I. Kvörtun.
Hinn 2. nóvember 2004 leitaði til mín A og kvartaði yfir ákvörðun stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 16. ágúst 2004, um að synja beiðni hans um endurgreiðslu barna– og vaxtabóta sem skuldajafnað hafði verið við meðlagsskuld hans við stofnunina fyrr á árinu 2004. Taldi A þessa skuldajöfnun óheimila þar sem samkomulagi, sem hann gerði við innheimtustofnun í ágúst 2002 til eins árs um fastar mánaðarlegar greiðslur, hefði áfram verið fylgt af hálfu stofnunarinnar. Innheimtustofnun hefði hvorki gefið honum til kynna óánægju með þetta samkomulag né tilkynnt honum um að það væri niður fallið.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2006.
II. Málavextir.
Tildrög málsins má rekja til þess að á fundi sínum 19. ágúst 2002 tók stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga fyrir erindi A „um niðurfellingu dráttarvaxta, frestun á greiðslu höfuðstóls og niðurfellingu höfuðstóls meðlaga standi samningar í a.m.k. 3 ár“ eins og segir í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 22. ágúst 2002, og þar kemur fram að erindi hans hafi verið afgreitt þannig:
„Umsækjandi greiði 1,5 meðlag á mánuði í 1 ár, enda verði þá endursamið. Verði vanskil kann samningur að falla úr gildi.“
Í gögnum Innheimtustofnunar sveitarfélaga kemur fram að A hafi komið á skrifstofu stofnunarinnar 2. júlí 2003 og tekið með sér umsóknareyðublað og síðan er bókað að hann muni leita eftir nýjum samningi. Samkvæmt bréfi stofnunarinnar til mín, dags. 22. ágúst 2005, lét starfsmaður hennar, sem átti „von á nýrri umsókn“, fyrri ákvörðun um að A greiddi 1,5 meðlag á mánuði standa gagnvart vinnuveitanda. Af gögnum málsins verður ráðið að sú skipan mála hélst þar til í júlí 2004. Hinn 12. júlí 2004 kom A síðan með umsóknina ásamt afriti af skattframtali. Stjórn stofnunarinnar afgreiddi umsóknina 26. júlí 2004 og samþykkti að fella niður dráttarvexti og að A greiddi 1,5 meðlag næstu tvö ár en þá yrði samið að nýju. Á þessum sama fundi var einnig synjað kröfu A um endurgreiðslu á barna- og vaxtabótum sem skuldajafnað hafði verið upp í skuld hans við stofnunina á tímabilinu febrúar til ágúst 2004.
Þrátt fyrir að A skilaði ekki inn umsókninni fyrr en í júlí 2004 var hann í samskiptum við Innheimtustofnun sveitarfélaga nokkrum sinnum eftir að hann sótti umsóknareyðublaðið í júlí 2003. Þannig er skráð hjá stofnuninni að hann hafi komið þangað 24. september 2003 og boðað að umsókn yrði send. Í mars og apríl 2004 er bókað að hann hafi í þrígang verið í samskiptum við stofnunina og gert athugasemdir við að barnabótum sem hann átti að fá greiddar úr ríkissjóði hafi verið skuldajafnað upp í meðlagsskuld hans við stofnunina. Þessum samskiptum er nánar lýst í kafla III hér á eftir. Eins og áður sagði fjallaði stjórn stofnunarinnar um umsókn A á fundi 26. júlí 2004 og tilkynnti stofnunin honum með bréfi daginn eftir um afgreiðslu stjórnarinnar og synjun hennar á endurgreiðslu barna- og vaxtabóta. A ritaði fulltrúa félagsmálaráðuneytisins í stjórn innheimtustofnunar bréf, dags. 26. júlí og 11. ágúst 2004, þar sem hann ítrekaði þann skilning sinn að milli sín og innheimtustofnunar hefði verið gildur samningur, enda hefði hann ávallt staðið við mánaðarlegar greiðslur. Fór hann fram á að fá endurgreiðslu barna– og vaxtabóta að fjárhæð kr. 394.526,- er innheimtustofnun hafði skuldajafnað við meðlagsskuldir hans, en hann hefði að öðru jöfnu fengið greiddar 1. febrúar, 1. maí og 1. ágúst 2004. Innheimtustofnun sveitarfélaga svaraði erindum A með bréfi, dags. 16. ágúst 2004, þar sem honum var greint frá ákvörðun stjórnar stofnunarinnar á stjórnarfundi þann sama dag um að staðfesta stjórnarsamþykkt frá 26. júlí sama ár þar sem synjað var beiðni hans um endurgreiðslu vaxta- og barnabóta. Í bréfi sínu tók innheimtustofnun ennfremur fram eftirfarandi:
„Skv. rgl. nr. 491/1996 geta skuldarar gert tímabundna samninga við stjórn, sem veita þeim ýmsar ívilnanir svo sem niðurfellingar dráttarvaxta. Þér hafið fengið slíka niðurfellingu og oft fengið að greiða lægri upphæð, en féll á yður mánaðarlega.
Skuldarar sem eru með gildandi stjórnarsamþykktir hafa fengið að halda bótum. Þér voruð ekki með gildandi stjórnarsamþykkt þegar bótum þeim, sem um ræðir í máli þessu var skuldajafnað.
