Álit

I. Kvörtun.

Hinn 29. mars 2006 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, sóknarprests í Y-prestakalli, og kvartaði yfir þeirri ákvörðun stjórnar prestssetrasjóðs, sem tilkynnt var A með bréfi, dags. 7. apríl 2005, að hækka afgjald hans fyrir prestssetursjörðina X. Nánar tiltekið lýtur kvörtunin að þeirri ákvörðun stjórnarinnar að afgjald A fyrir gjaldaárið 2005—2006 skyldi ekki aðeins reiknast sem hlutfall af fasteignamati þeirra eigna á jörðinni sem hann hefur afnot af og umráð yfir, auk þeirra lögboðnu gjalda sem prestssetrasjóður greiðir vegna þessara eigna, eins og tiltekið er í haldsbréfi hans um jörðina, heldur einnig sem hlutfall af árlegum beingreiðslum sem honum eru greiddar fyrir greiðslumark sauðfjár sem fylgir jörðinni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. febrúar 2007.

II. Málavextir.

Málsatvik eru þau að A, sem er sóknarprestur í Y-prestakalli, hefur haft til afnota prestssetursjörðina X frá árinu 1996 en samningur þar um, sem nefndur er haldsbréf, var ekki gerður fyrr en á árinu 2001. Í haldsbréfinu segir svo um leigugjald í 7. gr.:

„Samkvæmt 5. gr. laga um prestssetur nr. 137/1993, ber umráðamanni að greiða leigu vegna prestsseturs, meðan hann gegnir embætti. Sjóðsstjórn ákveður leigukjör, þar með talið leigugjald, og gerir leigusamninga við presta um prestssetur. Ákvæði húsaleigulaga og ábúðarlaga taka til réttarsambands aðila eftir því sem við getur átt. Leigugjaldið sem í samningi þessum er nefnt afgjald rennur í fyrningarsjóð prestssetursins, sbr. 2. gr. starfsreglna Prestssetrasjóðs.“

Um árlegt afgjald prestsins af jörðinni segir m.a. svo í 8. gr. haldsbréfsins:

„Árlegt afgjald umráðamanns samkvæmt 7. tölulið er ákvarðað skv. 5. gr. starfsreglna Prestssetrasjóðs.“

Eftirfarandi ákvæði í 5. gr. starfsreglna prestssetrasjóðs, nr. 826/2000, var m.a. tekið upp í 8. gr. haldsbréfsins:

„Til viðmiðunar árlegs afgjalds skal stjórn Prestssetrasjóðs taka fasteignamat þeirra eigna sem prestur hefur full umráð yfir, eins og það er 1. desember næst á undan gjaldaári, svo og einnig þau lögboðnu gjöld sem innt eru af hendi af hálfu Prestssetrasjóðs vegna þessara sömu eigna.“

Í 6. gr. haldsbréfsins er greint frá hlunnindum, sem ekki sé getið í fasteignaskrá, þ.e. æðarvarpi (malarnám) og framleiðslurétti sauðfjárafurða, 22,4 ærgildum, sem fylgi jörðinni.

Þá segir eftirfarandi í 9. gr. haldsbréfsins er ber yfirskriftina „upphæð afgjalds“:

„Greiðsla umráðamanns á árinu 2000-2001, skv. 7. og 8. tölulið, en að teknu tilliti til 10. töluliðar þessa samnings, skal vera samtals kr. 432.000,- eða kr. 36.000,- á mánuði og breytast síðan ár hvert í samræmi við 8. tölulið hér að ofan.“

Framangreind ákvæði eru í samræmi við starfsreglur prestssetrasjóðs eins og þær voru á þeim tíma þegar haldsbréfið var gert og var afgjaldið reiknað sem hlutfall af fasteignamati þeirra eignarhluta á jörðinni sem skráðir voru í fasteignamat, með tilteknum undantekningum til lækkunar á afgjaldinu samkvæmt ákvæðum 10. gr. haldsbréfsins, sem A og tveir stjórnarmanna prestssetrasjóðs sömdu um.

Árið 2002 gerði kirkjuþing breytingar á framangreindum starfsreglum prestssetrasjóðs með reglum nr. 875/2002. Var þá bætt við 5. gr. reglnanna ákvæði um að til viðmiðunar við afgjald skyldu einnig vera hlunnindi eða önnur verðmæti sem ekki væru talin til fasteignamats en hefðu sannanlegt verðgildi og prestur nýtti. Á fundi stjórnar prestssetrasjóðs 21. mars 2005 var samþykkt að samkvæmt hinu nýja ákvæði í starfsreglum sjóðsins frá 2002 skyldu þeir prestar sem sitja á prestssetrum einnig greiða afgjald af fjárhæð árlegra beingreiðslna sem þeim væru greiddar á grundvelli greiðslumarks sauðfjár sem fylgdi prestssetursjörðunum og væri í eigu prestssetrasjóðs. Með bréfi, dags. 7. apríl 2005, tilkynnti stjórn sjóðsins A að afgjald fyrir prestssetursjörðina X hefði verið hækkað frá þeim tíma í samræmi við framangreindar reglur frá árinu 2002 á þann veg að það reiknaðist ekki aðeins sem hlutfall af fasteignamati jarðar og mannvirkja á jörðinni heldur einnig sem hlutfall af árlegum beingreiðslum sem honum væru greiddar á grundvelli greiðslumarksins. Afgjald A fyrir afnot af jörðinni gjaldaárið 2005─2006 skyldi samkvæmt því hækka um sem næmi 3% af árlegum beingreiðslum til hans. Tekið er fram í bréfinu að afgjald af greiðslumarkinu yrði endurskoðað einu sinni á ári eins og „afgjald af öðrum fasteignum Prestssetrasjóðs í vörslu þinni“.

