Álit

I. Kvartanir.

Á fyrri hluta ársins 2006 bárust mér tvær kvartanir sem lutu að kostnaðarþátttöku sveitarfélaga í tónlistarnámi nemenda á framhaldsskólastigi. Til grundvallar kvörtununum lágu ákvarðanir sveitarfélaga bæði á höfuðborgarsvæðinu og á landsbyggðinni sem vörðuðu skilyrði sem sveitarfélögin höfðu sett um kostnaðarþátttöku í tónlistarnámi í tónlistarskólum innan lögheimilissveitarfélags og utan, sem og úrskurðir og álit félagsmálaráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2006 og 12. og 19. maí sama ár, þar sem ráðuneytið komst að þeirri niðurstöðu að sveitarfélögunum hefði verið heimilt að setja umrædd skilyrði. Eins og nánari grein verður gerð fyrir í áliti þessu vöktu framangreindar kvartanir athygli mína á stöðu þeirra nemenda í framhaldsskólum sem stunda nám á námsbrautum þar sem þeir þurfa meðal annars að ljúka ákveðnum einingafjölda í tónlistarnámi, ætli þeir sér að útskrifast af viðkomandi námsbraut.

Athugun mín á máli þessu hefur fyrst og fremst beinst að því að kanna hvort það fyrirkomulag að nemandi greiði sjálfur kostnað af því tónlistarnámi, sem gert er ráð fyrir að stundað sé sem hluti af námi hans í framhaldsskóla, sé í nægilegu samræmi við ákvæði laga, einkum laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla. Verður fjallað um þennan þátt málsins í köflum III.3−III.7 hér á eftir. Í köflum III.1 og III.2 mun ég fjalla um þau atriði er hinar upphaflegu kvartanir lutu einkum að eftir því sem ég tel ástæðu til.

Ég lauk málum þessum með áliti, dags. 3. apríl 2007.

II. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Hinn 30. júní 2006 ritaði ég menntamálaráðuneytinu bréf þar sem ég gerði stutta grein fyrir þeim kvörtunum sem urðu tilefni athugunar minnar. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort nemendum í íslenskum framhaldsskólum væri boðið að skrá sig til náms á brautum þar sem tónlistarnám væri skylduhluti námsbrautar. Ef svo væri óskaði ég jafnframt eftir upplýsingum um hvort nemendur þyrftu að sækja tónlistarnámið í sérstaka tónlistarskóla, óháð því hvort þeir skólar væru í sama húsnæði og framhaldsskólinn eða ekki, og þá hvort nemendur þyrftu sjálfir að greiða skólagjöld vegna tónlistarnámsins eða standa straum af öðrum kostnaði vegna þess. Ef um slíkan kostnað væri að ræða, í formi greiðslu skólagjalda eða annars kostnaðar, óskaði ég þess jafnframt að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvernig það fyrirkomulag samrýmdist því skipulagi sem á væri komið með lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla, um kostnað af rekstri framhaldsskóla, þar með talið kennslu, sbr. 39. gr. laganna.

Svar menntamálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 31. ágúst 2006. Þar segir meðal annars orðrétt:

„Í upphafi svars ráðuneytisins er mikilvægt að gera grein fyrir því með hvaða hætti nám í listaskólum er metið sem hluti af námi á framhaldsskólastigi.

Samkvæmt 21. gr. laga um framhaldsskóla er aðalnámskrá, sem menntamálaráðherra setur, meginviðmiðun skólastarfsins. Þar eru skilgreind markmið einstakra námsbrauta og námsgreina. Eins og fram kemur í 17. gr. sömu laga skiptast námsbrautir í framhaldsskólum í brautarkjarna, kjörsvið og frjálst val, sbr. 1. mgr. Í 2. mgr. segir að brautarkjarni sé skyldunám brautar. Þar séu sérgreinar brautarinnar og námsgreinar sem stuðla að almennri menntun og búa nemendur undir þátttöku í samfélaginu.

Í aðalnámskrá framhaldsskóla almennum hluta (fskj. nr. 1) á bls. 18 og 19 er gerð grein fyrir því að listnámsbraut sé skilgreind sem þriggja ára námsbraut og veiti hún m.a. undirbúning til frekara náms í listgreinum í sérskólum eða skólum á háskólastigi. Jafnframt segir þar að nám á kjörsviði nemi 45 einingum og geti nemendur valið milli ólíkra listgreina. Námið fari annaðhvort fram í viðkomandi framhaldsskóla eða listaskóla sem starfi eftir námskrá sem menntamálaráðuneytið samþykki. Nemendur sem þess óska geti bætt við sig námi í bóklegum greinum og aflað sér almennra réttinda til náms á háskólastigi.

Þannig býður aðalnámskrá framhaldsskóla upp á að nemendur geti nýtt sér nám í listgreinum í sérskólum (listaskólum) sem hluta af skilgreindum námslokum í framhaldsskóla. Til nánari útskýringar geta tónlistarnemendur nýtt nám sitt sem frjálst val allt að 12 einingum á bóknámsbrautum, sem 12 eininga kjörsvið á bóknámsbrautum eða sérstakt 45 eininga kjörsvið á listnámsbraut. Listnámsbraut framhaldsskóla er alls 105 einingar og gefst nemendum kostur á að velja á milli fimm kjörsviða mismunandi listgreina og hönnunar, auk tónlistar. Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið setur aðalnámskrá ramma utan um námsskipulag listnáms á framhaldsskólastigi, sem er sniðið að þörfum þeirra nemenda sem stunda slíkt nám og gerir þeim kleift að fá námið viðurkennt innan framhaldsskólans, sem undirbúningsnám til listnáms á háskólastigi. Jafnframt gerir námskráin ráð fyrir því að þessir nemendur geti aukið við nám sitt þannig að þeir geti lokið stúdentsprófi til viðbótar námi á listnámsbrautum og þá innan veggja framhaldsskólans.

