Álit

I. Kvörtun.

Hinn 13. desember 2005 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A ehf. og kvartaði yfir úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins frá 14. desember 2004. Með honum var staðfest sú ákvörðun Fiskistofu að hafna umsókn A ehf. um að báti þess, mb. X, skipaskrárnúmer ..., yrði úthlutað aukinni krókaaflahlutdeild á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004.

Í kvörtuninni er því haldið fram að mb. X hafi uppfyllt öll skilyrði ofangreinds bráðabirgðaákvæðis til þess að fá úthlutað aukinni krókaaflahlutdeild. Lagaákvæðið kveði á um að taka skuli tillit til áætlaðrar aflaaukningar sóknardagabáta vegna aukningar afkastagetu vegna endurnýjunar þeirra enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu. Túlkun sjávarútvegsráðuneytisins í úrskurði þess gangi hins vegar þvert á tilgang lagaákvæðisins. Sú reikniregla sem ráðuneytið hafi lagt til grundvallar við beitingu ákvæðisins sé í andstöðu við ákvæðið, tilgang þess, sem og þau jafnræðissjónarmið sem beri að hafa að leiðarljósi við túlkun laga nr. 38/1990.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2006.

II. Málavextir.

Í upphafi árs 2004 ákvað C að ráðast í smíði á nýjum báti með það að markmiði að reyna að auka sóknar- og afkastagetu sína við fiskveiðar. Í lok aprílmánaðar 2004 var nýi báturinn, mb. X, skipaskrárnúmer ..., tilbúinn til veiða en C hafði þá stofnað einkahlutafélagið A um reksturinn og var félagið skráður eigandi nýja bátsins.

Á þessum tíma voru veiðiheimildir báts C bundnar dagatakmörkunum í skilningi 6. gr. þágildandi laga um stjórn fiskveiða nr. 38/1990, með síðari breytingum. Byggðu því veiðar hans á svonefndu sóknardagakerfi, þar sem leyfi til veiða var bundið við ákveðinn dagafjölda á ári. Með lögum nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, var hið svonefnda sóknardagakerfi lagt niður og bátar sem verið höfðu í því kerfi fluttir yfir í krókaaflamarkskerfi. Með breytingalögunum var af þessu tilefni ákvæði XXXV til bráðabirgða bætt við lög nr. 38/1990. Segir í upphafi 1. mgr. ákvæðisins að bátar sem leyfi hafi til handfæraveiða með dagatakmörkunum samkvæmt 6. gr. laganna skuli stunda veiðar með krókaaflamarki samkvæmt 6. gr. b. frá upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Koma síðan í ákvæðinu fram nánari reglur um það hvernig krókaaflamark viðkomandi báta skuli ákvarðað, fyrst og fremst að teknu tilliti til aflareynslu þeirra á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali útgerðar. Þá hljóðaði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. umrædds ákvæðis svo:

„Taka skal tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.“

Tilvitnuðum málslið var bætt við frumvarp það sem varð að lögum nr. 74/2004 við meðferð þess hjá sjávarútvegsnefnd Alþingis. Í nefndaráliti meirihlutans segir svo um þessa breytingartillögu:

„Sérstakt ákvæði er um viðbótarhlutdeild sem svarar allt að 20 lestum í krókaaflamarki til að bæta stöðu þeirra útgerða sem nýlega hafa endurnýjað báta sína þar sem sóknargetan hefur ekki nýst til að mynda aflareynslu. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.“ (Alþt. 2003—2004, A-deild, bls. 7063—7064.)

Bátur A ehf. fékk í samræmi við framangreindar lagabreytingar úthlutað krókaaflamarki sem byggði á aflareynslu fyrri báts C. Með vísan til þess að bátur A ehf. hefði verið endurnýjaður á fiskveiðiárinu 2003/2004 og þar sem sú aukna sóknargeta sem af þeirri endurnýjun leiddi hefði ekki nýst til myndunar aukinnar aflareynslu sendi félagið bréf til Fiskistofu, dags. 6. júlí 2004, þar sem það óskaði eftir úthlutun viðbótarkrókaaflahlutdeildar til mb. X. Fiskistofa sendi bréf til einkahlutafélagsins, dags. 28. júlí 2004, þar sem því var tilkynnt að bátnum yrði ekki úthlutað viðbótarkrókaaflahlutdeild. Í bréfinu kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Samkvæmt ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 74/2004, er í gildi sérregla um viðbótarúthlutun krókaaflaheimilda til báta sem endurnýjaðir voru á fiskveiðiárunum 2002/2003 og 2003/2004 fram til 28. maí sl. Ofangreindur bátur yðar fellur undir þessa skilgreiningu.

Ákveðið er að bæta reiknigrunn einstakra báta í þessum hópi upp að ákveðnu lágmarki sem ræðst af fjölda sóknardaga viðkomandi báts. Við ákvörðun viðbótarúthlutunar er fundinn reiknigrunnur þeirra báta, sem falla undir þessa skilgreiningu og nýttu alla sóknardaga sína á fiskveiðiárinu 2002/2003, á grundvelli aflareynslu þeirra á því ári. Í reiknigrunn einstakra báta er deilt með fjölda sóknardaga á yfirstandandi fiskveiðiári og þannig fundinn reiknigrunnur á hvern sóknardag. Tekið er meðaltal þessara talna, og kemur þá út að meðaltali rúm 1.778 kg/sóknardag. Reiknigrunnur ofangreinds báts yðar á grundvelli aflareynslu fiskveiðiársins 2002/2003 er 24.142 kg. Dagafjöldi yfirstandandi árs er 19, sem gefur 33.791 kg sem lágmarksviðmiðun og mismuninn 33.791-24.142 = 9.649 kg ætti að bæta upp. Aftur á móti er aflareynsla m.b. [X] á fiskveiðiárinu 2001/2002 hærri en á fiskveiðiárinu 2002/2003, og reiknigrunnur sem byggir á því fiskveiðiári er 34.578 kg, þannig að sú viðmiðun er betri en reiknigrunnur miðað við fiskveiðiárið 2002/2003 með viðbót, og gerir Fiskistofa því ráð fyrir að sú viðmiðun verði valin.“

A ehf. kærði til sjávarútvegsráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 15. september 2004, ofangreinda ákvörðun Fiskistofu um að hafna beiðni um að m.b. X yrði úthlutað aukinni krókaaflahlutdeild. Var þess farið á leit við ráðuneytið að það hnekkti ákvörðuninni og úthlutaði bátnum viðbótarkrókaaflahlutdeild. Niðurstaða ráðuneytisins var sú að staðfesta ákvörðun Fiskistofu. Í úrskurði þess frá 14. desember 2004 sagði meðal annars svo:

„Rökstuðningur

Samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga nr. 74/2004 skal taka tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum af þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukinnar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 enda hafi sóknargeta ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.

Ráðherra hefur sett reglur um hvernig reikna skal út mögulega aukningu afkastagetu og hefur Fiskistofa í bréfi til útgerðar dags. 28. júlí 2004 gert grein fyrir þeim reglum. Til frekari skýringar þá skal áréttað að reiknigrunnur í þorski fyrir [X] er miðaður við fiskveiðiárið 2001/2002 og er hann 34.578 kg. Reiknaður lágmarksreiknigrunnur fyrir þá báta sem endurnýjaðir hafa verið er hins vegar 33.791 kg. og er því endanleg úthlutun til bátsins miðuð við það ár. Reiknigrunnur ársins 2002/2003 er aftur á móti 24.142 kg og hefur því ekki áhrif í þessu sambandi.