Eins og áður segir leitaði A til mín í tilefni af þeim breytingum sem gerðar voru á leigukjörum hans vegna ábúðar á prestssetrinu. Telur A að óheimilt hafi verið að breyta reiknigrundvelli leigugjaldsins með þeim hætti sem lýst er hér að framan, enda þótt í haldsbréfinu hafi verið vísað til starfsreglna prestssetrasjóðs þar að lútandi. Bendir A í því sambandi á að í 8. gr. haldsbréfsins komi fram við hvað ætti að miða þegar kæmi að því að reikna út leigugjald og sé þar í engu getið að greiðslumark á jörðinni geti haft áhrif á leigugjaldið. Engu skipti þótt í 6. gr. haldsbréfsins komi fram að jörðinni fylgi greiðslumark sauðfjár, enda komi hvergi fram í bréfinu að þessi réttur skuli hafa áhrif á fjárhæð leigugjaldsins.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég prestssetrasjóði bréf 8. maí 2006 og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjóðurinn sendi mér gögn málsins og lýsti viðhorfum sínum til kvörtunarinnar. Í bréfinu reifaði ég meðal annars viðeigandi ákvæði í lögum nr. 137/1993, um prestssetur, og vék að ákvæðum starfsreglna nr. 826/2000, um prestssetrasjóð, ásamt síðari breytingum sem gerðar hafa verið á reglunum. Óskaði ég meðal annars eftir því að prestssetrasjóður gerði grein fyrir því hvaða lagaheimildir hefðu legið til grundvallar þeirri ákvörðun að hækka afgjald sem A var gert að greiða á grundvelli forsendna sem ekki kæmu fram í haldsbréfinu. Í því sambandi óskaði ég eftir viðhorfum prestssetrasjóðs til þess hvort sjóðnum hefði við töku ákvörðunarinnar um að hækka afgjaldið borið að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, m.a. um andmælarétt, sbr. 13. gr., um upplýsingar, sbr. 14. gr. o.fl., svo og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar.

Í svarbréfi LEX lögmannsþjónustu fyrir hönd prestssetrasjóðs, dags. 23. maí 2006, segir m.a.:

„Af hálfu umbj. míns er því alfarið hafnað að sjóðnum hafi ekki verið heimilt að hækka afgjaldið fyrir prestssetursjörðina. Fyrir liggur að í 8. gr. haldsbréfs um jörðina dags. 31. janúar 2001 kemur fram að árlegt afgjald umráðamanns jarðarinnar sé ákvarðað skv. 5. gr. starfsreglna Prestssetrasjóðs. Þessar starfsreglur geta sætt breytingum á kirkjuþingi og á þinginu 2002 var 5. greininni breytt svo sem lýst er í bréfi yðar. Í haldsbréfinu er ekki sérstaklega tekið fram að afgjaldið eigi að vera óbreytt eins og starfsreglurnar voru þegar haldsbréfið var undirritað. [A] er því bundinn við útreikningsreglur afgjaldsins eins og þær eru ákvarðaðar í starfsreglum Prestssetrasjóðs. Þar sem prestar eiga sína fulltrúa á kirkjuþingi auk þess sem samþykktir þinganna eru kynntar prestum sérstaklega þótti umbj. mínum ekki þörf á að upplýsa [A] sérstaklega um málið frekar eða gefa honum sérstakan andmælarétt eins og atvikum var háttað. Þess má geta að við breytinguna 2002 hækkaði afgjaldið einungis frá og með þeim tímapunkti en ekki afturvirkt. Breytingin nemur um kr. 250,00 (tvöhundruðogfimmtíukrónur) á mánuði í tilviki [A]. Prestssetrasjóður á ekki annarra úrkosta en framfylgja samþykktum kirkjuþings að þessu leyti.

Við ákvörðun afgjalds fyrir prestssetur er höfð hliðsjón af þeim tekjum og hlunnindum sem prestar geta vænst af jörðinni. Þannig ætti fasteignamatsverð eignanna að gefa vísbendingu um t.a.m. hlunnindi. Sama sjónarmið var uppi á teningnum þegar ákveðið var að breyta starfsreglum Prestssetrasjóðs og líta til annarra hlunninda og verðmæta við ákvörðun afgjaldsins. Þess ber að geta að engin fjárhús eru á [X] og mun nágrannabóndi [A] sjá um hans fé. Umbj. mínum er ekki kunnugt um það fyrirkomulag að öðru leyti.“