Tónlistarnám fer fram í sérstökum listaskólum, sem starfa eftir námskrá sem menntamálaráðuneytið samþykkir á grundvelli laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985, með síðari breytingum. Tónlist er ekki kennd sem sérgrein innan veggja framhaldsskólans og því þurfa nemendur að sækja nám í tónlist við sjálfstætt starfandi listaskóla. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að margs konar annað nám, sem metið er samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla, fer fram utan veggja hans og á kostnað nemendanna sjálfra. Þeim gefst hins vegar kostur á að fá slíkt nám metið sem hluta af námi til loka náms á framhaldsskólastigi. Sérstaklega er slíkt algengt þegar um valgreinar skv. aðalnámskrá er að ræða og má taka sem dæmi nám í tölvufræðum og bókhaldi í einkaskólum, þjálfaranámskeið á vegum íþróttafélaga, skyndihjálparnámskeið hjá Rauða krossinum, réttindi til meiraprófs bifreiðastjóra, vinnuvélanámskeið og fleira.

Vegna óskar umboðsmanns um upplýsingar um það hvort nemendur í tónlistarnámi þurfi sjálfir að greiða skólagjöld vegna tónlistarnámsins eða standa straum af öðrum kostnaði vegna þess, er ljóst samkvæmt því sem hér hefur verið rakið, að þessir nemendur greiða skólagjöld. Er það í samræmi við 11. gr. laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla en þar segir að tónlistarskólar sem undir lögin heyra, skuli innheimta skólagjöld og er þeim samkvæmt ákvæðinu ætlað að standa undir öðrum kostnaði við skólareksturinn en launakostnaði kennara og skólastjóra, að svo miklu leyti sem rekstrarkostnaðurinn er ekki borinn af styrktarmeðlimum eða annarri fjáröflun.

Vegna óskar umboðsmanns um afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig slíkt fyrirkomulag samrýmist 39. gr. laga um framhaldsskóla, bendir ráðuneytið á að nám á framhaldsskólastigi getur verið í megindráttum með þrenns konar hætti. Í fyrsta lagi nám innan veggja framhaldsskóla sem reknir eru alfarið á ábyrgð ríkisins, í öðru lagi framhaldsnám sem fram fer í einkaskólum sem ráðuneytið viðurkennir skv. 41. gr. framhaldsskólalaga og að lokum nám í sérskólum, sem ekki er kennt innan veggja framhaldsskólans, en er metið sem hluti af framhaldsskólanámi skv. aðalnámskrá framhaldsskóla. Ráðuneytið telur að 39. gr. framhaldsskólalaganna hafi fyrst og fremst að geyma tiltekna reiknireglu, sem nær til framhaldsskóla sem eru í eigu ríkisins og reknir eru á ábyrgð þess. Er óhjákvæmilegt að skýra ákvæðið með hliðsjón af 1. og 3. mgr. 41. gr. sömu laga, þar sem segir að einkaaðilar eða samtök geti stofnað og rekið skóla á framhaldsskólastigi (1. mgr.) og sérstaklega tekið fram í 3. mgr. að einkaskólar eigi ekki kröfu til styrks af almannafé. Þá gilda um tónlistarskóla sérstök lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985 og samkvæmt þeim ber sveitarfélögum að standa straum af kostnaði vegna kennslu í þeim skólum sem lögin taka til. Greiðsluskylda launakostnaðar tónlistarskóla hvílir þar með á sveitarfélögunum einum. Sveitarfélögin ákveða því upphæð skólagjalda í tónlistarskólum svo og annan kostnað sem kann að leggjast á nemendur vegna námsins.

Með hliðsjón af framansögðu telur ráðuneytið að það samræmist ákvæðum framhaldsskólalaga og laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, að nemendur sem stunda tónlistarnám sem metið er samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla, greiði skólagjöld vegna þess náms.“

Með bréfum, dags. 6. september 2006, gaf ég þeim aðilum sem lagt höfðu fram áðurnefndar tvær kvartanir tækifæri á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf ráðuneytisins.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og getið var um í kafla I hér að framan var tilefni athugunar minnar á máli þessu tvær kvartanir er mér bárust og vörðuðu skilyrði er sveitarfélög höfðu sett fyrir kostnaðarþátttöku í tónlistarnámi í tónlistarskólum innan lögheimilissveitarfélags og utan. Lutu kvörtunarefnin einkum að lögmæti reglna sem sveitarfélög hafa sett er kveða meðal annars á um að kostnaðarþátttaka þeirra vegna tónlistarnáms í tónlistarskólum sé takmörkuð við ákveðna aldurshópa, svo sem við þá sem eru á aldrinum fjögurra til tuttugu og fimm ára, sem og ákvarðanir um að aðeins verði greitt fyrir kennslu þeirra nemenda sem stunda nám innan viðkomandi sveitarfélags og eiga þar lögheimili. Eins og sjá má í kafla II hér að framan beindist athugun mín á málinu hins vegar fyrst og fremst að öðru en þó skyldu álitaefni, þ.e. réttarstöðu þeirra er stunda tónlistarnám, sem hluta af námi í framhaldsskóla, en gera það í sérstökum tónlistarskóla og greiða þar gjöld fyrir. Ég tel þó rétt, áður en lengra er haldið, að víkja nokkrum orðum að þeim álitaefnum er upphaflegu kvartanirnar til mín lutu að og leitast þannig við að varpa ljósi á ástæður þess að athugun mín beindist einkum að framangreindum þætti málsins er snýr að framhaldsskólanemendum í skólum sem ríkið rekur.

Fyrri kvörtunin sem barst mér 9. febrúar 2006 var lögð fram af A, til heimilis að X. Kvörtunin beindist að þeirri ákvörðun Sveitarfélagsins Hornafjarðar að hafna beiðni um að greiddur yrði úr sveitarsjóði kostnaður vegna náms dóttur hans við Tónlistarskólann í Reykjavík og úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 3. febrúar 2006 þar sem sú ákvörðun var talin gild. Dóttir A var við nám í menntaskóla í Reykjavík og tónlistarnám var hluti af námi hennar þar. Ekki var boðið upp á framhaldsnám á 6. stigi í óbóleik í Tónlistarskóla Austur-Skaftafellssýslu en samkvæmt skýringum A var það að minnsta kosti ein af ástæðum þess að dóttir hans ákvað að stunda framhaldsskólanám sitt í Reykjavík, en ekki heima í héraði. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins vegna málsins voru rakin ákvæði í lögum nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, og vísað til aðalnámskrár tónlistarskóla. Í úrskurðinum segir m.a. orðrétt:

„Í framangreindum lögum og námskrá er ekki lögð skylda á sveitarfélög að bjóða upp á tónlistarnám sem þýðir að tónlistarfræðsla er ekki meðal skylduverkefna sveitarfélaga. Jafnvel þótt sveitarfélag reki tónlistarskóla, og greiði þar laun, eða greiði laun við einkarekinn tónlistarskóla, hvort tveggja samkvæmt lögum nr. 75/1985, þá fylgir því ekki skuldbinding til að tryggja námsframboð í samræmi við alla viðauka í aðalnámskrá tónlistarskóla.

