Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. apríl 2006 leitaði til mín B, fyrir hönd stjórnar A, og kvartaði yfir breytingu sem gerð var á 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, um akstursíþróttir og aksturskeppni, með reglugerð nr. 252/2005 frá 21. febrúar 2005. Taldi félagið að með breytingunni hefði samgönguráðherra sett of þröngar skorður við keppnishaldi akstursíþróttafélaga og fengið tveimur landssamböndum einokunaraðstöðu við slíkt keppnishald. Varðaði kvörtun félagsins þannig það álitaefni hvort framangreint ákvæði reglugerðar nr. 257/2000, eftir breytingu þá sem gerð var með reglugerð nr. 252/2005, samræmdist lögum. Með umræddri reglugerðarbreytingu var leyfisveiting til að halda aksturskeppni takmörkuð við tvo aðila, annars vegar Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ vegna keppni ökutækja með þrjú hjól eða færri og hins vegar Landssamband íslenskra akstursfélaga (LÍA) vegna keppni ökutækja með fjögur hjól eða fleiri, en áður hafði leyfisveiting einungis verið takmörkuð við skipulagsbundin samtök er hefðu akstursíþróttir á verkefnaskrá sinni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2006.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af erindi A ritaði ég samgönguráðherra bréf, dags. 8. maí 2006, þar sem ég lýsti efni kvörtunarinnar. Rakti ég jafnframt viðeigandi ákvæði reglugerðar nr. 257/2000, um akstursíþróttir og aksturskeppni, ásamt síðari breytingum, og umferðarlaga nr. 50/1987, ásamt síðari breytingum. Í bréfinu óskaði ég eftir því að samgönguráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og léti mér í té upplýsingar um þann tilgang og röksemdir sem búið hefðu að baki þeirri breytingu sem gerð hefði verið á ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000 með reglugerð nr. 252/2005. Óskaði ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir lagagrundvelli reglugerðarákvæðisins eins og það hljóðaði eftir umrædda breytingu. Nánar tiltekið óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá að hvaða leyti það að einskorða heimild lögreglustjóra til að veita leyfi fyrir aksturskeppni við tvö tilgreind landssambönd ætti sér stoð í 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.

Í bréfi mínu til samgönguráðherra óskaði ég þess einnig að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig það fyrirkomulag sem mælt væri fyrir um í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, eins og greinin hljóðaði eftir framangreinda breytingu, samræmdist ákvæði 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, um félagafrelsi.

Svar samgönguráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 12. júlí 2006. Þar segir að með breytingum þeim sem gerðar hefðu verið á 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000 með reglugerð nr. 252/2005 hefði fyrirkomulag leyfisveitinga til keppnishalds í akstursíþróttum verið fært til tiltekinna félaga, annars vegar nefndar á vegum ÍSÍ og hins vegar til Landssambands íslenskra akstursfélaga (LÍA). Í bréfinu segir ennfremur orðrétt:

„Hjá ráðuneytinu hefur verið farið ítarlega yfir málið og þær breytingar sem gerðar hafa verið á nefndri reglugerð, bæði þeirrar sem hér er til umfjöllunar sem og breytingar sem áður höfðu verið gerðar. Sú athugun og meðferð málsins í heild hjá ráðuneytinu tók mið af því að akstur sá sem mál þetta varðar er fyrst og fremst íþróttagrein sem jafnframt lýtur umferðarlögum og er sú íþrótt stunduð með tækjum sem almennt er viðurkennt að séu hættuleg og verður að skoða svör ráðuneytisins í þessu ljósi.

Í bréfi yðar eru settar fram fjórar fyrirspurnir og verður þeim svarað hér á eftir í þeirri röð sem þar koma fram. Áður en gerð verður grein fyrir sjónarmiðum ráðuneytisins og þeim fyrirspurnum svarað, þykir ráðuneytinu rétt að taka fram eftirfarandi.

Með reglugerðarbreytingunni 2005 var ekki ætlun ráðuneytisins að veita LÍA einokunarstöðu hvað akstursíþróttir varðar, þ.e. til keppnishalds og útiloka með því aðra keppnishaldara. Tilgangurinn var að fela þessum tveimur tilteknu félögum sem getið er um í reglugerðinni, að sjá um leyfisveitingar til keppnishalds í greinunum og með því tryggja að farið yrði að þeim alþjóðlegu reglum sem um slíkt gilda.

Ráðuneytið getur fallist á að orðalag breytinganna með reglugerð nr. 252/2005 sé ekki nægilega skýrt um framangreinda tilætlan og kann að vera til þess fallið að valda misskilningi. Því hefur ráðuneytið þegar ráðist í breytingar á ákvæðinu til að taka af allan vafa um tilgang þess og eru drög að þeim breytingum meðfylgjandi. Er það von ráðuneytisins að þetta verði til þess fallið að koma í veg fyrir ágreining um hvernig leyfisveitingum til keppnishalds í akstursíþróttum skuli vera háttað.

Ráðuneytið getur jafnframt upplýst að heildarendurskoðun reglugerðarinnar um akstursíþróttir og aksturskeppni nr. 257/2000 með síðari breytingum stendur fyrir dyrum og mun við þá endurskoðun verða farið ítarlega yfir hvernig best er að haga leyfisveitingum til keppnishalds í þessum íþróttagreinum í framtíðinni.

Hvað fyrirspurnir í bréfi yðar varðar telur ráðuneytið nauðsynlegt að gera í upphafi í stuttu máli grein fyrir stöðu akstursíþróttarinnar hér á landi og aðkomu Íslands að alþjóðasamböndum er þá íþrótt varða.

Í dag eru tvö alþjóðasambönd akstursíþrótta starfrækt, sem viðurkennd eru af Alþjóða Ólympíusambandinu. Um er að ræða FIM (Féderation Internationale de Motorcycle) fyrir ökutæki með þrjú hjól eða færri og hins vegar FIA (Féderation Internationale de l’ Automobile) fyrir ökutæki með fjögur hjól eða fleiri. Er því um að ræða alþjóðasambönd fyrir vélhjól og vélsleða annars vegar og fyrir bifreiðar hins vegar. Alþjóðasambönd þessi eru m.a viðurkennd af Evrópusambandinu og eru þau ekki einungis fyrir akstursíþróttir, heldur einnig notendasamtök þessara tilteknu tækja.