Með bréfi, dags. 29. maí 2006, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf prestssetrasjóðs. Svarbréf með athugasemdum lögfræðistofu B, fyrir hönd A, barst mér 13. júní 2006. Í svarbréfinu kemur meðal annars fram að samþykktir kirkjuþings séu ekki kynntar prestum sérstaklega heldur sé þeim sent hefti með niðurstöðum þingsins og það sé þeim ekki skylt að lesa.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Með lögum nr. 137/1993, um prestssetur, var stofnaður sérstakur sjóður, prestssetrasjóður, og var stjórn sjóðsins falin yfirstjórn prestssetra og að hafa fyrirsvar þeirra vegna. Tekið er fram í 1. gr. laganna að í lögunum merki orðið prestssetur „lögboðinn aðsetursstað prests og [sé] hluti af embætti hans“. Samkvæmt 3. gr. laganna skal kirkjuþing kjósa þrjá menn í stjórn sjóðsins og getur kirkjuþing sett sjóðsstjórn starfsreglur og gert ályktanir um hvaðeina er lýtur að stjórn og starfrækslu sjóðsins er bindur sjóðsstjórn. Fram kom í 8. gr. laganna að við gildistöku þeirra 1. janúar 1994 tæki stjórn prestssetrasjóðs við þeirri yfirstjórn prestssetra sem verið hefði í höndum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, svo og réttindum og skyldum sem þeim fylgdu. Í athugasemdum við það frumvarp sem varð að lögum nr. 137/1993 kom fram að það fæli í sér að stjórnsýsla prestssetra og tilsjón með þeim færðist frá ráðuneytinu til þjóðkirkjunnar og tekið er fram að með frumvarpinu sé engin afstaða tekin til eignarréttar yfir prestssetrum. (Alþt. 1993—1994, A-deild, bls. 1436.) Rétt er að geta þess að hinn 20. október 2006 var undirritað samkomulag milli íslenska ríkisins og þjóðkirkjunnar þar sem fjallað er um eignarhald á prestssetrum og í framhaldi af því hefur verið lagt fram á Alþingi frumvarp til laga um breyting á lögum um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar nr. 78 26. maí 1997, sbr. 466. mál á 133. löggjafarþingi, þingskjal nr. 645.

Samkvæmt 37. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, skipar dóms- og kirkjumálaráðherra sóknarpresta og í 2. mgr. 42. gr. laganna segir að sé prestssetur í prestakalli sé presti skylt að hafa þar aðsetur og lögheimili nema biskup heimili annað um stundarsakir. Í V. kafla laganna eru ákvæði um launagreiðslur og réttarstöðu starfsmanna og segir þar í 61. gr. að þeir starfsmenn þjóðkirkjunnar sem þiggi laun úr ríkissjóði, sbr. 60. gr., njóti réttinda og beri skyldur sem opinberir starfsmenn eftir því sem nánar sé mælt fyrir um í lögum nr. 70/1996, svo og öðrum lögum er kveða á um réttarstöðu opinberra starfsmanna. Í 4. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, segir að prestar þjóðkirkjunnar teljist embættismenn og samkvæmt 39. gr. skulu laun og önnur launakjör þeirra sem embættismanna ákveðin af kjararáði nema þær undantekningar sem þar eru greindar eigi við.

Ég tel að á þeim tíma sem stjórn prestssetrasjóðs tók umræddar ákvarðanir um breytingar á leigu fyrir prestssetursjörðina X hafi stjórn sjóðsins, og eftir atvikum kirkjuþingi, verið með sérstökum lögum falið að fara með stjórnsýslu prestssetra og þar með umræddan þátt í starfskjörum sóknarpresta sem embættismanna þannig að um hafi verið að ræða hluta af stjórnsýslu ríkisins eins og afmarka verður hana samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli hér frekar um stöðu þjóðkirkjunnar og þau orð í athugasemdum með frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 „að starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til stjórnsýslu kirkjunnar. Aftur á móti falla ákvarðanir og athafnir kirkjunnar er snerta kenningar hennar og trúariðkun utan starfssviðs umboðsmanns.“ (Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 2328.)

2.

Í 5. gr. laga nr. 137/1993, um prestssetur, segir að prestum beri að gjalda prestssetrasjóði leigu fyrir prestssetur og síðan segir:

„Sjóðstjórn ákveður leigukjör, þar með talið leigugjald, og gerir leigusamninga við presta um prestssetur. Ákvæði húsaleigulaga og ábúðarlaga taka til réttarsambands aðila eftir því sem við getur átt.“

Áður hefur verið vísað til þess að samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laganna getur kirkjuþing sett stjórn prestssetrasjóðs starfsreglur og gert ályktanir um hvaðeina er lýtur að stjórn og starfrækslu sjóðsins er bindur sjóðsstjórn. Þetta hefur kirkjuþing gert með starfsreglum um prestssetrasjóð nr. 826/2000, með síðari breytingum. Í niðurlagi þessara reglna segir að þær séu settar með heimild í 59. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, en eins og áður sagði verður að ætla að meginheimild til að setja umræddar reglur sé í áðurnefndri 2. mgr. 3. gr. laga nr. 137/1993, þótt að hluta kunni að vera um að ræða reglur sem sækja stoð sína í þá reglu 2. mgr. 61. gr. laga nr. 78/1997, um að nánari ákvæði um réttarstöðu starfsmanna þjóðkirkjunnar skuli sett í starfsreglur, sbr. 59. gr. laganna.