Í samræmi við framangreint er ekkert sem kemur í veg fyrir að sveitarstjórn bindi fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla við ákveðið tónlistarsvið, þ.e. ákveðin hljóðfæri, við mislangt nám á hvert hljóðfæri, svo og við ákveðinn aldur nemenda.

Með samkomulagi milli menntamálaráðuneytis og Sambands íslenskra sveitarfélaga frá 29. október 2004 er kveðið á um að framhaldsskólum (þ.e. ríkissjóði) beri að greiða stjórnunar- og kennslukostnað vegna tónlistarnáms sem stundað er samtímis námi í framhaldsskóla og metið er til eininga sem hluti af námi nemenda í framhaldsskóla. [...]. Gildistími samningsins var skólaárið 2004-2005. Í lok samningsins er tekið fram að verði kostnaðarskipting milli ríkis og sveitarfélaga óbreytt í lok samningstímans skuli Jöfnunarsjóður sveitarfélaga endurgreiða ríkinu kostnaðinn eða fram fari skuldajöfnun á móti útsvarstekjum sem ríkið innheimtir. Í lok samningsins er gerður sá fyrirvari að hann leysi sveitarfélög ekki undan þeim skyldum sem þau bera samkvæmt lögum nr. 75/1985.

Með hliðsjón af framansögðu breytir samningur þessi engu um skyldur sveitarfélaga samkvæmt lögum nr. 75/1985.“

Í úrskurði ráðuneytisins er einnig vísað til ákvæða sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 og komist að þeirri niðurstöðu að Sveitarfélaginu Hornafirði hafi ekki verið skylt að verða við ósk um að veita dóttur A fjárstyrk til náms á 6. stigi í óbóleik við Tónlistarskólann í Reykjavík.

Síðari kvörtunin sem barst mér 24. maí 2006 var lögð fram af C lögfræðingi, fyrir hönd B. Ég skil þá kvörtun svo að hún beinist að tveimur álitum félagsmálaráðuneytisins, sem ráðuneytið lét B í té, í tilefni af tveimur stjórnsýslukærum sem félagið hafði beint til ráðuneytisins.

Annars vegar er um að ræða álit frá 12. maí 2006, í tilefni af stjórnsýslukæru vegna ákvarðana Reykjavíkurborgar. Þar komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að „Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að samþykkja reglur um þjónustusamninga Reykjavíkurborgar við tónlistarskóla“, eins og það er orðað í álitinu. Nánar tiltekið var í þessu tilfelli deilt um ákvæði í þjónustusamningi sem borgarráð Reykjavíkurborgar staðfesti 2. júní 2005 þar sem fram kom að þjónustukaup borgarinnar miðuðust við aldur nemenda þannig að nemendur við tónlistarskólana væru á aldrinum 4-25 ára, en söngnemendur allt að 27 ára. Í úrskurði félagsmálaráðuneytisins var komist að þeirri niðurstöðu að Reykjavíkurborg hefði verið heimilt að samþykkja reglurnar og það væri í samræmi við lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, meginreglur stjórnsýsluréttar um málefnaleg sjónarmið og jafnræði að borgin hefði þá stefnu um tónlistarfræðslu að tónlistarnám það sem hún styrkti væri ætlað börnum og ungu fólki.

Hins vegar eru í kvörtuninni gerðar athugasemdir við álit félagsmálaráðuneytisins frá 19. maí 2006 í tilefni af stjórnsýslukæru sem félagið lagði fram við ráðuneytið vegna þeirrar ákvörðunar bæjarráðs Kópavogsbæjar að staðfesta á fundi sínum 9. júní 2005 samkomulag Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu um fyrirkomulag og kostnaðarskiptingu vegna tónlistarnáms á framhaldsskólastigi. Niðurstaða ráðuneytisins um þær viðmiðunarreglur var sú að bæjarfélaginu hefði verið heimilt að samþykkja þær. Reglurnar fælu það meðal annars í sér að sveitarfélögin myndu áfram greiða fyrir nám í tónlistarskóla fyrir nemendur sem stunduðu nám í öðru sveitarfélagi en lögheimilissveitarfélagi til loka grunnskólaaldurs. Sú ákvörðun var að mati ráðuneytisins innan ramma laga um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, nr. 75/1985. Samkvæmt lögunum væri Kópavogsbæ heimilt að synja greiðslu alls kostnaðar vegna tónlistarnáms nemenda búsettra í Kópavogi í öðrum sveitarfélögum. Með samþykki þeirra viðmiðana sem málið lyti að hefði bærinn hins vegar ákveðið að taka þátt í tónlistarkostnaði nemenda búsettra í Kópavogi umfram lagaskyldu.

2.

Íbúar í einstökum sveitarfélögum eiga ekki að lögum kröfu á því að sveitarfélagið greiði eða taki þátt í kostnaði við tónlistarnám þeirra nema annað hvort komi til að viðkomandi sveitarfélag hafi með sérstakri samþykkt ákveðið að veita íbúunum slíkan stuðning og þá samkvæmt nánari reglum eða sveitarfélagið hafi samþykkt þátttöku í rekstri tónlistarskóla í samræmi við reglur laga nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Tónlistarkennsla er með öðrum orðum ekki skyldubundið verkefni sveitarfélaga, að öðru leyti en því sem vera kann að falli undir skyldunám í grunnskóla.

