagsins, sem fylgdi kærunni sem hluti af rökstuðningi hennar, er því m.a. haldið fram að þeir annmarkar hafi verið á ákvörðun um nýtt fasteignamat að ekki hafi verið tilkynnt um meðferð málsins, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga, að eiganda eignar hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um málið, sbr. 13. gr. sömu laga og að birtingu ákvörðunarinnar hafi verið verulega áfátt og hafi aðeins verið birt með „Tilkynningu um brunabótamat“.

Í tilefni af kæru A óskaði yfirfasteignamatsnefnd eftir greinargerðum vegna málsins frá Fasteignamati ríkisins og Reykjavíkurborg. Var í báðum tilvikum óskað eftir að greinargerðir vegna málsins bærust innan 14. daga. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst nefndinni með bréfi, dags. 11. febrúar 2004. Í henni eru nær eingöngu gerðar athugasemdir við valdsvið nefndarinnar í málinu. Segir þar m.a. svo:

„Um yfirfasteignamatsnefnd er fjallað í 33. gr. laga nr. 6/2001. Sbr. 1. mgr. 33. gr. skal nefndin annast yfirmat fasteigna fyrir landið allt. Um kæru til nefndarinnar er fjallað í 34. gr. laganna sem heimilar hagsmunaaðilum skv. 31. gr. að kæra niðurstöðu endurmats samkvæmt þeirri grein til nefndarinnar. Einnig er heimilt skv. 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga að bera úrskurð fasteignamats ríkisins um gjaldstofn fasteignaskatts til nefndarinnar, svo og ágreining um gjaldskyldu vegna skattsins. Þá er og kveðið á um í 5. gr. laga nr. 48/1994 um brunabótamat að ágreiningi um brunabótamat megi skjóta til yfirfasteignamatsnefndar. Telja verður heimildir til að kæra ákvarðanir Fasteignamatsins til nefndarinnar tæmandi taldar í nefndum lögum. Ennfremur verður ekki ráðið af framangreindum lögum að yfirfasteignamatsnefnd hafi neinar almennar heimildir til stjórnsýslueftirlits með Fasteignamati ríkisins eins og kærandi virðist byggja á. Samkvæmt framansögðu er ljóst að álitamál þau og aðfinnslur sem raktar eru í umræddri kæru falla utan valdsviðs yfirfasteignamatsnefndar. Með vísan til þessa ber yfirfasteignamatsnefnd að vísa kærunni frá.“

Í tilefni af þessari greinargerð Reykjavíkurborgar var af hálfu A hf., sbr. bréf félagsins dags. 24. febrúar 2004, áréttuð sú krafa þess að yfirfasteignamatsnefnd myndi framsenda kæru þess til rétts stjórnvalds kæmist hún að þeirri niðurstöðu að kæruheimild til hennar væri ekki fyrir hendi, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 22. mars 2004, vakti lögmaður A hf. athygli yfirfasteignamatsnefndar á því að Fasteignamat ríkisins hefði enn ekki svarað beiðni nefndarinnar um greinargerð vegna kæru félagsins. Fór hann fram á að beiðnin yrði ítrekuð. Bréfi þessu var svarað af hálfu nefndarinnar með bréfi, dags. 2. apríl 2004. Kemur þar fram að vegna fjölda kærumála sem hafi borist hafi almennt ekki reynst unnt að ljúka málum hjá nefndinni innan þriggja mánaða tilskilins tímafrests samkvæmt 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna. Vegna málafjölda og þar sem umsögn í málinu hafi enn ekki borist frá Fasteignamati ríkisins muni ekki verða unnt að úrskurða í kærumáli A innan hins tilskilda frests. Muni nefndin því óska eftir framhaldsfresti hjá fjármálaráðuneytinu. Stefnt sé að því að ljúka málinu innan þriggja mánaða. Með bréfi yfirfasteignamatsnefndar til lögmanns A, dags. 29. apríl 2004, tilkynnti nefndin síðan formlega að ráðuneytið hefði veitt nefndinni framhaldsfrest til 30. september 2004 til að ljúka kærumáli félagsins.

Beiðni yfirfasteignamatsnefndar um greinargerð frá Fasteignamati ríkisins var ítrekuð af hálfu nefndarinnar með bréfi, dags. 24. júní 2004. Greinargerðin barst nefndinni síðan með bréfi, dags. 22. júlí sama ár. Þar segir m.a. svo:

„Eins og fram kemur í bréfi stofnunarinnar var nýtt brunabótamat og nýtt fasteignamat fasteignarinnar að [X] í Reykjavík ákvarðað í framhaldi af því að stofnuninni barst tilkynning um fokheldi viðbyggingar. Lagaskylda hvílir á stofnuninni að meta allar nýjar og breyttar eignir, sem upplýsingar berast um skv. 19. gr. laga um skráningu og mat fasteigna nr. 6/2001, innan tveggja mánaða frá því að upplýsingar um þær bárust stofnuninni nema sérstakar ástæður hamli, sbr. 30. gr. sömu laga. Tilkynning um nýja fasteign eða breytta fasteign berst frá byggingafulltrúa, sbr. 19. gr. laga nr. 6/2001.

Breyting fasteignar grundvallast ávallt á umsókn eiganda um byggingarleyfi t.d. fyrir viðbyggingu, eins og um ræðir hér, og er því ávallt að frumkvæði eiganda.“

Yfirfasteignamatsnefnd sendi greinargerð fasteignamatsins til lögmanns A og gaf honum færi á að koma að athugasemdum vegna hennar. Athugasemdir hans bárust nefndinni með bréfi, dags. 20. ágúst 2004.

Með bréfi, dags. 13. október 2004, tilkynnti yfirfasteignamatsnefnd lögmanni A að vegna anna hefði orðið enn frekari seinkun á afgreiðslu kærumáls vegna fasteignarinnar að X í Reykjavík. Af hálfu nefndarinnar væri stefnt að því að úrskurður yrði kveðinn upp fyrir lok mánaðarins. Áður en úrskurður var upp kveðinn var þó ákveðið af hálfu yfirfasteignamatsnefndar að óska frekari upplýsinga í málinu hjá Fasteignamati ríkisins. Bárust þær nefndinni með bréfi, dags. 27. október 2004. Í því sagði m.a. svo:

„Vísað er til fyrri bréfaskipta og samtals við yður 20. október sl. þar sem fram kom ósk yðar um viðbótarupplýsingar vegna kæru á ákvörðun um fasteignamat fasteignarinnar að [A] í Reykjavík, sem er í eigu [A] hf.

Af því tilefni er tekið fram að tæknifræðingur hjá stofnuninni var oft í símasambandi við fulltrúa [A] hf., [...], vegna málsins og skoðunar á húseigninni. Af hálfu félagsins var ákveðið að húsvörður eignarinnar skyldi vera viðstaddur skoðunina sem fór fram 8. september 2003 og framkvæmd var af fyrrgreindum tæknifræðingi. Byggingarár eldri hluta húseignarinnar er 1959, en vegna viðbyggingarinnar og í kjölfar skoðunarinnar var afskriftarár hrábyggingar húseignarinnar ákveðið 1980 og vegna frágangsliða 2002. Tilkynning um niðurstöðu matsins, dags. 18. september 2003, var síðan send eiganda.“

Þessar viðbótarupplýsingar voru sendar lögmanni A hf. til umsagnar með bréfi yfirfasteignamatsnefndar, dags. 10. nóvember 2004. Athugasemdir félagsins bárust nefndinni með bréfi, dags. 25. sama mánaðar. Í þeim segir m.a. svo:

„Undirritaður hefur aflað upplýsinga frá [Y], starfsmanni umbjóðanda míns, og [Z], húsverði á [Þ] að [X], vegna fullyrðinga í umræddu bréfi Fasteignamats ríkisins um aðkomu þeirra að málinu.

[Y] staðfesti að tvívegis hefði verið hringt í hann frá Fasteignamatinu vegna fasteignarinnar. Var í bæði skiptin einungis verið að óska eftir upplýsingum úr bókhaldi umbjóðanda míns um kostnað hans af breytingum á fasteigninni. [Y] benti Fasteignamatinu á að ræða við húsvörð [Þ] til að geta skoðað fasteignina. Önnur samskipti segist [Y] ekki hafa átt við Fasteignamatið vegna umræddrar fasteignar. Honum hafi ekki verið gefið færi á að tjá sig um skoðunarskýrslu matsmannsins né hafi honum verið veittar upplýsingar um á hvaða sjónarmiðum yrði byggt við mat á fasteigninni.

[Z] starfar ekki á vegum umbjóðanda míns, heldur er starfsmaður [Þ]. [Z] staðfesti að hann hefði „rölt“ með mönnum frá Fasteignamatinu er þeir komu að skoða fasteignina og opnað fyrir þeim læst herbergi o.þ.h. Hann sagðist ekki hafa verið spurður út í nein atriði varðandi fasteignina og sagðist ekki hafa séð eða fengið í hendur nein gögn um fasteignamatið.“

Úrskurður yfirfasteignamatsnefndar var, eins og fyrr greinir, kveðinn upp í málinu 29. desember 2004. Niðurstöðukafli og úrskurðarorð úrskurðarins eru svohljóðandi:

„Kæra í máli þessu barst yfirfasteignamatsnefnd með bréfi lögmanns kæranda dags. 27. janúar 2004. Vegna tafa sem urðu við afgreiðslu málsins heimilaði fjármálaráðuneytið frest til að ljúka málinu, sbr. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna.

[...]

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna er kveðið á um valdsvið yfirfasteignamatsnefndar. Þar segir að hagsmunaaðilar samkvæmt 31. gr. geti kært niðurstöðu endurmats samkvæmt þeirri grein til nefndarinnar. Að mati yfirfasteignamatsnefndar fellur undir valdsvið nefndarinnar að úrskurða um þann þátt kröfu kæranda sem varðar hina kærðu ákvörðun Fasteignamats ríkisins um nýtt fasteignamat [X].

Samkvæmt 30. gr. laga nr. 6/2001 skal Fasteignamat ríkisins hlutast til um að allar nýjar eða breyttar eignir, sem upplýsingar berast um skv. 19. gr., skuli metnar frummati innan tveggja mánaða frá því að upplýsingar um þær bárust Fasteignamati ríkisins nema sérstakar ástæður hamli. Fasteignamati ríkisins var því rétt og skylt samkvæmt ákvæðinu að hlutast til um nýtt mat á fasteigninni [X] þegar upplýsingar bárust frá byggingaryfirvöldum. Ekki er í 30. gr. kveðið á um hvenær mat skuli taka gildi eða reglur um málsmeðferð við frummat nýrrar eða breyttrar eignar.

Í 31. gr. laga nr. 6/2001 er hins vegar í 3. mgr. kveðið á um málsmeðferð við endurmat fasteignamats að beiðni annars en eiganda. Segir í ákvæðinu að berist beiðni um endurmat fasteignar frá öðrum en eiganda og Fasteignamat ríkisins telji ástæðu til breytinga skuli eiganda tilkynnt um þá breytingu sem fyrirhugað er að gera á fasteignamati. Vilji eigandi ekki una þeirri breytingu skuli veita honum a.m.k. fjögurra vikna frest til að tilkynna það með sannanlegum hætti til Fasteignamats ríkisins. Að öðrum kosti taki breytt fasteignamat gildi að liðnum fresti.

Eins og áður segir er ekki í 30. gr. laga nr. 6/2001 kveðið á um málsmeðferð við frummat nýrrar eða breyttrar fasteignar. Ekki verður heldur talið að ákvæði 3. mgr. 31. gr. eigi beinlínis við um þau tilvik. Með hliðsjón af því verður einnig að líta til ákvæða stjórnsýslulaga. Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Undantekningar frá meginreglunni um andmælarétt aðila ber að túlka þröngt samkvæmt almennum lögskýringarreglum.

Samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga segir að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Fyrir liggur að af hálfu Fasteignamats ríkisins var haft samband við [Y], starfsmann kæranda, en undir verksvið hans mun falla umsjón með fasteignum kæranda. Fram kemur í bréfi lögmanns kæranda að [Y] hafi veitt stofnuninni upplýsingar um byggingarkostnað og bent á að hafa skyldi samband við húsvörð [Þ] varðandi skoðun á húseigninni. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður að telja að kæranda hafi mátt vera ljóst að mál var til meðferðar hjá Fasteignamati ríkisins. Tilkynningu um hina kærðu ákvörðun dags. 18. september 2003 var verulega áfátt þar sem yfirskriftin var tilkynning um brunabótamat þótt hún varðaði einnig ákvörðun um nýtt fasteignamat og ekkert kveðið á um gildistöku nýs fasteignamats. Í bréfi lögmanns kæranda dags. 28. nóvember 2003 kemur fram að uppgötvað hafi verið að tilkynningin varði einnig nýtt fasteignamat.

Yfirfasteignamatsnefnd telur að með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og þegar jafnframt er litið til efnis ákvæðis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 hafi Fasteignamati ríkisins borið að tilkynna kæranda sérstaklega um fyrirhugaða ákvörðun um nýtt fasteignamat. Hins vegar telur nefndin að kærandi hefði átt þess kost að leggja fram viðbótargögn og gera efnislegar athugasemdir til Fasteignamats ríkisins þegar hann fékk vitneskju um hið nýja fasteignamat eða þá í tengslum við kæru sína til yfirfasteignamatsnefndar. Kærandi hefur hins vegar hvorki gert efnislegar athugasemdir við niðurstöðu um fasteignamat né lagt fram gögn sem telja mætti að Fasteignamat ríkisins hafi skort við málsmeðferð. Ekkert liggur því fyrir um að ákvörðun Fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því telur yfirfasteignamatsnefnd að þrátt fyrir ágalla á málsmeðferð hjá Fasteignamati ríkisins séu eigi nægar ástæður til að ógilda hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Samkvæmt því ber að hafna kærunni.