Ákvæði um afgjald fyrir afnot af prestssetri eru í 5. gr. starfsreglnanna og hljóðuðu þau svo fyrir þá breytingu sem gerð var á kirkjuþingi 2002:

„Stjórn prestsseturssjóðs ákveður árlega afgjald, sem prestur innir af hendi vegna afnota sinna af prestssetri/ prestssetursjörð, meðan hann gegnir embætti og fer með forráð prestssetursins/prestssetursjarðar.

Til viðmiðunar árlegs afgjalds skal stjórn prestssetrasjóðs taka fasteignamat þeirra eigna sem prestur hefur full umráð yfir, eins og það er 1. desember næst á undan gjaldaári, svo og einnig þau lögboðnu gjöld sem innt eru af hendi af hálfu prestssetrasjóðs vegna þessara sömu eigna.

Ákvörðun afgjalds skal tekin fyrir eitt ár í senn og skal því jafnað niður á gjaldaárið með mánaðarlegum greiðslum frá 1. júní til 31. maí og skal það tilkynnt leigutökum fyrir 1. mars.

Afgjaldið skal jafnan innt af hendi fyrirfram fyrir hvern mánuð og það dregið af launum prests.

[...]“

Þótt A hafi tekið við prestssetrinu X 1. júní 1996 var samningur um þau afnot og umráð undirritaður 31. janúar 2001. Samningurinn er eins og áður sagði nefndur haldsbréf og þar er presturinn nefndur umráðamaður og hefur samkvæmt 2. gr. bréfsins öll lögmæt og eðlileg umráð prestssetursins frá viðtöku þess þar til hann lætur af embætti.

Í 7. gr. haldsbréfsins um leigugjald er vísað til 5. gr. laga um prestssetur nr. 137/1993 og efni þess tekið upp í greinina en ákvæði 7. gr. haldsbréfsins er tekið orðrétt upp í kafla II hér að framan.

Um árlegt afgjald segir eftirfarandi í 8. gr. haldsbréfsins:

„Árlegt afgjald umráðamanns samkvæmt 7. tölulið er ákvarðað skv. 5. gr. starfsreglna Prestssetrasjóðs. „Til viðmiðunar árlegs afgjalds skal stjórn Prestssetrasjóðs taka fasteignamat þeirra eigna sem prestur hefur full umráð yfir, eins og það er 1. desember næst á undan gjaldaári, svo og einnig þau lögboðnu gjöld sem innt eru af hendi af hálfu Prestssetrasjóðs vegna þessara sömu eigna. Ákvörðun afgjalds skal tekin fyrir eitt ár í senn og skal því jafnað niður á gjaldaárið með mánaðarlegum greiðslum frá 1. júní til 31. maí og skal það tilkynnt leigutökum fyrir 1. mars. Afgjaldið skal jafnan innt af hendi fyrirfram fyrir hvern mánuð og það dregið af launum prests.“ Sé afgjald ekki greitt á réttum tíma má krefjast hæstu leyfilegu dráttarvaxta lögum samkvæmt.“

Í haldsbréfinu er tekið fram í 5. gr. hverjir eignarhlutar prestssetursins séu samkvæmt fasteignamatsskrá ríkisins frá 1. desember 1999. Í 6. gr. bréfsins eru talin upp hlunnindi sem ekki sé getið í fasteignamatsskrá, en þar er um að ræða æðarvarp og framleiðslurétt sauðfjárafurða sem fylgi prestssetursjörðinni, 22,4 ærgildi.

Ákvæði 9. gr. ber fyrirsögnina „Upphæð afgjalds“ og þar segir hver skuli vera fjárhæð greiðslu umráðamanns á árinu 2000—2001, samkvæmt 7. og 8. grein, og tekið fram að hún muni síðan breytast ár hvert í samræmi við 8. gr., en sú grein er rakin hér að framan. Í 17. gr. haldsbréfsins segir að um réttindi og skyldur umráðamanns og prestssetrasjóðs fari að öðru leyti eftir ákvæðum laga svo og starfsreglum sjóðsins á hverjum tíma.

Hér að framan hafa verið rakin þau ákvæði í haldsbréfinu er varða sérstaklega fjárhæð afgjaldsins og eftir hvaða reglum hún er fundin. Ég tek fram að engar breytingar hafa verið gerðar á haldsbréfinu sjálfu frá því það var undirritað 31. janúar 2001.