Í lögum nr. 75/1985 er að finna ýmis ákvæði um það hvernig kostnaðarþátttöku skuli háttað í þeim tilfellum þegar tónlistarskóli er starfræktur í sveitarfélagi og hefur hlotið sérstakt samþykki menntamálaráðuneytisins og jafnframt samþykki viðkomandi sveitarstjórnar ef skólinn er rekinn af þriðja aðila, sbr. 5. tölul. 1. gr. laganna. Þannig segir í 7. gr. laga nr. 75/1985 að sveitarfélög, sem reka tónlistarskóla, skuli greiða launakostnað kennara og skólastjóra, sbr. einnig 10. gr. laganna, og í 11. gr. segir að tónlistarskólar skuli innheimta skólagjöld sem ætlað sé að standa undir öðrum kostnaði en launakostnaði kennara og skólastjóra, að svo miklu leyti sem rekstrarkostnaðurinn er ekki borinn af styrktarmeðlimum eða annarri fjáröflun. Það er því ljóst að velji sveitarfélag að styðja við tónlistarkennslu í sveitarfélagi, með stofnun tónlistarskóla eða með framlögum til þriðja aðila sem rekur tónlistarskóla, er því valkvæða verkefni markaður ákveðinn rammi af ákvæðum laga nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla.

Í ákvörðun um aðkomu sveitarfélags að rekstri tónlistarskóla felst því samkvæmt framangreindu að sveitarstjórn telji rétt að verja sameiginlegum fjármunum íbúa sveitarfélagsins til tónlistarfræðslu. Hér þarf jafnframt að hafa í huga að sveitarfélög njóta tiltekins sjálfstæðis innan ramma laga við ákvörðun um hvort og þá hvernig tekjustofnar skuli nýttir, sbr. 78. gr. stjórnarskrárinnar. Þá eru sveitarfélög svonefnd staðbundin stjórnvöld. Hlutverk þeirra og valdheimildir eru almennt bundin við ákveðin svæði, sbr. 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 3. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laganna er það hlutverk sveitarfélaga að vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.

Ákveði sveitarfélag að styðja við tónlistarkennslu í tónlistarskólum, beint eða með fjárframlögum til þriðja aðila, ber að óbreyttum lögum að líta á þá aðkomu sem stuðning við ákveðna tegund menningar- og frístundastarfs í sveitarfélaginu og fræðslu til viðbótar hefðbundnu skólastarfi, til hagsbóta fyrir íbúa þess. Í ljósi hlutverks sveitarfélaga sem staðbundinna stjórnvalda, og þá ekki síst með hliðsjón af því sem fram kemur í 2. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga um hlutverk sveitarfélaga, tel ég ekki tilefni til athugasemda við það að sveitarstjórn takmarki kostnaðarþátttöku í tónlistarfræðslu á grundvelli laga nr. 75/1985 með þeim hætti að hún nýtist aðeins íbúum viðkomandi sveitarfélags og jafnframt að þeir fjármunir sem varið er til tónlistarfræðslunnar nýtist allir innan sveitarfélagsins en renni ekki til rekstrar tónlistarskóla í öðrum sveitarfélögum. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir að þessu leyti við niðurstöður félagsmálaráðuneytisins í úrskurði þess frá 3. febrúar 2006 og álitum frá 12. og 19. maí sama ár.

Jafnframt verður að líta svo á að ákvæði II. kafla laga nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, þar sem meðal annars má finna fyrrgreind ákvæði 7., 10. og 11. gr., verði ekki túlkuð með þeim hætti að ákveði sveitarfélag á annað borð að koma að rekstri tónlistarskóla sé því skylt að fjármagna tónlistarkennslu allra þeirra sem tónlistarskólinn ákveður að veita kennslu og um leið óheimilt að setja nokkrar viðmiðanir í þeim efnum. Önnur túlkun laganna myndi enda leiða til þess að sveitarfélögum væri í raun ómögulegt að takmarka fjárveitingu sína til tónlistarstarfsins með nokkrum hætti án þess að hætta einfaldlega allri aðkomu að rekstri tónlistarskóla. Í þessu sambandi er rétt að minna á það að lög nr. 75/1985 veita einstaklingum ekki lögmæltan rétt til að stunda nám við tónlistarskóla, sbr. hins vegar þau sjónarmið um framkvæmd lögbundinnar fjárhagsaðstoðar sveitarfélags sem rakin eru í áliti mínu frá 3. nóvember 2004, mál nr. 4064/2004 og 4070/2004. Þó verður samkvæmt jafnræðisreglum að áskilja að ákvörðun sveitarfélagsins, um að takmarkaðar fjárveitingar til tónlistarfræðslu skuli aðeins nýtast ákveðnum hópum íbúa, sé reist á málefnalegum sjónarmiðum en við það verður að miða að sveitarfélög hafi tiltekið svigrúm við val á slíkum sjónarmiðum í ljósi þess hvernig lög nr. 75/1985 eru úr garði gerð. Það er þó jafnframt skilyrði að ákvarðanir um þessi atriði séu teknar í því formi sem lögin gera kröfu um falli tónlistarkennsla sú sem um ræðir undir gildissvið þeirra.

Með vísan til þessa tel ég því ekki heldur að forsendur séu til þess af minni hálfu að gera athugasemdir við þá niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins sem fram kemur í áliti þess frá 12. maí 2006 um þá takmörkun Reykjavíkurborgar í þjónustusamningum við tónlistarskóla að aðeins skuli veitt fjármunum til tónlistarkennslu þeirra sem eru á ákveðnum aldri, svo sem fjögurra til tuttugu og fimm ára.

Til viðbótar reglum um fjárhagslegan stuðning sveitarfélaga við rekstur tónlistarskóla kunna sveitarfélög á grundvelli almennra starfsheimilda sinna í þágu velferðarmála íbúa þeirra að ákveða og setja reglur um almenna styrki sem standa íbúunum til boða vegna tónlistarnáms. Sem fyrr verður að leggja áherslu á að þar er ekki um skyldubundið verkefni sveitarfélaga að ræða.

3.

Eins og fram hefur komið urðu kvartanir þær sem getið er um í kafla I hér að framan til þess að vekja athygli mína á stöðu þeirra nemenda er stunda tónlistarnám sem hluta af framhaldsskólamenntun í skólum sem reknir eru af ríkinu. Hefur athugun mín á máli þessu nánar tiltekið lotið að því að kanna hvort það fyrirkomulag sé í nægjanlegu samræmi við lög, að gera nemendum í framhaldsskólum að greiða fyrir tónlistarnám sem þeir sækja til sérstakra tónlistarskóla þegar það nám myndar samkvæmt lögum og aðalnámskrá skyldubundinn hluta af því námi sem þeir hafa valið sér að stunda við viðkomandi framhaldsskóla. Ritaði ég af þessu tilefni menntamálaráðuneytinu bréf það sem vitnað er til í kafla II hér að framan en meginefni svarbréfs ráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2006, er þar birt orðrétt.