Úrskurðarorð

Hafnað er kröfu kæranda um að felld verði úr gildi ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fasteignamat [X], Reykjavík, fastanúmer [...].“

Í framhaldi af úrskurði þessum leitaði lögmaður A hf. til mín. Barst mér kvörtun hans 21. febrúar 2005, eins og áður sagði.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis

Í tilefni af umræddri kvörtun A hf. ritaði ég Fasteignamati ríkisins bréf, dags. 22. mars 2005. Þar óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar upplýsingar um það hvernig stofnunin stæði almennt að tilkynningum til fasteignaeigenda um fyrirhugaðar skoðanir á eignum þeirra til að meta þær bæði til frummats eftir ákvæðum 30. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, og endurmats sem og brunabótamats áður en skoðun á eigninni fer fram. Jafnframt óskaði ég upplýsinga um hvort og þá hvernig stofnunin gæfi eigendum fasteigna kost á að koma sjónarmiðum sínum að áður en umrædd möt væru framkvæmd og gæta andmælaréttar síns að öðru leyti meðan matsmál væri til meðferðar. Svar Fasteignamats ríkisins barst mér með bréfi, dags. 18. apríl 2005.

Af því svarbréfi, sem og fylgiskjölum með því, má ráða að meðferð mála hjá stofnuninni hafi almennt verið sú að frummat á fasteign fari fyrst fram þegar viðkomandi mannvirki sé fokhelt, sbr. 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 406/1978. Fasteignamat fokheldrar eignar sé þá einkum ákvarðað á grundvelli gagna frá byggingafulltrúa, en án skoðunar, enda sé bygging þá skammt á veg komin. Þegar eign er fullkláruð og upplýsingar þar um hafa borist Fasteignamati ríkisins fari síðan fram nýtt fasteignamat. Teljist það mat einnig vera frummat í skilningi laga nr. 6/2001. Segir í umræddu svarbréfi stofnunarinnar að skoðun sé ávallt undanfari fullnaðarmats, ólíkt því sem við á um fokheldismatið. Eiganda fasteignar er tilkynnt um fyrirhugaða skoðun símleiðis eða með tölvupósti, en ef slík tilkynning nær ekki til eiganda, þá er honum sent sérstakt bréf þar sem boðuð er skoðun vegna ákvörðunar fasteignamats“. Þegar matið hefur farið fram og ákvörðun verið tekin af hálfu fasteignamatsins er síðan á ný send tilkynning, sambærileg þeirri sem send er eftir að eignin hefur verið metin á fokheldisstigi. Í henni komi fram upplýsingar um rétt fasteignareiganda til rökstuðnings og heimild til að krefjast endurmats á eign, sbr. 31. gr. laga nr. 6/2001.

Ég veitti lögmanni A kost á að gera athugasemdir við svar fasteignamatsins með bréfi, dags. 19. apríl 2005. Bárust mér athugasemdir hans af því tilefni með bréfi, dags. 3. maí sama ár.

Eftir að ég hafði kynnt mér þau gögn og skýringar sem borist höfðu frá Fasteignamati ríkisins ritaði ég yfirfasteignamatsnefnd bréf, dags. 20. júní 2005. Óskaði ég þar eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar málsins. Þá óskaði ég þess sérstaklega að nefndin lýsti viðhorfi sínu til nánar tilgreindra atriða. Hljóðaði sá þáttur bréfs míns svo:

„1. Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar er lýst þeirri afstöðu að tilkynningu ákvörðunar Fasteignamats ríkisins um nýtt fasteignamat hafi verið „[...] verulega áfátt þar sem yfirskriftin [hafi verið] tilkynning um brunabótamat þótt hún varðaði einnig ákvörðun um nýtt fasteignamat og ekkert [væri] kveðið á um gildistöku nýs fasteignamats“. Síðan segir m.a. í úrskurði nefndarinnar:

„Yfirfasteignamat telur að með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og þegar jafnframt er litið til efnis ákvæðis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 hafi Fasteignamati ríkisins borið að tilkynna kæranda sérstaklega um fyrirhugaða ákvörðun um nýtt fasteignamat. Hins vegar telur nefndin að kærandi hefði átt þess kost að leggja fram viðbótargögn og gera efnislegar athugasemdir til Fasteignamats ríkisins þegar hann fékk vitneskju um hið nýja fasteignamat eða þá í tengslum við kæru sína til yfirfasteignamatsnefndar. Kærandi hefur hins vegar hvorki gert efnislegar athugasemdir við niðurstöðu um fasteignamat né lagt fram gögn sem telja mætti að Fasteignamat ríkisins hafi skort við málsmeðferð. Ekkert liggur því fyrir um að ákvörðun fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga. Með hliðsjón af því telur yfirfasteignamatsnefnd að þrátt fyrir ágalla á málsmeðferð hjá Fasteignamati ríkisins séu eigi nægar ástæður til að ógilda hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar.“

Af framangreindum ummælum verður ekki annað séð en að sú niðurstaða yfirfasteignamatsnefndar að ekki væru efni til að ógilda ákvörðun Fasteignamats ríkisins hafi meðal annars ráðist af því að ekki lægi fyrir að niðurstaða málsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga. Af þessu tilefni óska ég eftir því að nefndin geri mér grein fyrir því hvaða sjónarmiðum byggt var á við umrætt mat hennar. Jafnframt óska ég eftir því að nefndin lýsi viðhorfi sínu til þess hvort rökstuðningur úrskurðar nefndarinnar um þetta atriði sé í samræmi við þær kröfur sem leiddar verða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga. Þá er þess óskað að nefndin lýsi viðhorfi sínu til þess hvort hún telji Fasteignamat ríkisins hafa gætt ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

2. Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar kemur fram að kæra [A] hf. hafi borist með bréfi, dags. 27. janúar 2004. Í úrskurðinum kemur einnig fram að vegna tafa sem urðu við afgreiðslu málsins hafi fjármálaráðuneytið heimilað frest til að ljúka málinu, sbr. 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, en ekki er tekið fram í úrskurðinum hversu langur frestur hafi verið veittur. Í gögnum málsins kemur hins vegar fram að fjármálaráðuneytið hafi veitt frest til 30. september. Þar sem úrskurðurinn er dagsettur 29. desember 2004 óska ég eftir því að yfirfasteignamatsnefnd geri mér grein fyrir því hvernig tafir þær sem urðu á málinu eftir 30. september 2004 samrýmast 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna.“

Svar yfirfasteignamatsnefndar barst mér með bréfi, dags. 14. júlí 2005. Það hljóðar svo:

„Vísað er til bréfs yðar [...]. Í bréfinu er óskað eftir að nefndin lýsi viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og þá sérstaklega til eftirfarandi atriða:

1.

a. Að nefndin geri grein fyrir því á hvaða sjónarmiðum var byggt við mat nefndarinnar á því að ekki lægi fyrir að niðurstaða málsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga.

b. Að nefndin lýsi viðhorfi sínu til þess hvort rökstuðningur nefndarinnar sé í samræmi við þær kröfur sem leiddar verða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga.

c. Að nefndin lýsi viðhorfi sínu til þess hvort hún telji Fasteignamat ríkisins hafa gætt ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

2.

Að nefndin geri grein fyrir því hvernig tafir þær sem urðu á málinu eftir 30. september 2004 samrýmast 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna.

Hér á eftir verður leitast við að svara fyrirspurnum yðar og eru svörin merkt á sama hátt og spurningarnar hér að ofan. Ennfremur fléttast inn í svörin ýmis atriði sem yfirfasteignamatsnefnd vill koma á framfæri í tilefni af framkominni kvörtun.

1.a.

Með bréfi dags. 27. janúar 2004 barst yfirfasteignamatsnefnd kæra [A] hf. á ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fasteignamat [X], Reykjavík. Krafa kæranda var að yfirfasteignamatsnefnd felldi hina kærðu ákvörðun úr gildi og að fram til þess tíma að Fasteignamat ríkisins taki nýja lögmæta ákvörðun skuli eldra fasteignamat fasteignarinnar gilda.

Samkvæmt 30. gr. laga nr. 6/2001 var Fasteignamati ríkisins skylt að hlutast til um nýtt mat á fasteigninni [X] þegar upplýsingar bárust frá byggingaryfirvöldum. Frá byggingaryfirvöldum bárust að venju hönnunargögn sem fylgt höfðu umsókn kæranda um byggingarleyfi. Í gögnum málsins kemur fram að Fasteignamatið aflaði jafnframt upplýsinga um byggingarkostnað frá fulltrúa kæranda [Y] á meðan á matsferlinu stóð. Þá var eignin skoðuð samkvæmt tilvísun [Y] í fylgd húsvarðar eignarinnar. Með hliðsjón af þessu varð ekki séð að skort hefði gögn og upplýsingar um eignina til ákvörðunar um fasteignamat enda var því ekki haldið fram af hálfu kæranda og ekki lögð fram nein viðbótargögn af hans hálfu. Gögnin sem fyrir lágu voru upphaflega frá kæranda komin og fyrirkomulag skoðunar var í samráði við hann.

Við málsmeðferð fyrir nefndinni beindust kröfur kæranda og rökstuðningur þeirra eingöngu að málsmeðferð Fasteignamats ríkisins. Engar efnislegar athugasemdir komu fram um niðurstöðu matsins. Með hliðsjón af því og þar sem ekki varð annað séð en að fullnægjandi gögn og upplýsingar um fasteignina hefðu legið fyrir og skoðun framkvæmd áður en hin kærða ákvörðun um fasteignamat var tekin var það mat yfirfasteignamatsnefndar að ekkert lægi fyrir um að ákvörðun Fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýsluréttar. Með hliðsjón af kröfum kæranda og rökstuðningi hans taldi yfirfasteignamatsnefnd ekki vera tilefni til frekari umfjöllunar um niðurstöðu matsins á þessu stigi.

1.b.

Að mati yfirfasteignamatsnefndar uppfyllti rökstuðningur úrskurðar kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga sbr. 4. tl. 31. gr. sömu laga. Yfirfasteignamatsnefnd vill víkja að nokkrum atriðum í athugasemdum kvartanda varðandi rökstuðninginn.

Í kvörtunarbréfi er því haldið fram að upplýsingar um byggingarkostnað hljóti fyrst og fremst að koma til skoðunar við brunabótamat fasteignar en ekki við fasteignamat. Þessi skoðun byggir á misskilningi. Það er nauðsynlegt bæði við brunabótamat og fasteignamat að upplýsingar um byggingarkostnað liggi fyrir sérstaklega þegar metin er fasteign eins og sú sem hér er um fjallað. Fasteignin að [X] verður vart talin hafa gangverð í skilningi 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 sem fundið væri með aðferð 1. mgr. 28. gr. laganna. Gera lögin ráð fyrir að þegar þannig háttar gildi 2. mgr. 27. gr. laganna um framkvæmd mats en þar kemur fram að m.a. skuli hafa til hliðsjónar kostnað við gerð mannvirkja. Það er að mati yfirfasteignamatsnefndar eðlilegt verklag að fasteignamat og brunabótamat á nýjum og breyttum eignum sé framkvæmt samhliða. Fram kemur í forsendum úrskurðar og það rökstutt að nefndin taldi að kæranda hafi mátt vera ljóst að matsmál var í gangi. Auk þess sem þar kemur fram var af hálfu nefndarinnar litið til þess að meginþættir í starfsemi kæranda eru að byggja og reka fasteignir. Með hliðsjón af því verður að ætla að honum séu ekki með öllu ókunnar gildandi reglur um fasteignamöt og brunabótamöt.

Í kvörtunarbréfi segir að það sé tekið undir það í úrskurðinum að Fasteignamatinu hafi borið að gera kvartanda skilmerkilega grein fyrir því að málið væri til meðferðar. Vitnað er í því sambandi til þess sem segir í úrskurðinum um að nefndin telji með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og þegar jafnframt sé litið til efnisákvæðis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 að Fasteignamati ríkisins hafi borið að tilkynna kæranda sérstaklega um fyrirhugaða ákvörðun um nýtt fasteignamat. Ítrekað skal að yfirfasteignamatsnefnd taldi að kæranda hafi mátt vera ljóst að matsmál var í gangi. Vera má að velja hefði mátt skýrara orðalag en í forsendum úrskurðarins kemur fram að 3. mgr. 31. gr. eigi ekki beinlínis við um mat á nýjum og breyttum eignum. Niðurstaða nefndarinnar var að þrátt fyrir það væru rök fyrir því að gera samsvarandi kröfur og gerðar eru í ákvæði 3. mgr. 31. gr.

Hvað varðar athugasemdir kvartanda um að nefndin hafi ekki kannað nægjanlega efnislegar forsendur sem lágu að baki hinni kærðu ákvörðun vísast til þess sem fram kemur hér að framan undir lið 1.a.

1.c.

Fram hefur komið að yfirfasteignamatsnefnd taldi að kvartandi hafi mátt vita að matsmál var í gangi hjá Fasteignamati ríkisins. Auk þess sem kom fram í úrskurði um rökstuðning fyrir því mati nefndarinnar var litið til eðlis starfsemi kæranda.