Allar alþjóðlegar keppnir í þessum greinum fara fram samkvæmt reglum þessara tveggja samtaka og því ekki hægt að halda slíka viðurkennda keppni nema þeim reglum sé framfylgt. Til að tryggt sé að reglum sé framfylgt þarf að vera til aðildarfélag í hverju landi, í hvort samband fyrir sig. Einungis eitt aðildarfélag frá hverju landi getur orðið aðili að hvoru sambandinu og sjá þau um að framfylgja viðkomandi reglum í sínu landi. Er fyrst og fremst um að ræða reglur hvað varðar öryggi keppenda og áhorfenda, reglur um hvaða keppnisreglur skuli gilda í viðeigandi keppni, reglur um úrslit og annað er viðkemur íþróttinni.

Íþróttasamband Íslands (ÍSÍ) er aðili að Alþjóðlega Ólympíusambandinu og viðurkennir þar með bæði FIA og FIM sem alþjóðasambönd í þessum greinum. Í dag er Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ aðili Íslands að FIM. Landssamband íslenskra akstursfélaga (LÍA) er aðili Íslands að FIA en stendur hins vegar enn utan ÍSÍ. Stefnt er að því að LÍA verði aðildarsamband ÍSÍ síðar á þessu ári og með því verður allt keppnishald í akstursíþróttum komið til sérsambanda innan ÍSÍ eins og er með aðrar íþróttagreinar.

Athyglisverða lýsingu á hlutverki FIA og hvernig það hefur þróast er að finna í dómi Hæstaréttar í máli nr. 457/2002 frá 15. maí 2003 og þykir rétt að hafa um það nokkur orð hér til skýringa á stöðunni.

Upphaf málsins var að einstaklingur var settur í keppnisbann af hálfu LÍA hvað þátttöku í torfærukeppni á vegum LÍA varðaði en viðkomandi var aðili að einu sérsambanda LÍA. Ástæða þess var að hann tók þátt í torfærukeppni utan vébanda sambandsins og þátttakan ólögmæt samkvæmt reglum LÍA og reglum FIA sem sambandið starfaði eftir. Er þá lýsingu að finna í dóminum að LÍA sé aðili að alþjóðlega bílasambandinu (Fédération Internationale de L’automobile, FIA). FIA hafi gefið út svonefnda „alþjóðlega akstursíþróttalögbók“ (International Sporting Code). Í l. gr. komi fram að FIA hafi tekið að sér „að semja og framfylgja reglum til hvatningar og eftirlits með akstursíþróttum“ og sé „hið eina alþjóðlega akstursíþróttayfirvald“ sem slíkt vald hafi. Samkvæmt 2. gr. akstursíþróttalögbókarinnar hafi FIA gefið út bókina til þess að framfylgja því valdi sem l. gr. áskilur, á sanngjarnan hátt og þannig að jafnræðis sé gætt. Er ætlast til þess að hvert landssamband framfylgi þeim reglum sem bókin hefur að geyma um akstursíþóttir.

Í dóminum segir ennfremur að Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins hafi í júní 2002 tilkynnt um þá bráðabirgðaniðurstöðu að hún teldi að FIA væri að misnota vald sitt yfir reglum akstursíþróttarinnar þannig að FIA væri að hindra að skipulagðar yrðu aksturskeppnir í samkeppni við þær keppnir sem FIA skipulagði eða styddi og bryti þannig samkeppnisreglur Evrópusambandsins. Í kjölfar þess breytti FIA nokkrum ákvæðum „akstursíþróttalögbókarinnar“ þannig að við ákvæði 2. gr. bættist nýr málsliður sem kvað á um að reglum bókarinnar yrði aldrei beitt til þess að koma í veg fyrir eða leggja hömlur á keppnismót eða þátttöku keppenda nema FIA teldi þess þörf til að tryggja, örugga, sanngjarna eða skipulega framkvæmd akstursíþróttamóta. Þá var bætt við ákvæði 63. gr. sem fjallar um útgáfu leyfis til að halda akstursíþróttakeppni, þannig að slíkt leyfi skyldi kræft hverjum þeim sem fullnægði reglum bókarinnar og öðrum almennum reglum. Einnig var bætt við ákvæði um að höfnun á útgáfu leyfis eða afturköllun slíkrar heimildar skyldi jafnan rökstudd.

Að öðru leyti varðar dómur þessi ekki málavexti máls þessa enda var það rekið fyrir gildistöku reglugerðar 252/2005 sem hér er til umfjöllunar en niðurstaðan var að óheimilt hefði verið að setja viðkomandi í keppnisbann án þess að ganga úr skugga um að keppnin hafi verið andstæð reglum LÍA varðandi öryggismál og skylda þætti.

Framangreint er rakið hér til að sýna fram á að reglur FIA sem LÍA er skuldbundið til að fara eftir voru settar til að tryggt væri að sömu reglur gildi um keppnishald í íþróttinni hvar sem er í heiminum. Markmið FIA er því að tryggja að aksturskeppnir fari fram með forsvaranlegum og öruggum hætti og samræmis sé gætt um keppnisreglur og öryggi enda slíkt nauðsynlegt þegar um keppnir milli landa er að ræða.“

Þessu næst segir í bréfi ráðuneytisins til mín:

„Verður hér á eftir fjallað um fyrirspurnir yðar og sett fram sjónarmið ráðuneytisins hvað þær varðar.

Í bréfi yðar er í fyrsta lagi óskað upplýsinga um þann tilgang og röksemdir sem bjuggu að baki þeirri breytingu sem var gerð á reglugerð nr. 257/2000 með reglugerð nr. 252/2005.

Þess er fyrst að geta að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. íþróttalaga nr. 64/1998 er Íþrótta- og Ólympíusamband Íslands æðsti aðili frjálsrar íþróttastarfsemi í landinu og í erlendum samskiptum íþróttahreyfingarinnar enda eru all flestar íþróttagreinar sem stundaðar eru á landinu með aðild að ÍSÍ á einn eða annan hátt og þar með er aðild að alþjóðasamtökum íþróttagreina hjá ÍSÍ, gegnum aðildarfélögin.

Eitt af markmiðum með reglugerðarbreytingunni var að akstursíþróttin yrði aðili að heildarsamtökum íþróttahreyfingarinnar á Íslandi, Íþróttasambandi Íslands (ÍSÍ) líkt og aðrar íþróttagreinar hér á landi. Jafnframt að vinna að því að færa aðild Íslands að alþjóðasamtökum akstursíþróttanna til ÍSÍ en eins og þegar hefur verið rakið er LÍA aðili Íslands að alþjóða bílasambandinu (FIA) en hefur staðið utan ÍSÍ. LÍA er enn utan ÍSÍ en unnið er að aðild og er gert ráð fyrir að því muni ljúka á þessu ári. Aðild Íslands að FIM er í höndum ÍSÍ, hjá Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ.