Loks er litið til þess hver aflareynsla hafi verið á viðmiðunarárinu 2003/2004. Þeim bátum sem hafa betri aflareynslu á því ári en þeir höfðu á viðmiðunarárinu er reiknað álag þannig að reiknigrunnurinn er hækkaður um eitt tonn fyrir hver fimm tonn sem afli á fiskveiðiárinu 2003/2004 er umfram afla á viðmiðunarár[inu]. Sé litið til afla [X] á fiskveiðiárinu 2003/2004 reyndist hann aðeins 443 kg hærri en á viðmiðunarári bátsins. Kom því ekki til hækkunar af þeim sökum.

Ljóst er samkvæmt ofansögðu [...] að bátur kæranda kemur ekki til greina til aukningar krókaaflahlutdeildar. Ráðuneytið vísar jafnframt á bug þeirri fullyrðingu að við meðferð þessa máls hafi jafnræðisreglan verið brotin.“

Daginn áður en sjávarútvegsráðuneytið kvað upp úrskurð sinn sendi það bréf til Fiskistofu, dags. 13. desember 2004. Í bréfinu vísaði það til reglna um hvernig viðbótarkrókaaflahlutdeild skyldi reiknuð til einstakra báta sem endurnýjaðir voru á fiskveiðiárinu 2002/2003 og á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004. Síðan tók ráðuneytið svo til orða:

„Að höfðu samráði við Fiskistofu telur ráðuneytið rétt, að til viðbótar bótum samkvæmt fyrri reglum, þá komi ennfremur bætur til þeirra báta, sem á fiskveiðiárinu 2003/2004 veiddu verulega umfram það aflamagn, sem svarar til reiknigrunns þeirra. Reiknigrunnur þessara báta verði hækkaður um eitt tonn fyrir hver full fimm tonn sem afli fiskveiðiársins 2003/2004 var umfram það aflamagn sem úthlutun á því fiskveiðiári hefði annars gefið.“

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 28. desember 2005, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til kvörtunar A ehf. og þeirra atriða sem þar væru tilgreind og léti mér í té skýringar og gögn þar að lútandi. Ég óskaði þess sérstaklega að mér yrði gerð grein fyrir þeim reglum sem sjávarútvegsráðherra hafði sett um „hvernig reikna [skyldi] út mögulega aukningu afkastagetu“, sbr. úrskurð ráðuneytisins frá 14. desember 2004, á hvaða sjónarmiðum þær reglur byggðust og hvernig/hvar væri kveðið á um þær.

Svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins barst mér 17. febrúar 2006 en í bréfinu segir meðal annars svo:

„Þegar við samþykkt laga nr. 74/2004 lá fyrir með hvaða hætti úthlutun viðbótaraflahlutdeildar skyldi vera samkvæmt 2. tl. 2. gr. laganna. Uppreikniregla þessi var ákveðin þannig: Bæta skyldi reiknigrunn einstakra báta, sem endurnýjaðir voru á fiskveiðiárinu 2002/2003 og á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 að uppfylltum skilyrðum 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, upp að ákveðnu lágmarki sem tók mið af varanlegum sóknardagafjölda þeirra. Við ákvörðun viðbótarúthlutunar var á grundvelli aflareynslu fiskveiðiársins 2002/2003 fundinn reiknigrunnur allra þeirra báta, sem kost áttu á viðbótaraflahlutdeild og nýtt höfðu alla sóknardaga sína á því fiskveiðiári. Í reiknigrunn einstakra báta er deilt með fjölda sóknardaga viðkomandi báts á fiskveiðiárinu 2003/2004 til að finna reiknigrunn á hvern sóknardag. Tekið er meðaltal þessara talna, og koma þá út að meðaltali rúm 1.778 kg/sóknardag, sem fyrir bát með óskertan dagafjölda, það er 19 daga, gefur lágmarksreiknigrunn 33.791 kg af óslægðum þorski. Allir bátar í ofangreindum hópi, hvort sem þeir nýttu alla sóknardaga sína eða ekki, fá að lágmarki reiknigrunn sem nemur fjölda sóknardaga margfaldað með fyrrgreindu meðaltali.

[...]

Með bréfi dagsettu 28. júlí 2004 kynnti Fiskistofa þá reiknireglu sem notuð væri til útreiknings á mögulegri afkastagetu báta sbr. fylgiskjal 2. Þar sem aflareynsla [Y] á fiskveiðiárinu 2001/2002, en aflaheimildir þess báts höfðu verið fluttar til [X], var hærri en aflareynslan á fiskveiðiárinu 2002/2003 og reiknigrunnurinn sem byggði á fyrrnefnda árinu því betri en reiknigrunnur sem byggði á því síðara með viðbót, var fiskveiðiárið 2001/2002 valið. Kom því ekki til uppreiknings til [X].

Þann 13. desember 2004 var ákveðið að úthluta þeim bátum viðbótaraflahlutdeild sem á fiskveiðiárinu 2003/2004 höfðu aflað verulega umfram það aflamark sem svaraði til reiknigrunns þeirra. Yrði reiknigrunnur þessara báta hækkaður um eitt tonn fyrir hver fimm tonn sem afli fiskveiðiársins 2003/2004 hefði verið umfram það aflamark sem úthlutun á því fiskveiðiári hefði annars gefið sbr. fylgiskjal 3. Með þessu móti var endurnýjuðum bátum tryggður ákveðin[n] lágmarksreiknigrunnur auk þess sem tillit var tekið til þeirra aðila sem höfðu á síðasta ári fyrir gildistöku breytinganna sýnt sérstaka aflahæfni.

Í framhaldi af þessu var þeim aðilum sem aukningu fengu samkvæmt ákvörðuninni frá 13. desember 2004 tilkynnt um það. Eins og fram kemur í stjórnsýsluúrskurði ráðuneytisins frá 14. desember 2004 fékk [X] ekki þess[a] viðbót enda reyndist afli hans á viðmiðunarárinu ekki það mikill.“

Ég sendi lögmanni A ehf. bréf, dags. 27. febrúar 2006, og gaf honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við svarbréf sjávarútvegsráðuneytisins. Svarbréf lögmannsins barst til mín 17. mars 2006. Í því kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Í fyrrgreindu bréfi sjávarútvegsráðuneytisins er gerð grein fyrir þeirri reiknireglu er ráðuneytið notaðist við varðandi það hvernig skyldi reikna út mögulega aukningu á afkastagetu þeirra sóknardagabáta sem endurnýjaðir voru á fiskveiðiárunum 2002/2003 og 2003/2004 fram til 28. maí 2004. Af bréfi ráðuneytisins má ljóst vera [að] reikniregla ráðuneytisins gerði það að verkum að ekki kom til aukinnar úthlutunar til umbjóðanda míns þegar kom til úthlutunar á aukinni krókaaflahlutdeild á grundvelli 4. ml. 2. tl. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 sbr. lög nr. 74/2004.

Ekki verður séð að svonefnd uppreikniregla ráðuneytisins eigi sér stoð í fyrrgreindu ákvæði til bráðabirgða né í reglugerð nr. 485/2004 um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta.