Önnur úrræði eins og skammtímasamkomulag við starfsmenn hafa ekki sama gildi og stjórnarsamþykktir og veita ekki rétt til þess, að halda bótum. Þetta ætti yður að vera kunnugt eftir 15 ára viðskipti.“
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Í tilefni af kvörtun A ritaði ég stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga bréf, dags. 15. nóvember 2004. Í bréfi mínu rakti ég að af kvörtuninni yrði ráðið að hún beindist að skuldajöfnun sem gerð hefði verið á grundvelli heimildar í 8. mgr. A-liðar og 14. mgr. C-liðar 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt. Tók ég fram að um skuldajöfnun væri nánar fyrir mælt í reglugerð nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, sbr. 19. gr., og reglugerð nr. 555/2004, um greiðslu barnabóta, en samkvæmt þeim greiðast bæturnar rétthöfum að því marki sem eftirstöðvum nemur þegar frá hafa verið dregin m.a. opinber gjöld til ríkissjóðs og vangreidd meðlög eftir kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga í þeirri forgangsröð er þar segir. Í bréfinu lýsti ég þeim skilningi mínum á kvörtun A að hann væri ósáttur við að barna- og vaxtabótum hans hefði verið skuldajafnað við vangreidd meðlög þar sem fjárhæð sú sem skuldajafnað væri hærri en sú fjárhæð sem hann hefði skuldbundið sig til að greiða stofnuninni samkvæmt samkomulagi við hana. Þá rakti ég heimild sem stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga hefur samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, til að gera tímabundna samninga við skuldara um greiðslu á lægri fjárhæð en til fellur mánaðarlega hafi verið stofnað til skuldarinnar vegna félagslegra erfiðleika skuldara. Samkvæmt ákvæðinu skal endurskoða slíka samninga reglulega og a.m.k. á sex mánaða fresti. Jafnframt vísaði ég til nánari framkvæmdar á umræddu lagaákvæði sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga, en þar segir að heimilt sé að gefa meðlagsgreiðanda kost á að greiða skuldina með jöfnum mánaðargreiðslum, hafi safnast fyrir skuld hjá honum en „jafnan [skuli] þó leitast við að ná fullnaðargreiðslu fyrir hver áramót“. Að lokum fór ég þess á leit við innheimtustofnun að hún afhenti mér öll gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Fór ég þess sérstaklega á leit við stofnunina að hún upplýsti mig um þá samninga sem kynnu að hafa verið í gildi milli A og stofnunarinnar um greiðslu meðlaga á grundvelli 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Ítrekaði ég beiðni mína með bréfi dags. 14. desember s.á.
Mér barst svar Innheimtustofnunar sveitarfélaga með bréfi, dags. 24. janúar 2005, þar sem sagði meðal annars:
„Hafi safnast fyrir skuld hjá meðlagsgreiðanda getur hann sótt um samning (stjórnarsamþykkt) sbr. 11. gr. og 12. gr. rgl. nr. 491/1996 eða samið við starfsmenn um lægri greiðslu en fellur mánaðarlega sbr. 3. gr. rgl. nr. 491/1996.
[A] hefur gegnum tíðina samið á hvorn ofangreindan háttinn. Þó hefur hann ekki notið afskrifta skv. 13. gr. rgl. nr. 491/1996, enda hafa greiðslur rofnað og hann skuldað stöðugt eins og fylgiskjöl bera með sér.
Þegar kemur að undirbúningi greiðslna barna- og vaxtabóta eru útbúnir tveir listar og þeir sendir Fjársýslu ríkisins. Á öðrum listanum eru þeir, sem gert hafa samning við stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga og staðið í skilum. Þessir aðilar fá að halda bótum sínum. Á hinum listanum eru aðrir skuldarar og fara bætur þeirra í skuldajöfnuð. Þess ber að geta að um 14 aðila er að ræða sem eru á höttunum eftir þessum peningum skv. reglugerðum. Innheimtustofnunin er öftust.
[A] telur að ekki hafi átt að skuldajafna hjá honum á tímabilinu 1.02 - 1.08.2004. Þetta stenst ekki og var honum fullkunnugt um það sbr. meðfylgjandi bókanir um málið. Ekki var um stjórnarsamþykkt að ræða, fyrir það tímabil. [A] var í miklum vanskilum á þessu tímabili, en var að reyna að ná út bótum á sama tíma. Koma fram í fylgiskjölum upplýsingar um viðtöl hans við starfsmenn. Ennfremur ræddi hann við undirritaðan í þessu sambandi og gekk fyrir stjórnarmanninn [...].
[A] var því meðvitaður um það, að bæturnar yrðu teknar upp í skuld hans.“
Því næst vitnaði innheimtustofnun til afgreiðslu stjórnarinnar á máli A á fundinum 16. ágúst 2004 en henni var lýst í kafla II hér að framan, sbr. bréf stofnunarinnar til A, dags. sama dag. Jafnframt bætti stofnunin við eftirfarandi:
„Eins og fylgiblað „Innlendar hreyfingar“ ber með sér var skuldajöfnuði að fjárhæð kr. 257.630,- beitt síðast 29.07.2004. Eftir þann tíma hefur verið gildandi stjórnarsamþykkt í máli [A] og hann fengið að halda bótum þrátt fyrir stóra skuld.“
Með bréfi, dags. 24. maí 2005, skrifaði ég innheimtustofnun á ný og óskaði nánari skýringa á samningum A við stofnunina og þeim mismunandi réttaráhrifum slíkra samninga er stofnunin hafði greint frá í fyrra bréfi sínu til mín. Einkum og sér í lagi óskaði ég eftir „upplýsingum og gögnum um hvernig A var tilkynnt um samþykkt stjórnarinnar frá 19. ágúst 2002 og jafnframt hvort og þá hvernig A [hafi verið] tilkynnt um að heimild hans til að greiða 1,5 meðlag væri fallin niður og hvað honum bæri þá að greiða á mánuði eða vinnuveitanda hans að draga af launum hans“. Ég vísaði ennfremur til þess að af yfirliti um hreyfingar vegna krafna og innborgana A yrði ráðið að eftir 19. ágúst 2003 hefðu mánaðarlegar greiðslur meðlags af hálfu hans til stofnunarinnar numið 1,5 meðlagi þrátt fyrir að meðlagsskylda hans og skuldir við stofnunina hefðu átt að leiða til hærri greiðslna. Óskaði ég sérstaklega eftir skýringum á þessu og þá hvort starfsmenn stofnunarinnar hefðu heimilað að A greiddi 1,5 meðlag þar til stjórnin hefði fjallað aftur um mál hans. Þá vísaði ég til þeirra útskýringa stofnunarinnar í bréfi til A, dags. 16. ágúst 2004, að skuldarar sem séu „með gildandi stjórnarsamþykktir“ hafi fengið að halda bótum. Stofnunin hafi jafnframt tilkynnt A að hann hefði ekki slíka samþykkt og að „önnur úrræði eins og skammtímasamkomulag við starfsmenn [hefðu] ekki sama gildi og stjórnarsamþykktir og [veittu] ekki sama rétt til þess að halda bótum“. Óskaði ég eftir því að stjórn stofnunarinnar skýrði „á hvaða lagagrundvelli þessi mismunur á réttaráhrifum gagnvart barnabótum og vaxtabótum [væri] byggður, og hvar þessi munur [kæmi] fram í reglum, samningum eða öðru um starfsheimildir Innheimtustofnunar sveitarfélaga eða [væri] kynntur meðlagsgreiðendum sem óska eftir tilhliðrun í mánaðarlegum greiðslum.“ Að lokum vísaði ég til þess að samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 væri stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga heimilað að gera „tímabundna samninga“ og óskaði eftir upplýsingum um það í hvaða formi slíkir samningar væru gerðir og hvernig væri háttað aðkomu meðlagsgreiðenda að samþykkt þeirra. Með bréfum, dags. 28. júní og 18. júlí 2005, til innheimtustofnunar ítrekaði ég tilmæli mín um að stofnunin útskýrði viðhorf sín til spurninga minna.