Í úrskurði kom fram að tilkynningu til kæranda um nýtt fasteignamat var verulega áfátt þar sem yfirskriftin var eingöngu tilkynning um nýtt brunabótamat.

Samkvæmt úrskurðinum var niðurstaða yfirfasteignamatsnefndar sú að tilkynna hefði átt kæranda um fyrirhugað mat áður en það tæki gildi og gefa honum kost á að koma með athugasemdir. Í úrskurðinum er þetta rökstutt með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og efnis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 sem þó hafði komið fram að ætti ekki beinlínis við. Fram kom einnig að nefndin teldi að kærandi hefði átt þess kost að leggja fram viðbótargögn og gera athugasemdir til Fasteignamats ríkisins þegar hann fékk vitneskju um nýtt mat.

Yfirfasteignamatsnefnd tók ekki afstöðu til þess hvort Fasteignamatið hefði gætt ákvæðis 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins en í niðurstöðu nefndarinnar er ekki vísað sérstaklega til þeirrar lagagreinar samanber það sem áður er fram komið.

Að lokum skal þess getið að nefndin telur að æskilegt væri að í lögum um skráningu og mat fasteigna væru skýrari ákvæði um málsmeðferð að teknu tilliti til eðlis fasteignamats og andmælaréttar fasteignareiganda.

2.

Fjármálaráðuneytið varð við beiðni yfirfasteignamatsnefndar um frest til að ljúka málinu til 30. september 2004. Meginástæða beiðni nefndarinnar var mikill fjöldi erinda sem nefndinni hefur borist vegna hins almenna endurmats fasteigna- og brunabótamats sem framkvæmt var á árinu 2001. Mikill málafjöldi hefur leitt til þess að afgreiðslutími mála hefur lengst.

Ekki tókst að ljúka málinu fyrir 30. september 2004. Þann 13. október 2004 var lögmanni kæranda skrifað og honum tilkynnt um frekari seinkun á málinu og upplýst að stefnt yrði að því að úrskurður yrði kveðinn upp fyrir lok október mánaðar. Við umfjöllun málsins hjá nefndinni var síðan talið nauðsynlegt að afla frekari upplýsinga frá Fasteignamati ríkisins um framkvæmd matsins. Bárust viðbótarupplýsingar með bréfi stofnunarinnar dags. 27. október 2004 og voru þær sendar lögmanni kæranda með bréfi dags. 10. nóvember og honum gefinn kostur á að gera athugasemdir innan 7 daga. Í bréfi dags. 17. nóvember óskaði lögmaðurinn eftir frekari fresti til að gera athugasemdir sem nefndin samþykkti. Athugasemdir bárust með bréfi lögmannsins dags. 25. nóvember 2004. Úrskurður í málinu var síðan kveðinn upp þann 29. desember 2004.

Þegar ljóst varð að ekki tækist að ljúka málinu fyrir 30. september var ekki óskað eftir frekari fresti frá fjármálaráðuneytinu svo sem rétt hefði verið að gera þegar litið er til efnis 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001. Almennt hefur málum lokið hjá nefndinni innan þess frests sem ráðuneytið hefur veitt og aldrei hefur komið til þess að nefndinni hafi verið neitað um viðbótarfrest til að ljúka máli. Ástæða þess að ekki var beðið um frest í þessu einstaka tilviki var að nefndin reiknaði með að mjög skammt væri í það að unnt væri að úrskurða í málinu og gerði ekki ráð fyrir að þörf yrði á frekari gagnaöflun.“

Ég gaf lögmanni A hf. færi á að gera athugasemdir við framangreind bréf Fasteignamats ríkisins og yfirfasteignamatsnefndar og bárust mér athugasemdir félagsins með bréfum, dags. 3. maí og 21. júlí 2005.

Í síðarnefnda bréfinu, dags. 21. júlí 2005, segir m.a. svo:

„Athygli vekur að í bréfi yfirfasteignamatsnefndar virðist því í fyrst sinn haldið fram að fasteignin að [X] hafi verið metin samkvæmt undantekningarreglu 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 í stað meginreglu 1. mgr. 27. gr. laganna. Því til stuðnings skal bent á að þetta er hvorki tekið fram í bréfum (rökstuðningi) Fasteignamats ríkisins né í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar. Verður að telja að þessa hafi borið að geta í bréfum (rökstuðningi) Fasteignamatsins og í úrskurði yfirfasteignamatsnefndar og er rökstuðningi áfátt að þessu leyti, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af meginreglu 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna, verður ekki ráðið að upplýsingar um byggingarkostnað skipti máli við ákvörðun fasteignamats. Að meginstefnu til skipta þær upplýsingar því aðeins máli við ákvörðun brunabótamats, eins og áður hefur verið rökstutt. Að þessu virtu gaf beiðni Fasteignamatsins um umrædd gögn ekki kvartanda sérstakt tilefni til að ætla að mál um fasteignamat fasteignarinnar væri til meðferðar.

Í framhaldi af þessu vill kvartandi benda á að það er fyrst núna sem vísbendingar koma fram um til hvaða atriða var litið við ákvörðun fasteignamats umræddrar fasteignar, þ.e.a.s. litið til þeirra atriða sem greinir í undantekningarreglu 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 í stað þess atriðis sem nefnt er í 1. mgr. 27. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 28. gr. þeirra.

Þetta styður það sem kvartandi hefur haldið fram að honum hafi ekki verið unnt að gera efnislegar athugasemdir við matið þar sem honum var ekki kunnugt um hvaða forsendur bjuggu að baki ákvörðun Fasteignamatsins. Í stjórnsýslukæru sinni gat kvartandi t.a.m. ekki gert athugasemdir við að fasteignamat umræddrar fasteignar væri ákvarðað samkvæmt undantekningarreglu 2. mgr. 27. gr. laganna í stað meginreglu 1. mgr. 27. gr. laganna. Þá er því enn ósvarað hver „matsaðferðafræði“ Fasteignamatsins var, þ.e.a.s. hvernig einstök atriði, sem nefnd eru í 2. mgr. 27. gr. laganna, voru metin af Fasteignamatinu, meðal annars í matsskýrslu skoðunarmanna, og hvaða vægi þau höfðu við ákvörðunina.“

Í tilefni af athugun minni á málinu sendi Fasteignamat ríkisins mér einnig fleiri gögn og bárust mér þau 7. nóvember 2005. Var þar nánar tiltekið um að ræða samþykkta verkferla stofnunarinnar á tilkynningum um matsákvarðanir og kemur fram í meðfylgjandi bréfi að verkferlarnir séu hluti af gæðahandbók stofnunarinnar sem unnið sé að. Við könnun á máli þessu hef ég ekki tekið umrædda ferla til sérstakar athugunar, enda hafa þeir í sjálfu sér ekki þýðingu fyrir úrlausn þeirra álitaefna sem leysa þarf úr í tilefni af því.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1.

Um mat á fasteignum gilda lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 406/1978, um fasteignaskráningu og fasteignamat, einnig með síðari breytingum. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 6/2001 skal meta hverja fasteign til verðs eftir því sem næst verður komist á hverjum tíma og nánar er kveðið á um í lögunum. Fasteignamat ríkisins annast þetta mat, sbr. 1. mgr. 29. gr. laga nr. 6/2001, en yfirmat fasteigna er í höndum yfirfasteignamatsnefndar, sbr. 33. gr. laganna. Samkvæmt lögum nr. 48/1994, með síðari breytingum, annast Fasteignamat ríkisins einnig brunabótamat fasteigna en þess skal getið að í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 34/1999 um breytingu á lögunum frá 1994 sagði meðal annars að miðað væri við að sömu matsmenn meti eignir bæði til fasteignamats og brunabótamats og almennt væri miðað við að samtímis væri unnið að þeim. (Alþt. 1998—99, A-deild, bls. 2764.)

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, sbr. 2. gr. laga nr. 140/2005, skal stofn til álagningar fasteignaskatts á allar fasteignir vera fasteignamat þeirra. Var svo einnig fyrir þá breytingu sem gerð var með nefndum breytingalögum frá 2005. Ákvörðun um fasteignamat á grundvelli laga nr. 6/2001 varðar því mikilvæga einstaklingsbundna hagsmuni eigenda þeirra. Gagnvart eigendum fasteigna, og eftir atvikum öðrum þeim aðilum sem nægilegra hagsmuna eiga að gæta, telst ákvörðun um fasteignamat vera ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gilda því ákvæði stjórnsýslulaganna um ákvarðanir stjórnvalda um fasteignamat nema skýrlega leiði af lögum að frávik skuli gera frá þeim reglum. (Sjá hér til hliðsjónar um gildissvið stjórnsýslulaga gagnvart ákvörðunum um fasteignamat, álit umboðsmanns Alþingis frá 5. ágúst 1999 í máli nr. 2564/1998.) Nánar er fjallað um þá aðstöðu sem af þessu leiðir í kafla IV.7 hér á eftir.

2.

Í V. kafla laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum, er kveðið á um fasteignamat og framkvæmd þess. Í 1. mgr. 27. gr. laganna kemur fram að skráð matsverð fasteignar skuli vera gangverð umreiknað til staðgreiðslu, sem ætla má að eignin hefði í kaupum og sölu í nóvembermánuði næst á undan matsgerð, miðað við heimila og mögulega nýtingu fasteignarinnar á hverjum tíma. Lýsir þessi málsgrein þeirri meginreglu sem fylgja skal við fasteignamat. Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan að sé slíkt gangverð ekki þekkt skuli skráð matsverð ákveðið eftir bestu fáanlegu vitneskju um sambærilegt gangverð með hliðsjón af kostnaði við gerð mannvirkja, aldri þeirra, legu eignar með tilliti til samgangna, nýtingarmöguleikum, hlunnindum, jarðvegsgerð, gróðurfari, náttúrufegurð og öðrum þeim atriðum sem kunna að hafa áhrif á gangverð eignarinnar.

Nánar um upphaf einstakra mála og málsmeðferð í málum þar sem fasteignamat eigna er ákvarðað af hálfu Fasteignamats ríkisins er fjallað í 30. til 32. gr. sömu laga. Er þar m.a. gerður greinarmunur á svonefndu „frummati“, sbr. 30. gr. laganna, og „endurmati“, sbr. 31. og 32. gr. þeirra. Hljóða þessar lagagreinar svo:

„30. gr. Fasteignamat ríkisins skal hlutast til um að allar nýjar eða breyttar eignir, sem upplýsingar berast um skv. 19. gr., skuli metnar frummati innan tveggja mánaða frá því að upplýsingar um þær bárust Fasteignamati ríkisins nema sérstakar ástæður hamli.

Fasteignamati ríkisins er heimilt að höfðu samráði við hlutaðeigandi stjórnvöld að meta ásláttarmati eignir sem eru þess eðlis að venjulegt mat er erfitt og/eða þjónar ekki opinberum hagsmunum.

Nýtt matsverð skal þegar skrá í Landskrá fasteigna og gildir það með þeim almennu breytingum sem á því geta orðið eða þar til því er hrundið með nýju mati.

31. gr. Aðili, sem verulega hagsmuni getur átt í matsverði eignar og sættir sig ekki við skráð mat skv. 29. og 30. gr., getur krafist nýs úrskurðar Fasteignamats ríkisins um matið. Krafa um endurmat skal vera skrifleg og studd rökum og nauðsynlegum gögnum.

Fasteignamat ríkisins getur að eigin frumkvæði endurmetið einstakar eignir í því skyni að tryggja samræmt mat hliðstæðra eigna.

Berist beiðni um endurmat fasteignar frá öðrum en eiganda og Fasteignamat ríkisins telur ástæðu til breytinga skal eiganda tilkynnt um þá breytingu sem fyrirhugað er að gera á fasteignamati. Vilji eigandi ekki una þeirri breytingu skal veita honum a.m.k. fjögurra vikna frest til að tilkynna það með sannanlegum hætti til Fasteignamats ríkisins. Að öðrum kosti tekur breytt fasteignamat gildi að liðnum fresti.

Nýtt matsverð skal þegar skráð í Landskrá fasteigna og gildir með þeim almennu breytingum sem á því geta orðið, sbr. 32. gr., þar til því er hrundið með nýju mati eða yfirmati.

Ráðherra getur með reglugerð ákveðið að sá sem krefst endurmats beri kostnað af því mati ef krafan er bersýnilega tilefnislaus.

32. gr. Fasteignamati ríkisins er heimilt, sé þess krafist af hálfu fjármálaráðuneytisins eða sveitarfélags, að taka til endurmats einstakar tegundir eigna eða eignir í tilteknum hverfum, sveitarfélögum eða landshlutum, með gildistöku frá þeim tíma sem Fasteignamat ríkisins ákveður, ef það telur matsverð ekki í samræmi við gangverð eins og til er ætlast samkvæmt lögum þessum. Málsmeðferð samkvæmt þessari grein og endurmat einstakra eigna skal fara eftir 31. gr. laganna.“

Samkvæmt tilvitnuðum lagaákvæðum skal í upphafi meta nýja eða breytta eign frummati, sbr. 30. gr. Ef aðili sem verulegra hagsmuna á að gæta um matsverð eignar er ósáttur við mat getur hann krafist endurmats eignarinnar, sbr. 1. mgr. 31. gr. Fasteignamat ríkisins getur jafnframt að eigin frumkvæði, eftir atvikum samkvæmt kröfu frá fjármálaráðuneytinu eða viðkomandi sveitarfélagi, ákveðið að taka eignir til endurmats, sbr. 2. mgr. 31. gr. og 32. gr. laganna.