Umbjóðandi minn telur hins vegar að báturinn [X] falli að öllu leyti undir fyrrgreint ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 74/2004 en samkvæmt ákvæðinu skal tekið tillit til áætlaðrar aflaaukningar á afkastagetu bátsins. Ekki verður séð að uppreikniregla ráðuneytisins geti vikið til hliðar skýlausu lagaákvæði auk þess sem telja verður að reikniregla ráðuneytisins feli í sér brot á jafnræðisreglu.“

Í ljósi þess sem kom fram í framangreindu svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins ákvað ég að rita annað bréf til ráðuneytisins, dags. 8. júní 2006. Beindi ég spurningum til þess í þremur töluliðum.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir að sjávarútvegsráðuneytið upplýsti mig um það hvort reikniregla sú sem ráðuneytið lagði til grundvallar og Fiskistofa beitti hefði verið birt í B–deild Stjórnartíðinda eða annars staðar með opinberum hætti, og þá hvenær það hefði verið gert. Hafði ég þá í huga að engin lýsing á reglunni kæmi fram í lögum nr. 74/2004, í frumvarpi því er varð að lögunum eða í reglugerð nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta. Hefði reglan ekki verið birt í Stjórnartíðindum óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir ástæðu þess og lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig beiting hennar í framkvæmd samrýmdist því ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að sjávarútvegsráðherra setti reglur um ákvörðun viðbótarkrókaaflahlutdeildar.

Í öðru lagi óskaði ég eftir að sjávarútvegsráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort skilningur minn á reiknireglunni væri réttur. Ég tók fram að mér virtist hún byggja á því að við reiknigrunn þeirra báta sem fullnægðu skilyrðum um „endurnýjun“ hefði verið bætt ákveðnum meðaltalskílóafjölda margfölduðum með sóknardagafjölda viðkomandi báts. Hún virtist því leiða til þess að krókaaflahlutdeild væri bætt með jöfnum hætti á hvern sóknardag þeirra báta sem rétt áttu á viðbót. Hún virtist hins vegar ekki taka sérstaklega tillit til þess hvaða áhrif þær endurbætur sem gerðar voru á afkastagetu umræddra báta hefðu haft í hverju tilviki, þ.e. hvert hefði verið umfang og eðli breytinganna og hvernig þær hefðu nýst til myndunar aflareynslu. Ef ofangreindur skilningur minn á reiknireglunni væri réttur óskaði ég jafnframt að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig þessi reikniaðferð samræmdist orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir að sjávarútvegsráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort skilningur minn á beitingu reiknireglunnar væri réttur. Hann laut að því að í reglunni virtist á því byggt að allir sóknardagabátar sem ættu rétt á viðbót við krókaaflahlutdeild sína skyldu fá hana með þeim hætti að reiknigrunnur hvers báts eins og hann var reiknaður út fyrir fiskveiðiárið 2002/2003 var bættur upp að ákveðnu lágmarki sem miðaðist við rúm 1.778 kg á hvern sóknardag. Mótorbátur A ehf. hafði 19 sóknardaga veiðiárið 2003–2004. Lágmarkið sem reiknigrunnur hans skyldi ná var því 1.778 kg á hvern sóknardag, eða samtals 33.791 kg. Með tilliti til svarbréfs ráðuneytisins hefði þessi lágmarksviðmiðun í raun einnig verið hámarksviðmiðun. Hefðu bátar þegar haft krókaaflahlutdeild í samræmi við þann kílóafjölda hefði þeim ekki sérstaklega verið bætt aukin afkastageta, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004. Ef ofangreindur skilningur minn væri réttur óskaði ég þess jafnframt að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort, og þá hvernig, það samræmdist orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis nr. XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004, að setja umrædda viðmiðunartölu (þ.e. rúm 1.778 kg á sóknardag) sem viðmiðun við úthlutun viðbótarkrókaaflahlutdeildarinnar. Loks óskaði ég eftir því að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig ofangreind reikniaðferð´, sem hafði þau áhrif að bátur A ehf. fékk ekki viðbótarkrókaaflahlutdeild, samrýmdist þeim tilgangi sem lægi að baki ofangreindu bráðabirgðaákvæði.

Sjávarútvegsráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi mínu frá 8. júní 2006 með bréfi, dags. 27. júní sama ár. Í bréfi þess segir svo:

„Í ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. sem var, að tillögu meirihluta sjávarútvegsnefndar, bætt við bráðabirgðaákvæði nr. XXXV við lög um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, segir að sjávarútvegsráðherra setji nánari reglur um framkvæmd ákvæðisins. Eins og yður er kunnugt, sbr. álit yðar í málum nr. 4332/2005 og 4398/2005 og bréfaskipti við ráðuneytið vegna þeirra mála, taldi ráðuneytið að nefnt ákvæði, sem varðar úthlutun krókaaflahlutdeilda til sóknardagabáta sem endurnýjaðir voru á þar tilgreindu viðmiðunartímabili, ætti því aðeins við um bát að hann hefði komið í stað annars sem sama útgerð átti fyrir. Þessi afstaða ráðuneytisins var í samræmi við þá merkingu sem hugtakið endurnýjun hefur almennt haft þar sem það hefur verið notað í lögum og reglum varðandi stjórn fiskveiða. Á grundvelli þessa mælti ráðuneytið svo fyrir í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, sem gefin var út 9. júní 2004, að það teldist vera endurnýjun báts „þegar aðili, sem á bát fyrir, fær sér annan bát og flytur allar sóknarheimildir af þeim, sem hann átti fyrir til hins.“ Upplýsingar um eigendaskipti að fiskibátum og flutning veiðiheimilda milli þeirra eru lögum samkvæmt skráðar hjá Siglingastofnun Íslands og Fiskistofu. Þegar ráðuneytið setti framannefnda reglugerð lágu því fyrir áreiðanlegar upplýsingar um hvaða bátar og aðilar það væru sem gætu átt rétt til úthlutunar á grundvelli umræddrar sérreglu, sbr. fyrrnefnt ákvæði 3. gr. reglugerðarinnar og var því tryggt að öll tilvik sem undir regluna gætu fallið væru þekkt og yrðu á grundvelli hennar tekin til umfjöllunar og ákvörðunar af hálfu Fiskistofu. Í ljósi þessa taldi ráðuneytið nægilegt að mæla fyrir um framkvæmd tilvitnaðs lagaákvæðis með þeim hætti sem gert var í lokamálslið 2. tölul. 1. mgr. 1. gr. tilvitnaðrar reglugerðar en þar segir: „Miða skal í þessu tilliti til meðalafla sambærilegra báta.“ Þá gerði ráðuneytið ráð fyrir að reglugerðin yrði send útgerðum allra sóknardagabáta sem og Fiskistofa gerði þann 30. júní 2004. Jafnframt var gert ráð fyrir því að Fiskistofa og eftir atvikum sjávarútvegsráðuneytið gæfu nánari skýringar á reglunni hverjum þeim sem þess óskaði. Þrátt fyrir það sem rakið er hér að framan vill ráðuneytið taka fram að það er nú mat þess að rétt hefði verið að útfæra umrædda reglu nánar en gert var í reglugerð nr. 485/2004. Í þessu sambandi telur ráðuneytið einnig rétt að geta þess að með hliðsjón af sjónarmiðum og tilmælum sem fram koma í ofannefndu áliti yðar hefur ráðuneytið breytt ákvæði 1. mgr. 3. gr. nefndrar reglugerðar, sbr. reglugerð nr. 404/2006.