Með bréfi, dags. 18. júlí 2005, skýrði Innheimtustofnun sveitarfélaga mér frá því að fjallað hefði verið um málið á stjórnarfundi þann sama dag og hefði afgreiðslu málsins verið frestað til næsta fundar hinn 22. ágúst 2005.
Svar innheimtustofnunar barst mér síðan með bréfi, dags. 22. ágúst 2005. Þar var vísað til samþykktar stjórnarinnar frá 19. ágúst 2002 um að heimila A að greiða 1,5 meðlag á mánuði í 1 ár, enda yrði þá endursamið. Síðan rakti stofnunin samskipti sín við A frá 2. júlí 2003 til 12. júlí 2004 á eftirfarandi hátt:
„Samskiptaseðill: Orðrétt
12.07.2004 [...] Kom með umsókn og skattframtal.
30.04.2004 [...] Kom v/ barnab. vildi endurgr. Hafnað.
20.04.2004 [...] Hr. sagt að reynt að sleppa við að taka
20.04.2004 [...] barnabætur. Kemur fyrir 15. maí með
20.04.2004 [...] umsókn. Talaði við [...]um þetta. Er búið
20.04.2004 [...] að senda þessa kröfu þannig að barnabæturnar verða teknar af honum enda ekki samningur.
10.03.2004 [...] Hr, v barnabóta sem voru teknar í jan.
10.03.2004 [...] Uppl að samn væri útrunninn, hafnað
10.03.2004 [...] endurgr. Uppl að verði að sækja um nýjan samn. Kemur með framtal og gengur frá.
24.09.2003 [...] Kom. Er kominn með forræði 2ja barna.
24.09.2003 [...] Lenti í slysi 2000, hefur lækkað í tekjum. Sendir inn umsókn ásamt skattframtali.
2.07.2003 [...] [A] kom, tók með sér umsóknareyðublað.
2.07.2003 [...] Mun leita eftir nýjum samningi.“
Þá tiltók stofnunin einnig eftirfarandi:
„Starfsmenn hafa og heimild til þess að semja við meðlagsgreiðendur, þegar stjórnarsamþykktum sleppir. Stjórnin hefur heimilað forstjóra og öðrum starfsmönnum að afgreiða mál þannig. Ekki væri hægt að reka stofnunina án slíkra heimilda.“
Innheimtustofnun gerði einnig grein fyrir réttarstöðu skuldara og heimildum þeirra til að halda bótum á eftirfarandi hátt:
„Það er meginregla að þeir, skuldarar, sem hafa stjórnarsamþykktir varðandi greiðslur og virða þær fá að halda bótum.
Viðskiptaferill [A] hefur verið rakinn í máli þessu. Hann starfar við þessi bótamál hjá ríkinu og gjörþekkir þau. Þetta kemur fram í bókun 20.04.2004. Í 68. gr. laga nr. 90/2003 A barnabætur og B vaxtabætur er að finna lagaákvæði um heimild til skuldajöfnunar. Innheimtumenn ríkissjóðs beita þessum heimildum að fullu og án undantekninga. Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga hefur í samræmi við meginreglur í lögum um Innheimtustofnun sveitarfélaga og rgl. nr. 491/1996 komið til móts við þá meðlagsgreiðendur sem hafa sýnt það með því að semja við stofnunina og hafa staðið í skilum að rétt væri að veita þeim ívilnun í þessum efnum. Þetta getur ekki náð til allra meðlagsskuldara og ef til vill ætti enginn að njóta þeirra, ef lagabókstafnum er fylgt út í ystu æsar. Margir meðlagsgreiðendur kynnu þá að grípa í tómt við útborgun bóta.“
Þá svaraði stofnunin spurningum mínum um „tímabundna samninga“ form þeirra og aðkomu meðlagsgreiðenda að samþykkt þeirra, á eftirfarandi hátt:
„Það er ljóst að viðskiptatímabil skuldara hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga getur spannað áratugi. Greitt er með barni frá fæðingu til 18 ára aldurs. Þá geta bæst við 2 ár vegna náms. Enn geta mörg vanskilaár teygt lopann. Á svo löngum tíma geta komið upp margvísleg vandamál hjá skuldurum. Innheimtustofnun reynir að koma á móts við þá með ýmsu móti, sbr. 12. gr. rgl. 491/1996. Meðlagsgreiðandinn sækir um til stjórnar á umsóknareyðublaði stofnunarinnar eða hann kemur og semur við starfsmenn, oftast lögfræðinga, hennar. Oft koma umboðsmenn skuldara og leggja fram erindi. Allar stjórnarsamþykktir eru færðar til bókar og umsækjandi fær bréf um afgreiðsluna. Vinnuveitandi fær tilkynningu. Samkomulag við starfsmenn er gert á staðnum og slegið inn í tölvu. Viðkomandi getur fengið útskrift, ef hann óskar þess og vinnuveitanda er tilkynnt um ákvörðun stofnunarinnar.“
Að lokum tók stofnunin fram að í tölvukerfi hennar væru tilgreindir eftirfarandi meðlagsskuldarar er sleppa mættu við skuldajöfnuð vaxta– og barnabóta:
„l. Skuld viðkomandi við Innheimtustofnun er yngri en tveggja mánaða. Þannig er skuldajafnað við inneign þeirra skuldara sem skulda meira en tvo mánuði og eru með áfallandi meðlag/ meðlög.