Um skólastarf á framhaldsskólastigi gilda lög nr. 80/1996, um framhaldsskóla. Samkvæmt 2. málsl. 1. gr. laganna teljast til framhaldsskóla fjölbrautarskólar, iðn- og verkmenntaskólar og menntaskólar, svo og skólar sem veita sérhæft nám á framhaldsskólastigi. Samkvæmt 1. mgr. 15. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skulu allir þeir sem lokið hafa grunnskólanámi eða hlotið jafngilda undirstöðumenntun eiga kost á að hefja nám í framhaldsskóla. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögunum er hnykkt á þessu og áréttað að gert sé ráð fyrir því að öll ungmenni eigi kost á námi á framhaldsskólastigi að loknum grunnskóla og að í boði verði nám sem henti nemendum með ólíkan undirbúning, námsgetu og áhugasvið. (Alþt. 1995−1996, A-deild, bls. 850.)

Samkvæmt 16. gr. sömu laga skiptast námsbrautir framhaldsskóla í starfsnámsbrautir, bóknámsbrautir, listnámsbrautir og almenna námsbraut. Af öllum framangreindum námsbrautum skulu vera leiðir til frekara náms, svo sem nánar er rakið í greininni. Í 1. málsl. 1. mgr. 17. gr. laganna segir að námsbrautir framhaldsskóla skuli skipulagðar í samræmi við lokamarkmið námsins og skiptist í brautarkjarna, kjörsvið og frjálst val. Í 3. mgr. 17. gr. segir svo orðrétt:

„Kjörsvið er frekari sérhæfing á brautinni. Það er skipulagt sem heild, ýmist með samröðun námsáfanga eða í stórum heildstæðum áföngum með áherslu á fræðileg viðfangsefni. Starfsnám og viðurkennt listnám á framhaldsskólastigi má meta til kjörsviðs í námi á bóknámsbrautum að uppfylltum skilyrðum sem tilgreind eru í aðalnámskrá.“

Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/1996 segir meðal annars svo um kjörsvið brautar:

„Kjörsvið brautar felur í sér frekari sérhæfingu á sviði brautarinnar. [...]

[...]

Kjörsvið á listnámsbrautum er frekari sérhæfing í listgrein, t.d. tónlist eða myndlist, og getur farið fram við viðurkennda listaskóla að hluta til eða að öllu leyti.“ (Alþt. 1995−1996, A-deild, bls. 852—853.)

Hinn 1. júní 1999 tók gildi ný aðalnámskrá framhaldsskóla, sbr. auglýsingu nr. 274/1999, og var henni breytt með auglýsingu nr. 138/2004, um breytingu á almennum hluta aðalnámskrár framhaldsskóla. Samkvæmt aðalnámskránni sjálfri er þar að finna „nánari útfærslu á þeirri mennta- og skólastefnu sem birtist í lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla [...]“. Í almennum hluta námskrárinnar er listnámsbraut skilgreind sem þriggja ára námsbraut sem veiti meðal annars undirbúning til frekara náms í listgreinum í sérskólum eða skólum á háskólastigi. Segir ennfremur að unnt sé að velja um fjórar listgreinar, þ.e. dans, hönnun, myndlist og tónlist. Líkt og á öðrum námsbrautum teljast einstakir áfangar ýmist til kjarna brautarinnar, kjörsviðs hennar eða frjáls vals. Nám á kjörsviði listnámsbrautar nemur 45 einingum og geta nemendur, eins og áður segir, valið milli ólíkra listgreina og fer kennsla þeirra annaðhvort fram í viðkomandi framhaldsskóla eða listaskóla sem starfar eftir námskrá sem menntamálaráðuneytið samþykkir. Í þeim hluta aðalnámskrárinnar er ber yfirskriftina „Listgreinar“ segir að tónlistarnám á kjörsviði listnámsbrautar skuli byggjast á aðalnámskrá tónlistarskóla, útgefinni af menntamálaráðuneytinu og fari það nám að jafnaði fram í samstarfi við tónlistarskóla.

Samkvæmt framangreindu myndar tónlistarnám skilgreindan hluta þess náms sem til boða stendur nemendum á listnámsbraut í framhaldsskóla. Skrái nemandi sig því á listnámsbraut með tónlist sem kjörsvið er honum skylt að ljúka ákveðnum einingum í tónlistarnámi til að útskrifast af brautinni. Tónlistarnámið sjálft virðist hins vegar almennt ekki fara fram innan veggja framhaldsskólans heldur í sérstökum tónlistarskólum. Kemur þetta jafnframt skýrlega fram í bréfi menntamálaráðherra til mín, dags. 31. ágúst 2006, þar sem segir að tónlist sé ekki kennd sem sérgrein innan veggja framhaldsskólans og þurfi nemendur því að sækja nám í tónlist við sjálfstætt starfandi listaskóla. Í aðalnámskrá framhaldsskóla er með öðrum orðum ekki gert ráð fyrir því að nemendur sem stunda nám á listnámsbraut í framhaldsskóla sæki að jafnaði kennslustundir í tónlistarnámi innan veggja framhaldsskólans, enda þótt námið teljist hluti af framhaldsskólamenntun viðkomandi.

Í XII. kafla laganna er fjallað um stofnun og byggingu framhaldsskóla og er þar m.a. að finna ákvæði er varða skiptingu stofnkostnaðar vegna stofnunar framhaldsskóla. Í XIII. kafla laganna er svo fjallað um rekstur framhaldsskóla og segir svo í 1. og 2. mgr. 39. gr.:

„Ríkissjóður greiðir samkvæmt lögum þessum rekstrarkostnað framhaldsskóla. Hver skóli er sjálfstæð rekstrareining og hefur sérstaka fjárveitingu á fjárlögum. Menntamálaráðherra gerir tillögur til fjárveitingar á fjárlögum til hvers skóla á grundvelli samþykktrar kennslu- og fjárhagsáætlunar skólans til þriggja ára. Áætlun þessi skal endurskoðuð árlega með tilliti til nemendafjölda skólans.