Afkasta–/sóknargeta fiskibáts ræðst af mörgum og margvíslegum þáttum og er, að mati ráðuneytisins, nánast útilokað að áætla með nokkurri vissu hversu mikil áhrif einstakir slíkir þættir hafa á aflamöguleika báts. Þá er óþarft að hafa mörg orð um hversu miklum vandkvæðum er háð að segja fyrir um hvernig almenn aflabrögð muni verða á ókominni tíð. Það var því, að athugðu máli, niðurstaða ráðuneytisins að ógerningur væri að áætla sérstaklega aflaaukningu hvers einstaks sóknardagabáts sem félli undir nefnda reglu, þannig að við afgreiðslu slíkra mála væri jafnframt gætt þess jafnræðis og samræmis sem lög áskilja. Í því ljósi taldi ráðuneytið óhjákvæmilegt að fundinn yrði almennur mælikvarði til að áætla aflaaukningu hlutaðeigandi báta. Eftir að hafa skoðað þær leiðir sem gátu komið til greina að mati ráðuneytisins var það niðurstaða þess að málefnalegast og almennt séð sanngjarnast væri að taka mið af hver meðalafli hefði verið á einum sóknardegi hjá bátum sem höfðu komið í stað annarra sóknardagabáta á viðmiðunartíma þeim sem markaður er í lögunum en höfðu engu að síður á því tímabili stundað veiðar í heilt fiskveiðiár og þar með náð að nýta sóknargetu sína eftir endurnýjun til myndunar aflareynslu, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. bráðabirgðaákvæðis XXXV við lög um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004. Á framangreindum sjónarmiðum byggðist sú ákvörðun ráðuneytisins að ákveða umrædda reiknireglu með þeim hætti sem gert var, sbr. lokamálslið 2. tölul. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 485/2004. Þá var, eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar frá 14. febrúar sl., bætt við reiknigrunn endurnýjaðra sóknardagabáta, sem öfluðu á fiskveiðiárinu 2003/2004 verulega umfram þá viðmiðun sem leiddi af aflareynslu þeirra eða framangreindri reiknireglu og nam sú viðbót einu tonni fyrir hver fimm tonn sem aflinn fór umfram viðmiðunina. Með viðbótarúthlutun þessari var tekið sérstakt tillit til þeirra sem höfðu þannig í verki sýnt fram á verulega aukningu á afkastagetu báta sinna sem ætla varð að leiddi af endurnýjun þeirra.

Umrædd reikniregla, sem er réttilega lýst í 2. tölul. bréfs yðar, var ekki birt opinberlega með öðrum hætti en gert var með birtingu laga nr. 74/2004 og í reglugerð nr. 485/2004 í B–deild Stjórnartíðinda. Vegna þess sem fram kemur í 3. tölul. bréfs yðar skal áréttað að reiknigrunnur einstakra báta samkvæmt umræddri reiknireglu var margfeldi þeirra varanlegu sóknardaga sem við þá voru bundnir og fastrar tölu, 1.778 kg, sem var, eins og fyrr sagði, meðaldagsafli endurnýjaðra sóknardagabáta sem náð höfðu að nýta sóknargetu sína til myndunar aflareynslu á viðmiðunartímanum. Reiknigrunnur báts, sem 19 sóknardagar voru bundnir við, varð því 33.791 kg (19 x 1.778) en grunnurinn hækkaði eða lækkaði í réttu hlutfalli við fjölda sóknardaga hlutaðeigandi báta en vegna heimildar til að flytja sóknardaga á milli báta var nokkuð mismunandi hversu margir sóknardagar voru bundnir við einstaka báta þegar krókaaflahlutdeildum var úthlutað samkvæmt lögum nr. 74/2004. Um svör við spurningum þeim, sem bornar eru upp í bréfi yðar, vísast að öðru leyti til þess sem rakið er hér að framan.“

Með bréfi, dags. 29. júní 2006, gaf ég lögmanni A ehf. kost á því að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 3. ágúst 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og áður hefur verið lýst í upphafi kafla II í áliti þessu var með lögum nr. 74/2004, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða með síðari breytingum, sérstöku ákvæði XXXV til bráðabirgða bætt við lög nr. 38/1990. Tilefni bráðabirgðaákvæðisins var að hið svonefnda sóknardagakerfi var lagt niður og bátar sem verið höfðu í því kerfi voru frá og með upphafi fiskveiðiársins 2004/2005 fluttir yfir í krókaaflamarkskerfið. Samkvæmt ákvæðinu var hverjum báti sem varanlegar sóknarheimildir voru bundnar við 10. maí 2004 úthlutað ákveðinni krókaaflahlutdeild í upphafi fiskveiðiársins 2004/2005. Skyldi krókaaflahlutdeild hvers báts fundin út frá aflareynslu bátsins á öðru hvoru fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003 að vali útgerðar. Í þremur töluliðum 1. mgr. bráðabirgðaákvæðisins var nánar mælt fyrir um hvernig ákvarða skyldi krókaaflahlutdeild einstakra báta við flutning þeirra á milli kerfanna en ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. hljóðaði svo:

„Taka skal tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu sóknardagabáta vegna endurnýjunar þeirra á fiskveiðiárinu 2002/2003 eða á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur.“

Tilvitnaðan málslið var ekki að finna í upphaflegu frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 74/2004. Var honum bætt við frumvarpið við meðferð þess í sjávarútvegsnefnd Alþingis.

Við framkvæmd á úthlutun heimilda samkvæmt umræddum málslið studdist sjávarútvegsráðuneytið að eigin sögn við ákveðna reiknireglu sem í tilviki A ehf. leiddi til þess að félagið fékk ekki viðbótarkrókaaflahlutdeild. Hefur athugun mín á málinu beinst að því í fyrsta lagi hvort sú aðferð sem fólst í reiknireglunni hafi verið í samræmi við orðalag bráðabirgðaákvæðisins og tilgang þess, og í öðru lagi hvort, og þá hvernig, umrædd reikniregla, og þar með þær reglur sem í raun var fylgt við úrlausn þessara mála, hafi verið birt. Hef ég þar í huga þann áskilnað sem fram kemur í lagaákvæðinu að úthlutun viðbótaraflahlutdeildarinnar skuli fram fara „samkvæmt nánari reglum er ráðherra setur“. Ég vil taka fram að lög um stjórn fiskveiða hafa verið endurútgefin sem lög nr. 116/2006. Með þeim hefur ofangreint bráðabirgðaákvæði verið afnumið. Þar sem atvik máls þessa gerðust í tíð laga nr. 38/1990 tekur athugun mín mið af nefndu bráðabirgðaákvæði.

Ofangreint ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. kemur einnig fyrir í 4. málsl. 2. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta. Í 5. málsl. þeirrar greinar segir síðan að í þessu tilliti skuli miða við „meðalafla sambærilegra báta“.

2.

Ég tek fram að umrætt lagaumhverfi hefur að hluta áður verið til umfjöllunar af minni hálfu í áliti frá 25. október 2005 í málum nr. 4332/2005 og 4398/2005. Þar var það niðurstaða mín að sú afstaða sjávarútvegsráðuneytisins að túlka hugtakið „endurnýjun“ þannig, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 485/2004, að það tæki aðeins til þeirra tilvika þegar nýr bátur hefði komið í stað eldri, samrýmdist ekki þeim skilningi sem uppi hefði verið á Alþingi þegar umrætt lagaákvæði var samþykkt. Í samræmi við þetta var það niðurstaða mín að undir hugtakið kynnu jafnframt að falla þau tilvik þar sem eigandi sóknardagabáts hefði farið þá leið að gera breytingar á báti sínum til að auka afkastagetu hans í sóknardagakerfinu enda hefði hann af þeim sökum ekki náð að mynda sér aflareynslu á fiskveiðiárunum 2002/2003 eða 2003/2004 fram til 28. maí 2004. Með reglugerð nr. 404/2006, um breytingu á reglugerð nr. 485/2004, var skilgreiningu eldri reglugerðarinnar á hugtakinu endurnýjun við úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta samkvæmt ofangreindu lagaákvæði breytt og það einnig látið taka til þess ef aðili hefði gert verulegar breytingar og/eða lagfæringar á sóknardagabáti sínum, til þess fallnar að auka afkastagetu hans umtalsvert, eins og það er orðað í reglugerðarákvæðinu nú.