Eins og áður er rakið breytti kirkjuþing starfsreglum prestssetrasjóðs árið 2002 með starfsreglum nr. 875/2002 og náðu þær breytingar m.a. til þess að í 5. gr. reglnanna, um afgjald fyrir afnot af prestssetri, var bætt nýju ákvæði er hljóðar svo:

„Til viðmiðunar [árlegs afgjalds] skulu einnig vera hlunnindi eða önnur verðmæti sem ekki eru talin til fasteignamats en hafa sannanlegt verðgildi og prestur nýtir.“

Jafnframt var það tímamark sem tilkynna skal um ákvörðun árlegs afgjalds fært frá 1. mars til 1. maí. Þá voru enn gerðar breytingar á starfsreglunum á kirkjuþingi 2003 og ákvæði tekin upp í 6. gr. þeirra um meðferð greiðslumarks sauðfjár á prestsseturjörðum og segir þar að greiðslumark sauðfjár sé hluti af þeim eignum og réttindum sem fylgja prestssetrum sem ekki séu talin til fasteignamats jarðarinnar og síðan segir að stjórn prestssetrasjóðs ákveði árlega afgjald, sem prestur innir af hendi vegna umsýslu prestssetrasjóðs.

Með bréfi, dags. 7. apríl 2005, tilkynnti prestssetrasjóður A að á fundi stjórnar sjóðsins 21. mars 2005 hefði eftirfarandi verið rætt og bókfært:

„Afgjald á prestssetrum 2005-2006. Gengið var frá endanlegri afgreiðslu málsins. Sjóðsstjórn samþykkti að greitt skuli afgjald af greiðslumarki sauðfjár í eigu Prestssetrasjóðs (beingreiðslum úr ríkissjóði) eins og af öðrum hlunnindum í samræmi við lög og starfsreglur um sjóðinn.“

Í bréfinu er því lýst að unnið sé að ákvörðun og útreikningi á afgjaldi prestssetra fyrir afgjaldstímabilið 1. júní 2005 til 31. maí 2006 til samræmis við ákvæði í 5. gr. laga um prestssetur nr. 137/1993 og 5. gr. starfsreglna um prestssetrasjóð eins og henni var breytt á kirkjuþingi árið 2002. Því er síðan lýst hvernig gjald af greiðslumarki prestssetursins að X hafi verið reiknað og hverri fjárhæð það nemur á afgjaldstímabilinu 2005/2006 og síðan segir m.a.:

„Afgjald af greiðslumarki prestsseturs verður endurskoðað einu sinni á ári eins og afgjald af öðrum fasteignum Prestssetrasjóðs í vörslu þinni.“

Þá er í lok bréfsins greint frá því að þeir prestar sem hafi fengið úthlutað greiðslumarki sauðfjár af stjórn prestssetrasjóðs á síðasta ári greiði nú leigu (afgjald) fyrir. Áðurgreind ákvörðun stjórnar sjóðsins sé því meðal annars tekin til samræmis við það.

3.

Kvörtun A beinist að því að óheimilt hafi verið að breyta því viðmiði sem lagt var til grundvallar við ákvörðun á afgjaldi hans fyrir prestssetursjörðina X með því að gera honum að greiða til viðbótar leigu fyrir það greiðslumark sem fylgir prestssetrinu. Haldsbréfið sé gagnkvæmur samningur sem hafi að geyma ákvæði um það hvernig afgjald jarðarinnar skuli reiknað út. Viðmiðuninni í samningnum verði ekki breytt þótt starfsreglur prestssetrasjóðs breytist. Um afgjald hans fyrir prestssetrið eigi að fara eftir því haldsbréfi sem undirritað var 31. janúar 2001 og þeim viðmiðunum sem þar komi fram og í þeim starfsreglum sem þá voru í gildi.

Í samræmi við 5. gr. laga nr. 137/1993, um prestssetur, er það verkefni stjórnar sjóðsins að ákveða leigukjör, þar með talið leigugjald, og gera leigusamninga við presta um prestssetur. Þessari valdheimild stjórnarinnar kunna þó að vera takmörk sett af þeim starfsreglum sem kirkjuþing setur samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laganna auk þess sem tekið er fram í niðurlagi 5. gr. laganna að ákvæði húsaleigulaga og ábúðarlaga taki til réttarsambands aðila, þ.e. sjóðsins og prestsins, eftir því sem við getur átt.

Af hálfu stjórnar prestssetrasjóðs var við gerð haldsbréfsins, dags. 31. janúar 2001, farin sú leið að taka upp í haldsbréfið efni og orðalag áðurnefndra 5. gr. laga nr. 137/1993 og 5. gr. starfsreglna sjóðsins eins og hún hljóðaði þá. Er áréttað þar að árlegt afgjald umráðamanns prestssetursins sé ákvarðað samkvæmt 5. gr. starfsreglnanna. Síðan er tilgreind sú fjárhæð sem greidd skuli í afgjald fyrsta árið og tekið fram að gjaldið breytist síðan ár hvert í samræmi við 8. gr. haldsbréfsins sem hafði að geyma 5. gr. þágildandi starfsreglna sjóðsins. Í því ákvæði sagði meðal annars að ákvörðun afgjalds skyldi tekin fyrir eitt ár í senn.

Athugasemdir A lúta að því að á þeim tíma sem hann undirritaði haldsbréfið hafi í 5. gr. starfsreglna prestssetrasjóðs einungis verið tekið fram að til viðmiðunar árlegs afgjalds skyldi stjórn sjóðsins „taka fasteignamat þeirra eigna sem prestur hefur full umráð yfir, eins og það er 1. desember næst á undan gjaldaári, svo og einnig þau lögboðnu gjöld sem innt eru af hendi af hálfu Prestssetrasjóðs vegna þessara sömu eigna“. Er það afstaða A að prestssetrasjóður geti ekki aukið við þessa viðmiðun með því að taka tillit til beingreiðslna sem hann fái greiddar á grundvelli greiðslumarks sem fylgi prestssetrinu og hafi fylgt því þegar við undirritun haldsbréfsins árið 2001.

