A kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál þar sem staðfestar voru ákvarðanir Flugmálastjórnar Íslands um að synja honum um aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990 og fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu 1. maí til 30. september 1999. Taldi nefndin að beiðni A um aðgang að gögnunum hefði ekki uppfyllt kröfur 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.
Umboðsmaður lauk máli þessu með bréfi til A. Greindi umboðsmaður A frá því að athugun hans hefði lotið að því álitaefni hvort sú túlkun úrskurðarnefndarinnar á 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að þegar beðið væri um aðgang að tilteknum gögnum yrði jafnframt að tiltaka hvaða „mál“ í merkingu laganna gögnin vörðuðu, samræmdist lögum, en niðurstaða nefndarinnar í máli A byggðist á þeirri túlkun. Umboðsmaður benti á að í skýringum nefndarinnar væri afstaða nefndarinnar rakin ítarlega, meðal annars með tilliti til þess sem nefndin teldi hafa verið þá „pólitísku stefnumörkun“ sem á hefði verið byggt við setningu laganna. Þá kæmi þar fram að nefndin teldi að í úrskurði nefndarinnar í máli nr. A-131/2001, sem A hafði vísað til, væri vikið frá þeirri framkvæmd sem fylgt hefði verið undanfarin misseri, en í því máli hafði úrskurðarnefndin, sem þá var skipuð öðrum nefndarmönnum, talið beiðni um fundargerðir frá tilteknu tímabili uppfylla skilyrði 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga enda þótt þar væri greint frá fleiri en einu máli í merkingu laganna. Umboðsmaður tók fram að í máli A væri uppi sú sérkennilega staða að ágreiningur væri um lagatúlkun milli þeirra sem sátu í úrskurðarnefnd um upplýsingamál á tímabilinu 1. janúar 1997 til 31. desember 2004 og þeirra sem setið hefðu í nefndinni frá þeim tíma og að skilja yrði skýringar núverandi nefndar þannig að fyrri túlkun laganna hefði ekki verið í samræmi við þann löggjafarvilja sem fram hefði komið í athugasemdum við frumvarp til upplýsingalaga á Alþingi árið 1997.
Umboðsmaður benti á að í skýringum nefndarinnar kæmi fram að hún teldi 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga „að ósekju“ mátt hafa verið „skýrari að þessu leyti“ og að hún hefði gert forsætisráðuneytinu grein fyrir því viðhorfi sínu. Tók hann fram að þar sem starfssvið umboðsmanns tæki ekki til Alþingis, og þar með ekki til löggjafarstarfsins eða almennt hvernig til tækist með efni þeirrar löggjafar sem Alþingi setti, hefði hann ákveðið að bíða og sjá hvort farið yrði fram með fumvarp á Alþingi af þessu tilefni. Greindi umboðsmaður frá því að í mars 2006 hefði verið lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á upplýsingalögum, þar sem lagðar voru til breytingar á 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna. Frumvarpið hefði þá ekki orðið útrætt, en verið endurflutt á haustþingi 2006 og orðið að lögum 9. desember s.á. Tók umboðsmaður fram að án þess að hann tæki afstöðu til þess hvernig til hefði tekist með efni umræddrar lagabreytingar væri ljóst að með henni hefði Alþingi fyrir sitt leyti brugðist við þeim ágreiningi sem uppi hefði verið um túlkun á fyrrnefndum ákvæðum upplýsingalaga. Væri þessum breytingum ætlað að skjóta styrkari lagastoðum undir þá afstöðu sem á hefði verið byggt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli A. Lauk umboðsmaður því umfjöllun sinni um kvörtun A með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í bréfi mínu til A sagði m.a. eftirfarandi:
IV.
Álitaefnið sem liggur til grundvallar kvörtun yðar er það hvort sú túlkun úrskurðarnefndar um upplýsingamál á ákvæði fyrri málsl. 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, að þegar beðið er um aðgang að tilteknum gögnum verði jafnframt að tiltaka hvaða „mál“ í merkingu laganna gögnin varði, samræmist lögum, en þessi túlkun nefndarinnar lá til grundvallar niðurstöðu hennar um að beiðni yðar um aðgang að dagbókum flugturnsins í Reykjavík fyrir tímabilið 1987 til 1990 og fundargerðum aðalvarðstjórafunda hjá flugumferðarþjónustu stofnunarinnar á tímabilinu frá 1. maí til 30. september 1999 uppfyllti ekki skilyrði lagaákvæðisins. Athugun mín í tilefni af kvörtun yðar hefur því einkum beinst að þessu álitaefni og þá bæði með tilliti til orðlags hlutaðeigandi ákvæða laga nr. 50/1996 og lögskýringargagna að baki þeim sem og fyrri framkvæmd og túlkun úrskurðarnefndarinnar á þeim.