Af framansögðu um gildissvið stjórnsýslulaga gagnvart ákvörðunum Fasteignamats ríkisins um mat á verðmæti fasteigna leiðir að ákvarðanir stofnunarinnar, hvort sem er um frummat eignar eða endurmat, teljast stjórnvaldsákvarðanir. (Sjá nánar um þetta atriði í kafla IV.7.) Þegar stofnunin hefur meðferð máls, þar sem til greina kemur að taka slíka ákvörðun ber henni því að tilkynna aðila um meðferð málsins, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda eigi hann rétt á að tjá sig um efni þess sbr. 13. gr. laganna og ekki liggi fyrir að aðili hafi fengið vitneskju um meðferð málsins fyrirfram. Á þetta við nema skýrar undantekningar séu frá því gerðar í lögum. Í slíkum tilvikum ber þá jafnframt að gæta að því að viðkomandi aðili fái raunhæfan kost á að tjá sig um efni málsins áður en ákvörðun um mat er tekin, sbr. 13. gr. sömu laga, eftir atvikum eftir að hann hefur kynnt sér gögn þess sbr. ákvæði 15. til 18. gr. laganna.

Ég tek sérstaklega fram að þrátt fyrir að í 3. mgr. 31. gr. sé tekið fram að þegar beiðni um endurmat berist frá öðrum en eiganda fasteignar og Fasteignamat ríkisins telur ástæðu til breytinga þá skuli eiganda tilkynnt um fyrirhugaða breytingu og honum veittur a.m.k. fjögurra vikna frestur til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri af því tilefni, þá verður af því einu ekki dregin sú ályktun að tilkynningarregla 14. gr. stjórnsýslulaga og andmælaréttur, sbr. 13. gr. sömu laga, eigi ekki við um meðferð annarra stjórnsýslumála sem rekin eru af Fasteignamati ríkisins um mat á eignum. Ég bendi hér á að fyrirmæli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fela í sér ákveðnar lágmarkskröfur til íslenskrar stjórnsýslu við meðferð svonefndra stjórnsýslumála, sbr. m.a. 1. málslið 2. mgr. 2. gr. laganna. Þannig var í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því sem síðan varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 vísað til þess að þau sérákvæði í lögum sem gerðu minni kröfur til stjórnvalda þokuðu fyrir hinum almennu ákvæðum stjórnsýslulaganna. Auk þess bæri að skýra ýmis þau sérákvæði í lögum sem almennt eru orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæði stjórnsýslulaganna. (Alþt. 1992—93, A-deild, bls. 3282.) Þá hefur umboðsmaður Alþingis í álitum þar sem reynir á gildissvið hæfisreglna stjórnsýslulaga, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 4. janúar 1996 í máli nr. 993/1994 og álit hans frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996, talið að byggja verði á því að fyrirmæli stjórnsýslulaganna gildi um meðferð einstakra stjórnsýslumála verði ekki ráðið skýrlega af lögum eða lögskýringargögnum að ætlun löggjafans hafi verið að víkja beinlínis frá reglum laganna. Sjá um gildissvið hæfisreglna stjórnsýslulaganna að þessu leyti í Páll Hreinsson: Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 250-254. Sambærileg lögskýringarsjónarmið eiga eftir atvikum einnig við um önnur ákvæði stjórnsýslulaganna.

Lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, byggja að stofni til á eldri lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Var síðarnefndu lögunum breytt með lögum nr. 47/2000, og þau síðan endurútgefin sem lög nr. 6/2001, sbr. 17. gr. laga nr. 47/2000. Við þessa endurútgáfu voru ekki gerðar efnislegar breytingar á þeim lagagreinum sem nú er að finna í 30. til 32. gr. laga nr. 6/2001, sbr. áður ákvæði 19. til 21. gr. laga nr. 94/1976. Með 1. gr. laga nr. 61/2001, um breytingu á lögum nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, var 31. gr. laga nr. 6/2001 hins vegar breytt á þann veg að við bættust gildandi 2. og 3. mgr. greinarinnar. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna segir m.a. svo um 1. gr. umræddra breytingalaga:

„Til þess að ná samræmi í fasteignamati, t.d. íbúða í sama fjölbýlishúsi eða hliðstæðra eininga í atvinnuhúsnæði, er mikilvægt að Fasteignamat ríkisins hafi heimild til að endurmeta einstakar fasteignir þegar stofnunin telur ástæðu til. Jafnframt því að mæla fyrir um slíka heimild er lögð til sú málsmeðferð að stofnunin tilkynni fasteignareiganda um fyrirhugaða breytingu á fasteignamati og honum sé veittur kostur á að koma að sjónarmiðum sínum áður en ákvörðun um breytt mat er tekin, sbr. meginreglu stjórnsýslulaga um andmælarétt.“ (Alþt. 2000—2001, A-deild, bls. 4629.)

Ekki verður af þessum ummælum í frumvarpi til laga nr. 61/2001, öðrum lögskýringargögnum eða af texta laganna sjálfra, ráðið að ætlun löggjafans hafi verið að víkja frá reglum stjórnsýslulaganna að neinu leyti við meðferð mála sem lúta að ákvörðun fasteignmats.

3.

Með lögum nr. 22/1915, um fasteignamat, voru fyrst sett hér á landi heildarlög um mat fasteigna. Felldu þau úr gildi tilskipun frá 1. apríl 1861, um löggilding nýrrar jarðabókar fyrir Ísland. Lög nr. 22/1915, um fasteignamat, féllu úr gildi þegar sett voru ný heildarlög um fasteignamat nr. 3/1938. Þau lög voru aftur felld úr gildi með setningu laga nr. 70/1945, um fasteignamat. Bæði í lögum nr. 3/1938 og lögum nr. 70/1945 var mælt svo fyrir að fasteignamat skyldi vera í höndum svonefndra undirmatsnefnda. Ef eigandi fasteignar var óánægður með mat undirmatsnefndar eða þótti ekki samræmi í mati, þá gat hann lagt fram kæru til viðkomandi nefndar sem þá lagði úrskurð á málið. Ef aðili var enn ósáttur gat hann kært úrskurð viðkomandi undirmatsnefndar til yfirmatsnefndar, sbr. 15. gr. laga nr. 3/1938 og sömu grein laga nr. 70/1945.

Lög nr. 70/1945, um fasteignamat, voru felld úr gildi með setningu laga nr. 28/1963, um fasteignamat og fasteignaskráningu. Í þeim lögum var enn mælt svo fyrir að fasteignamat væri framkvæmt af sérstökum nefndum, fasteignamatsnefndum. Ef eigandi eða fyrirsvarsmaður eignar var ósáttur við mat gat hann lagt fram kæru til nefndarinnar innan fimm vikna. Bar henni þá að leggja úrskurð á kæruna, sbr. 2. mgr. 15. gr. og 1. mgr. 16. gr. laganna. Ef aðili var enn ósáttur að þeim úrskurði fengnum gat hann skotið málinu til yfirfasteignamatsnefndar sem lagði á það fullnaðarúrskurð, sbr. 2. mgr. 16. gr.

Lög nr. 28/1963 voru felld úr gildi með setningu laga nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Með þeim lögum var komið á fót sérstakri ríkisstofnun, Fasteignamati ríkisins. Tók hún við hlutverki fasteignamatsnefnda við ákvörðun um mat á verðmæti eigna. Að auki var sú stefnubreyting lögfest að fellt var úr gildi það fyrirkomulag að framkvæmt skyldi allsherjar aðalmat fasteigna á landinu öllu með ákveðnu árabili, en þess í stað var „gert ráð fyrir, að mat nýrra eigna, breytingar á mati, kærur til hækkunar og/eða lækkunar [væri] sífelld starfsemi“. (Alþt. 1973—74, A-deild, bls. 775.) Þrátt fyrir framangreindar breytingar sem urðu með setningu laga nr. 94/1976, hélst áfram það fyrirkomulag að tekin skyldi ákvörðun um mat fasteignar, nú af hálfu Fasteignamats ríkisins í stað matsnefndar áður, sem síðan var hægt að fá endurákvarðað hjá sama aðila. Ef fasteignareigandi eða fyrirsvarsmaður eignar var ósáttur við hina endurskoðuðu ákvörðun gat hann kært hana til yfirfasteignamatsnefndar. Kemur þetta fyrirkomulag fram í 20., 21. og 24. gr. laga nr. 94/1976, en í þeim sagði m.a. svo:

„20. gr.

Fasteignamat ríkisins skal hlutast til um að allar nýjar eða breyttar eignir, sem upplýsingar berast um skv. 9. gr., skuli metnar frummati innan tveggja mánaða frá því að upplýsingar um þær bárust Fasteignamati ríkisins nema sérstakar ástæður hamli.

[...]

21. gr.

Aðili, sem verulega hagsmuni getur átt í matsverði eignar og sættir sig ekki við skráð mat skv. 19. og 20. gr., getur krafist nýs úrskurðar Fasteignamats ríkisins um matið. Krafa um endurmat skal vera skrifleg og studd rökum og nauðsynlegum gögnum.

Nýtt matsverð skal þegar skráð í fasteignaskrá og gildir með þeim almennu breytingum sem á því geta orðið, sbr. 22. gr., þar til því er hrundið með nýju mati eða yfirmati.

[...]

24. gr.

Hagsmunaaðilar skv. 21. gr. geta kært niðurstöðu endurmats samkvæmt þeirri grein til yfirfasteignamatsnefndar. Kæra skal vera skrifleg og studd rökum og nauðsynlegum gögnum. Um meðferð máls fyrir nefndinni, framlagningu gagna eða málflutning fer eftir ákvörðun nefndarinnar.

[...]

Úrskurður yfirfasteignamatsnefndar er fullnaðarúrskurður.“

Eins og rakið hefur verið í kafla II. í áliti þessu gerði Reykjavíkurborg þær athugasemdir við meðferð yfirfasteignamatsnefndar á því máli sem hér er til umfjöllunar að ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fasteignamat eignarinnar að X væri ekki kæranleg til nefndarinnar og að henni bæri því að vísa frá. Í úrskurði yfirfasteignamatsnefndarinnar segir m.a. svo um þetta atriði:

„Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna er kveðið á um valdsvið yfirfasteignamatsnefndar. Þar segir að hagsmunaaðilar samkvæmt 31. gr. geti kært niðurstöðu endurmats samkvæmt þeirri grein til nefndarinnar. Að mati yfirfasteignamatsnefndar fellur undir valdsvið nefndarinnar að úrskurða um þann þátt kröfu kæranda sem varðar hina kærðu ákvörðun Fasteignamats ríkisins um nýtt fasteignamat [X].“

Í 33. og 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, er fjallað um hlutverk yfirfasteignamatsnefndar, að því leyti sem hér skiptir máli. Segir í 1. mgr. 33. gr. að yfirmat fasteigna annist yfirfasteignamatsnefnd fyrir landið allt og þá hljóðar 34. gr. laganna svo:

„Hagsmunaaðilar skv. 31. gr. geta kært niðurstöðu endurmats samkvæmt þeirri grein til yfirfasteignamatsnefndar. Kæra skal vera skrifleg og studd rökum og nauðsynlegum gögnum. Um meðferð máls fyrir nefndinni, framlagningu gagna eða málflutning fer eftir ákvörðun nefndarinnar.

Nefndin skal úrskurða slíkt mál innan þriggja mánaða frá kæru nema sérstök heimild fyrir frestun sé veitt af hálfu ráðuneytisins. Niðurstaða kærumáls skal þegar tilkynnt aðila þess og nýtt matsverð þegar skráð í Landskrá fasteigna.

Úrskurður yfirfasteignamatsnefndar er fullnaðarúrskurður.“

Eins og áður er komið fram byggja lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, að stofni til á eldri lögum nr. 94/1976, um skráningu og mat fasteigna. Tilvitnuð ákvæði 1. mgr. 33. og 34. gr. laga nr. 6/2001 eru nær alfarið samhljóða 1. mgr. 23. og 24. gr. laganna nr. 94/1976. Í upphaflegu frumvarpi til síðastnefndu laganna kemur fram í almennum athugasemdum að gert sé „ráð fyrir málsskotsrétti til yfirfasteignamatnsnefndar, eins og verið [hefði], til fullnaðarúrskurðar um mat“. (Alþt. 1973-74, A-deild, bls. 775). Jafnframt er í athugasemdum við það ákvæði sem sambærilegt er 34. gr. laga nr. 6/2001 að finna svohljóðandi skýringar:

„Greinin felur í sér almenna heimild til kæru á mati til yfirfasteignamatsnefndar. Kæruheimildin er þannig rýmri en verið hefur, að hagsmunaaðilar aðrir en eigendur geta jöfnum höndum kært mat með sama hætti og þeir geta krafist endurmats skv. 21. gr.“. (Alþt. 1973-74, A-deild, bls. 780-781.)