2. Skuldarar sem eru með gilda stjórnarsamþykkt um greiðslufrest eða greiðslutilhliðrun, auk þeirra sem bókaðir eru sérstaklega af einstökum starfsmönnum Innheimtustofnunar með gild greiðsluloforð.
3. Nýir skuldarar fram að þriðja mánuði, sbr. lið 1.
Það má því ljóst vera að [A] uppfyllti ekki þau skilyrði sem gilda um þessi efni. Þegar hann óskaði eftir endurgreiðslu vissi [A] þetta enda starfaði hann við þessi mál hjá ríkinu.“
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Kvörtun A beinist að því að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi verið óheimilt að skuldajafna barna- og vaxtabótum, sem honum skyldu greiddar, við meðlagsskuld hans við stofnunina á tímabilinu frá 1. febrúar til og með 1. ágúst 2004, þar sem enn hafi verið fylgt samþykkt stjórnar stofnunarinnar, dags. 22. ágúst 2002, um að heimila honum að greiða einungis 1,5 meðlag á mánuði. Það er hins vegar afstaða innheimtustofnunar að gildistími fyrrgreindrar samþykktar hafi verið eitt ár talið frá ágúst 2002. Að þeim tíma liðnum taldi stofnunin sér heimilt að skuldajafna og láta fyrrgreindar bætur ganga upp í meðlagsskuld A. Stofnunin byggði á því að einungis þeim sem gætu byggt á gildandi stjórnarsamþykkt um greiðslu ákveðinnar fjárhæðar á mánuði væri sleppt við umrædda skuldajöfnun.
Athugun mín á þessu máli hefur einnig orðið mér tilefni til að huga nokkuð að því hvernig Innheimtustofnun sveitarfélaga hagar almennt tilkynningum til þeirra einstaklinga sem hún gerir tímabundna samninga við um greiðslu skuldar samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, bæði við upphaf samnings og er hann fellur úr gildi.
2.
Um Innheimtustofnun sveitarfélaga er fjallað í lögum nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, með síðari breytingum. Samkvæmt 3. gr. laganna er hlutverk stofnunarinnar að innheimta hjá meðlagsskyldum foreldrum meðlög sem Tryggingastofnun ríkisins hefur lögum samkvæmt greitt forráðamönnum barna þeirra. Skal innheimtustofnun skila innheimtum meðlögum til tryggingastofnunar jafnóðum og þau innheimtast. Það sem vantar á fulla endurgreiðslu með slíkum skilum skal innheimtustofnun greiða tryggingastofnun innan tveggja mánaða frá því að tryggingastofnun greiddi meðlagið. Í 5. gr. laganna er sérstaklega tekið fram að stofnunin annist meðlagsinnheimtu hjá meðlagsskyldum barnsfeðrum og að barnsföður sé skylt að endurgreiða stofnuninni meðlag með barni sínu þegar, og með þeim hætti, sem stofnunin krefst.
Í 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt, sem í gildi voru á þeim tíma sem atvik þessa máls gerðust, var kveðið á um að með reglugerð skyldi setja nánari reglur um skuldajöfnun barna- og vaxtabóta á móti opinberum gjöldum og vangreiddum meðlögum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, þ.m.t. um forgangsröð. Um skuldajöfnun meðlagskrafna á hendur skuldurum á móti vaxtabótum sem þeir eiga rétt á lögum samkvæmt er kveðið í 12. tölul. 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, með síðari breytingum. Þar kemur fram að vaxtabætur skuli greiðast rétthafa „að því marki sem eftirstöðvum nemur þegar frá hafa verið dregin opinber gjöld til ríkissjóðs, opinber gjöld til sveitarfélaga og vangreidd meðlög til Innheimtustofnunar sveitarfélaga“ í þeirri forgangsröð sem tiltekin er í ákvæðinu. Þannig eru dregin frá vaxtabótum „[v]angreidd meðlög eftir kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga“ þegar nánar tilgreindar bætur, opinber gjöld og skattar hafa verið dregin frá bótunum. Sambærilegt ákvæði um skuldajöfnun barnabóta við vangreidd meðlög er að finna í 11. tölul. 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 555/2004, um greiðslu barnabóta, með síðari breytingum, er tók gildi þann 9. júlí 2004, sem og í 13. tölul. 1. mgr. 7. gr. áðurgildandi reglugerðar nr. 63/1999, um greiðslu barnabóta. Samkvæmt fyrrgreindum reglugerðum skulu „[b]arnabætur greiðast til framfæranda barns að því marki sem eftirstöðvum nemur þegar frá hafa verið dregnar fyrirframgreiddar barnabætur, og ofgreiddar barnabætur, vangreiddir skattar og gjöld til ríkis og sveitarfélaga, ofgreiddar húsaleigubætur og vangreidd meðlög til Innheimtustofnunar sveitarfélaga“ í nánar tiltekinni forgangsröð. Eru því dregin frá barnabótum „[v]angreidd meðlög eftir kröfu Innheimtustofnunar sveitarfélaga“ þegar öðrum nánar tilgreindum kröfum ríkis og sveitarfélaga hafa verið gerð skil.