3.

Af skýringum sjávarútvegsráðuneytisins, sem koma fram í svarbréfum þess bæði frá 14. febrúar og 27. júní 2006, verður ráðið að sú reikniregla sem ráðuneytið beitti við framkvæmd úthlutunar viðbótarkrókaaflahlutdeildar samkvæmt 4. málsl. 2. tölul. umrædds bráðabirgðaákvæðis fól í sér að aflahlutdeild sóknardagabáta, sem endurnýjaðir voru á fiskveiðiárinu 2002/2003 og á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004 og náðu ekki að nýta hina auknu sóknargetu til myndunar aflareynslu var bætt upp að ákveðnu lágmarki. Miðaðist uppbótin við að hver og einn bátur næði ákveðnum lágmarkskílóafjölda í krókaaflamarki fyrir hvern sóknardag sem viðkomandi bátur hafði áður haft.

Aðferðin sem ráðuneytið beitti var sú að fyrst var fundinn meðalafli á dag hjá þeim bátum sem höfðu verið endurnýjaðir og náð að nýta þá sóknargetu sem endurnýjunin hafði í för með sér til myndunar aflareynslu á fiskveiðiárinu 2002/2003. Meðaltalið var reiknað með þeim hætti að tekin var aflareynsla bátanna á því fiskveiðiári og deilt í hana með fjölda sóknardaga viðkomandi báta á fiskveiðiárinu 2003/2004. Af þessu fékkst sú niðurstaða að meðalafli þessara endurnýjuðu báta væri 1.778 kg á hvern sóknardag. Til að finna út hvort bátur sem endurnýjaður hafði verið, en ekki náð að nýta sér þá endurnýjun til að auka aflareynslu sína, ætti rétt á viðbótaraflahlutdeild samkvæmt umræddu lagaákvæði var því næst kannað hvort aflareynsla viðkomandi báts næði þessari tölu fyrir þá sóknardaga sem hann átti rétt á. Ef aflareynsla báts á fiskveiðiárinu 2001/2002 eða 2002/2003, fyrir endurnýjun, náði þessu lágmarki, þ.e. 1.778 kg á dag, fékk hann því enga viðbótaraflahlutdeild óháð því hvernig og hversu mikið hann hafði verið endurnýjaður. Þess í stað var miðað við þá aflareynslu sem hann hafði náð sér í annað hvort nefndra ára, að eigin vali útgerðar. Bátur sem átti rétt á 19 sóknardögum í sóknardagakerfinu og hafði aflareynslu sem náði a.m.k. 33.791 kg (19x1.778 kg = 33.791 kg) á öðru hvoru fiskveiðárinu 2001/2002 eða 2002/2003 fékk því enga viðbótaraflahlutdeild. Þar sem bátur A ehf., mb. X, hafði á fiskveiðiárinu 2001/2002 veitt 34.578 kg var aflareynsla hans því miðuð við þá tölu, en vegna reiknireglu ráðuneytisins fékk hann enga viðbótaraflahlutdeild þrátt fyrir endurnýjun.

Ég tek það fram að þegar ráðuneytið talar í skýringum sínum um að útreikningar á grundvelli reiknireglunnar hafi verið miðaðir við meðaldagsafla endurnýjaðra sóknardagabáta þá fæ ég ekki annað séð en þar sé miðað við þá báta sem ráðuneytið taldi að hefðu verið „endurnýjaðir“ samkvæmt þeim skilningi að nýr bátur hefði komið í stað eldri, sbr. ákvæði reglugerðar nr. 485/2004 áður en henni var breytt með reglugerð nr. 404/2006. Athugun mín hefur hins vegar ekki sérstaklega beinst að því hvaða áhrif þetta atriði hafði tölulega á þann grundvöll sem sjávarútvegsráðuneytið byggði ákvarðanir sínar um úthlutun umræddra aflaheimilda á og þar með við afgreiðslu á máli A ehf.

Eins og vikið er að í kafla III, og sjávarútvegsráðuneytið fellst á í skýringum sínum til mín, byggði hin umrædda reikniregla á því að við reiknigrunn þeirra báta sem ráðuneytið taldi fullnægja skilyrðum um endurnýjun var bætt ákveðnum kílóafjölda þannig að krókaaflamark viðkomandi báts samsvaraði tilteknum meðaltalskílóafjölda margfölduðum með sóknardagafjölda bátsins. Hún leiddi til þess að aflahlutdeild var bætt með jöfnum hætti á þá báta sem rétt áttu á viðbót vegna endurnýjunar. Hún tók hins vegar ekki sérstaklega tillit til þess hvaða áhrif þær endurbætur sem gerðar voru á umræddum bátum höfðu á afkastagetu þeirra í hverju tilviki, þ.e. hvert var umfang og eðli breytinganna og hvernig þær hefðu nýst til aukningar á sóknargetu.

Í fyrirspurnarbréfi mínu frá 8. júní 2006 óskaði ég þess að sjávarútvegsráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig ofangreind reikniaðferð sem fólst í reiknireglunni samræmdist orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis nr. XXXV til bráðabirgða við lög nr. 38/1990, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004, þar sem mælt var fyrir um að taka skyldi „tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski“. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 27. júní 2006 kemur fram að afkasta- og sóknargeta fiskibáts ráðist af mörgum og margvíslegum þáttum. Það hafi verið nánast útilokað að áætla með nokkurri vissu hversu mikil áhrif einstakir slíkir þættir hefðu á aflamöguleika báts. Það hafi verið miklum vandkvæðum háð að segja fyrir um hvernig almenn aflabrögð myndu verða á ókominni tíð. Síðan segir ráðuneytið svo:

„Það var því, að athuguðu máli, niðurstaða ráðuneytisins að ógerningur væri að áætla sérstaklega aflaaukningu hvers einstaks sóknardagabáts sem félli undir nefnda reglu, þannig að við afgreiðslu slíkra mála væri jafnframt gætt þess jafnræðis og samræmis sem lög áskilja. Í því ljósi taldi ráðuneytið óhjákvæmilegt að fundinn yrði almennur mælikvarði til að áætla aflaaukningu hlutaðeigandi báta. Eftir að hafa skoðað þær leiðir sem gátu komið til greina að mati ráðuneytisins var það niðurstaða þess að málefnalegast og almennt séð sanngjarnast væri að taka mið af hver meðalafli hefði verið á einum sóknardegi hjá bátum sem höfðu komið í stað annarra sóknardagabáta á viðmiðunartíma þeim sem markaður er í lögunum en höfðu engu að síður á því tímabili stundað veiðar í heilt fiskveiðiár og þar með náð að nýta sóknargetu sína eftir endurnýjun til myndunar aflareynslu, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. bráðabirgðaákvæðis XXXV við lög um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004.“

Af hinum tilvitnuðu orðum má ráða að í reiknireglu ráðuneytisins hafi ekki verið tekið sérstakt tillit til þess hvernig endurbætur sem gerðar voru hefðu nýst til aukinnar sóknargetu þar sem ógerningur væri að mati ráðuneytisins að áætla sérstaklega aflaaukningu hvers sóknardagabáts þannig að jafnframt væri gætt samræmis og jafnræðis samkvæmt lögum. Því hafi það ákveðið að fara þá leið sem fólst í reiknireglunni þar sem hún byggði á almennum mælikvarða. Vegna þeirra orða ráðuneytisins að það hafi verið ógerningur að áætla sérstaklega aflaaukningu hvers báts vil ég taka fram að það leiddi af orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að sjávarútvegsráðuneytinu bar að haga þeim reglum sem það setti um nánari framkvæmd ákvæðisins þannig að tekið væri tillit til áskilnaðar löggjafans um áætlaða aflaaukningu allt að ákveðnu hámarki á hvern bát sem gat fallið undir ákvæðið vegna aukningar afkastagetu vegna endurnýjunar þar sem sóknargetan hafði ekki nýst til myndunar aflareynslu.