Einnig var markmiðið að koma á auknu skipulagi og eftirliti með akstursíþróttum, til að treysta öryggi og keppnishald almennt auk þess að efla félagslega uppbyggingu íþróttarinnar á sama hátt og er hjá öðrum íþróttagreinum. Hins vegar var það ekki markmið með þessari breytingu að gera aðkomu annarra akstursfélaga að íþróttinni erfiðari.

Það sem var haft að leiðarljósi við ákvörðun þessarar breytingar var m.a. það að akstursíþróttir eru í eðli sínu hættulegar íþróttir. Er það fyrst og fremst vegna hættueiginleika ökutækja eins og sést best á lögbundinni ábyrgðartryggingu vegna ökutækja. Jafnframt verður að líta til þess að íþróttin er frábrugðin mörgum öðrum íþróttagreinum að því leyti að hún er bundin umferðarlögum og einkennist að sumu leyti af undanþágum frá þeim lögum, t.d. hvað varðar ökuhraða og ökuréttindi.

Þar af leiðandi er nauðsynlegt að gera miklar öryggiskröfur til íþróttarinnar og að um hana gildi ákveðnar reglur og að eftirlit sé mikið og gott. Nauðsynlegt er jafnframt að reglurnar sem gilda séu þær sömu hver sem er keppnishaldari.

Það var niðurstaða ráðuneytisins að öryggissjónarmiða væri best gætt með því að fela þeim félögum sem hafa mesta þekkingu á þessu sviði og eru aðilar að framangreindum alþjóðlegum íþróttasamböndum, að sjá um að veita leyfi til keppnishalds. Því væri eðlilegt og vænlegast til að ná framangreindum markmiðum að leyfisveitingar til keppnishalds í íþróttagreinunum væri í höndum þessara tilteknu sambanda sem væru innan ÍSÍ en eins og áður sagði hefur verið unnið að því að LÍA verði aðildasamband ÍSÍ og lýkur þeirri vinnu á þessu ári.

Ekki má heldur gleyma því að vilji innlendir keppnishaldarar halda viðurkenndar erlendar keppnir og fá erlenda keppendur, verða þeir að fara að fara að reglum FIA eða FIM um framkvæmd keppna.

Í öðru lagi er óskað eftir að gerð verði grein fyrir lagagrundvelli reglugerðarákvæðisins eins og það hljóðar eftir nefnda breytingu.

Í þriðja lagi er óskað eftir viðhorfum ráðuneytisins til þess hvort og þá að hvaða leyti það að einskorða heimild til veitingar leyfis fyrir aksturskeppni við tvö tilgreind félög eigi stoð í 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987.

Rétt þykir að svara fyrirspurnum nr. 2 og 3 saman þar sem í þeim báðum er spurt um lagastoð fyrir breytingu reglugerðarinnar með reglugerð nr. 252/2005.

Í 2. mgr. 34. gr. umferðarlaga er kveðið á um að ekki megi halda aksturskeppni nema með leyfi lögreglustjóra. Í 3. mgr. er ráðherra gert að setja nánari reglur um aksturskeppni og er þar tiltekið um ákveðin atriði sem skulu koma fram í þeim reglum en ekki er um tæmandi talningu að ræða. Reglugerð um aksturskeppni hefur því grundvallast á þessu ákvæði en það hefur verið í umferðarlögunum allt frá setningu þeirra árið 1987.

Með lögum nr. 44/1993 var ráðherra falið að setja reglur um akstursíþróttir á sérstökum svæðum utan vega, sbr. l. mgr. 34. gr. umferðarlaga og heimilað að víkja frá tilteknum ákvæðum laganna við slíkan akstur, svo sem um ökuréttindi, í því skyni að beina torfæruakstri unglinga inn á tiltekin æfingarsvæði eða inn í keppni á afmörkuðum svæðum.

Ráðherra er því falið, á grundvelli 34. gr. umferðarlaganna, að setja reglur, bæði um akstursíþróttir utan vega og aksturskeppni. Hafa þær reglur verið settar sameiginlega í reglugerð enda eru þær um margt sameiginlegar og er núgildandi nr. 257/2000 sbr. reglugerð nr. 252/2005.

Af framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur falið ráðherra að setja reglur um akstursíþróttir og aksturskeppnir. Hvert skuli vera efni þeirra reglna er ekki kveðið á um í 34. gr. nema að takmörkuðu leyti. Verður því að telja að öðru leyti hafi löggjafinn gefið ráðherra frjálsar hendur með að ákveða efni reglnanna, svo framarlega sem það samrýmist lögum og reglum sem kunna að eiga við á því sviði. Verður þar af leiðandi ekki séð að ákvæðið takmarki heimild ráðherra til að fela tilteknum fagfélögum leyfisveitingar til keppna á þessu sviði, telji ráðherra það þjóna hagsmunum almennings best enda ráðherra skylt að gæta þess að fyllsta öryggis sé gætt þegar um slíka hættulega starfsemi með hættulegum tækjum er að ræða.

Lagastoð núgildandi reglugerðar um þetta efni, nr. 257/2000 með síðari breytingum, er því að finna í 34. gr. umferðarlaganna nr. 50/1987 sbr. lög nr. 44/1993.

Í fjórða lagi er óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvernig það fyrirkomulag sem reglugerðarbreytingin mælir fyrir um og þar með útilokun annarra félaga til að fá leyfi til aksturskeppni, samræmist 74. gr. stjórnarskrárinnar.

Eins og að framan er rakið var ákveðið með reglugerð nr. 252/2005 að fela tveimur tilteknum landssamböndum að veita leyfi til þess að halda aksturskeppnir, annars vegar Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ vegna ökutækja með þrjú hjól eða færri og hins vegar Landssambandi íslenskra akstursfélaga vegna keppni ökutækja með fjögur hjól eða fleiri.

Með ákvæði l. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar er veittur réttur til að stofna félög í sérhverjum löglegum tilgangi án leyfis. Ákvæðið verndar því félög og hvers kyns félagastarfsemi sem hafa löglegan tilgang en veita félögum ekki rýmra athafnafrelsi en einstaklingum. Í þessu felst í raun það að löggjafanum eru gefnar frjálsar hendur um það hvaða félög eru leyfileg og hver ekki, að svo miklu leyti sem stjórnarskráin hefur ekki að geyma undantekningu sbr. t.d síðari málsliður l. mgr. 63. gr. Löggjafinn getur jafnframt gert einstaklingum sem og félögum að uppfylla ákveðin skilyrði til ákveðinna athafna sem og veitt ráðherrum þá heimild með setningu reglugerða um tiltekin atriði.