Í þeim skýringum úrskurðarnefndarinnar sem teknar eru upp hér að framan er afstaða núverandi nefndar til þess hvernig beri að skýra umrædd ákvæði laga nr. 50/1996 rakin ítarlega og þá meðal annars með tilliti til þess sem nefndin telur hafa verið þá „pólitísku stefnumörkun“ sem á hafi verið byggt við setningu laganna. Eins og áður sagði höfðuð þér í rökstuðningi yðar meðal annars vísað til fyrri úrskurða nefndarinnar og í svari nefndarinnar til mín sagði að um einn þessara úrskurða, þ.e. A-131/2001, væri „því til að svara að ekki [hefði verið] fullt samræmi í ákveðnum úrskurðum nefndarinnar þegar um tilgreiningu á fundargerðum [væri] að ræða og [bæri] að harma það“. Síðan sagði að þessi tilvitnaði úrskurður viki „frá þeirri framkvæmd sem fylgt [hefði] verið af samræmi og festu undanfarin misseri og nefndin [teldi] byggjast á réttri skýringu 10. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“
Sá úrskurður úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. A-131/2001 sem þarna er vitnað til er frá 11. október 2001 og laut að synjun Nýsköpunarsjóðs atvinnulífsins um að veita aðgang að fundargerðum stjórnar sjóðsins í mánuðunum maí, júní og júlí 1999. Í úrskurði nefndarinnar sagði meðal annars:
„Nýsköpunarsjóður hefur m.a. synjað kæranda um aðgang að fundargerðunum, sem mál þetta snýst um, á þeirri forsendu að hann geti ekki, á grundvelli upplýsingalaga, farið fram á aðgang að þeim í heild sinni, heldur verði beiðni hans að vera einskorðuð við tiltekið mál sem þar sé fjallað um. Þessi skilningur á sér ekki stoð í orðalagi 1. mgr. 10. gr. laganna, þar sem segir að beiðni geti ýmist beinst að ákveðnum gögnum, sem tilgreina beri, eða tilteknu stjórnsýslumáli, án þess að tilgreina þurfi einstök gögn sem málið varða. Af athugasemdunum, sem vitnað er til að framan, verður hins vegar ráðið að setja verði beiðni um aðgang að gögnum vissar skorður.
Með hliðsjón af 3. gr. upplýsingalaga hefur úrskurðarnefnd skýrt umrætt ákvæði í 1. mgr. 10. gr. svo að aðgangur sé að öðru jöfnu heimill að skjali eða sambærilegu gagni þótt þar sé að finna upplýsingar um fleiri en eitt stjórnsýslumál. Á hinn bóginn hefur nefndin talið að ekki sé unnt, í sömu beiðni, að fara fram á aðgang að miklum fjölda skjala úr fleiri en einu máli, þótt þau séu nægilega tilgreind. Þegar um er að ræða skjöl eins og fundargerðir, þar sem fjallað er um fleiri en eitt mál, verður samkvæmt framansögðu að setja því einhverjar skorður, til hversu margra slíkra skjala beiðni geti tekið.
Beiðni kæranda er afmörkuð við þrjá mánuði, þ.e. tímabilið frá 1. maí til 31. júlí 1999. Á þeim tíma voru haldnir fjórir fundir í stjórn Nýsköpunarsjóðs og eru fundargerðirnar, sem hann óskar eftir aðgangi að, því fjórar talsins. Þótt þar sé greint frá umfjöllun stjórnarinnar um fleiri en eitt stjórnsýslumál á hverjum fundi eru sumar bókanirnar þess eðlis að óheimilt er að veita almenningi aðgang að þeim, eins og gerð er grein fyrir í kafla 3 hér á eftir. Að teknu tilliti til þessa er það álit úrskurðarnefndar, með vísun til þess sem að framan greinir, að beiðnin fullnægi þeim skilyrðum sem sett eru í 1. mgr. 10. gr. upplýsingalaga.“
Í skýringum úrskurðarnefndarinnar til mín, dags. 20. febrúar 2006, í tilefni af kvörtun yðar sagði meðal annars:
„Að ósekju hefði hins vegar 1. mgr. 10. gr. mátt vera skýrari að þessu leyti og hefur nefndin kynnt forsætisráðuneytinu það viðhorf sitt.“