Viðfangsefni sjávarútvegsráðherra var hér að setja um það nánari reglur hvernig meta ætti áhrif hinna einstöku þátta sem breyttust við endurnýjun þessara báta á sóknargetu þeirra. Eðli málsins samkvæmt hlaut það að byggjast á því að fundinn væri út samanburðargrundvöllur milli þeirra báta sem féllu undir ákvæðið og báta sem voru um þau atriði sem hafa áhrif á sóknargetuna sambærilegir eftir að þeir fyrrnefndu höfðu verið endurnýjaðir. Ætlunin með lagaákvæðinu var að gera þessa endurnýjuðu báta jafnsetta, en þó að tilteknu hámarki, þeim bátum sem voru sambærilegir um sóknargetu. Þarna gátu vitanlega komið til ýmis atriði og það var tilefni til þess að í þeim reglum sem ráðherra átti að setja kæmi fram hvernig þau skyldu metin. Með því hefði jafnræðis verið gætt milli þeirra sem voru í sambærilegri stöðu. Um það að ekki hafi verið unnt að fara aðra leið en þá sem ráðuneytið valdi liggur ekkert annað fyrir en þær almennu fullyrðingar sem fram koma í tilvitnuðum skýringum ráðuneytisins hér að framan. Ég vek í þessu efni athygli á því að þegar það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 74/2004 kom fram á Alþingi var t.d. gert ráð fyrir að breytingar á vélarstærð og fjölda handfærarúlla um borð hefðu tiltekin áhrif til breytinga á veiðiheimildum og í athugasemdum við frumvarpið sagði meðal annars: „Ljóst er að fjöldi handfærarúlla um borð í báti og ganghraði hans skiptir miklu máli varðandi aflahæfni hans.“ (Alþt. 2003–2004, A-deild, bls. 6719.) Mat á áhrifum atriða eins og þessara á sóknargetuna hlaut að vera meðal þess sem sjávarútvegsráðuneytið þurfti að huga að við nánari útfærslu umræddra reglna. Það mátti líka vera ljóst af aðdraganda og orðalagi þessa lagaákvæðis að það hefði í för með sér að viðbótaraflahlutdeild sú sem kæmi í hlut hvers af þessum bátum gæti orðið mismunandi.

Af því hvernig sjávarútvegsráðuneytið útfærði reikniregluna og lýst var hér að framan er ljóst að hún tók ekki sérstaklega tillit til þess hvaða áhrif þær endurbætur sem gerðar voru á viðkomandi bátum hefðu á afkastagetu þeirra, þ.e. hvert hefði verið umfang og eðli breytinganna og hvernig þær hefðu nýst til myndunar aflareynslu. Hún leiddi til þess að krókaaflahlutdeild var bætt með jöfnum hætti á hvern sóknardag þeirra báta sem rétt áttu á viðbót. Að mínu mati getur sú skýring ráðuneytisins, að það hefði verið ógerningur að áætla sérstaklega aflaaukningu hvers einstaks sóknardagabáts þannig að gætt væri jafnframt þess jafnræðis og samræmis sem lög áskildu og því hefði verið fundinn almennur mælikvarði til að áætla aflaaukningu hlutaðeigandi báta, ekki réttlætt útfærslu reiknireglunnar á þann veg sem ráðuneytið ákvað enda samræmdist hún ekki því orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990 að „taka [skyldi] tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum í þorski á hvern bát“. Áskilnaður um jafnræði og samræmi í lögum gat ekki vikið til hliðar skýru orðalagi ákvæðisins. Í þessu sambandi vil ég minna á þá óskráðu meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvöld eru bundin af lögum. Í þessari reglu, sem nefnd hefur verið lögmætisreglan, felst að ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvald getur ekki vikið frá fyrirmælum laga nema slík frávik eigi sér stoð í lögum.

Ég tek fram að þótt löggjafinn hafi eftirlátið sjávarútvegsráðuneytinu heimild til að ákveða hvernig aflaaukningin á grundvelli ofangreinds bráðabirgðaákvæðis yrði ákvörðuð þá var beiting þeirrar heimildar háð þeim takmörkunum sem leiða mátti af orðalagi bráðabirgðaákvæðisins. Í samræmi við þá meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnvöld eru bundin af lögum bar sjávarútvegsráðuneytinu því að taka mið af orðalagi ákvæðisins við útfærslu reiknireglunnar. Þeir erfiðleikar sem ráðuneytið telur hafa verið á því að útfæra regluna þannig að hún tæki mið af áhrifum endurnýjunarinnar í tilviki hvers báts gátu ekki heimilað ráðuneytinu að líta framhjá orðalagi ákvæðisins heldur hafði ráðuneytið þá það úrræði að leita eftir afstöðu Alþingis til þess hvort umræddu lagaákvæði yrði breytt og þá eftir atvikum þannig að þeirri leið sem ráðuneytið taldi eina færa yrði búin fullnægjandi lagastoð.

4.

Við útfærslu á þeim reglum sem ráðherra var falið að setja þurfti hann auk framangreindra atriða að gæta þess að sú aðferð sem þar var beitt væri í samræmi við þann tilgang sem lá að baki setningu 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990. Eins og áður hefur verið vikið að var því ákvæði bætt við frumvarp það er varð að lögum nr. 74/2004 við meðferð þess í sjávarútvegsnefnd Alþingis. Í nefndaráliti meiri hluta nefndarinnar sagði svo um ákvæðið:

„Sérstakt ákvæði er um viðbótarhlutdeild sem svarar allt að 20 lestum í krókaaflamarki til að bæta stöðu þeirra útgerða sem nýlega hafa endurnýjað báta sína þar sem sóknargetan hefur ekki nýst til að mynda aflareynslu. Ráðherra setur nánari reglur um framkvæmd þessa ákvæðis.“ (Alþt. 2003–2004, A-deild, bls. 7063–7064.)