Ríkissjóður greiðir allan launakostnað vegna kennslu, stjórnunar og annarra starfa. Menntamálaráðherra skal gefa út reglugerð þar sem settar eru fram reglur (reiknilíkan) til að reikna út kennslukostnað skóla. Við útreikninga þessa skal miðað við fjölda nemenda, lengd og tegund náms, fjölda kennslustunda á viku samkvæmt aðalnámskrá, kostnað sem leiðir af kjarasamningum og annað sem kann að skipta máli. Í reglugerð þessari skulu einnig vera viðmiðunarreglur um framlög til annarra starfa en kennslu.“

Í 3.—5. mgr. 39. gr. er svo meðal annars fjallað um greiðslu ríkissjóðs á öðrum kostnaði vegna framhaldsskóla, svo sem öðrum rekstrarkostnaði og viðhaldskostnaði. Í 7. gr. laganna eru heimildir til að ákveða og innheimta innritunargjald og efnisgjald sem nemendum er gert að greiða við upphaf námsanna eða skólaárs. Það er skólanefnd sem ákveður upphæð þessara gjalda innan þeirra hámarka sem fram koma í lagagreininni og segir þar að upphæð innritunargjalds skuli taka mið af kostnaði vegna ýmiss konar kennsluefnis og pappírsvara sem skóli lætur nemendum í té án sérstaks endurgjalds og nauðsynlegt er fyrir starfsemi skólans. Innritunargjald skal þó aldrei vera hærra en 8.500 kr. á skólaári og heimildir eru til að taka 25% hærra gjald vegna innritunar utan auglýsts innritunartíma og heimild er fyrir sérstöku endurinnritunargjaldi. Um efnisgjald segir að það sé innheimt af nemendum sem njóta verklegrar kennslu vegna efnis sem skóli lætur nemendum í té og þeir þurfa að nota í námi sínu. Gjaldið skal taka mið af raunverulegum efniskostnaði en má þó aldrei vera hærra en 50.000 kr. á skólaári eða 25.000 kr. á önn. Í 40. gr. laganna er fjallað um kostnað vegna reksturs heimavista og er ráðherra fengin sérstök heimild til að kveða á um kostnaðarþátttöku nemenda varðandi heimavistir og rekstur mötuneyta. Þá er í 41. gr. laganna fjallað um rekstur einkaskóla og er sérstaklega tekið fram í 2. mgr. þeirrar greinar að slíkir skólar eigi ekki kröfu til styrks af almannafé og að Alþingi ákveði framlag ríkissjóðs til þeirra.

Eins og þegar er rakið er bæði fjallað um stofn- og rekstrarkostnað framhaldsskólanna í lögum nr. 80/1996 og er ljóst af þeim ákvæðum að ekki er gert ráð fyrir að slíkur kostnaður sé borinn uppi af skólagjöldum nemenda nema í þeim undantekningum sem fram koma í lögunum um innritunargjald, efnisgjald og heimavistarkostnað. Taka má fram að með gildistöku laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, voru felld úr gildi eldri lög um framhaldsskóla nr. 57/1988. Í þeim lögum var einnig kveðið svo á að ríkissjóður greiddi rekstrarkostnað framhaldsskóla, sem félli undir þau lög, nema sérstakar undantekningar væru frá því gerðar, sbr. 32.—34. gr. þeirra laga, sbr. síðari breytingu með 11. og 12. gr. laga nr. 72/1989, um breyting á lögum um framhaldsskóla. Þá var í 6. gr. áður gildandi laga nr. 55/1974, um skólakerfi, kveðið á um að kennsla skyldi veitt ókeypis í öllum opinberum skólum, sbr. þar áður lög nr. 22/1946, um skólakerfi og fræðsluskyldu.

Hér verður jafnframt að hafa í huga að í áliti þessu er fjallað um þá aðstöðu þegar nemar við framhaldsskóla sem ríkið rekur þurfa beinlínis að ljúka ákveðnu tónlistarnámi vegna náms á listnámsbrautum þeirra skóla. Um framhaldsskóla eins og aðrar stofnanir ríkisins og þá þjónustu sem þeir veita eða er gert að veita gildir sú almenna regla stjórnsýsluréttarins að til þess að þeir sem njóta þjónustu stofnunarinnar verði krafðir um fégjald eða greiðslu fyrir hana verður að vera sérstök lagaheimild til þess. Að öðru kosti ber stofnuninni að greiða kostnað við þjónustuna af fjárveitingum eða öðrum tekjum stofnunarinnar.

Með vísan til framangreinds tel ég það engum vafa undirorpið að í tilvitnuðum lögum nr. 80/1996 sé almennt gert ráð fyrir því að sú þjónusta, þ. á m. kennsla, sem boðið er upp á af hálfu framhaldsskólanna sé kostuð af ríkissjóði en ekki fjármögnuð með skólagjöldum nemenda, nema skýrar undantekningar séu gerðar þar á, svo sem þær sem vikið er að hér að framan.

4.

Í lögum nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, er eins og þegar er rakið, fjallað um aðkomu sveitarfélaga að rekstri þeirra tónlistarskóla er falla undir lögin skv. 1. gr. Samkvæmt þeim reglum fellur það í hlut sveitarfélags að greiða launakostnað kennara og skólastjóra við tónlistarskóla en síðan segir í 11. gr. laganna:

„Tónlistarskólar skulu innheimta skólagjöld. Skólagjöldum er ætlað að standa undir öðrum kostnaði við skólareksturinn en launakostnaði kennara og skólastjóra, að svo miklu leyti sem rekstrarkostnaðurinn er ekki borinn af styrktarmeðlimum og annarri fjáröflun.“

Í lögum nr. 75/1985 er þannig sérstaklega kveðið á um að kostnaður af rekstri tónlistarskóla skuli að hluta til vera borinn af nemendum sjálfum með innheimtu skólagjalda. Engin ákvæði eru um hámarksfjárhæð skólagjalda tónlistarskólanna í lögunum. Tekið skal fram að samkvæmt lögum nr. 75/1985 er ekki um að ræða fjárhagslega aðkomu ríkisins að rekstri þeirra tónlistarskóla sem falla undir lögin heldur kemur ráðuneytið aðeins að staðfestingu á reglugerðum skólanna og setur ákveðnar reglur um starfsemi þeirra og nám þar.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að þær reglur er lúta að fjárhagslegum rekstri framhaldsskóla annars vegar og tónlistarskóla hins vegar eru ólíkar þar sem beinlínis er gert ráð fyrir því í lögum að nemendur beri sjálfir hluta kostnaðarins vegna náms í tónlistarskólunum með greiðslu skólagjalda. Þá leiðir af því sem kom fram í kafla III.2 hér að framan um heimildir sveitarfélaga til að afmarka stuðning sinn við rekstur tónlistarskóla að í þeim tilvikum þegar sveitarfélag, annað hvort það sem tónlistarskólinn er staðsettur í eða lögheimilissveitarfélag viðkomandi nemanda, greiðir ekki launakostnað kennara og skólastjóra sem fellur til við kennslu nemanda verður nemandinn sjálfur að bera þann kostnað. Eins og fram hefur komið liggur fyrir að þegar nemandi í framhaldsskóla þarf að sækja tónlistarnám, vegna framhaldsskólanáms síns, til tónlistarskóla greiðir hann umrædd gjöld eins og aðrir nemendur þar að því marki sem þau eru ekki greidd af sveitarfélagi.