Í samræmi við framangreint er ljóst að Innheimtustofnun sveitarfélaga er að lögum heimilt að krefjast skuldajöfnunar vangreiddra meðlaga við vaxtabætur og barnabætur þegar ríkissjóður greiðir slíkar bætur til meðlagsgreiðenda, nema lögmætar ástæður standi til annars. Ég mun hér síðar fjalla um hvort slíkar aðstæður hafi verið uppi í máli A og þá á þeim grundvelli sem hann heldur fram en áður tel ég rétt að fjalla um heimildir innheimtustofnunar til að gera samninga um lægri greiðslu en til fellur mánaðarlega vegna greiðslna tryggingastofnunar á meðlögum viðkomandi foreldris.
3.
Samkvæmt ákvæðum laga nr. 54/1971 og reglugerðar nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga, standa meðlagsgreiðendum í meginatriðum til boða tveir möguleikar til að létta greiðslubyrði sína tímabundið. Í fyrsta lagi stendur þeim meðlagsgreiðendum sem safnað hafa meðlagsskuldum sökum tiltekinna félagslegra erfiðleika til boða að sækja sérstaklega til stjórnar stofnunarinnar um tímabundna samninga um greiðslu á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega. Heimild þessi byggist á 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, eins og henni var breytt með lögum nr. 71/1996, en í athugasemdum við frumvarp það er varð að þeim lögum kemur fram að markmið breytinganna hafi verið að veita stjórn stofnunarinnar heimild til að gera slíka tímabundna samninga við skuldara um greiðslu lægri fjárhæðar í því skyni að gera fleiri skuldara að skilamönnum. (Alþt. 1995-1996 A-deild, bls. 5071.) Af fyrrgreindu ákvæði má ráða að slíka samninga megi gera til a.m.k. þriggja ára en að þeir skuli endurskoðaðir reglulega og ekki sjaldnar en á 6 mánaða fresti. Ég tel rétt að benda á að í lok málsgreinarinnar segir að nánari ákvæði um framkvæmd þessara samninga skuli sett í reglugerð. Við samanburð á reglugerð nr. 491/1996 og texta lagagreinarinnar verður ekki annað séð en þar sé efni lagagreinarinnar að mestu endurtekið fyrir utan að í 15. gr. reglugerðarinnar segir að óski skuldari eftir fyrirgreiðslu, m.a. samkvæmt 12. gr. um tímabundna samninga, skuli hann skila skriflegri umsókn til stjórnar stofnunarinnar ásamt staðfestu afriti af síðasta skattframtali sem og læknisvottorði og öðrum gögnum sem stofnunin óskar eftir og málið varða.
Í öðru lagi segir í 3. gr. reglugerðar 491/1996 að hafi safnast fyrir skuld hjá meðlagsgreiðanda megi gefa honum kost á að greiða hana með jöfnum mánaðargreiðslum. Jafnan skuli þó leitast við að ná fullnaðargreiðslu fyrir hver áramót. Samskonar heimild var í eldri reglugerð um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga nr. 214/1973. Í svörum innheimtustofnunar kemur fram, sbr. bréf, dags. 22. ágúst 2005, að starfsmenn hafi „heimild til þess að semja við meðlagsgreiðendur, þegar stjórnarsamþykktum sleppir“. Má af útskýringum stofnunarinnar ráða að starfsmenn hennar geri samninga við skuldara umfram þær heimildir sem kveðið er á um í reglugerðinni og tekur stofnunin fram, sbr. áðurnefnt bréf, að „ef til vill ætti enginn að njóta þeirra [þ.e. greiðsluívilnana], ef lagabókstafnum [væri] fylgt út í ystu æsar“. Stofnunin tekur jafnframt fram að „skammtímasamkomulag við starfsmenn haf[i] ekki sama gildi og stjórnarsamþykktir og veit[i] ekki rétt til að halda bótum“, sbr. bréf stofnunarinnar til mín, dags. 24. janúar 2005.
Það hefur vakið athygli mína að þrátt fyrir að í lögum og reglugerðum sé talað um heimild stjórnar innheimtustofnunar til að gera „tímabundna samninga“ eru þessi mál að forminu til afgreidd með samþykkt í stjórn stofnunarinnar á grundvelli umsóknar og hlutaðeigandi tilkynnt um afgreiðsluna með bréfi. Þannig sagði í því bréfi sem A var sent um afgreiðslu á slíkri umsókn hans á árinu 2002:
„Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga tók erindi yðar um niðurfellingu dráttarvaxta, frestun á greiðslu höfuðstóls og niðurfellingu höfuðstóls meðlaga standi samningar í a.m.k. 3 ár, fyrir á fundi sínum þann 19. ágúst 2002.
Umsækjandi greiði 1,5 meðlag á mánuði í 1 ár, enda verði þá endursamið.
Verði vanskil kann samningur að falla úr gildi.