Með umræddri reglugerðarbreytingu voru ekki settar neinar tálmanir fyrir [A] til þess að vinna að löglegum markmiðum félagsins heldur var kveðið á um heimild til keppnishalds í ákveðnum greinum. Það verður ekki litið fram hjá því að ákveðnar íþróttir eru hættulegri en aðrar, hvort sem leiðir af lögum og eðli máls, eins og t.d. akstursíþróttir og skotíþróttir. Það er því eðlilegt að sækja þurfi um leyfi til keppnishalds og uppfylla tilteknar kröfur er m.a. varða öryggi. Til keppna í slíkum hættulegum íþróttum er óhjákvæmilegt að gera meiri og ítarlegri kröfur þannig að öryggi verði sem mest og sem minnst hætta skapist fyrir þátttakendur og áhorfendur. Í því skyni er nauðsynlegt að tryggt sé að allir sem halda vilja keppni geti og vilji fara að þeim reglum sem þurfa að vera til staðar um slíkar keppnir. Keppnishöldurum, hvort sem er [A] eða öðrum, er því gert að uppfylla tiltekin skilyrði til að leyfi fáist fyrir keppnum og hefur löggjafinn falið tilteknum tveimur félögum að sjá til þess að svo sé. [A] getur því sótt um og fengið leyfi til að halda þær keppnir sem óskað er eftir, að því tilskildu að uppfylltar séu tilteknar reglur.

Keppnisleyfi er auðfengið sem sést best á því að LÍA veitti [A] leyfi til keppnishalds árið 2005 og hefur þegar veitt leyfi til þess á árinu 2006. Það athugast hér að ekki er veitt leyfi til einstakra keppna heldur almennt leyfi til keppnishalds yfir árið. Eina skilyrðið sem sett er fyrir leyfinu er að reglur um keppnishald séu uppfylltar og er þá átt við þær alþjóðlegu keppnisreglur sem LÍA starfar eftir en eins og rakið hefur verið eru þær reglur settar með almannahagsmuni í huga hvað varðar öryggi bæði keppenda og áhorfenda.

Rétt er að benda á að fyrirkomulag það sem komið var á með reglugerðabreytingunni, að fela ákveðnu fagfélagi íþróttagreinar að sjá um og setja reglur um keppnishald, á sér hliðstæðu í öðrum íþróttagreinum og hefur tíðkast um árabil. Má benda á KSÍ sem er æðsti aðili um öll knattspyrnumót á Íslandi og hlutverk þess meðal annars að hafa yfirstjórn allra íslenskra knattspyrnumóta og standa fyrir slíkum mótum á Íslandi. Sama gildir um HSÍ hvað varðar handknattleik, fimleika en þar er það FSÍ (Fimleikasamband Íslands) sem fer með æðsta vald í þeirri grein og SKÍ (Skíðasamband Íslands) sem sér um skíðaíþróttina.

Niðurstaða.

Að öllu framan sögðu telur ráðuneytið að með þeirri breytingu sem gerð var á reglugerð nr. 257/2000 með reglugerð nr. 252/2005 hafi ekki verið takmarkaðir möguleikar annarra félaga sem sinna akstursíþróttinni til að halda keppnir. Með breytingunni var einungis unnið að því að setja íþróttina undir sama hatt og aðrar íþróttagreinar í landinu og gera keppnishöldurum í þessari grein sem öðrum skylt að uppfylla tiltekin skilyrði fyrir leyfi til keppnishalds enda ekki sett nein tálmandi skilyrði í reglugerðina fyrir slíku.

Ráðuneytið telur reglugerðina eins og hún er nú eiga sér stoð í 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 með síðari breytingum og samrýmist jafnframt l. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 sbr. 12. gr. laga nr. 97/1995.“

Ég gaf A færi á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf ráðuneytisins og bárust sjónarmið félagsins af því tilefni með bréfi, dags. 23. ágúst 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Álitaefnið sem liggur til grundvallar kvörtun A varðar það hvort þær breytingar sem gerðar voru á 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, um akstursíþróttir og aksturskeppni, með reglugerð nr. 252/2005 samræmist lögum, en breytingar þessar fólust í því að kveðið var svo á að leyfi til aksturskeppni skyldi einungis veita tveimur tilgreindum aðilum, þ.e. annars vegar Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ, vegna keppni ökutækja með þrjú hjól eða færri, og hins vegar Landsambandi íslenskra akstursfélaga, vegna keppni ökutækja með fjögur hjól eða fleiri.

Meðan á athugun minni á kvörtuninni stóð var 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000 breytt á ný með reglugerð nr. 673/2006, eins og nánar verður vikið að í kafla IV.2 hér á eftir. Athugun mín hefur í samræmi við framangreint beinst að því hvort ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, eins og það hljómar eftir báðar framangreindar breytingar, samræmist lögum.

2.

Ákvæði um akstursíþróttir og aksturskeppni voru fyrst sett í lög með lögum nr. 64/1978, um breytingu á umferðarlögum nr. 40/1968. Var þar mælt svo fyrir að óheimilt væri að efna til akstursíþrótta án leyfis lögreglustjóra og viðkomandi sveitarstjórnar, en væri slík íþrótt háð á vegum utan kaupstaða og kauptúna skyldi koma til samþykki vegamálastjóra. Akstursíþrótt, sem fól í sér keppni í ökuhraða, var óheimil án leyfis dómsmálaráðherra. Þá var ráðherranum veitt heimild til að setja nánari reglur um akstursíþróttir. Í athugasemdum að baki þessu ákvæði frumvarps sem varð að lögum nr. 64/1978 er tekið fram að gert sé ráð fyrir að bifreiða- eða bifhjólakeppni fari ætíð fram undir eftirliti ábyrgs aðila, t.d. félagasamtaka, sem hefðu fullt samráð við lögregluyfirvöld á þeim stað sem keppnin fer fram. (Alþt. 1977—1978, A-deild, bls. 775.) Má af þessu ráða að einkaréttarlegum félagasamtökum hafi frá upphafi verið ætlað visst eftirlitshlutverk í tengslum við aksturskeppnir hér á landi.