Eins og framangreint ber með sér er uppi í þessu máli yðar sú sérkennilega staða að ágreiningur er um lagatúlkun milli þeirra sem sátu í úrskurðarnefnd um upplýsingamál á tímabilinu 1. janúar 1997 til 31. desember 2004 og þeirra sem setið hafa í nefndinni frá þeim tíma. Verður að skilja skýringar núverandi nefndar þannig að fyrri túlkun laganna hafi ekki verið í samræmi við þann löggjafarvilja sem fram hafi komið í athugasemdum við framvarp til upplýsingalaga á Alþingi árið 1997 þegar því var lýst þar að í frumvarpinu væri gengið út frá sömu tilhögun og fram kemur í norsku og dönsku upplýsingalögunum um þetta efni. Þegar ljóst varð af skýringum núverandi nefndar að hún hafði gert forsætisráðuneytinu, sem fer með framkvæmd upplýsingalaga, grein fyrir viðhorfi sínu taldi ég rétt að bíða um stund með athugun mína á þessu máli og sjá hver framvindan yrðu um afskipti ráðuneytisins og þá eftir atvikum hvort farið yrðu fram með frumvarp á Alþingi af þessu tilefni. Var þetta gert af minni hálfu í samræmi við þá stefnumörkun laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að starfssvið umboðsmanns taki ekki til Alþingis og þar með ekki til löggjafarstarfsins eða almennt hvernig til tekst með efni þeirrar löggjafar sem Alþingi setur. Ég vildi því sjá hvort sú yrði raunin að Alþingi tæki afstöðu til þess ágreiningsefnis sem uppi væri í þessu máli.
Hinn 30. mars 2006 var lagt fram á Alþingi frumvarp til breytinga á upplýsingalögum nr. 50/1997, mál nr. 690, þskj. 1020, þar sem lagðar voru til breytingar á 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 10. gr. laganna. Hvað síðarnefnda ákvæðið varðar var lagt til að í stað þess að sá sem færi fram á aðgang að gögnum skyldi tilgreina „þau gögn sem hann [óskaði] eftir að kynna sér“ kæmi orðalagið: „Sá sem fer fram á aðgang að gögnum skal tilgreina þau gögn máls sem hann óskar að kynna sér.“ Í athugasemdum við frumvarpið voru þessar breytingar skýrðar nánar og tilefni þeirra. Þar sagði meðal annars að þar sem misskilnings hefði gætt um þessi atriði við framkvæmd upplýsingalaganna væri lagt til að umrædd ákvæði yrðu orðuð skýrar að þessu leyti. Um þetta sagði einnig í framsöguræðu forsætisráðherra vegna framvarpsins:
„Í 1. og 2. gr. frumvarpsins er kveðið skýrar en í gildandi upplýsingalögum á um afmörkun á upplýsingarétti almennings til samræmis við það sem lá að baki setningu laganna. Er það gert til að taka af allan vafa sem komið hefur upp við framkvæmd laganna [...].“
Frumvarp þetta varð ekki útrætt á Alþingi síðastliðið vor og var endurflutt á haustþingi 2006. Í nefndaráliti allsherjarnefndar um frumvarpið (þskj. 473) sagði meðal annars:
„Loks telur nefndin nauðsynlegt að taka fram að frumvarpið felur ekki í sér neina breytingu á gildandi rétti um aðgang almennings að gögnum hjá stjórnvöldum heldur er einungis verið að setja reglur um hvernig aðgangur skuli veittur og skilyrði fyrir honum.“
Frumvarpið var síðan samþykkt óbreytt sem lög frá Alþingi 9. desember sl.
Án þess að hér sé tekin afstaða til þess hvernig til hefur tekist með efni þeirrar lagabreytingar sem nú hefur verið gerð á upplýsingalögum er ljóst að með þessari breytingu hefur Alþingi fyrir sitt leyti brugðist við þeim ágreiningi sem uppi var um túlkun á ákvæðum 1. mgr. 10. gr., sbr. 1. mgr. 3. gr., upplýsingalaga og fram hefur komið í úrskurðum úrskurðarnefndar um upplýsingamál vegna beiðna yðar um aðgang að tilteknum göngum hjá Flugmálastjórn Íslands og við athugun mína á kvörtun yðar. Er þessum breytingum ætlað að skjóta styrkari lagastoðum undir þá afstöðu sem á var byggt í úrskurði úrskurðarnefndarinnar í máli yðar frá 25. júlí 2005, þ.e. úrskurð í máli nr. A-213/2005.
Með tilliti til þess sem að framan greinir tel ég ekki tilefni til þess að ég haldi áfram athugun minni á því hvernig stjórnvöld leystu úr beiðnum yðar um aðgang að tilteknum gögnum hjá Flugmálastjórn Íslands sem settar voru fram um mitt ár 2004. Er afskiptum mínum af þessu máli því lokið sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.