Af fyrirliggjandi gögnum í þessu máli verður ráðið að sá kostnaður sem einstakir nemendur á listnámsbrautum framhaldsskóla ríkisins geta þurft að greiða sjálfir vegna kennslu í tónlist sem þeir sækja í tónlistarskóla sem hluta af framhaldsskólanámi sínu er mismunandi. Þannig kemur fram í gögnum sem ég aflaði frá Tónlistarskólanum í Reykjavík að hin beinu, eða með öðrum orðum hefðbundnu, skólagjöld séu 126.000 kr. fyrir skólaárið 2006—2007, fyrir nám á svokölluðu miðstigi, og 180.000 kr. fyrir nám á framhaldsstigi. Til viðbótar þessu getur svo komið breytileg hlutdeild nemandans í kennslukostnaði, eftir því hvort og þá að hvaða leyti sveitarstjórn þess sveitarfélags sem hann á lögheimili í eða viðkomandi tónlistarskóli tilheyrir tekur þátt í slíkum kostnaði. Sem dæmi má nefna að skólaárið 2006—2007 er framlag Reykjavíkurborgar til Tónlistarskólans í Reykjavík með hverjum nemanda á bilinu kr. 473.000 fyrir hljóðfæranám á miðstigi og kr. 675.000 fyrir hljóðfæranám á framhaldsstigi. Ég árétta í þessu sambandi að slíkar kostnaðartölur, bæði að því er varðar skólagjöld og kennslukostnað, virðast breytilegar eftir því um hvaða skóla er að ræða og hvaða nám er stundað. Þessar tölur, sem miðast við Tónlistarskólann í Reykjavík, eru því eingöngu nefndar í dæmaskyni. Jafnframt liggur fyrir að ýmis sveitarfélög greiða hærra hlutfall til reksturs tónlistarskóla en lög nr. 75/1985 beinlínis gera ráð fyrir. Hvað sem þessu líður er ljóst, og óhætt að fullyrða, að hér er í mörgum tilvikum um verulegar fjárhæðir að ræða fyrir nemendur og aðstandendur þeirra.

5.

Mér er ekki kunnugt um hvenær fyrst var farið að heimila nemendum í framhaldsskólum, þ.m.t. menntaskólum, að ljúka hluta af því námi sínu með tónlistarnámi sem fram fór utan framhaldsskólans. Hins vegar varð sú breyting við samþykkt nýrra laga um framhaldsskóla árið 1996 að sérstaklega var tiltekin í 16. gr. laganna skipting náms við framhaldsskóla í námsbrautir og voru listnámsbrautir þar á meðal. Samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér mun það hafa tíðkast áður við einhverja af framhaldsskólunum að skólarnir endurgreiddu nemendum þau skólagjöld sem þeir þurftu að greiða í tónlistarskólum, í heild eða að hluta, í þeim tilvikum þar sem umrætt tónlistarnám var hluti af námi þeirra við framhaldsskólann. Almennt mun ekki hafa reynt á að nemendur framhaldsskólanna væru krafðir sérstaklega um greiðslu á hlutdeild í launakostnaði kennara og skólastjóra tónlistarskólanna fyrr en breytingar urðu á framkvæmd og reglum sveitarfélaga, sérstaklega Reykjavíkurborgar, á skólaárinu 2003—2004 um þátttöku sveitarfélaganna í kennslukostnaði í tónlistarskólum. Hættu þá allnokkur sveitarfélög að taka þátt í umræddum kostnaði tónlistarskólanna vegna nemenda sem áttu lögheimili utan þeirra.

Eins og rakið er í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 3. febrúar 2006, sjá kafla III.1 hér að framan, gerðu menntamálaráðuneytið og Samband íslenskra sveitarfélaga samkomulag 29. október 2004 um greiðsluþátttöku ríkissjóðs í kennslu- og stjórnunarkostnaði tónlistarskóla vegna tónlistarnáms nemenda í framhaldsskólum. Í samkomulaginu kom fram að um væri að ræða greiðsluþátttöku vegna nema sem stunduðu nám á tónlistarkjörsviði á listnámsbraut eða tónlistarnám metið til eininga í frjálsu vali. Um skyldur framhaldsskóla sagði í samkomulaginu að framhaldsskólum bæri að greiða stjórnunar- og kennslukostnað vegna tónlistarnáms sem stundað væri samtímis námi í framhaldsskóla og metið til eininga sem hluti af námi nemenda í framhaldsskóla. Fram kom að hámarksgreiðsla vegna einstaks nemanda á ári væri kr. 800.000 en í tilviki söngnáms eða sambærilegs náms væri heimilt að bæta allt að 20% álagi við. Samkomulag þetta var gert fyrir skólaárið 2004—2005 og framlengja mátti það til loka skólaársins 2005—2006 ef báðir aðilar samþykktu. Fram kemur jafnframt að yfirstandandi sé endurskoðun á lögum nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Ég tek það fram að þessa samkomulags var í engu getið í bréfi menntamálaráðuneytisins til mín, dags 31. ágúst 2006, en ég ræð það af svari menntamálaráðherra á Alþingi sem lagt var fram á Alþingi 28. febrúar 2007 að ekki hafi komið til þess að þetta samkomulag gilti lengur en skólaárið 2004—2005. Í svari ráðherra kemur líka fram að það sé afstaða hans að engin lagaskylda hafi verið til þess að ríkið gerði umræddan samning. (Alþt. 2006—2007, þskj. nr. 979.)