Umferðarlög nr. 40/1968 voru felld úr gildi við setningu núgildandi umferðarlaga nr. 50/1987, en í 34. gr. þeirra laga er að finna svohljóðandi ákvæði um akstursíþróttir og aksturskeppni:

„Ráðherra getur sett reglur um akstursíþróttir á sérstökum afmörkuðum svæðum utan vega. Í þeim reglum er heimilt að víkja frá ákvæðum laganna um ökuskírteini og um lágmarksaldur ökumanns.

Eigi má efna til aksturskeppni, nema með leyfi lögreglustjóra. Eigi má án samþykkis vegamálastjóra heimila keppni á þjóðvegi og án samþykkis sveitarstjórnar utan vega.

Ráðherra setur nánari reglur um aksturskeppni, þar á meðal um eftirlit, greiðslu kostnaðar o.fl. Í þeim reglum er heimilt að víkja frá ákvæðum laganna um fébótaábyrgð og vátryggingu, svo og ákvæðum um hámarkshraða, enda sé vegur þá lokaður annarri umferð eða keppni fari fram á afmörkuðu svæði utan vega.“

Samkvæmt framangreindri heimild setti dóms- og kirkjumálaráðherra reglugerð nr. 257/2000, um akstursíþróttir og aksturskeppni. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar, eins og það hljóðaði áður en því var breytt með reglugerðum nr. 252/2005 og nr. 673/2006, var svohljóðandi:

„Leyfi til aksturskeppni skal einungis veita skipulagsbundnum samtökum er hafa akstursíþróttir á verkefnaskrá sinni.“

Mál er varða umferð og eftirlit með ökutækjum, sem áður heyrðu undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið, voru í upphafi ársins 2004 færð undir samgönguráðuneytið, sbr. 4. tölul. 11. gr. reglugerðar nr. 3/2004, um Stjórnarráð Íslands og lög nr. 132/2003, um breytingu á umferðarlögum nr. 50/1987. Eftir þennan tilflutning málaflokka milli ráðuneyta var reglugerð nr. 257/2000 breytt með reglugerð nr. 252/2005. Var ákvæði 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000 eftir þá breytingu svohljóðandi:

„Leyfi til aksturskeppni skal einungis veita eftirtöldum aðilum:

a) Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ vegna keppni ökutækja með þrjú hjól eða færri.

b) Landssambandi íslenskra akstursfélaga vegna keppni ökutækja með fjögur hjól eða fleiri.“

Eins og áður sagði laut kvörtun A að því að með þessari breytingu hefði samgönguráðherra sett of þröngar skorður við keppnishaldi akstursíþróttafélaga og fengið tveimur landssamböndum einokunaraðstöðu við slíkt keppnishald. Í framhaldi af fyrirspurn minni til samgönguráðuneytisins í tilefni af kvörtun A var reglugerð nr. 257/2000 breytt á ný með reglugerð nr. 673/2006 frá 18. júlí 2006. Eftir breytinguna hljóðar 2. gr. reglugerðarinnar svo:

„Lögreglustjóri skal veita eftirtöldum aðilum heimild til að halda aksturskeppni:

a) Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ vegna keppni ökutækja með þrjú hjól eða færri.

b) Landssambandi íslenskra akstursfélaga (LÍA) vegna keppni ökutækja með fjögur hjól eða fleiri.

Í heimild lögreglustjóra til samtaka skv. 1. mgr. felst heimild fyrir þau til að veita öðrum félögum sem hafa akstursíþróttir á stefnuskrá sinni leyfi til keppnishalds í greininni. Slík leyfi skulu veitt til eins árs í senn og skal þar getið um öryggisfulltrúa keppna og hvaða reglum skuli framfylgja við keppnishald. Leyfishafi samkvæmt ákvæði þessu telst keppnishaldari samkvæmt reglugerð þessari.“

Í skýringum samgönguráðuneytisins til mín, sbr. bréf þess, dags. 12. júlí 2006, kemur eftirfarandi fram varðandi tilgang umræddra breytinga:

„Með reglugerðarbreytingunni 2005 var ekki ætlun ráðuneytisins að veita LÍA einokunarstöðu hvað akstursíþróttir varðar, þ.e. til keppnishalds og útiloka með því aðra keppnishaldara. Tilgangurinn var að fela þessum tveimur tilteknu félögum sem getið er um í reglugerðinni, að sjá um leyfisveitingar til keppnishalds í greinunum og með því tryggja að farið yrði að þeim alþjóðlegu reglum sem um slíkt gilda.

Ráðuneytið getur fallist á að orðalag breytinganna með reglugerð nr. 252/2005 sé ekki nægilega skýrt um framangreinda tilætlan og kann að vera til þess fallið að valda misskilningi. Því hefur ráðuneytið þegar ráðist í breytingar á ákvæðinu til að taka af allan vafa um tilgang þess og eru drög að þeim breytingum meðfylgjandi. Er það von ráðuneytisins að þetta verði til þess fallið að koma í veg fyrir ágreining um hvernig leyfisveitingum til keppnishalds í akstursíþróttum skuli vera háttað.“

3.

Samkvæmt lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar eru stjórnvöld bundin af lögum á þann hátt að ákvarðanir þeirra verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir þeirra ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvald getur ekki vikið frá lögum nema sérstök heimild sé veitt til slíkra frávika í lögunum sjálfum eða eftir atvikum í öðrum lögum. Af lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar leiðir að hafi stjórnvaldi með lögum verið falið vald til að hafa tiltekin verkefni með höndum er almennt ekki heimilt að framselja öðrum það vald nema skýr lagaheimild þess efnis sé fyrir hendi.

Þótt heimilt sé að framselja stjórnsýsluvald í undantekningartilvikum án beinnar lagaheimildar og þá einkum ef um er að ræða framsal valds innan sömu stofnunar eða embættis eða frá æðra stjórnvaldi til lægra setts stjórnvalds, á sú undantekning ekki við þegar um er að ræða framsal stjórnsýsluvalds til einkaréttarlegra aðila. Framsal stjórnsýsluvalds til töku lögbundinna stjórnvaldsákvarðana frá stjórnvaldi til einkaréttarlegra aðila er því aldrei heimil án þess að það liggi fyrir skýr lagaheimild þess efnis, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 55. árg., 4. hefti, bls. 465—466 og 469.