Þá má hér jafnframt minna á að fasteignamat er grundvöllur að álagningu fasteignaskatta, sbr. ákvæði laga nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga, með síðari breytingum. Í þeim lögum er í 3. mgr. 4. gr., sbr. 3. gr. laga nr. 140/2005, mælt fyrir um að verði ágreiningur um gjaldstofn skv. 3. gr. skuli vísa honum til úrskurðar Fasteignamats ríkisins. Þeim úrskurði má skjóta til yfirfasteignamatsnefndar. Verði ágreiningur um gjaldskyldu sker yfirfasteignamatsnefnd úr. Í 3. mgr. 4. gr. eldri laga um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 91/1989, sagði á hinn bóginn að yrði ágreiningur um gjaldskyldu eða gjaldstofn vegna fasteignaskatta þá skæri yfirfasteignamatsnefnd ríkisins úr. Í þeim lögum var því ekki á því byggt að áður en leitað yrði úrskurðar yfirfasteignamatsnefndar um gjaldstofn fasteignaskatts skyldi leita úrskurðar Fasteignamats ríkisins. Umræddu ákvæði var breytt í þá mynd sem það nú stendur í 3. mgr. 4. gr. laga nr. 4/1995 með 2. gr. laga nr. 124/1989, um breytingu á lögum um tekjustofna sveitarfélaga, nr. 91/1989. Í athugasemdum með 2. gr. frumvarps þess sem síðan varð að lögum nr. 124/1989, sagði að með því væri lögð til sú breyting að fela Fasteignamati ríkisins að úrskurða í ágreiningsmálum sem varða gjaldstofn fasteignaskattlagningar. Ástæða breytingarinnar væri meðal annars sú að einfalda meðferð slíkra ágreiningsmála og um leið að létta af yfirfasteignamatsnefnd ríkisins því álagi sem á henni hvíldi. Hins vegar væri lagt til að úrskurðum þessum mætti ætíð skjóta til yfirfasteignamatsnefndar. (Alþt. 1989-90, A-deild, bls. 1398.)

Í skýringum Fasteignamats ríkisins, sem það hefur látið mér í té í tilefni af athugun minni á máli þessu, hefur komið fram að af hálfu þeirrar stofnunar sé litið svo á að í 34. gr. laga nr. 6/2001 sé mælt „fyrir um að einungis sé mögulegt að kæra ákvörðun um endurmat fasteignamats til nefndarinnar en ekki ákvörðun frummats“, sbr. bréf Fasteignamats ríkisins til mín, dags. 18. apríl 2005.

Sú ákvörðun Fasteignamats ríkisins sem um ræðir í þessu máli um mat fasteignar A hf. að X í Reykjavík fól í sér frummat eignarinnar, nánar tiltekið frummat á breyttri eign í skilningi 1. mgr. 30. gr. laganna, en ekki endurmat í skilningi 31. gr. laganna. Framangreind afstaða Fasteignamats ríkisins felur í sér að slíkar ákvarðanir verði ekki kærðar til yfirfasteignamatsnefndar. Yfirfasteignamatsnefnd ákvað á hinn bóginn sem sjálfstæð stjórnsýslunefnd að taka stjórnsýslukæru A til efnislegrar meðferðar og kveða upp úrskurð í málinu.

Af framangreindu má vera ljóst að ekki er samræmi í afstöðu yfirfasteignamatsnefndar og Fasteignmats ríkisins um heimildir nefndarinnar til að taka fyrir stjórnsýslukærur þar sem kærðar eru ákvarðanir fasteignamatsins um frummat eigna. Af úrskurði yfirfasteignamatsnefndar í málinu verður ekki skýrt ráðið á hverju afstaða hennar að þessu leyti er byggð. Almennt hefur verið talið að túlka beri kæruheimildir til æðra stjórnvalds rúmt að því leytinu til að stjórnsýslukæru er ætlað að vera tiltölulega greið leið til aukins réttaröryggis borgaranna og hluti af eftirliti æðra stjórnvalds með lægra settu stjórnvaldi. Hið hefðbundna æðra stjórnvald, ráðuneyti, hefur þá almennt rúmar heimildir til afskipta og breytinga á hinni kærðu ákvörðun. Vera kann að slík sjónarmið hafi ráðið afstöðu yfirfasteignamatsnefndar. Þegar um sérstakar kærunefndir er að ræða, eins og yfirfasteignamatsnefnd, ráðast þó valdheimildir hennar fyrst og fremst af efni þeirra lagareglna sem í gildi eru um störf þeirra. Ég hef valið að rekja nokkuð náið í áliti þessu hvernig lagaákvæði um valdheimildir yfirfasteignamatsnefndar hafa þróast en tel ekki ástæðu til þess vegna þessa máls að taka endanlega afstöðu til valdheimilda yfirfasteignamatsnefndar að þessu leyti. Nefndin ákvað að taka stjórnsýslukæru A fyrir og með vísan til þess hef ég, hvað sem öðru líður, ákveðið að taka til meðferðar hvort úrlausn nefndarinnar í málinu var að öðru leyti en um það tiltekna atriði í samræmi við lög.

Á hinn bóginn er ljóst að framangreind aðstaða, sem felur í sér að stjórnvöld virðast ekki sammála um heimildir yfirfasteignamatsnefndar til að taka til umfjöllunar stjórnsýslukærur sem til hennar er beint, leiðir til ákveðinnar óvissu um framkvæmd þessara mála sem verður að telja óviðunandi. Heimildin til stjórnsýslukæru hvort sem er til æðra stjórnvalds eða sérstakrar kærunefndar eins og yfirfasteignamatsnefndar er liður í að auka réttaröryggi borgaranna í samskipum við stjórnvöld. Það er því mikilvægt að allt fyrirkomulag þessara mála sé eins skýrt og kostur er. Á stjórnvöldum hvílir meðal annars sú skylda, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga, að leiðbeina við birtingu ákvörðunar um kæruheimild sé hún fyrir hendi og kærufresti. Það má ljóst vera að ef stjórnvöld sem fara með ákvörðunarvald á lægra stjórnsýslustigi og það stjórnvald sem fjalla á um stjórnsýslukærur á viðkomandi sviði eru ekki samstíga í afstöðu sinni til þess hvaða ákvarðanir sæti stjórnsýslukæru kann að rísa vafi um hvert eigi að vera efni þeirra leiðbeininga sem stjórnvöldum ber skylda til að veita. Ég tel því nauðsynlegt að þau stjórnvöld sem koma að úrlausn mála um fasteignamat leysi úr því ef ágreiningur er í reynd milli þeirra um túlkun á kæruheimildinni til yfirfasteignamatsnefndar eins og þetta mál virðist bera vott um. Er mikilvægt að stjórnvöld taki í framhaldi af því til endurskoðunar stjórnsýsluframkvæmd sína meðal annars um kæruleiðbeiningar og tengd atriði. Leiði framangreint ekki til sameiginlegrar niðurstöðu tel ég rétt að umrædd stjórnvöld, Fasteignamat ríkisins og yfirfasteignamatsnefnd, kynni fjármálaráðherra málið og hann taki afstöðu til þess hvort þörf sé á að leggja til við Alþingi að lögum verði breytt af þessu tilefni þannig að tekinn verði af allur vafi um það hvenær og þá hvert ákvarðanir Fasteignamats ríkisins um fasteignamat eigna verði kærðar.

Með vísan til framangreinds hef ég ákveðið að vekja athygli fjármálaráðherra á þessu áliti mínu.

4.

Í úrskurði sínum byggði yfirfasteignamatsnefnd á því að Fasteignamati ríkisins hafi borið að tilkynna kæranda sérstaklega um fyrirhugað fasteignamat eignarinnar að X. Vísaði hún til reglna stjórnsýslulaga í því sambandi. Um þetta atriði segir svo í úrskurðinum:

„Samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga segir að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess skv. 13. gr. skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrirfram. Fyrir liggur að af hálfu Fasteignamats ríkisins var haft samband við [Y] starfsmann kæranda, en undir verksvið hans mun falla umsjón með fasteignum kæranda. Fram kemur í bréfi lögmanns kæranda að [Y) hafi veitt stofnuninni upplýsingar um byggingarkostnað og bent á að hafa skyldi samband við húsvörð [Þ] varðandi skoðun á húseigninni. Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið verður að telja að kæranda hafi mátt vera ljóst að mál var til meðferðar hjá Fasteignamati ríkisins. Tilkynningu um hina kærðu ákvörðun dags. 18. september 2003 var verulega áfátt þar sem yfirskriftin var tilkynning um brunabótamat þótt hún varðaði einnig ákvörðun um nýtt fasteignamat og ekkert kveðið á um gildistöku nýs fasteignamats. Í bréfi lögmanns kæranda dags. 28. nóvember 2003 kemur fram að uppgötvað hafi verið að tilkynningin varði einnig nýtt fasteignamat.

Yfirfasteignamatsnefnd telur að með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og þegar jafnframt er litið til efnis ákvæðis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 hafi Fasteignamati ríkisins borið að tilkynna kæranda sérstaklega um fyrirhugaða ákvörðun um nýtt fasteignamat.“

Niðurstaða nefndarinnar byggir hins vegar á því að þrátt fyrir ágalla á málsmeðferð hjá Fasteignamati ríkisins væru ekki nægar ástæður til að ógilda hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Það byggði nefndin á því að ekki yrði séð að skort hefði gögn og upplýsingar um eignina til ákvörðunar um mat á henni, enda hefði því ekki verið haldið fram af hálfu kæranda og ekki lögð fram nein viðbótargögn af hans hálfu. Í skýringum nefndarinnar til mín, sbr. bréf hennar dags. 14. júlí 2005, kemur jafnframt fram að við málsmeðferð fyrir nefndinni hafi kröfur kæranda og rökstuðningur þeirra eingöngu beinst að málsmeðferð Fasteignamats ríkisins. Engar efnislegar athugasemdir hafi komið fram um niðurstöðu matsins. Með vísan til þess og „þar sem ekki varð annað séð en að fullnægjandi gögn og upplýsingar um fasteignina hefðu legið fyrir og skoðun framkvæmd áður en hin kærða ákvörðun um fasteignamat var tekin var það mat yfirfasteignamatsnefndar að ekkert lægi fyrir um að ákvörðun Fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýsluréttar“.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til yfirfasteignamatsnefndar, dags. 20. júní 2005, óskaði ég þess meðal annars að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort hún teldi að Fasteignamat ríkisins hefði gætt andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins. Í svari nefndarinnar, sbr. bréf dags. 14. júlí 2005, kemur fram að nefndin hafi talið að A hf. hafi mátt vita að matsmál væri í gangi hjá Fasteignamati ríkisins. Tekur nefndin jafnframt fram að samkvæmt úrskurðinum hefði það verið niðurstaða hennar að tilkynna hefði átt kæranda um fyrirhugað mat áður en það tók gildi og gefa honum kost á að koma með athugasemdir. Þetta hafi nefndin rökstutt með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga og efnis 3. mgr. 31. gr. laga nr. 6/2001 sem þó hefði komið fram að ætti ekki beinlínis við í málinu. Þá hefði nefndin einnig talið að kærandi hefði átt þess kost að leggja fram viðbótargögn og gera athugasemdir til Fasteignamats ríkisins þegar hann fékk vitneskju um nýtt mat. Nefndin hefði hins vegar ekki tekið sérstaka afstöðu til þess hvort fasteignamatið hefði gætt 13. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins, en í niðurstöðu nefndarinnar sé „ekki vísað sérstaklega til þeirrar lagagreinar“.

Hvað sem líður þeim skýringum sem fram koma í bréfi yfirfasteignamatsnefndar til mín, dags. 14. júlí 2005, tel ég að ekki verði önnur ályktun dregin af framangreindu, ekki síst með vísan til úrskurðar yfirfasteignamatsnefndar í málinu, en að nefndin hafi í raun byggt niðurstöðu sína í umræddum úrskurði á því að Fasteignamati ríkisins hafi borið að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga, þar á meðal 13. og 14. gr. þeirra laga, við meðferð máls þess sem hér er til umfjöllunar. Á hinn bóginn hafi nefndin á þeim tíma litið svo á að ekki hafi verið þörf á því fyrir A hf. að fá tækifæri til að tjá sig sérstaklega um efni málsins, með vísan til þess að fullnægjandi upplýsingar hafi legið fyrir, sbr. hér skýringar nefndarinnar í bréfi 14. júlí 2005. Annars hafi þar komið til að tilefni þess að byggingarfulltrúinn í Reykjavík sendi Fasteignamati ríkisins mál fasteignarinnar til afgreiðslu hafi verið gögn og erindi frá eiganda hússins og hins vegar hafi starfsmenn fasteignamatsins haft samband við fyrirvarsmann A.

Af þessu verður jafnframt dregin sú ályktun að nefndin hafi byggt afstöðu sína á því að andmælaréttur A hf. í málinu hafi ekki verið fyrir hendi, vegna þess að undantekningar frá 13. gr. stjórnsýslulaganna hafi átt við. Það er að segja; að nefndin hafi byggt á því að í gögnum málsins hafi legið fyrir afstaða málsaðila og rök hans fyrir henni eða að augljóslega væri óþarft að veita honum færi á að tjá sig um efni málsins, sbr. orðalag greinarinnar. Verður því ekki betur séð en hún hafi talið að Fasteignamati ríkisins hafi borið að fylgja nefndum reglum stjórnsýslulaga, þ.e. 13. og 14. gr. þeirra, við meðferð á því máli sem lauk síðan með umþrættu fasteignamati eignarinnar að X í Reykjavík.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í órjúfanlegum tengslum við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga stendur 14. gr. sömu laga. Í henni kemur fram að eigi aðili máls rétt á að tjá sig um efni þess, skv. 13. gr., þá skuli stjórnvald, svo fljótt sem því verður við komið, vekja athygli aðila á því að mál hans sé til meðferðar, nema ljóst sé að hann hafi fengið vitneskju um það fyrir fram. Í athugasemdum með frumvarpi til laga þeirra sem síðan urðu að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að kjarni andmælareglunnar sé sá að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á því að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og að tjá sig um málið. Í reglunni felist því að aðili máls skuli eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður sem ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Loks segir að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila. Tilgangur hennar sé einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst. Tengist hún þannig rannsóknarreglunni, þ.e. að stjórnvöld eigi að stuðla að því að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3295.)