Ég tel að af starfsreglum þeim sem kirkjuþing setti prestssetrasjóði verði ráðið að stjórn sjóðsins beri að taka árlega ákvörðun um hvert skuli vera afgjald prests fyrir afnot af prestssetri og það geti því verið breytilegt milli ára innan þeirra viðmiðana sem fram koma í reglum þeim sem kirkjuþing hefur sett og í einstökum samningum. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að með haldsbréfi því sem A undirritaði 31. janúar 2001 hafi stjórn sjóðsins fallið frá þessum árlega endurskoðunarrétti á afgjaldinu enda er í haldsbréfinu farin sú leið að taka upp viðeigandi ákvæði starfsreglnanna.

Umrætt haldsbréf er eins og segir í fyrirsögn þess samningur um afnot og umráð prests yfir prestssetri. Efni haldsbréfsins hefur þó að hluta til að geyma endursögn eða orðrétt ákvæði laga og starfsreglna prestssetrasjóðs eins og þau ákvæði voru við undirskrift bréfsins. Með haldsbréfinu er verið að afmarka afnot prests af lögboðnum aðsetursstað sem er hluti af embætti hans eins og segir um prestssetur í 1. gr. laga nr. 137/1993. Því verður ekki litið svo á að haldsbréfið sé að efni til algjörlega einkaréttarlegur samningur sem lúti að öllu leyti reglum samningaréttar. Þegar litið er meðal annars til lögmæltrar heimildar kirkjuþings til að mæla fyrir um reglur og það verkefni stjórnar prestssetrasjóðs að gera samninga við presta um prestssetur tel ég að líta verði fremur svo á að haldsbréfið endurspegli að efni til samning allsherjarréttar eðlis um útfærslu á tilteknum þætti lögbundinna afnota prests af prestssetri og þá einnig þætti í launakjörum opinbers embættismanns. Í þessu máli reynir því á það álitaefni hvort stjórn sjóðsins hafi með undirskrift sinni undir haldsbréfið í upphafi skuldbundið sig til þess að fylgja áfram við árlega ákvörðun afgjalds í tilviki afnota A af prestssetrinu X óbreytt þeim viðmiðunum sem komu fram í þeim ákvæðum starfsreglnanna sem tekin voru upp í haldsbréfið þrátt fyrir að starfsreglum sjóðsins yrði síðar breytt af hálfu kirkjuþings.

Á það hefur verið bent hér að framan að valdheimildir og þar með heimild stjórnar prestssetrasjóðs til að haga efni þeirra samninga sem hún gerir um afnot og afgjald fyrir prestssetur er lögum samkvæmt háð því að kirkjuþing getur sett sjóðsstjórn starfsreglur og gert ályktanir um hvaðeina er lýtur að stjórn og starfrækslu sjóðsins er bindur sjóðsstjórn. Þeim prestum sem gera samninga við sjóðinn um hin lögmæltu afnot þeirra af prestssetrum á með sama hætti að vera ljós þessi lögbundna takmörkun á valdheimildum stjórnar prestssetrasjóðs. Í því tilviki sem um er fjallað í áliti þessu hefur stjórn sjóðsins farið þá leið að taka upp í haldsbréfið hlutaðeigandi ákvæði starfsreglnanna eins og þær voru við undirskrift haldsbréfsins og gætt þess þannig að taka ekki sjálfstæða afstöðu til þess efnis sem um var fjallað í starfsreglunum. Í 17. gr. haldsbréfsins er síðan tekið fram að um réttindi og skyldur umráðamanns og prestssetrasjóðs fari að öðru leyti eftir ákvæðum laga svo og starfsreglum prestssetrasjóðs „á hverjum tíma“.

Þegar efni haldsbréfsins frá 31. janúar 2001 er virt með tilliti til hinnar lögbundnu heimildar kirkjuþings til íhlutunar um málefni prestssetrasjóðs er það niðurstaða mín að ákvæði haldsbréfsins um viðmiðun árlegs afgjalds fyrir prestssetursjörðina X hafi ekki staðið því í vegi að stjórn prestssetrasjóðs gerði breytingu á viðmiðun afgjaldsins til samræmis við þær breytingar sem kirkjuþing samþykkti árið 2002 á starfsreglum prestssetrasjóðs um að tekið skyldi tillit til þeirra greiðslna sem kæmu í hlut prests fyrir beingreiðslur samkvæmt greiðslumarki því sem fylgdi prestssetri. Vegna tilvísunar 5. gr. laga nr. 137/1993 til ákvæða ábúðarlaga tek ég fram að ég fæ ekki séð að ákvæði ábúðarlaga nr. 64/1976, sem í gildi voru þegar haldsbréfið var undirritað, eða ábúðarlög nr. 80/2004, sem tóku gildi 1. júlí 2004, haggi þessari niðurstöðu.