Í skýringum samgönguráðuneytisins til mín segir að lagastoð fyrir reglugerð nr. 257/2000 með síðari breytingum sé að finna í 34. gr. umferðarlaga. Eru ákvæði lagagreinarinnar rakin og segir þar síðan:

„Af framangreindu er ljóst að löggjafinn hefur falið ráðherra að setja reglur um akstursíþróttir og aksturskeppnir. Hvert skuli vera efni þeirra reglna er ekki kveðið á um í 34. gr. nema að takmörkuðu leyti. Verður því að telja að öðru leyti hafi löggjafinn gefið ráðherra frjálsar hendur með að ákveða efni reglnanna, svo framarlega sem það samrýmist lögum og reglum sem kunna að eiga við á því sviði. Verður þar af leiðandi ekki séð að ákvæðið takmarki heimild ráðherra til að fela tilteknum fagfélögum leyfisveitingar til keppna á þessu sviði, telji ráðherra það þjóna hagsmunum almennings best enda ráðherra skylt að gæta þess að fyllsta öryggis sé gætt þegar um slíka hættulega starfsemi með hættulegum tækjum er að ræða.“

Ég get fallist á það með ráðuneytinu að orðalag 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 veiti ráðherra nokkurt svigrúm til að ákveða efni þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem hann setur með heimild í 3. mgr. 34. gr. umferðarlaga. Það að ráðherra sé framselt víðtækt vald til ákvörðunar um efni stjórnvaldsfyrirmæla breytir hins vegar ekki því að af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins leiðir að við setningu stjórnvaldsfyrirmæla ber að gæta þess að þau eigi sér stoð í og samræmist gildandi lögum. Samkvæmt 2. mgr. 34. gr. umferðarlaga er það á valdsviði lögreglustjóra að veita leyfi til þess að halda aksturskeppni. Ákvörðun um leyfisveitingu til að halda aksturskeppni telst ótvírætt stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er að sjá að í 34. gr. umferðarlaga eða öðrum ákvæðum laga sé að finna heimild til þess að þetta verkefni lögreglustjóra sé lagt í hendur aðila utan íslenska stjórnsýslukerfisins, svo sem félagasamtaka eins og hér um ræðir. Breytir hér engu þótt félagasamtökum bifreiða- og bifhjólamanna hafi frá upphafi verið ætlað visst hlutverk í tengslum við aksturskeppnir, samkvæmt því sem áður var rakið úr athugasemdum að baki lögum nr. 64/1978, um breytingu á eldri umferðarlögum nr. 40/1968, enda var þar ekki gert ráð fyrir að sjálft leyfisveitingavaldið yrði fært til slíkra samtaka.

Ekki verður annað ráðið af orðalagi 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, eins og það hljóðar eftir breytingu með reglugerð nr. 673/2006, en að vald til að veita leyfi til að halda aksturskeppni hafi verið framselt þeim tveimur félagasamtökum sem þar greinir, annars vegar Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ og hins vegar Landssambandi íslenskra akstursfélaga (LÍA). Vek ég í því sambandi í fyrsta lagi athygli á að með framangreindri reglugerðarbreytingu var mælt svo fyrir að lögreglustjóri „skuli“ veita framangreindum tveimur félagasamtökum heimild til að halda aksturskeppni. Það orðalag bendir til þess að lögreglustjóra beri skylda til þess að veita þessum félagasamtökum heimild til að halda aksturskeppni að því er séð verður án nokkurra fyrirvara um skilyrði sem þessi félagasamtök verði að uppfylla til að öðlast leyfi. Í öðru lagi bendi ég á að í ákvæði 2. mgr. 2. gr., eins og það hljóðar eftir fyrrgreinda breytingu, segir m.a. að „í heimild lögreglustjóra til samtaka skv. 1. mgr. [felist] heimild fyrir þau til að veita öðrum félögum sem hafa akstursíþróttir á stefnuskrá sinni leyfi til keppnishalds í greininni“. Ákvæði þetta, eins og það er orðað, verður ekki skilið öðruvísi en svo að framangreindum samtökum sé falið vald til að veita leyfi til keppnishalds.

Framangreindu til stuðnings bendi ég á að í skýringum samgönguráðuneytisins til mín segir m.a. að með reglugerð nr. 252/2005 hafi „fyrirkomulag leyfisveitinga til keppnishalds í akstursíþróttum [verið] fært til tiltekinna félaga, annars vegar nefndar á vegum ÍSÍ og hins vegar til Landssambands íslenskra akstursfélaga (LÍA)“ og að „tilgangurinn [hafi verið] að fela þessum tveimur tilteknu félögum [...] að sjá um leyfisveitingar til keppnishalds í greinunum“. Verður þannig ekki annað ráðið af skýringum ráðuneytisins en að ætlunin hafi beinlínis verið að framselja vald til umræddra félagasamtaka til að annast leyfisveitingar til aksturskeppna.

Samkvæmt framanrituðu er það niðurstaða mín að með þeim breytingum á ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, sem gerðar voru með reglugerðum nr. 252/2005 og nr. 673/2006, hafi framangreindum félagasamtökum verið falið vald til að veita leyfi til að halda aksturskeppni og að með því hafi vald til slíkra leyfisveitinga, sem samkvæmt 34. gr. umferðarlaga heyrir undir lögreglustjóra, verið framselt til aðila utan stjórnsýslukerfisins án lagaheimildar. Ég bendi jafnframt á að samkvæmt nefndri 34. gr. laganna er það verkefni lögreglustjóra að veita leyfi til aksturskeppni, og þá á grundvelli þeirra almennu skilyrða sem leiða af umferðarlögum og nánari reglna sem ráðherra hefur sett á grundvelli heimildarinnar í 34. gr. þeirra laga. Þarna hefur löggjafinn mælt fyrir um að þetta vald skuli vera hjá tilteknu stjórnvaldi, lögreglustjóra, og það verður ekki séð að lög standi til þess að samgönguráðherra geti á grundvelli heimildar sinnar til að setja reglur um akstursíþróttir og aksturskeppni mælt fyrir um skyldu lögreglustjóra til að veita tilgreindum samtökum umrædd leyfi.

4.