Í 13. gr. stjórnsýslulaganna er ekki skýrt nánar í hvaða tilvikum sé „augljóslega óþarft“ að gefa aðila máls kost á því að tjá sig eða hvenær afstaða aðila og röksemdir fyrir henni teljist liggja fyrir með fullnægjandi hætti. Um fyrrnefnda þáttinn segir aðeins í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum að óþarft sé að aðili tjái sig ef um er að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka á umsókn aðila til greina að öllu leyti. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.) Umfang tilvitnaðra undantekninga verður því að skýra með hliðsjón af markmiðum andmælareglunnar. Þá leiðir það af meginreglunni í 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt að skýra verður báðar þessar undantekningarreglur þröngt.

Í bréfi Fasteignamats ríkisins, dags. 22. júlí 2004, kemur fram að við fasteignamat breyttrar byggingar sé byggt á hönnunargögnum, skoðunarskýrslu matsmanna og matsaðferðafræði fasteignamatsins. Í skýringum yfirfasteignamatsnefndar til mín kemur jafnframt fram að frá byggingaryfirvöldum hafi Fasteignamati ríkisins að venju borist hönnunargögn sem fylgt höfðu umsókn kæranda um byggingaleyfi. Fasteignamatið hafi aflað upplýsinga um byggingarkostnað frá fulltrúa A hf., og þá hafi eignin verið skoðuð. Ef horft er á feril málsins hjá Fasteignamati ríkisins tel ég að leggja verði til grundvallar að A hf. hafi ekki borist vitneskja um að hjá stofnuninni væri til meðferðar mál sem lyti að endurákvörðun fasteignamats eignar félagsins að X í Reykjavík, áður en að ákvörðun í málinu var tekin þannig að fullnægjandi væri samkvæmt reglum stjórnsýslulaganna.

Ég tek í þessu sambandi fram að ekki verður fallist á þá afstöðu Fasteignamats ríkisins sem fram hefur komið í máli þessu að þar sem ákvörðun fasteignamatsins um nýtt fasteignamat hafi átt grundvöll sinn í því að upplýsingar bárust stofnuninni frá embætti byggingarfulltrúa Reykjavíkurborgar sem A hf. hafi átt frumkvæði að því að leggja fram hjá því embætti þá megi segja að breytt skráning fasteignamats eignarinnar að X í Reykjavík hafi verið að frumkvæði og vitund eiganda. Að lögum er gert ráð fyrir því að upplýsingar berist frá byggingarfulltrúum til fasteignamatsins um breytingar á mannvirkjum, sbr. 19. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna. Slík upplýsingagjöf er á ábyrgð sveitarfélaganna. Hefur þeim verið falið þetta hlutverk meðal annars á þeim grundvelli að þau hafa hagsmuni af réttri skráningu fasteignamats vegna álagningar fasteignaskatta samkvæmt lögum nr. 4/1995, um tekjustofna sveitarfélaga. Þegar upplýsingar hafa borist Fasteignamati ríkisins á grundvelli framangreinds er það hins vegar á ábyrgð og að frumkvæði þeirrar stofnunar að hefja meðferð stjórnsýslumáls þar sem til skoðunar er ákvörðun um skráningu nýs fasteignamats. Eigandi fasteignar fær almennt ekki tilkynningu um að upplýsingar séu sendar frá byggingarfulltrúa til fasteignamatsins í framangreindum tilgangi og hvað þá upplýsingar um þýðingu þeirrar upplýsingagjafar. Liggur í það minnsta ekki fyrir í gögnum þess máls sem hér er til umfjöllunar að slík tilkynning hafi verið send A hf. Með vísan til þess hvíldi sú ábyrgð á Fasteignamati ríkisins að gætt væri að því að tilkynna A að hafin væri meðferð máls hjá stofnuninni þar sem til skoðunar væri að taka ákvörðun um nýtt fasteignamat eignar félagsins að X í Reykjavík.

Frá þeim tíma að meðferð málsins hófst hjá fasteignamatinu aflaði það ýmissa gagna sem ekki verður séð að hafi falið í sér afstöðu A hf. til matsákvörðunar eða röksemdir félagsins fyrir henni, sbr. fyrri undantekningarreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á það ekki síst við um upplýsingar sem skoðunarmenn stofnunarinnar öfluðu við skoðun á fasteigninni að X. Fram hefur komið í gögnum málsins að þær upplýsingar sem aflað sé í slíkum skoðunum séu m.a. upplýsingar um „ástand og gæði eignar“, sbr. niðurlag bréfs Fasteignamats ríkisins til mín, dags. 18. apríl 2005. Eins og nánar verður rakið hér á eftir, í kafla IV.5, geta slíkar upplýsingar skipt miklu máli um niðurstöðu fasteignamats, í þeim tilvikum þegar „gangverð sambærilegra eigna [er] ekki þekkt“, sbr. 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna. Samkvæmt skýringum yfirfasteignamatsnefndar til mín í máli þessu var matsákvörðun eignarinnar að X einmitt byggð á þeim lagagrundvelli. Skýringar og sjónarmið eiganda fasteignar geta haft mikla þýðingu fyrir úrlausn máls að þessu leyti og þar með stuðlað að réttari ákvörðun fasteignamatsins. Er því nauðsynlegt að óbreyttum lögum að þær liggi fyrir áður en ákvörðun er tekin um fasteignamat. Fasteignamat fasteignarinnar að X er hátt, enda eignin verðmæt. Breytingar á fasteignamati hennar hafa því umtalsverð áhrif fyrir eiganda hennar í ýmsu tilliti. Þar á meðal í tengslum við álagningu fasteignaskatts. Sú ákvörðun um fasteignamat eignarinnar sem fjallað er um í áliti þessu er tilkomin vegna viðamikillar viðbyggingar við fasteignina og endurbóta á henni að öðru leyti. Við mat á áhrifum slíkra þátta á verðmæti eignar geta ýmsir þættir komið til skoðunar. Þurfti því að leggja vandaðan grundvöll að ákvörðun um fasteignamat eignarinnar, sbr. hér þær kröfur sem leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Mikilvægur liður í þeirri vinnu hefði augljóslega verið sá að leita formlega eftir sjónarmiðum og skýringum eiganda fasteignarinnar áður en ákvörðun um fasteignamat eignarinnar að X var tekin.

Samkvæmt framangreindu verður hvorki lagt til grundvallar að afstaða A hf. hafi legið fyrir í gögnum málsins þegar það tók ákvörðun sína um fasteignamat eignar félagsins að X í Reykjavík, né að augljóslega hafi verið óþarft að veita félaginu rétt á að tjá sig um efni málsins. Niðurstaða yfirfasteignamatsnefndar var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

Ég tek í þessu sambandi fram að af minni hálfu verður ekki fullyrt að símtöl sem starfsmaður Fasteignamats ríkisins mun hafa átt við fulltrúa A hf. hafi nægt til þess að félagið hafi mátt vita með vissu að mál væri hafið af hálfu fasteignamatsins þar sem til skoðunar væri að breyta fasteignamati eignarinnar. Umrætt mál hófst að frumkvæði Fasteignamats ríkisins og bar því að tilkynna A um meðferð þess, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á grundvelli þess lagaumhverfis mátti A hf. búast við skýrari tilkynningu um að hafin væri meðferð máls þar sem til skoðunar væri að taka ákvörðun um breytt fasteignamat eignarinnar að X. Ekki liggur annað fyrir um þessi símtöl en að í þeim hafi verið óskað upplýsinga frá A um kostnað þess af breytingum á fasteigninni og að af hálfu félagsins hafi starfsmanni fasteignamatsins verið bent á að leita til húsvarðar sem starfaði hjá fyrirtæki sem rak starfsemi sína í eigninni vegna skoðunar eignarinnar. Af gögnum málsins verður ekki séð að fulltrúi A eða húsvörður sá sem síðan aðstoðaði starfsmann Fasteignamats ríkisins við skoðun eignarinnar hafi fengið upplýsingar um ástæður upplýsingaöflunarinnar eða skoðunarinnar, né verið gefið tækifæri á að tjá sig um forsendur hinnar fyrirhuguðu ákvörðunar um fasteignamat eignarinnar. Vegna eðlis og sérstöðu umræddrar fasteignar í kjölfar endurbyggingar var í þessu sérstaka tilviki nauðsynlegt að sérstaklega væri hugað að því að gefa eiganda fasteignarinnar kost á að tjá sig og leggja eftir atvikum sjálfstætt fram gögn miðað við þann matsgrundvöll sem Fasteignamat ríkisins hafði í hyggja að byggja á og vék frá þeirri meginreglu sem almennt skal stuðst við um fasteignamat. Þá verður hér jafnframt að hafa í huga að húsvörður fyrirtækis sem rak starfsemi sína í fasteign A hefði að lögum ekki haft þá stöðu að geta gefið yfirlýsingar fyrir hönd þess.

Ég bendi á að Fasteignamat ríkisins hefur ekki aðeins það verkefni samkvæmt lögum að annast skráningu og mat fasteigna á grundvelli laga nr. 6/2001, með síðari breytingum. Meðal annarra verkefna er til að mynda framkvæmd og skráning á brunabótamati eigna á grundvelli laga nr. 48/1994, um brunatryggingar. Þrátt fyrir að það kunni gjarnan að vera svo í framkvæmd að ákvörðun um brunabótamat og fasteignamat séu teknar samhliða er jafnframt ljóst að hér er um tvö aðskilin verkefni Fasteignamats ríkisins að ræða, sem byggja a.m.k. að nokkrum hluta á ólíkum forsendum og augljóslega á ólíkum lagagrundvelli. Framangreind samtöl og skoðun gátu því ekki gefið A hf. skýrt tilefni til þess að álykta sem svo að mál sem laut að breytingu fasteignamats eignar félagsins væri til meðferðar hjá Fasteignamati ríkisins. Þar að auki verður hér að hafa í huga að þær upplýsingar sem Fasteignamat ríkisins aflaði við hina umræddu skoðun eignarinnar að X, voru upplýsingar sem aflað var að frumkvæði Fasteignamats ríkisins í málinu. A fékk ekki vitneskju um þær upplýsingar sem fram komu í skoðunarskýrslu matsmanns, né gat það haft ástæðu til að ætla að þær yrðu nýttar á þessu stigi við ákvörðun fasteignamats eignarinnar. Frumkvæði að því að koma að athugasemdum við skoðunarskýrslu matsmanns Fasteignamats ríkisins gat því eins og atvikum var háttað í máli þessu ekki hvílt á A sjálfu.

5.

Eins og þegar hefur verið rakið komst yfirfasteignamatsnefnd að þeirri niðurstöðu í úrskurði sínum, í því máli sem hér er til umfjöllunar, að með vísan til þess að kærandi hefði hvorki lagt fram viðbótargögn né gert efnislegar athugasemdir til Fasteignamats ríkisins þegar hann fékk vitneskju um nýtt fasteignamat eða þá í tengslum við kæru sína til yfirfasteignamatsnefndar þá lægi ekkert fyrir um að ákvörðun fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til yfirfasteignamatsnefndar, dags. 20. júní 2005, óskaði ég þess að nefndin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort rökstuðningur hennar um þetta atriði væri í samræmi við þær kröfur sem leiddar yrðu af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga. Í svarbréfi sínu, dags. 14. júlí sama ár, lýsti nefndin þeirri afstöðu sinni að hún teldi svo vera. Tekur hún jafnframt sérstaklega fram í því sambandi að það sé misskilningur sem fram kemur í kvörtun lögmanns A hf. til mín að upplýsingar um byggingarkostnað eigna hljóti fyrst og fremst að koma til skoðunar við brunabótamat eignar en ekki við fasteignamat. Segir svo um þetta atriði í bréfi nefndarinnar:

„Það er nauðsynlegt bæði við brunabótamat og fasteignamat að upplýsingar um byggingarkostnað liggi fyrir sérstaklega þegar metin er fasteign eins og sú sem hér er um fjallað. Fasteignin að [X] verður vart talin hafa gangverð í skilningi 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 sem fundið væri með aðferð 1. mgr. 28. gr. laganna. Gera lögin ráð fyrir að þegar þannig háttar gildi 2. mgr. 27. gr. laganna um framkvæmd mats en þar kemur fram að m.a. skuli hafa til hliðsjónar kostnað við gerð mannvirkja.“

Hér að framan, í kafla IV.2, var rakið að samkvæmt 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001 er meginreglan sú að skráð matsverð fasteignar skal vera gangverð umreiknað til staðgreiðslu, sem ætla má að eign hefði í kaupum og sölu í nóvembermánuði næst á undan matsgerð, miðað við heimila og mögulega nýtingu fasteignarinnar á hverjum tíma. Í 2. mgr. sömu greinar segir síðan að sé slíkt gangverð ekki þekkt skuli skráð matsverð ákveðið eftir bestu fáanlegu vitneskju um sambærilegt gangverð með hliðsjón af kostnaði við gerð mannvirkja, aldri þeirra, legu eignar með tilliti til samgangna, nýtingarmöguleikum, hlunnindum, jarðvegsgerð, gróðurfari, náttúrufegurð og öðrum þeim atriðum sem kunna að hafa áhrif á gangverð eignarinnar. Það er fyrst í umræddu skýringabréfi yfirfasteignamatsnefndar til mín, dags. 14. júlí 2005, sem fram kemur að fasteignin að X verði að mati stjórnvalda vart talin hafa gangverð í skilningi 1. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001. Felur sú afstaða í sér mat á upplýsingum sem fyrir lágu í málinu sem rétt hefði verið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að gefa A hf. rétt á að tjá sig um áður en ákvörðun var tekin í málinu, sbr. það sem segir í kafla IV.4 hér á undan. Jafnframt bendi ég á að þetta eru einu upplýsingarnar sem fyrir liggja í gögnum málsins um þann efnislega grundvöll sem ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fjárhæð fasteignamats eignarinnar að X í Reykjavík byggir á.