Af þessu verður ekki annað ráðið en að tilgangur ákvæðisins hafi verið að bæta stöðu eigenda þeirra sóknardagabáta sem nýlega höfðu lagt í kostnað við að endurnýja báta sína til að bæta afkasta- og sóknargetu þeirra en ekki höfðu enn náð að nýta hina auknu getu til að auka aflareynslu sína. Horfa verður til þess að ákvæðið var lögfest vegna þess að ákveðið var að leggja sóknardagakerfið niður og færa sóknardagabáta í krókaaflamarkskerfið. Aðdragandi að þessari veigamiklu breytingu var skammur. Eigendur báta sem voru í sóknardagakerfinu gátu ekki vitað fyrirfram að kerfið yrði lagt niður. Það verður því að ætla að þeir hafi almennt tekið ákvarðanir varðandi rekstur og útgerð báta sinna með hliðsjón af því hvernig þeir töldu hag sínum best borgið innan sóknardagakerfisins og þess regluverks sem um það gilti. Rekstrarlegar og fjárhagslegar forsendur sem þeir byggðu á þegar þeir tóku þær ákvarðanir að ráðast í smíði á afkastameiri bátum eða endurbætur á bátum kunna að hafa breyst verulega eða brostið þegar sóknardagakerfið var afnumið með lögum nr. 74/2004 og bátar þeirra fluttust yfir í aflamarkskerfi. Hef ég þá í huga að eðlismunur er á sóknardagakerfi og aflamarkskerfi. Felst hann meðal annars í því að í aflamarkskerfinu hafa einstakir bátar tilteknar takmarkaðar aflaheimildir sem ekki verða auknar með auknum afköstum og/eða sókn. Því er almennt ólíklegt að sóknar- og afkastageta báts hafi sömu þýðingu fyrir hagkvæmni og afkomu við rekstur hans í aflamarkskerfi og í sóknardagakerfi.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að eins og orðalagi 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. breytingu með lögum nr. 74/2004, var háttað og með hliðsjón af tilgangi ákvæðisins, hafi sjávarútvegsráðuneytinu ekki verið heimilt að byggja við úthlutun þeirra veiðiheimilda sem ákvæðið hljóðaði um á reiknireglu sem ekki tók tillit til þess hvaða áhrif sú endurnýjun sem orðið hafði á hlutaðeigandi bát hefði á sóknargetu hans og að hvaða marki hún hefði ekki nýst til myndunar aflareynslu. Ég tek það fram að það breytir ekki þessari niðurstöðu minni þótt það komi fram í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín að það hafi í samráði við Fiskistofu ákveðið 13. desember 2004 að bæta við reiknigrunn endurnýjaðra báta sem á fiskveiðiárinu 2003/2004 veiddu verulega umfram þá viðmiðun sem leiddi af reiknireglunni. Þarna var enn farin meðaltalsleið en ekki tekið tillit þess hver áhrifin höfðu verið af endurnýjuninni í tilviki hvers báts.

Hér að framan hef ég vísað til fyrri niðurstöðu minnar í áliti frá 25. október 2005 í málum nr. 4332/2005 og 4398/2005 um túlkun sjávarútvegsráðuneytisins á hugtakinu „endurnýjun“ í því lagaákvæði sem hér er fjallað um. Sá grunnur sem ráðuneytið miðaði útreikninga sína við þegar umræddum veiðiheimildum var úthlutað byggði eingöngu á „bátum sem höfðu komið í stað annarra sóknardagabáta“ en ekki var tekið mið af því að endurnýjun gat átt sér stað með öðrum hætti. Hvorki sá reikningslegi grundvöllur sem við var stuðst né skipting milli þeirra báta sem gátu átt rétt til umræddrar aukningar veiðiheimilda tók mið af því hvernig sú endurnýjun sem um var að ræða hefði nýst til aukinnar sóknargetu. Ég fæ því ekki séð að í því tilviki sem kvörtun þessa máls snýst um, afgreiðslu á erindi eiganda bátsins X, hafi af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins verið lagður réttur grundvöllur í samræmi við 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. breytingu með lögum nr. 74/2004, að úrlausn málsins. Vegna þeirra annmarka sem voru á grundvelli ákvörðunarinnar get ég ekki fjallað frekar um hugsanlegar afleiðingar þeirra á hina efnislegu niðurstöðu að synja eiganda X um hlutdeild í umræddum veiðiheimildum. Að öðru leyti vísa ég um þennan þátt málsins til þess sem segir í V. kafla álits þessa.

5.

Fyrir liggur að útfærslu þeirrar reiknireglu sem byggt var á við úthlutun viðbótarkrókaaflahlutdeildar samkvæmt 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. lög nr. 74/2004, var hvorki lýst í lögum, frumvarpi til breytingalaganna né í reglugerð settri af sjávarútvegsráðuneytinu. Í fyrirspurnarbréfi mínu frá 27. júní 2006 óskaði ég eftir að sjávarútvegsráðuneytið upplýsti mig um það hvort reglan hefði verið birt í B-deild Stjórnartíðinda eða annars staðar með opinberum hætti, og þá hvenær það hefði verið gert. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir ástæðu þess hefði reglan ekki verið birt í Stjórnartíðindum og lýsti þá viðhorfi sínu til þess hvernig beiting hennar í framkvæmd samrýmdist því ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV. til bráðabirgða í lögum um stjórn fiskveiða að sjávarútvegsráðherra setti reglur um ákvörðun viðbótarkrókaaflahlutdeildar.

Í svarbréfi ráðuneytisins frá 8. júní 2006 kemur fram að reiknireglan hafi ekki verið birt opinberlega með öðrum hætti en gert var með birtingu laga nr. 74/2004 og reglugerðar nr. 485/2004 í B-deild Stjórnartíðinda. Einnig segir í bréfinu að þegar ráðuneytið setti reglugerð nr. 485/2004 hafi legið fyrir áreiðanlegar upplýsingar um hvaða bátar og aðilar það væru sem gætu átt rétt til úthlutunar á grundvelli sérreglunnar í 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV. til bráðabirgða og því væri tryggt að öll tilvik sem undir regluna gætu fallið væru þekkt og yrðu á grundvelli hennar tekin til umfjöllunar og ákvörðunar af hálfu Fiskistofu. Síðan segir ráðuneytið svo:

„Í ljósi þessa taldi ráðuneytið nægilegt að mæla fyrir um framkvæmd tilvitnaðs lagaákvæðis með þeim hætti sem gert var í lokamálslið 2. tölul. 1. mgr. 1. gr. tilvitnaðrar reglugerðar en þar segir: „Miða skal í þessu tilliti til meðalafla sambærilegra báta.“ Þá gerði ráðuneytið ráð fyrir að reglugerðin yrði send útgerðum allra sóknardagabáta sem og Fiskistofa gerði þann 30. júní 2004. Jafnframt var gert ráð fyrir því að Fiskistofa og eftir atvikum sjávarútvegsráðuneytið gæfu nánari skýringar á reglunni hverjum þeim sem þess óskaði. Þrátt fyrir það sem rakið er hér að framan vill ráðuneytið taka fram að það er nú mat þess að rétt hefði verið að útfæra umrædda reglu nánar en gert var í reglugerð nr. 485/2004.“

Af ofangreindum skýringum ráðuneytisins má ráða að það taldi að sú lýsing á reiknireglunni sem kom fram í lokamálsl. 2. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta, hefði verið nægileg. Hins vegar viðurkenni það nú að rétt hefði verið að útfæra regluna nánar en gert var.

Tveir síðustu málsliðir nefnds töluliðar í 1. gr. reglugerðar nr. 485/2004 hljóða svo:

„Taka skal tillit til áætlaðrar aflaaukningar, allt að 20 lestum á hvern bát, miðað við óslægðan fisk, vegna aukningar afkastagetu þeirra sóknardagabáta, sem endurnýjaðir hafa verið á fiskveiðiárinu 2002/2003 og á fiskveiðiárinu 2003/2004 fram til 28. maí 2004, enda hafi sóknargetan ekki nýst til myndunar aflareynslu. Miða skal í þessu tilliti til meðalafla sambærilegra báta.“

Eins og reglugerðarákvæði þetta hljóðar segir það í raun lítt um hvað fólst í reiknireglunni eins og inntaki hennar hefur verið lýst hér að framan.