Athugun mín á þessu máli hefur orðið mér tilefni til að rifja upp að fyrir gildistöku reglugerðar nr. 257/2000 voru í gildi reglur nr. 386/1999, um akstursíþróttir og aksturskeppni, sem einnig voru settar á grundvelli 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 og þá af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem fór með þennan málaflokk. Þar sagði í 1. mgr. 2. gr. að leyfi til aksturskeppni skyldi einungis veita skipulagsbundnum samtökum er hefðu akstursíþróttir á verkefnaskrá sinni og hefðu hlotið til þess viðurkenningu dómsmálaráðuneytisins. Í 2. mgr. greinarinnar sagði að Landssamband íslenskra akstursíþróttafélaga (LÍA) og félög innan vébanda þess teldust uppfylla skilyrði 1. mgr. greinarinnar. Samkvæmt reglunum var LÍA jafnframt ætlað nokkurt hlutverk. Var þar m.a. kveðið á um að aksturskeppni skyldi fara fram undir yfirstjórn fulltrúa frá stjórn LÍA og að aksturskeppni skyldi fara fram í samræmi við keppnisreglur sem LÍA setti. Þá var einungis heimilt að nota ökutæki til aksturskeppni utan vega sem LÍA hefði skráð til keppni og skyldu bæði æfingar eða æfingarkeppnir, svo og svæði til slíkra nota, lúta yfirstjórn LÍA. Loks var kveðið á um að allur akstur þar sem undanþága frá ákvæðum um ökuskírteini eða lágmarksaldur gilti skyldi fara fram samkvæmt keppnis- og öryggisreglum LÍA og undir eftirliti og samkvæmt leiðbeiningum fulltrúa LÍA.

Athugasemdir sem komu fram um framangreinda skipan mála og það að fela LÍA með ákveðnum hætti stjórnsýslu og verkefni með umræddum reglum frá 1999 urðu dóms- og kirkjumálaráðuneytinu tilefni til að endurskoða og breyta umræddum reglum og var það gert með reglugerð nr. 257/2000, um akstursíþróttir og aksturskeppni, frá 18. apríl 2000. Þar var horfið frá því að mæla fyrir um sérstöðu eða sérstakt hlutverk LÍA í tengslum við aksturskeppni. Með þeim breytingum sem gerðar voru eftir að samgönguráðuneytið tók við málaflokknum á 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 257/2000 með reglugerðum nr. 252/2005 og nr. 673/2006 hefur LÍA á ný, ásamt Vélhjóla- og vélsleðaíþróttanefnd ÍSÍ, verið falið sérstakt hlutverk, og nú þannig að þessum samtökum er beinlínis ætlað leyfisveitingarhlutverk vegna aksturskeppna, auk þess sem í síðarnefndu reglugerðinni er kveðið á um að aksturskeppni skuli fara fram í samræmi við keppnisreglur annars hvors þessara samtaka, sem leggja skuli fyrir lögreglustjóra, og að keppnir skuli fara fram undir yfirstjórn fulltrúa samtakanna sem lögreglustjóri samþykki. Ég tek það fram að eftir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti áðurnefnda reglugerð á árinu 2000 hafa ekki verið gerðar neinar breytingar á efni 34. gr. umferðarlaga til að skjóta lagastoðum undir þau verkefni sem færð hafa verið til frjálsra félagasamtaka eftir að samgönguráðuneytið tók við þessum málaflokki.

Í skýringum samgönguráðuneytisins kemur fram að heildarendurskoðun á reglugerð nr. 257/2000 með síðari breytingum standi fyrir dyrum og að við þá endurskoðun verði farið ítarlega yfir hvernig best sé að haga leyfisveitingum til keppnishalds í akstursíþróttum í framtíðinni. Í skýringunum kemur ennfremur fram það álit ráðuneytisins að þar sem í 34. gr. umferðarlaga sé ekki kveðið á um hvert skuli vera efni þeirra reglna sem ráðherra setji á grundvelli ákvæðisins nema að takmörkuðu leyti, telji ráðuneytið að löggjafinn hafi gefið ráðherra „frjálsar hendur“ til að ákveða efni slíkra reglna, „svo framarlega sem það samrýmist lögum og reglum sem kunna að eiga við á því sviði“. Kemur fram að ráðuneytið telji að ákvæði 34. gr. umferðarlaga takmarki ekki heimild ráðherra til að fela tilteknum fagfélögum leyfisveitingar til aksturskeppna, telji ráðherra það þjóna hagsmunum almennings best, enda sé ráðherra skylt að gæta þess að fyllsta öryggis sé gætt þegar um slíka hættulega starfsemi með hættulegum tækjum sé að ræða.

Í tilefni af þessum ummælum í skýringum ráðuneytisins og af þeim upplýsingum að til standi að taka umrædda reglugerð til heildarendurskoðunar tek ég fram að enda þótt rétt kunni að vera að ákvæði 34. gr. umferðarlaga veiti ráðherra nokkurt svigrúm til að ákvarða efni þeirra reglna sem honum er heimilt að setja um akstursíþróttir og aksturskeppni á grundvelli þeirrar greinar, þá hljóta þær reglur sem settar eru að þurfa að samrýmast eða standa a.m.k. í málefnalegu sambandi við þau markmið sem búa að baki umferðarlögum almennt og ákvæði 34. gr. sérstaklega. Er þar einkum um að ræða markmið er tengjast umferðaröryggi og hættum samfara akstri ökutækja. Tel ég að enda þótt sjá megi í athugasemdum að baki breytingum á eldri umferðarlögum, sem vitnað var til í kafla IV.2 hér að framan, að gert hafi verið ráð fyrir að félagasamtök á sviði akstursíþrótta gegndu vissu hlutverki í tengslum við eftirlit við aksturskeppnir hér á landi, og þá í samráði við lögreglustjóra þar sem keppnin væri haldin, þá séu takmörk fyrir því hvaða hlutverk slíkum félagasamtökum verði falin að óbreyttum lögum. Helgast þau takmörk bæði af þeim skorðum sem lögmætisregla stjórnsýsluréttar setur við því að einkaréttarlegum aðilum sé falið stjórnsýsluvald (sjá til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret, almindelige emner (2. útg.). Kaupmannahöfn, 2002, bls. 145) og af því að tilgangurinn með því að fela slíkum samtökum hlutverk verður að standa í málefnalegu samhengi við framangreind markmið umferðarlaga og fyrirkomulagið að vera til þess fallið að ná þeim markmiðum.

Í skýringum samgönguráðuneytisins til mín kemur fram að eitt af markmiðum reglugerðarbreytingar nr. 252/2005 var að „akstursíþróttin yrði aðili að heildarsamtökum íþróttahreyfingarinnar á Íslandi, Íþróttasambandi Íslands (ÍSÍ) líkt og aðrar íþróttagreinar hér á landi“. Einnig kemur fram að eitt af markmiðunum hafi verið að „efla félagslega uppbyggingu íþróttarinnar á sama hátt og er hjá öðrum íþróttagreinum“. Af þessu tilefni tek ég fram að ég fæ ekki séð að þessi markmið standi í málefnalegu sambandi við áður lýst markmið umferðarlaga. Tel ég að ráðuneytið hafi með fyrrgreindum reglugerðarbreytingum, að því leyti sem þær helguðust af framangreindum markmiðum, farið út fyrir þær heimildir sem 34. gr. umferðarlaga veitir til setningar reglna um akstursíþróttir og aksturskeppni.