Af þessu tilefni tel ég rétt að benda á að í kæru sinni til yfirfasteignamatsnefndar hélt kærandi því fram að svo miklir annmarkar hefðu verið á málsmeðferð við töku ákvörðunar Fasteignamats ríkisins í málinu að tilefni væri til að skjóta málinu til æðra stjórnvalds og fá ákvörðunina ógilta. Í greinargerð lögmanns kæranda, sem fylgdi kærunni, kemur meðal annars fram að athugasemdir lúti að málsmeðferð fasteignamatsins en ekki efni ákvörðunar „enn sem komið er að a.m.k. þar sem eiganda [sé] ekki kunnugt um til hvaða atriða var litið eða á hvaða sjónarmiðum var byggt við ákvörðunina“. Hér er jafnframt rétt að hafa í huga að í bréfi lögmanns A hf. til Fasteignamats ríkisins, dags. 28. nóvember 2003, óskar hann eftir að gerð sé „grein fyrir því hvenær, og þá á hvaða grundvelli“ ákvörðun um nýtt fasteignamat eignarinnar að X var tekin.

Í stjórnvaldsúrskurðum skal, sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. koma fram rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls sbr. 22. gr. sömu laga. Hljóða 1. og 2. mgr. 22. gr. svo:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Tilvitnaðar málsgreinar fela ekki í sér nákvæma lýsingu á inntaki rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana og þar er ekki kveðið á um hversu ítarlegur rökstuðningur skuli vera. Af síðari málslið 1. mgr. greinarinnar má ráða að gera skal grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu niðurstöðu ákvörðunar, að því marki sem ákvörðun byggðist á mati. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Í skyldu til að gera grein fyrir meginsjónarmiðum, sem hafa verið ráðandi, felst að gera ber grein fyrri þeim atriðum, sem beinlínis hafa átt þátt í því að niðurstaða ákvörðunar varð sú sem raun bar vitni.

Í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem síðan varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir að rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana eigi að meginstefnu til að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer því ávallt eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur þarf að vera svo hann uppfylli framangreint skilyrði. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Stjórnsýslulög gera að auki ráð fyrir því að ríkari kröfur séu gerðar til rökstuðnings í kærumálum heldur en til rökstuðnings ákvarðana sem teknar eru á fyrsta stjórnsýslustigi. Kemur það til af því að við meðferð slíkra mála ber almennt að gera ríkari kröfur til réttaröryggis. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.)

Í því tilviki sem hér um ræðir liggur fyrir að yfirfasteignamatsnefnd lét við það sitja að lýsa því, með vísan til þess að ákveðnar upplýsingar lágu fyrir í málinu, sem og með vísan til þess að hún teldi að A hf. hefði átt kost á að leggja fram gögn og upplýsingar í málinu eftir að fasteignamatið hafði tekið ákvörðun sína og fyrir nefndinni sjálfri, þá lægi ekkert fyrir um að ákvörðun stofnunarinnar hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga. Af þessu tilefni tel ég ástæðu til að árétta það að í máli þessu ákvað yfirfasteignamatsnefnd að taka kæru A hf. til efnislegrar meðferðar. Um þá ákvörðun hef ég fjallað sérstaklega í kafla IV.3 hér að framan. Úrskurður í stjórnsýslumáli, eins og hér um ræðir, telst vera ákvörðun um rétt og skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af því leiðir að við meðferð málsins var nefndin bundin af reglum stjórnsýslulaganna, þar á meðal reglum um efni rökstuðnings sem og rannsóknarreglu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Í málinu liggur fyrir að niðurstaða fasteignamatsins var m.a. byggð á matskenndum upplýsingum um gæði og ástand eignarinnar að X. Með hliðsjón af því fæ ég ekki séð að yfirfasteignamatsnefnd hafi í raun getað lagt mat á það hvort niðurstaða Fasteignamats ríkisins í málinu hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga nema um leið hafi farið fram endurskoðun og rannsókn á þeim sjónarmiðum sem fasteignamatið byggði á þegar það tók upphaflega ákvörðun. Eins og fram kom hér að framan eru einu upplýsingarnar sem fyrir liggja um þann efnislega grundvöll sem umþrætt ákvörðun Fasteignamats ríkisins um fjárhæð fasteignmats eignarinnar að X í Reykjavík byggir á þær sem fram koma í bréfi yfirfasteignamatsnefndar til mín, dags. 14. júlí 2005, að lagt hafi verið mat á verðmæti eignarinnar eftir fyrirmælum 2. mgr. 27. gr. laga nr. 6/2001, en ekki eftir meginreglu 1. mgr. þeirrar lagagreinar. Rökbundin nauðsyn leiðir til þess að ef yfirfasteignamatsnefnd gat fullyrt að ekkert lægi fyrir um að ákvörðun Fasteignamatsins hefði orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga í þessu tilliti þá hafi hún jafnframt orðið að leggja mat á efnislega niðurstöðu Fasteignamats ríkisins í málinu. Að öðrum kosti getur afstaða nefndarinnar um þetta atriði ekki talist byggja á nægilega traustum grundvelli, sbr. hér þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er annmarki á rökstuðningi yfirfasteignamatsnefndar að þar skuli í engu getið þeirra sjónarmiða sem því mati réðu.

6.

Kvörtun lögmanns A hf. lýtur auk framangreindra atriða einnig að þeim töfum sem urðu á meðferð málsins hjá yfirfasteignamatsnefnd. Kæra var send nefndinni með bréfi, dags. 27. janúar 2004. Úrskurður var kveðinn upp í málinu 29. desember sama ár, þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, þar sem fram kemur að nefndin skuli úrskurða í kærumálum innan þriggja mánaða frá kæru nema sérstök heimild fyrir frestun sé veitt af hálfu fjármálaráðuneytisins.

Ferill málsins er í meginatriðum sá að nefndin óskaði greinargerða frá Fasteignamati ríkisins og Reykjavíkurborg með bréfum, dags. 3. febrúar 2004. Var í báðum tilvikum óskað eftir að greinargerðir bærust innan 14. daga. Greinargerð Reykjavíkurborgar var send með bréfi, dags. 11. sama mánaðar. Með bréfi 22. mars 2004 benti lögmaður A hf. yfirfasteignamatsnefnd á að Fasteignamat ríkisins hefði enn ekki svarað beiðni nefndarinnar um greinargerð. Nefndin svaraði með bréfi, dags. 2. apríl sama ár. Þar kom fram að vegna fjölda kærumála sem borist hefðu hefði almennt ekki verið unnt að ljúka málum innan þriggja mánaða tilskilins tímafrests. Vegna málafjölda og þar sem umsögn fasteignamatsins skorti muni ekki verða unnt að ljúka málinu innan þess frests. Muni nefndin því óska eftir framhaldsfresti hjá fjármálaráðuneytinu. Með bréfi, dags. 29. apríl 2004, tilkynnti nefndin síðan A að ráðuneytið hefði veitt nefndinni framhaldsfrest til 30. september 2004 til að ljúka málinu. Með bréfi, dags. 24. júní 2004, ítrekaði yfirfasteignamatsnefnd beiðni sína til fasteignamatsins um greinargerð í málinu. Barst hún með bréfi dags. 22. júlí sama ár, eða rúmum fimm mánuðum eftir að upphaflegur frestur sem yfirfasteignamatsnefnd hafði gefið fasteignamatinu til að láta greinargerðina í té hafði runnið út. Athugasemdir A hf. vegna greinargerðar fasteignamatsins bárust yfirfasteignamatsnefnd með bréfi, dags. 20. ágúst 2004. Með bréfi, dags. 13. október sama ár, tilkynnti yfirfasteignamatsnefnd síðan lögmanni A að enn frekari seinkun á afgreiðslu málsins hefði orðið. Væri þó stefnt að því að ljúka málinu fyrir lok mánaðarins. Áður en meðferð kærumálsins var þó lokið var af hálfu yfirfasteignamatsnefndar ákveðið að afla frekari upplýsinga um málið hjá Fasteignamati ríkisins. Bárust þær nefndinni með bréfi, dags. 27. október 2004. Þær voru sendar til umsagnar lögmanns A með bréfi, dags. 10. nóvember 2004, og bárust athugasemdir hans síðan til nefndarinnar með bréfi, dags. 25. sama mánaðar.

Í skýringum yfirfasteignamatsnefndar sem hún lét mér í té með bréfi, dags. 14. júlí 2005, kemur fram að fjármálaráðuneytið hafi orðið við beiðni nefndarinnar um að veita frest til að ljúka málinu til 30. september 2004. Þegar ljóst hafi orðið að ekki tækist að ljúka málinu fyrir það tímamark hafi ekki verið óskað eftir frekari fresti frá ráðuneytinu svo sem rétt hefði verið. Ástæða þess að ekki hafi verið beðið um frest í þessu einstaka tilviki væri sú að nefndin hafi reiknað með að mjög skammt væri í það að unnt væri að úrskurða í málinu og ekki gert ráð fyrir að þörf yrði á frekari gagnaöflun.

Af framangreindu verður ráðið að verulegar tafir urðu á afgreiðslu málsins af hálfu yfirfasteignamatsnefndar. Nefndin gætti þess að vísu að senda kæranda bréf þar sem honum var gerð grein fyrir töfum á meðferð málsins, dags. 29. apríl og 13. október 2004, og enn fremur fór hún þess á leit við fjármálaráðuneytið að veittur yrði sérstakur frestur til að ljúka meðferð málsins. Þessi atriði breyta því hins vegar ekki að telja verður að málsmeðferðartími nefndarinnar í málinu hafi verið of langur. Vísa ég þar sérstaklega til þess tíma er leið frá því að beiðni um greinargerð í málinu var send Fasteignamati ríkisins með bréfi, dags. 3. febrúar 2004, og þar til sú beiðni var ítrekuð með bréfi, dags. 24. júní sama ár. Þá verður að telja að það að nefndin lét undir höfuð leggjast að óska enn frekari frests hjá fjármálaráðuneytinu þegar ljóst varð að ekki tækist að ljúka málinu fyrir 30. september 2004 hafi falið í sér ótvírætt brot á þeirri reglu sem fram kemur í 2. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum.

Ég fæ þó ekki séð að þetta atriði eitt og sér hefði getað leitt til ógildingar á úrskurði yfirfasteignamatsnefndar, eins og atvikum er hér háttað.

7.

Ég vek athygli á því að í köflum IV.1 og IV.2 hér að framan lýsti ég þeirri niðurstöðu minni að ákvarðanir um fasteignamat, hvort sem þær teljast fela í sér frummat eignar eða endurmat, teljist almennt vera ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þær málsmeðferðarreglur sem fram koma í þeim lögum, s.s. tilkynningarregla 14. gr. laganna og andmælaregla 13. gr., hafa því óskorað gildi við meðferð slíkra mála, nema undantekningar þar frá leiði með skýrum hætti af lögum. Breytir í því sambandi engu þótt aðeins ákvarðanir um endurmat fasteigna myndu teljast kæranlegar til yfirfasteignamatsnefndar á grundvelli 1. mgr. 34. gr. laga nr. 6/2001, með síðari breytingum. Verður ekki séð að í tengslum við ákvarðanir Fasteignamats ríkisins um mat fasteigna á grundvelli laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, með síðari breytingum, hafi undantekningar frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga verið lögfestar. (Sjá hér til hliðsjónar um gildissvið stjórnsýslulaga gagnvart ákvörðunum um fasteignamat, álit umboðsmanns Alþingis frá 5. ágúst 1999 í máli nr. 2564/1998.) Þá verður ekki betur séð en að þau stjórnvöld sem hafa með höndum framkvæmd fasteignamats byggi á sama skilningi og ég að þessu leyti um gildissvið stjórnsýslulaga gangvart verkefnum þeirra. Vísa ég hér meðal annars til upplýsinga og gagna sem bárust mér með bréfi, dags. 18. apríl 2005, frá Fasteignamati ríkisins, í tilefni af athugun minni á máli þessu. Þar er að finna lýsingu verkferla við ákvörðun um frummat og endurmat fasteigna. Í sýnishorni af tilkynningu um nýtt fasteignamat, í þessu tilviki um frummat eignar, sem fylgdi umræddu bréfi kemur m.a. fram að stofnunin leiðbeinir á því stigi um rétt viðtakanda bréfs til að óska rökstuðnings fyrir ákvörðun um fasteignamatið og byggir þá á því að slíkur réttur sér til staðar á grundvelli 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eins og fram kemur í sýnishorninu.