Þetta tilkynnist hér með.“
Ég ræð það af öðrum tilkynningum sem ég hef fengið til athugunar um sama efni, þ.m.t. nýverið, að þær eru enn að mestu sambærilegar þó með því fráviki að nú er svo hljóðandi texta bætt við efni sjálfrar stjórnarsamþykktarinnar:
„Athygli umsækjanda er vakin á því að vanskil á greiðslum samkvæmt samþykkt stjórnar kann að leiða til þess að samþykktin verði felld út gildi og skráning á vanskilaskrá Lánstrausts hf., fari fram án frekari viðvarana.“
Innheimtustofnun sveitarfélaga starfar eins og áður sagði samkvæmt lögum og er sameign allra sveitarfélaga landsins, sbr. 1. gr. laga nr. 54/1971, en stjórn stofnunarinnar er skipuð þremur mönnum, einum skipuðum af félagsmálaráðherra og tveimur kosnum af fulltrúaráði Sambands íslenskra sveitarfélaga. Stofnunin er því lögum samkvæmt hluti af þeirri stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 taka til, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra laga. Þrátt fyrir orðalag 5. gr. laga nr. 54/1971 um heimild stjórnar stofnunarinnar til að gera „tímabundna samninga“ við þá sem skulda barnsmeðlög hefur stjórnin eins og áður sagði kosið að fara þá leið að afgreiða þessi mál fyrir sitt leyti með stjórnarsamþykktum og einhliða tilkynningum til hlutaðeigandi. Sú heimild sem 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 hljóðar um felur í sér frávik frá hinni lögbundnu skyldu meðlagsskylds foreldris að standa stofnuninni með ákveðnum hætti skil á meðlögum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt með börnum þess og þessi heimild er bundin því skilyrði að fyrir hendi séu hjá viðkomandi meðlagsgreiðanda félagslegir og/eða fjárhagslegir erfiðleikar eins og nánar er fyrir mælt í ákvæðinu.
Þegar stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga fer þá leið að afgreiða þessi mál með framangreindum hætti er hún að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og þar með að taka stjórnvaldsákvörðun. Af þessu leiðir að gæta verður ákvæða stjórnsýslulaga og eftir atvikum óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins komi til endurupptöku máls eða afturköllunar ákvörðunar. Tvö atriði einkenna þær ákvarðanir sem hér um ræðir. Í fyrsta lagi eru þær tímabundnar og í öðru lagi geta vanskil á greiðslum í samræmi við þær haft tilteknar afleiðingar. Samkvæmt þeim texta sem vitnað var til hér að ofan úr tilkynningum um afgreiðslu stjórnarinnar segir oftast um fyrra atriðið að viðkomandi greiði ákveðið meðlag mánaðarlega í tiltekinn tíma, t.d. eitt eða þrjú ár, „enda verði þá endursamið“. Um síðara atriðið segir að athygli umsækjanda sé vakin á því að vanskil á greiðslum samkvæmt samþykkt stjórnarinnar kunni að leiða til þess að „samþykktin verði felld úr gildi“.
Það leiðir af eðli máls að sé samþykkt stjórnar innheimtustofnunar fyrirfram bundin við ákveðið tímamark, t.d. eitt ár, má sá sem samþykktinni er beint til gera ráð fyrir að hann geti ekki byggt rétt á henni lengur. Eins og nánar verður vikið að síðar geta hins vegar komið upp sérstök álitamál ef stofnunin hagar innheimtu sinni áfram eftir samþykktinni og tilkynnir hlutaðeigandi ekki um neinar breytingar. Af hálfu innheimtustofnunar hefur verið gengið út frá því að vanskil á greiðslum í samræmi við samþykktina kunni að leiða til þess að samþykktin verði felld úr gildi. Eins og þessi fyrirvari er orðaður, og með tilliti til þess að fylgja verður almennum reglum stjórnsýsluréttar við endurupptöku máls og afturköllun ákvörðunar, þarf í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. sömu laga að tilkynna hlutaðeigandi um að fyrirhugað sé að fjalla um niðurfellingu gildandi samþykktar í máli hans og gefa honum kost á að koma að athugasemdum. Ég vek hér líka athygli á því að umrædd heimild 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 byggir á því að fyrir hendi séu ákveðnir félagslegir og/eða fjárhagslegir erfiðleikar hjá þeim sem notið getur umræddrar ívilnunar og það getur því reynt á mat á því hvort þeir séu enn til staðar komi til endurskoðunar eða afturköllunar á fyrri samþykkt stjórnarinnar. Ég tel í sjálfu sér ekki tilefni til að fjalla hér frekar um þær almennu reglur stjórnsýsluréttarins sem reynt getur á við úrlausn mála um niðurfellingu á slíkum samþykktum stjórnarinnar en mun síðar víkja að þýðingu þeirra við úrlausn á máli A. Ég vek þó strax athygli á því að í tilviki A var ekki um það að ræða að samningur væri felldur niður á gildistíma sínum vegna vanskila heldur er deilt um hvaða þýðingu það hafi haft að stofnunin gerði ekki, að liðnu því ári sem samþykktin tók til, kröfu um hærri greiðslur upp í heildarskuld hans vegna meðlaga.
Ég tel hins vegar rétt að vekja athygli stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga á því að fullt tilefni er til að bæta fyrirkomulag þessara mála, og þá sérstaklega varðandi tilkynningar og upplýsingagjöf. Eins og ákvæði laga um þessa heimild hljóða hefur stjórnin nokkurt val um það hvernig hún útfærir þessar ákvarðanir og þar með um hvort hún fer þá leið að færa úrlausn málanna, á grundvelli samþykkta stjórnarinnar, í búning skriflegs og undirritaðs samnings milli stofnunarinnar og þess sem sótt hefur um greiðsluívilnun. Sé sú leið farin þurfa að vera í slíkum samningi nauðsynleg ákvæði um skyldur greiðanda, réttaráhrif samnings á aðrar heimildir stofnunarinnar, s.s. skuldajöfnun gagnvart greiðslum vaxta- og barnabóta, áhrif vanskila og lok samnings. Kjósi stjórnin að fara áfram þá leið að ljúka afgreiðslu þessara mála með einhliða stjórnarsamþykktum og tilkynningum um þær þarf einnig að huga að því að þar komi fram upplýsingar um hliðstæð atriði og þá sérstaklega að því marki sem þeim er ætlað að hafa réttaráhrif án frekari tilkynninga af hálfu stofnunarinnar og tilheyrandi stjórnsýslumeðferðar.