Annað markmið með umræddum reglugerðarbreytingum virðist, samkvæmt skýringum ráðuneytisins, hafa verið að tryggja að farið yrði að þeim alþjóðlegu reglum sem gildi um akstursíþróttir og aksturskeppni, þ.e. reglum alþjóðasambandanna FIM og FIA. Kveður ráðuneytið að um sé að ræða reglur er varði „öryggi keppenda og áhorfenda, reglur um hvaða keppnisreglur skuli gilda í viðeigandi keppni, reglur um úrslit og annað er viðkemur íþróttinni“. Af hálfu ráðuneytisins kemur sú skýring ein fram á því hvers vegna þetta markmið var haft að leiðarljósi við umræddar reglugerðarbreytingar að allar alþjóðlegar keppnir í þessum greinum fari fram samkvæmt reglum þessara samtaka og því sé ekki hægt að halda „viðurkennda keppni“ nema þeim reglum sé framfylgt. Athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins lúta m.a. að því að A hafi ekki haldið „alþjóðlega spyrnukeppni“ í þau tæp 30 ár sem A hafi staðið að keppnishaldi og að ekki sé áformað að halda slík mót í náinni framtíð. Ég tek fram að ég hef ekki kynnt mér sérstaklega þær alþjóðlegu reglur sem hér um ræðir. Ég tek þó fram, í ljósi þess sem fram kemur í skýringum ráðuneytisins um efni þessara reglna, að ég fæ ekki séð hvernig það geti staðið í málefnalegum tengslum við framangreind markmið umferðarlaga, sem heimild ráðuneytisins til reglusetningar verður að taka mið af, að gera það að skilyrði að aksturskeppni hér á landi lúti þessum alþjóðlegu reglum.

Í samræmi við framangreindar athugasemdir mínar eru það tilmæli mín að sérstaklega verði við hina boðuðu endurskoðun á reglugerð nr. 257/2000, með síðari breytingum, hugað að því að efni þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem kunna að verða sett sé í samræmi við þá lagaheimild sem þau eru byggð á. Ég bendi í því sambandi á að ástæða kann að vera til þess að á ný verði hugað að því hvað réð þeirri ákvörðun stjórnvalda að hverfa frá þeirri skipan mála sem reglur nr. 386/1999 hljóðuðu um.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að með þeim breytingum á ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 257/2000, sem gerðar voru með reglugerðum nr. 252/2005 og nr. 673/2006, þar sem tvennum félagasamtökum var falið vald til að veita leyfi til að halda aksturskeppni, hafi vald til slíkra leyfisveitinga, sem samkvæmt 34. gr. umferðarlaga heyrir undir lögreglustjóra, verið framselt til aðila utan stjórnsýslukerfisins og að þetta valdframsal hafi ekki átt sér fullnægjandi stoð í 34. gr. umferðarlaga eða öðrum ákvæðum laga. Þá verður ekki séð að það samrýmist umræddri lagaheimild að samgönguráðherra geti með reglugerð kveðið á um skyldu lögreglustjóra til að veita tilgreindum félagasamtökum þau leyfi sem lögreglustjóri er einn valdbær til að veita.

Samkvæmt 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður tilkynna það hlutaðeigandi ráðherra verði hann þess var að meinbugir séu á almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Á þessum grundvelli og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan beini ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að hann taki þegar til athugunar hvernig framangreindu reglugerðarákvæði verði breytt þannig að það samræmist lögum og hafi þá þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti til hliðsjónar við þá endurskoðun. Þá hef ég einnig sett fram í áliti þessu ábendingar um ákveðin atriði sem ég tel þörf á að hugað verði að við boðaða endurskoðun á reglugerð um akstursíþróttir og aksturskeppni.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 20. febrúar 2007, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 2. apríl s.á., er vísað til þess að félagasamtökum hafi verið ætlað visst hlutverk við eftirlit með bifreiða- eða bifhjólakeppni samkvæmt greinargerð með lögum nr. 64/1978 um breytingu á eldri umferðarlögum nr. 40/1968. Þá vísar ráðuneytið til þess að um mjög sérstaka íþróttagrein sé að ræða vegna hættueiginleika ökutækja og að mikilvægt sé að raunhæfur grundvöllur sé skapaður fyrir ástundun akstursíþrótta hér á landi en slíkt verði ekki gert nema tekið sé mið af því að skipulagðar aksturskeppnir séu íþróttagrein sem hvarvetna sé stunduð undir skilmálum FIA (Federation International de l’Automobile) vegna bifreiða og FIM (Federation International de Motorsport) vegna 2ja og 3ja hjóla ökutækja. Í bréfinu segir síðan m.a.:

„Í ofangreindu bréfi yðar er gagnrýnt að ráðherra hafi framselt vald til leyfisveitinga til að halda aksturskeppnir til frjálsra félagasamtaka. Í framkvæmd er það svo að lögreglustjóri hefur haft óskorað vald til að veita leyfi til að halda aksturskeppni og hefur enginn ágreiningur verið uppi vegna þessa fyrirkomulags, þrátt fyrir orðalag 2. gr. reglugerðar um akstursíþróttir og aksturskeppni.

Nú er unnið að heildarendurskoðun ofangreindrar reglugerðar og verða ábendingar yðar vegna 2. gr. reglugerðarinnar hafðar að leiðarljósi við þá vinnu. Haldnir hafa verið fundir með hagsmunaaðilum en næst á döfinni er að leita umsagnar lögreglu vegna aðkomu þeirra að aksturskeppnum.

[...]

Beðið er niðurstöðu af viðræðum ÍSÍ og LÍA vegna stofnunar sérsambands akstursíþrótta innan ÍSÍ, en að því búnu er ekkert því til fyrirstöðu að komið verði á varanlegu framtíðarskipulagi akstursíþrótta hér á landi og lagaramma í samræmi við það.“

Hinn 6. júní 2007 gaf samgönguráðherra út nýja reglugerð nr. 507/2007, um akstursíþróttir og aksturskeppni, í stað reglugerðar nr. 257/2000.