Stjórnsýslulögin fela í sér almennar reglur um meðferð mála í stjórnsýslunni þar sem taka á ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Við setningu laganna var á því byggt að lögin fælu í sér ákveðnar lágmarkskröfur sem rétt væri að gera til stjórnsýslunnar við ákvörðunartöku í slíkum málum. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3277.) Á hinn bóginn er til þess að líta að sú staða kann að vera uppi við framkvæmd ákveðinna verkefna sem stjórnvöldum eru falin að veigamikil rök mæli með því, m.a. með hliðsjón af sjónarmiðum um skilvirkni eða öðrum veigamiklum ástæðum, að settar séu um meðferð þeirra annarskonar reglur en þær sem stjórnsýslulögin hljóða um, jafnvel þó að um mikilvægar ákvarðanir í málefnum einstaklinga kunni að vera að ræða. Hefur Alþingi til að mynda ákveðið að fara þá leið í tengslum við ákvarðanir um skattskyldu manna og álagningu skatta, sbr. m.a. fyrirmæli X. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, með síðari breytingum. Ástæða þess að ég tel rétt að nefna þetta dæmi hér er sú að sá málaflokkur sem ég hef haft til umfjöllunar í áliti þessu, það er að segja ákvarðanir um mat á verðmæti fasteigna og almenn skráning slíks mats, hefur um margt ekki ólík einkenni þeirra ákvarðana sem teknar eru af hálfu stjórnvalda þegar ákveðinn er skattstofn einstaklinga vegna gjalda á tekjuskatti. Verður það ekki síst ljóst ef horft er til þess mikla fjölda ákvarðana sem Fasteignamat ríkisins þarf að taka um slíka skráningu, á skömmum tíma, almennt byggðum á ákveðnum hlutlægum upplýsingum sem a.m.k. að hluta er aflað frá öðrum aðilum en eiganda fasteignar sjálfum.

Ég bendi í þessu sambandi jafnframt á að í áður gildandi lögum um skráningu og mat fasteigna nr. 94/1976 var í 19. til 21. gr. mælt fyrir um þann mun á frummati og endurmati eigna sem nú er efnislega mælt fyrir um í 30. til 32. gr. laga nr. 6/2001. Fyrir gildistöku stjórnsýslulaga á árinu 1994 kynni einmitt sú framsetning að hafa leitt til þeirrar niðurstöðu að annars konar kröfur til málsmeðferðar hefðu átt við um frummat en endurmat, m.a. með vísan til þess hversu auðvelt og aðgengilegt það telst fasteignareigendum og öðrum hlutaðeigandi að óska endurmats á skráðu fasteignamati. Gildistaka stjórnsýslulaga fól í sér skýrari kröfur Alþingis til stjórnvalda um málsmeðferð í einstaklingsbundnum málum af því tagi sem ákvörðun um fasteignamat er. Við endurskoðun laga um skráningu og mat fasteigna, sbr. nú lög nr. 6/2001, sbr. einnig breytingu á þeim með lögum nr. 61/2001, verður ekki séð að það hafi komið til umræðu af hálfu Alþingis að víkja frá reglum stjórnsýslulaganna að neinu leyti við meðferð mála sem lúta að ákvörðun fasteignmats.

Með hliðsjón af framansögðu um eðli ákvarðana um mat fasteigna á grundvelli laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna með síðari breytingum, ekki síst þeirra ákvarðana sem fela í sér frummat fasteigna í skilningi laganna, hef ég ákveðið að vekja sérstaka athygli fjármálaráðherra, yfirfasteignamatsnefndar og Fasteignamats ríkisins á áliti þessu og þeirri niðurstöðu minni sem hér kemur fram um gildissvið stjórnsýslulaga gagnvart slíkum ákvörðunum. Það verður síðan að vera ákvörðun ráðherra, eftir atvikum að höfðu samráði við þau stjórnvöld sem fara með daglega framkvæmd fasteignamats, að meta hvort hann telji ástæðu til að leggja það til við Alþingi að hugað verði að lögfestingu tiltekinna undantekinga frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga vegna ákvarðana af þessu tagi. Með vísan til þess stefnumiðs sem fram kemur í frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og að framan er lýst, að þau skuli fela í sér ákveðnar lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar við töku stjórnvaldsákvarðana tel ég þó jafnframt rétt að beina því til ráðherra að við mögulega endurskoðun laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, á þeim grundvelli sem að framan er lýst, verði gætt að rétti einstaklinga og annarra einkaaðila í samskiptum við stjórnvöld. Því markmiði má hugsanlega ná fram með skýrum fyrirmælum í lögum um tryggan og skilvirkan rétt til rökstuðnings, endurupptöku og/eða endurskoðunar á ákvörðun um skráningu matsverðs eignar.

V. Niðurstaða

Það er niðurstaða mín í máli þessu að rétt hefði verið að tilkynna A hf. sérstaklega um að Fasteignamat ríkisins hefði tekið til meðferðar mál er laut að frummati á hinni breyttu fasteign að X í Reykjavík, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og veita félaginu færi á að tjá sig, samkvæmt 13. gr. sömu laga, um þær upplýsingar sem Fasteignamat ríkisins aflaði um gæði og ástand eignar félagsins, áður en stofnunin tók á grundvelli þeirra ákvörðun um fasteignamat eignarinnar. Það var hins vegar ekki gert. Þá er það niðurstaða mín að yfirfasteignamatsnefnd hafi ekki getað fullyrt, eins og atvikum í máli þessu er háttað, að ákvörðun Fasteignamats ríkisins hefði ekki orðið önnur að virtum reglum stjórnsýslulaga nema leggja jafnframt mat á efnislega niðurstöðu fasteignamatsins í málinu. Að öðrum kosti gat afstaða nefndarinnar um þetta atriði ekki talist byggja á nægilega traustum grundvelli, sbr. hér þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er annmarki á rökstuðningi yfirfasteignamatsnefndar í úrskurði hennar í máli nr. 1/2004, dags. 29. desember 2004, að þar skuli í engu getið þeirra sjónarmiða sem því mati réðu. Fullnægir úrskurður nefndarinnar að þessu leyti ekki þeim kröfum sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993, sbr. 31. og 22. gr. laganna, um efni rökstuðnings í kærumálum.

Með vísan til framangreinds beini ég þeim tilmælum til yfirfasteignamatsnefndar að taka að nýju til meðferðar kærumál A hf. í tilefni af ákvörðun Fasteignamats ríkisins frá því í september 2003 um fasteignamat fasteignar félagsins að X í Reykjavík, komi fram um það ósk frá félaginu, og leysa þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið í áliti þessu. Komi til þess að nefndin taki mál þetta til umfjöllunar á ný beini ég jafnframt þeim tilmælum til hennar að hafa í huga hvort tilefni sé til að fela Fasteignamati ríkisins að endurupptaka málið og taka í því nýja ákvörðun, og þá sérstaklega í ljósi ákvæða laga um frummat og endurmat. Ég tek það fram með tilliti til þessarar niðurstöðu minnar er ekki tilefni til þess að ég taki á þessu stigi afstöðu til þess atriðis í kvörtuninni sem beinist að gildistöku nýs fasteignamats eignarinnar. Það verður að vera verkefni stjórnvalda að taka afstöðu til þess komi til endurskoðunar fyrirliggjandi ákvarðana.

Í tilefni af umfjöllun minni um mál þetta hef ég ákveðið að vekja sérstaka athygli fjármálaráðherra, yfirfasteignamatsnefndar og Fasteignamats ríkisins á því að það sé afstaða mín, að óbreyttum lögum, að ákvarðanir sem stjórnvöld taka um mat fasteigna á grundvelli laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna með síðari breytingum, teljist almennt vera ákvarðanir um rétt og skyldu manna í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tel ég ástæðu til þessa vegna þess að ákvarðanir um skráningu og mat fasteigna á grundvelli laga nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna með síðari breytingum, ekki síst þær ákvarðanir sem fela í sér frummat fasteigna í skilningi laganna, hafa um margt sérstaka stöðu í stjórnsýslunni til að mynda vegna fjölda þeirra. Það verður síðan að vera ákvörðun ráðherra, eftir atvikum að höfðu samráði við þau stjórnvöld sem fara með daglega framkvæmd fasteignamats, að meta hvort hann telji ástæðu til að leggja það til við Alþingi að hugað verði að lögfestingu tiltekinna undantekinga frá málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga vegna ákvarðana af þessu tagi. Legg ég þó í því sambandi áherslu á að við mögulega endurskoðun laga af þessu tilefni verði sérstaklega haft í huga að áfram verði tryggð réttindi einstaklinga og annarra einkaaðila við meðferð slíkra mála.

Þá hef ég að síðustu ákveðið, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þess sem fram hefur komið í máli þessu um mismunandi afstöðu stjórnvalda um heimildir yfirfasteignamatsnefndar til að taka til umfjöllunar stjórnsýslukærur vegna ákvarðana Fasteignamats ríkisins um mat eigna, að beina því til hlutaðeigandi stjórnvalda að framkvæmd þessara mála verði skýrð, og þá eftir atvikum með aðkomu fjármálaráðherra, í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu þannig að kæruheimildir til fasteignamatsnefndar verði skýrar og það sama á við um leiðbeiningar sem veittar eru við ákvarðanir Fasteignamats ríkisins.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði yfirfasteignamatsnefnd bréf, dags. 20. febrúar 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af hálfu A hf. hefði verið leitað til yfirfasteignamatsnefndar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort af hálfu yfirfasteignamatsnefndar hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Mér bárust svarbréf yfirfasteignamatsnefndar, dags. 19. mars og 3. apríl 2007, þar sem fram kemur að af hálfu A hf. hafi þess verið óskað að nefndin tæki kærumálið að nýju til meðferðar og hafi nefndin á fundi sínum 28. mars sl. ákveðið að verða við þeirri beiðni í samræmi við tilmæli mín. Í fyrrnefndu svarbréfi nefndarinnar segir ennfremur:

„Óformlegar viðræður hafa farið fram við Fasteignamat ríkisins. Aðilar eru sammála um að það sé endurmat Fasteignamats ríkisins sem unnt sé að skjóta til Yfirfasteignamatsnefndar. Hefur Yfirfasteignamatsnefnd jafnan framsent mál til Fasteignamats ríkisins hafi endurmat ekki farið fram og upplýst kæranda um þá málsmeðferð.

Í ýmsum tilvikum getur verið um frummat á hluta fasteignar að ræða en að öðru leyti endurmat eignarinnar. Var það ástæðan fyrir því að Yfirfasteignamatsnefnd kvað upp úrskurð í kærufélagi [A hf.]. Ekki hefur komið upp ágreiningur milli Fasteignamats ríkisins og Yfirfasteignamatsnefndar varðandi valdsvið nefndarinnar. Mun nefndin eiga frekari viðræður við Fasteignamat ríkisins varðandi greininguna milli frummats og endurmats fasteignar.“

Samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði símleiðis í júnímánuði 2007 frá yfirfasteignamatsnefnd hafði enn ekki orðið af því að nefndin og Fasteignamat ríkisins legðu það nánar niður fyrir sér í hvaða tilvikum væri um frummat að ræða og hvenær endurmat sökum þess að skipunartími nefndarinnar hefði runnið út 15. maí s.á. og ný nefnd hefði enn ekki verið skipuð. Af sömu ástæðu væri máli A hf. enn ólokið hjá nefndinni.

Ég ritaði einnig Fasteignamati ríkisins bréf, dags. sama dag, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af þess hálfu hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 22. mars 2007, kemur fram að það virðist vera sameiginlegur skilningur stofnunarinnar og yfirfasteignamatsnefndar að einungis ákvarðanir stofnunarinnar um endurmat fasteignamats séu kæranlegar til nefndarinnar. Þá kemur fram í bréfinu að stofnunin hafi farið þess á leit við fjármálaráðuneytið að frumvarp verði lagt fyrir Alþingi til breytinga á 30. gr. laga nr. 6/2001, sem feli í sér að mælt verði svo fyrir að ákvæði 13., 14. og 18. gr. stjórnsýslulaga skuli ekki gilda við meðferð mála um frummat fasteigna og sé gert ráð fyrir að mælt verði fyrir slíku frumvarpi á næsta haustþingi.

VII.

Með bréfi til yfirfasteignamatsnefndar, dags. 4. apríl 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort einhver ákvörðun hefði verið tekin í máli A hf. í kjölfar endurupptöku málsins eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég upplýsinga um hvort nefndin og Fasteignamat ríkisins hefðu lagt nánar niður fyrir sér greininguna milli frummats og endurmats fasteignar eins og til stóð.

Í svarbréfi yfirfasteignamatsnefndar, dags. 17. s.m., kemur fram að 5. desember 2007 hafi verið kveðinn upp úrskurður í máli A hf. Samkvæmt úrskurðarorði sé kærumáli varðandi fasteign félagsins að X í Reykjavík vísað frá nefndinni til Fasteignamats ríkisins til nýrrar málsmeðferðar og ákvörðunar. Hvað síðarnefnda atriðið varðar segir í bréfinu:

„Hvað varðar greininguna milli frummats á breyttri fasteign og endurmats þá hefur það álitaefni verið rætt óformlega. Er það skoðun Yfirfasteignamatsnefndar að það sé sameiginlegur skilningur nefndarinnar og Fasteignamats ríkisins að þegar um er að ræða byggingarleyfisskylda breytingu á fasteign, svo sem viðbyggingu, og mat er framkvæmt á grundvelli tilkynningar frá byggingafulltrúa þá teljist vera um frummat á breyttri fasteign að ræða. Yfirfasteignamatsnefnd hefur jafnframt vakið athygli á því að ef óbreytt verði eftir fyrirhugaða breytingu á lögum nr. 6/2001 um fasteignamat og fasteignaskráningu að frummat sé ekki kæranlegt til nefndarinnar sé æskilegt að skilgreint verði í lögunum eða eftir atvikum í greinargerð hver séu skilin milli frummats og endurmats þegar um breytta eign er að ræða.“