Þá verður ennfremur að leggja áherslu á að Innheimtustofnun sveitarfélaga leitist við að haga framkvæmd þeirra mála sem falla undir heimild 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 með þeim hætti að á hverjum tíma liggi fyrir í samskiptum stofnunarinnar við meðlagsgreiðendur hver sé réttarstaða þeirra þegar gildistími stjórnarsamþykktar er liðinn og til greina kemur að fram þurfi að fara á þeim lagagrundvelli endurskoðun á greiðsluskilmálum. Feli framkvæmd stofnunarinnar, eftir að stjórnarsamþykkt er úr gildi fallin, til dæmis í sér að meðlagsgreiðanda sé áfram veitt ákveðin tímabundin umlíðun á greiðslufyrirkomulagi tel ég almennt rétt, í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, að honum sé send formleg tilkynning um áhrif þessa á innheimtuaðgerðir stofnunarinnar að öðru leyti og um rétt hennar til beitingar vanskilaúrræða, svo sem skuldajöfnunar.
Ég vek einnig athygli á því sem áður sagði um að í reglugerð þeirri sem nú er í gildi um framkvæmd 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, og þar sem nánar á að vera kveðið á um framkvæmd þessara mála, er að mestu látið við það sitja að endurtaka texta laganna. Ítarlegri ákvæði í reglugerðinni, svo sem um réttarstöðu viðsemjenda stofnunarinnar og afleiðingar vanskila, gætu hér einnig verið leið til að bæta úr þeim annmörkum sem ég tel að nú séu á framkvæmd þessara mála. Með hliðsjón af þessu hef ég ákveðið að senda félagsmálaráðherra álit þetta til kynningar.
4.
Athugasemdir A í kvörtun hans til mín beinast fyrst og fremst að því að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi ranglega beitt heimild sinni til að skuldajafna barnabótum sem hann átti að fá á tímabilinu 1. febrúar til 1. ágúst 2004 á móti meðlagsskuld hans. Byggir hann þessa afstöðu sína á því að þrátt fyrir að samþykkt stjórnarinnar í ágúst 2002 um að hann fengi að greiða 1,5 meðlag á mánuði væri miðuð við eitt ár þá hafi stofnunin haldið áfram að fylgja þessari samþykkt og þannig ekki krafið vinnuveitanda hans um frekari greiðslur að liðnu þessu eina ári.
Taka verður fram að hvorki í tilkynningum sem A hafði fengið árið 2002 um hinn „tímabundna samning“ né birtum reglum um slíka samninga var fjallað um það hvaða áhrif samningurinn hefði á heimild Innheimtustofnunar sveitarfélaga til að skuldajafna greiðslum úr ríkissjóði vegna barna- og vaxtabóta á móti meðlagsskuldum. Af hálfu stofnunarinnar er í skýringum til mín gerð grein fyrir því að meginreglan sé sú að þeir skuldarar sem eru með gilda stjórnarsamþykkt um tímabundna greiðsluívilnun og virða hana fái að halda greiðslum barna- og vaxtabóta. Nánar er þessum starfsreglum stofnunarinnar lýst í niðurlagi kafla III hér að framan en þar kemur meðal annars fram að auk þessa fái þeir að halda bótum „sem bókaðir eru sérstaklega af einstökum starfsmönnum Innheimtustofnunar með gild greiðsluloforð“. Eðli málsins samkvæmt leiðir af hinum almennu reglum um skuldajöfnun að heimild kröfuhafa, í þessu tilviki Innheimtustofnunar sveitarfélaga, til að beita henni verður að byggjast á því að viðkomandi sé í skuld og skuldin sé í vanskilum, þ.e. eindagi hennar sé liðinn. Hafi hins vegar verið samið um ákveðið greiðslufyrirkomulag skuldarinnar og greiðslur samkvæmt því séu í skilum eru almennt ekki skilyrði til skuldajöfnunar nema kröfuhafi hafi sérstaklega áskilið sér slíkan rétt.
Fyrir liggur að sú samþykkt sem stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga gerði í máli A í ágúst 2002 var tímabundin í eitt ár „enda [yrði] þá endursamið“. A mátti því vera ljóst að hann gat ekki vænst þess að sú greiðsluívilnun sem stjórnin hafði veitt honum stæði lengur en eitt ár og jafnframt að semja þyrfti á ný um greiðslutilhögun að þeim tíma liðnum. Hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga eru samskipti við þá einstaklinga sem skulda stofnuninni meðlög skráð skipulega, meðal annars eru komur þeirra á skrifstofu stofnunarinnar og símtöl bókuð og meginatriði þess sem fer fram á milli starfsmanna og viðkomandi skráð. Í tilviki A er bókað að hann hafi komið 2. júlí 2003 og fengið umsóknareyðublað og að hann muni leita eftir nýjum samningi. Enn er bókað að hann hafi komið 24. september 2003 og sagst mundu senda inn umsókn ásamt skattframtali. Það er svo 10. mars 2004 sem bókað er að A hafi hringt vegna barnabóta sem teknar hafi verið af honum í janúar það ár. Síðan segir: „Uppl að samn væri útrunninn, hafnað endurgr. Uppl að verði að sækja um nýjan samn. Kemur með framtal og gengur frá.“
Þrátt fyrir að umrædd samþykkt stjórnarinnar hafi í reynd verið úr gildi fallin í september 2003 mun stofnunin ekki í framhaldinu hafa gert kröfu um hærri frádrátt af launum A heldur en sem nam þeirri fjárhæð sem samið var um í ágúst 2002. Fram kemur í skýringum stofnunarinnar að svo hafi verið því A hafi boðað að hann ætlaði að sækja á ný um greiðsluívilnun og verið í sambandi við stofnunina um það. Ég tel í ljósi þess sem upplýst er um atvik í þessu máli að A hafi að minnsta kosti frá því í byrjun mars 2004 mátt vera ljóst að það var afstaða stofnunarinnar að þrátt fyrir að ekki hefði verið gerð krafa um hærri mánaðargreiðslu hans væri niður fallin sú ívilnun sem hann naut á grundvelli samkomulagsins að sæta ekki skuldajöfnun barna- og vaxtabóta úr ríkissjóði. Því er jafnframt haldið fram af hálfu stofnunarinnar að A hafi vegna fyrri kynna hans af þessum málum átt að vera þessi framkvæmd ljós. Sú skuldajöfnun barnabóta sem athugasemdir A beinast að fór fram á tímabilinu febrúar til ágúst 2004 og þegar talað er um skuldajöfnun í janúar í áðurnefndri bókun hjá innheimtustofnun mun vera átt við þær bætur sem komu til greiðslu 1. febrúar 2004.