Af þessu tilefni tel ég rétt að benda á að í margnefndum 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. umrædds bráðabirgðaákvæðis í lögum um stjórn fiskveiða sagði að um úthlutun viðbótaraflahlutdeildar færi „samkvæmt nánari reglum er ráðherra [setti]“. Samkvæmt orðanna hljóðan var því gert ráð fyrir að framkvæmd ákvæðisins færi fram samkvæmt reglum sem sjávarútvegsráðherra setti. Slíkar reglur teljast almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem ber að birta í B-deild Stjórnartíðinda, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sem giltu þegar atvik málsins gerðust. Ég tel því að sjávarútvegsráðuneytið hefði átt að birta nánari reglur um þá aðferð sem það viðhafði og þá eftir atvikum umrædda reiknireglu í reglugerðarákvæðinu. Aðeins með þeim hætti hefði birtingin verið fullnægjandi og uppfyllt þær kröfur sem leiða af réttaröryggissjónarmiðum um að réttarreglur séu aðgengilegar þannig að hægt sé að kynna sér efni og tilvist þeirra.

6.

Framkvæmd lagareglna á sviði fiskveiðistjórnunar þar sem sjávarútvegsráðuneytinu hefur með lögum verið falin nánari útfærsla eða að setja nánari reglur hefur á síðustu misserum verið til athugunar hjá mér í allnokkrum málum. Einkum hafa þessi mál lotið að úthlutun á svonefndum byggðakvóta og eins og í þessu máli flutningi réttinda úr sóknardagakerfi yfir í krókaaflamarkskerfið. Rétt eins og hér að framan hefur athugun mín á þessum málum í ýmsum tilvikum orðið mér tilefni athugasemda við stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins við meðferð umræddra mála. Áform um umbætur í því efni sem ráðuneytið hefur lýst í bréfum til mín hafa að því er ég fæ best séð lítt gengið eftir.

Ég tel af þessu tilefni enn ástæðu til að minna á að það mál sem fjallað er um í þessu áliti varðar lagaákvæði á sviði fiskveiðistjórnunar en það er hluti lagareglna sem fela í sér inngrip í atvinnuréttindi þeirra sem stunda útgerð og þar með í nýtingarmöguleika þeirrar eignar sem hlutaðeigandi fiskiskip er. Umrætt lagaákvæði felur því í senn í sér inngrip í stjórnarskrárvernduð réttindi og fyrirmæli um úthlutun heimilda til veiða í fiskveiðilandhelginni. Þeim heimildum er ekki í lögum ætlaður fyrirfram ákveðinn gildistími. Ákvörðun um hlutdeild í þeirri viðbótarúthlutun sem fólst í ákvæði 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, sbr. lög nr. 74/2004, fól því í sér afmörkun á varanlegum og verðmætum veiðiheimildum hlutaðeigandi báta. Þegar stjórnvöldum er með lögum falið að útfæra nánar hvernig staðið skuli að slíku inngripi í stjórnarskrárvernduð réttindi einstaklinga og lögaðila eða úthlutun réttinda á því sviði er sérstök nauðsyn á því að vandað sé til stjórnsýsluframkvæmdar og þeirra reglna sem stjórnvöld setja um slík mál. Sá lagaáskilnaður sem gerður er til dæmis í ákvæðum stjórnarskrárinnar um vernd eignarréttinda og atvinnufrelsis, eigi að skerða þessi réttindi, takmarkar ekki einungis heimild löggjafans til að framselja ákvörðunarvald um slíkt inngrip til stjórnvalda heldur gerir hann auknar kröfur til þess að ákvarðanir stjórnvalda séu í samræmi við og hafi stoð í settum lagareglum og að útfærsla stjórnvaldsfyrirmæla á þessum sviðum sé skýr.

Ég tel því eftir athugun mína á þessu máli enn tilefni til að ítreka enn þau tilmæli sem ég hef áður beint til sjávarútvegsráðherra um nauðsyn þess að betri grunnur verði lagður að stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins á sviði fiskveiðistjórnunar.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú reikniaðferð sem fólst í reiknireglunni sem sjávarútvegsráðuneytið lagði til grundvallar og Fiskistofa beitti við ákvörðun um úthlutun viðbótarkrókaaflahlutdeildar á grundvelli 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðis XXXV til bráðabirgða í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi hvorki samræmst orðalagi þess ákvæðis né þeim tilgangi sem lá að baki því og kom fram í lögskýringargögnum.

Það er einnig niðurstaða mín að nefnd reikniaðferð og þar með þær reglur sem sjávarútvegsráðherra átti að setja hafi ekki verið birtar með fullnægjandi hætti í 2. tölul. 1. gr. reglugerðar nr. 485/2004, um úthlutun krókaaflahlutdeildar til sóknardagabáta.

Vegna þeirra annmarka sem voru á grundvelli ákvörðunar í máli A ehf. get ég ekki fjallað frekar um hugsanlegar afleiðingar þeirra á hina efnislegu niðurstöðu að synja bátnum X um hlutdeild í umræddum veiðiheimildum. Ég beini því þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar, komi beiðni þar um frá fyrirtækinu, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í álitinu þannig að réttur grundvöllur verði lagður að ákvörðun í málinu eða leiti annarra leiða til að rétta hlut A ehf. verði ekki talið unnt að endurupptaka fyrri ákvörðun ráðuneytisins. Þá eru það jafnframt tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í þessu áliti við stjórnsýslu á sviði fiskveiðistjórnar.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu A ehf. hefði verið leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 15. mars s.á., segir að A ehf. og fleiri eigendur báta sem féllu undir 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. bráðabirgðaákvæðis XXXV í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 4. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 74/2004, hafi með vísan til álits míns óskað eftir að úthlutun til þeirra verði endurskoðuð. Ráðuneytið hafi tilkynnt þessum aðilum að það hafi til athugunar hvort og þá hvernig koma megi til móts við þau sjónarmið sem ég hafi sett fram í umræddu áliti og sé stefnt að því að ljúka umræddri athugun og ákvörðunartöku á næstu vikum. Samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði frá sjávarútvegsráðuneytinu með símtali í júlí 2007 er staða þess enn óbreytt þó unnið sé að lausn málsins.

Vegna fyrirspurnar minnar um hvort og þá hvernig brugðist hafi verið við hinum almennu tilmælum mínum til ráðuneytisins tekur ráðuneytið fram að það hafi ævinlega reynt að taka tillit til sjónarmiða og ábendinga sem fram hafi komið í álitum umboðsmanns Alþingis, eftir því sem mögulegt hafi verið, og hafi í samræmi við það m.a. að undanförnu verið leitast við að fá til starfa í ráðuneytinu einstaklinga sem ætla megi að hafi góða þekkingu á stjórnsýslurétti.

VII.

Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 4. apríl 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði tekið einhverjar ákvarðanir í tilefni af erindi A ehf., og eftir atvikum annarra sem til þess hefðu leitað í sama skyni, eða hvort málið væri enn til meðferðar. Mér barst svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 6. maí s.á. Þar kemur fram að vinna við mál A ehf. og tveggja annarra aðila hafi legið niðri um tíma þar sem nokkrir starfsmenn ráðuneytanna hafi látið af störfum. Ráðuneytið hafi mál þessi til meðferðar og standi enn yfir athugun á hvort og þá hvernig koma megi til móts við þau sjónarmið sem sett voru fram í umræddu áliti mínu. Stefnt sé að því að ljúka athugun þessari og taka ákvörðun á næstu vikum.