Þrátt fyrir framangreinda heimild kirkjuþings til breytinga á starfsreglum prestssetrasjóðs og ákvörðun stjórnar sjóðsins á grundvelli hennar þurftu þessar ákvarðanir eins og ákvarðanir allra þeirra sem fara með stjórnsýsluvald að vera reistar á málefnalegum sjónarmiðum og vera innan hæfilegra marka. Ég tel að umræddar ákvarðanir gefi ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu um þau atriði.

4.

Fyrr í þessu áliti vék ég að nokkrum þeirra lagaákvæða er gilda um störf prestssetrasjóðs og þeim ákvörðunum sem sjóðurinn getur tekið samkvæmt þeim. Í ljósi þess sem þar er rakið tel ég að ákvörðun um afgjald sem presti ber að greiða fyrir afnot af prestssetri lúti að lögkjörum og réttindum prestsins sem opinbers embættismanns. Árétta ég þessu til stuðnings að samkvæmt 1. gr. laga nr. 137/1993, um prestssetur, er hvert lögboðið prestssetur hluti af embætti prestsins. Eins og áður segir er presti jafnframt skylt samkvæmt 2. mgr. 42. gr. laga nr. 78/1997 að hafa aðsetur á prestssetri í prestakalli sínu, nema biskup heimili annað um stundarsakir.

Sú breyting sem kirkjuþing samþykkti á starfsreglum prestssetrasjóðs árið 2002 laut ekki að því hver skyldi verða breyting á afgjaldi presta fyrir einstök prestssetur sem nutu greiðslumarks í sauðfé heldur var þar breytt starfsreglum sjóðsins og þar með þeim reglum sem stjórn sjóðsins bar að fylgja í störfum sínum. Það var því verkefni stjórnarinnar að leysa úr málum hlutaðeigandi presta í samræmi við hinar breyttu starfsreglur og þar með talið hver ætti að vera fjárhæð eða hlutfall þess afgjalds sem innt yrði af hendi fyrir greiðslumarkið. Stjórnin fór ekki þá leið í tilviki A að taka upp haldsbréfið með endurskoðun þess og tilheyrandi undirritun breytinga á því heldur tilkynnti stjórnin honum það einhliða að hún hefði ákveðið að breyta afgjaldinu frá og með afgjaldsárinu 2005/2006. Var það gert með bréfi, dags. 7. apríl 2005.

Þótt sú hækkun sem varð á árlegu afgjaldi A fyrir prestssetursjörðina X hafi ekki verið veruleg í krónum talið sem hlutfall af áður ákveðnu leigugjaldi eins það var tilgreint í haldsbréfinu frá 31. janúar 2001, verður þegar lagt er mat á hvaða reglum stjórnsýsluréttarins stjórninni hafi borið að fylgja við undirbúning og töku umræddrar ákvörðunar að líta til þess hvers eðlis hún var. Með umræddri ákvörðun var af hálfu prestssetrasjóðs ákveðið að innheimta sérstakt afgjald fyrir réttindi sem A hafði fram að þessu haft afnot af samkvæmt ákvæðum haldsbréfsins og án þess að þau væru sérstaklega tekin inn í viðmiðun hins árlega afgjalds. Ákvörðunin fól því í sér breytingu á kjörum hans fyrir afnot af „lögboðnum aðsetursstað“ hans sem prests og hluta af embætti hans. Ég tel því að þarna hafi verið um að ræða ákvörðun um rétt og skyldu hans með þeim hætti að það teljist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þar með hafi stjórn prestssetrasjóðs borið að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við undirbúning, töku og birtingu ákvörðunar sinnar í máli A.

Það er ljóst að A fékk enga tilkynningu um að prestssetrasjóður hefði til meðferðar mál er varðaði hækkun afgjalds hans af prestssetrinu og honum var ekki gefinn kostur á að tjá sig eða koma að athugasemdum hjá stjórn sjóðsins áður en ákvörðun var tekin í máli hans. Var þannig ekki af hálfu stjórnar prestssetrasjóðs fylgt ákvæðum 14. gr. stjórnsýslulaga um tilkynningu um meðferð máls eða 13. gr. sömu laga um andmælarétt. Ég tel rétt að minna á í þessu sambandi að greiðsla afgjaldsins fer fram með þeim hætti að fjárhæðin er dregin beint af launum prestsins. Þá ber einnig að hafa í huga að í samþykkt kirkjuþings frá árinu 2002 var settur sá fyrirvari að hækkunin kæmi til í þeim tilvikum þegar umrædd hlunnindi eða önnur verðmæti hefðu „sannanlegt verðgildi og prestur nýtir“. Ég tel að þessi afstaða hafi aukið á mikilvægi þess að andmælaréttar væri gætt gagnvart A enda var honum með því fyrirkomulagi sem var á afdrætti afgjaldsins af launum hans óhægara um vik að koma athugasemdum sínum og mótmælum við hækkun gjaldsins á framfæri.