Þegar þess er gætt að réttur Innheimtustofnunar sveitarfélaga að lögum til að krefjast skuldajöfnunar á móti meðlagsskuldum er ótvíræður og að liðnu því eina ári sem samþykkt stjórnarinnar hljóðaði um var heildarskuld A við stofnunina í vanskilum, þótt stofnunin umliði honum að greiða áfram aðeins 1,5 meðlag á mánuði, tel ég ekki forsendur til þess að ég geri athugasemdir við þá afstöðu stofnunarinnar að henni hafi verið heimilt að beita skuldajöfnun vegna greiðslu sem A átti að fá úr ríkissjóði 1. febrúar 2004 vegna barnabóta. Vegna síðari skuldajöfnunar á því ári var A ljós afstaða og framkvæmd stofnunarinnar. Ég hef í þessu sambandi einnig í huga að A hafði aldrei formlega verið tilkynnt af hálfu stofnunarinnar að hann slyppi við skuldajöfnun barnabótanna meðan „samningurinn“ væri í gildi og verður því að ganga út frá því að þær starfsreglur sem stofnunin hefur sett sér í þessu efni byggist á hinum almennu reglum um skuldajöfnun þannig að til hennar komi ekki þegar samið hefur verið um ákveðnar greiðslur vegna skuldar og hún er því í reynd ekki í vanskilum. Ég tek þó fram að í samræmi við það sem rakið var í kafla IV.3 hér að framan hefði í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti verið rétt að stofnunin sendi A formlega tilkynningu þegar komið var að lokum gildistíma samþykktar stjórnarinnar frá í ágúst 2002 og gerði honum grein fyrir hvaða áhrif það hefði á innheimtuaðgerðir stofnunarinnar gagnvart honum, þ.m.t. ef ætlunin var að umlíða honum tímabundið að greiða áfram 1,5 meðlag á mánuði, og hvernig færi um rétt stofnunarinnar til annarra vanskilaúrræða svo sem skuldajöfnunar.
V. Niðurstaða.
Í álitinu vek ég athygli stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga á því að fullt tilefni sé til að bæta fyrirkomulag, tilkynningar og upplýsingagjöf vegna þeirra tímabundnu samninga sem stjórninni er heimilt að gera um greiðslu skuldara barnsmeðlaga á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega þegar til skuldarinnar hefur verið stofnað sökum félagslegra erfiðleika skuldara, sbr. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Stjórnin hefur að lögum nokkurt val um hvernig hún útfærir ákvarðanir sínar um beitingu þessarar heimildar. Ég bendi jafnframt á að eins beitingu stjórnarinnar á heimildinni er nú háttað eru ákvarðanir hennar stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þarf því að gæta reglna stjórnsýsluréttarins um endurupptöku máls og afturköllun þessara ákvarðana. Það eru tilmæli mín til stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hugað verði sérstaklega að framkvæmd þessara mála og þá einkum tilkynningum og upplýsingagjöf til þeirra sem fá umrædda greiðsluívilnun, þ.m.t. um áhrif slíkra samþykkta á skuldajöfnun barna- og vaxtabóta úr ríkissjóði. Þar sem í 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 segir að nánari ákvæði um framkvæmd heimildarinnar skuli sett í reglugerð hef ég ákveðið að kynna félagsmálaráðherra þetta álit.
Ég tel ekki tilefni til að gera athugasemd í þessu máli við það að Innheimtustofnun sveitarfélaga beitti heimild sinni að lögum til að skuldajafna greiðslu barnabóta úr ríkissjóði á árinu 2004 á móti meðlagsskuld. Eins og atvik voru í þessu máli tel ég að það hafi ekki haggað þessum rétti stofnunarinnar að hún hafði látið hjá líða að krefjast hærri mánaðarlegrar greiðslu af A eftir að gildistími samþykktar stjórnarinnar um greiðsluívilnun lauk. Hins vegar tel ég að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði verið rétt að stofnunin sendi honum formlega tilkynningu við lok gildistíma samþykktarinnar frá 2002, þar sem honum væri grein fyrir því hvaða áhrif þau hefðu á innheimtuaðgerðir stofnunarinnar gagnvart honum.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði Innheimtustofnun sveitarfélaga bréf, dags. 20. febrúar 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort framangreint álit mitt hefði orðið stofnuninni tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana, þ.m.t. um breytingar á verklagi, og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 20. mars 2007, kemur fram að stjórn stofnunarinnar hafi breytt orðalagi í þremur bréfum sem stofnunin sendir frá sér og tengjast umræddum samþykktum stjórnar stofnunarinnar, þannig að í þau hafi verið bætt viðvörun um skuldajöfnun barna- og/eða vaxtabóta, auk þess sem áréttað sé að við vanskil eða lok slíkra samþykkta verði skuld innheimt með öllum tækum innheimtuúrræðum og vanskilaskrá Lánstrausts hf. verði tilkynnt um skuldina. Fylgdu sýnishorn af bréfum þessum með bréfi stofnunarinnar til mín.