Enda þótt á kirkjuþingi árið 2002 hafi verið tekin ákvörðun er laut að því að hækka afgjald af þeim prestssetrum er „hlunnindi eða önnur verðmæti sem ekki eru talin til fasteignamats, en hafa sannanlegt verðgildi og prestur nýtir“ fylgja, og eflaust um það getið í útgefnum samþykktum kirkjuþingsins, nægir það að mínu áliti ekki til þess að ákvæðum stjórnsýslulaga um andmælarétt hafi þar með verið fullnægt þegar kom að ákvörðunum stjórnar prestssetrasjóðs um breytingar á afgjaldi fyrir einstök prestssetur.

Ég tek það fram að miðað við þær skýringar sem fram koma í bréfi prestssetrasjóðs til A, dags. 7. apríl 2005, verður að telja að rökstuðningur í merkingu upphafsákvæðis 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga hafi fylgt ákvörðun stjórnar sjóðsins.

Því var lýst í upphafi þessa álits að með þeirri breytingu sem gerð var á stjórnsýslu prestssetra með lögum nr. 137/1993 var umrædd stjórnsýsla og tilsjón með prestssetrum færð til þjóðkirkjunnar. Af því tilefni er auk þess sem að framan greinir um gildissvið stjórnsýslulaga vegna umræddrar ákvörðunar rétt að minna á að í 4. mgr. 26. gr. laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, segir að um málsmeðferð í kirkjuráði, svo og meðal annarra kirkjulegra stjórnvalda, skuli fylgt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir því sem við getur átt, leiði annað eigi af ákvæðum laga eða starfsreglna sem kirkjuþing setur samkvæmt 59. gr. laganna.

Hér að framan hef ég lýst því áliti mínu að fullnægjandi heimild hafi staðið til þeirrar breytingar sem prestssetrasjóður gerði á árinu 2005 á afgjaldi A fyrir prestssetursjörðina X en hins vegar hafi verið ákveðnir annmarkar á undirbúningi ákvörðunarinnar, sérstaklega að ekki hafi verið gætt andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga. Þótt talið sé að brot gegn 13. gr. stjórnsýslulaga teljist almennt verulegur annmarki sem leiði til þess að íþyngjandi ákvörðun teljist yfirleitt ógildanleg (sjá Páll Hreinsson, Stjórnsýslulög, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 178) hafa niðurstöður dómstóla í því efni ekki verið á einn veg þannig að ótvírætt verði ráðið í hvaða tilvikum umræddur annmarki leiði til ógildingar (sjá Róbert R. Spanó: Þróun andmælareglunnar eftir gildistöku 13. gr. stjórnsýslulaga. Úlfljótur, 3. tbl. 2002, bls. 409—413). Ég tel því ekki unnt að fullyrða að í því tilviki sem hér er fjallað um yrði sá annmarki að ekki var gætt að andmælarétti A áður en stjórn prestssetrasjóðs birti honum ákvörðun sína með bréfi, dags. 7. apríl 2005, látinn leiða til ógildingar ákvörðunarinnar. Þegar hins vegar er gætt að þeim skilyrðum sem fram komu í breytingu kirkjuþings árið 2002 á viðmiðun við ákvörðun afgjalds, um nýtingu prests á umræddum hlunnindum og verðmæti þeirra, eru það tilmæli mín að stjórn prestssetrasjóðs gefi A kost á, ef hann óskar eftir því, að koma sjónarmiðum sínum í tilefni af hækkun afgjaldsins á framfæri við stjórnina og að í framhaldi af því taki stjórnin afstöðu til þess hvort skilyrði kunni að vera til endurupptöku málsins, meðal annars með hliðsjón af ákvæðum 24. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek í þessu sambandi fram að kvörtun A til mín beindist sérstaklega að heimildinni til að hækka afgjald hans en ekki skorti á því að koma að andmælum áður en ákvörðunin var tekin eða öðrum tilteknum atriðum sem varða efni málsins í því samhengi.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða mín að prestssetrasjóður hafi haft vald að lögum og samkvæmt starfsreglum sínum til þess að taka ákvörðun um hækkun afgjalds af prestssetrinu X. Við ákvörðunina hafi prestssetrasjóður hins vegar ekki farið að ákvæðum 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt ekki verði fullyrt að umræddir annmarkar á undirbúningi ákvörðunarinnar leiði til ógildingar hennar eru það tilmæli mín, í ljósi þeirra skilyrða sem fram komu í samþykkt kirkjuþings, að stjórn prestssetrasjóðs gefi A kost á, ef hann óskar eftir því, að koma sjónarmiðum sínum í tilefni af hækkun afgjaldsins á framfæri við stjórnina og í framhaldi af því að stjórnin taki afstöðu til þess hvort skilyrði kunni að vera til endurupptöku málsins, meðal annars með hliðsjón af ákvæðum 24. gr. stjórnsýslulaga.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði prestssetrasjóði bréf, dags. 29. febrúar 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til sjóðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Mér barst svarbréf prestssetrasjóðs (nú stjórnar prestssetra) 18. mars s.á. þar sem fram kemur að A hafi ekki leitað til sjóðsins að nýju vegna málsins og hafi engar ákvarðanir þar af leiðandi verið teknar í tilefni þess. Líti sjóðurinn svo á að málinu sé lokið af hans hálfu.