Það almenna fyrirkomulag að kennsla á framhaldsskólastigi í opinberum skólum sé veitt nemendum að kostnaðarlausu hefur, samkvæmt því sem fram kom hér að framan, lengi verið við lýði hér á landi. Við samþykkt laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, var beinlínis lögbundið að meðal námsbrauta framhaldsskóla gætu verið listnámsbrautir og þær þar með hluti af starfsemi framhaldsskóla. Þá kemur fram í lögunum að námsbrautir framhaldsskóla skuli skiptast í brautarkjarna sem sé skyldunám brautar, kjörsvið sem er frekari sérhæfing á brautinni og síðan frjálst val námsgreina. Í athugasemdum við 17. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 80/1996 sagði í samræmi við framangreint að kjörsvið á listnámsbrautum væri frekari sérhæfing í listgrein, t.d. tónlist eða myndlist, „og [gæti] farið fram við viðurkennda listaskóla að hluta til eða að öllu leyti“. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 853.)

Þótt löggjafinn hafi þarna gengið út frá því að nám á kjörsviðum listnámsbrauta gæti farið fram við viðurkennda listaskóla og þar með ekki innan veggja þess framhaldsskóla sem viðkomandi stundaði framhaldsskólanám sitt við er ekki í lögunum eða athugasemdum með þeim sérstaklega fjallað um kostnað sem félli til við slíka kennslu utan skólans. Ég skil á hinn bóginn þær skýringar sem menntamálaráðuneytið hefur látið mér í té, sbr. bréf þess, dags. 31. ágúst 2006, að afstaða þess sé sú að fjármögnun þess tónlistarnáms sem nemendur framhaldsskóla stunduðu í hinum viðurkenndu tónlistarskólum fari alfarið eftir lögum nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, enda teljist kostnaður sem til fellur vegna slíks náms hvorki til stofnkostnaðar né „rekstrarkostnaðar“ framhaldsskóla, sbr. 39. gr. laga nr. 80/1996. Í nefndu bréfi lýsir ráðuneytið meðal annars þeirri afstöðu að 39. gr. framhaldsskólalaganna hafi fyrst og fremst að geyma tiltekna reiknireglu sem nái til framhaldsskóla sem séu í eigu ríkisins og reknir á ábyrgð þess. Um tónlistarskóla gildi á hinn bóginn sérstök lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla nr. 75/1985, en samkvæmt þeim beri sveitarfélögum að standa straum af kostnaði vegna kennslu í þeim skólum sem þau lög taki til. Nánar tiltekið verður að skilja afstöðu menntamálaráðuneytisins svo að á grundvelli laga nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, sé tónlistarnám á verksviði sveitarfélaganna og þau beri ábyrgð á tónlistarkennslu. Af því leiði að kostnaður við tónlistarnám sem stundað er í tónlistarskólum sem falli undir lög nr. 75/1985, þótt það sé liður í skipulögðu og lögbundnu námi við framhaldsskóla ríkisins, sé ríkinu óviðkomandi.

Af þessu tilefni tel ég rétt að taka fram að þótt sjálf tónlistarkennslan kunni að fara fram að hluta eða öllu leyti innan annarrar stofnunar en framhaldsskólans, liggur fyrir að hún myndar engu að síður hluta af hinu skipulagða námi á kjörsviði nemenda við framhaldsskóla. Tónlistarnámið er þannig með öðrum orðum hluti af því námi sem framhaldsskólinn hefur ákveðið að bjóða nemendum sínum upp á. Með því að gera nemendum, er stunda tónlistarnám sem hluta af námi á kjörsviði listnámsbrautar, að sækja það nám út fyrir veggi viðkomandi skóla og greiða þar skólagjöld vegna tónlistarnámsins og eftir atvikum að auki hlutdeild í kennslu- og stjórnunarkostnaði tónlistarskólans eru þeir settir í aðra stöðu heldur en þeir nemendur er geta alfarið sótt nám sitt innan veggja framhaldsskólans. Ólíkt öðrum nemendum við framhaldsskóla geta þeir þannig ekki lokið prófi af viðkomandi braut nema gegn greiðslu slíks kostnaðar.

Ég minni á það sem fram hefur komið hér að framan um þann kostnað sem nemendur framhaldsskóla geta þurft að greiða vegna tónlistarnáms við tónlistarskóla til að fullnægja kröfum um nám á listnámsbraut framhaldsskóla. Þar voru tekin dæmi um bein skólagjöld á bilinu kr. 126.000 til kr. 180.000 og kennslukostnað upp á kr. 328.000 til kr. 675.000 á ári. Til samanburðar við þetta vek ég athygli á því að í lögum nr. 80/1996 er almennt hámark innritunargjalda 8.500 kr. á skólaári og hámark efnisgjalds 50.000 kr. á skólaári. Það kann því að vera verulegur fjárhagslegur munur á aðstöðu nemenda við framhaldsskóla ríkisins að þessu leyti.

Hér skal einnig bent á, eins og ég hef áður lýst hér í álitinu, að samkvæmt gildandi lögum er tónlistarfræðsla eða fjárstuðningur við tónlistarnám ekki meðal þeirra verkefna sem sveitarfélagi er skylt að sinna í þágu íbúa sinna þegar sleppir tónlistarfræðslu sem hluta af grunnskólanámi. Sveitarfélögin hafa því ákveðið sjálfdæmi um hvernig þau haga þessum málum þótt lög nr. 75/1985 setji ákveðinn ramma um það fyrirkomulag. Framangreind afstaða menntamálaráðuneytisins leiðir því til þess að nemandi á listnámsbraut við framhaldsskóla sem velur að ljúka því námi með tónlistarnámi sem ekki er boðið upp á innan framhaldsskólans er alfarið háður ákvörðun sveitarfélags, annað hvort þess sem viðkomandi tónlistarskóli er staðsettur í eða lögheimilissveitarfélags síns, hvort hann þarf sjálfur að greiða fyrir kennslu og hlutdeild í stjórnunarkostnaði tónlistarskólans auk þess að greiða sérstök skólagjöld til hans. Þeir nemendur sem sækja tónlistarnám sitt út fyrir veggi framhaldsskólans, eins og núverandi skipulag framhaldsskólanáms hér á landi gerir ráð fyrir, eru því ekki aðeins í annarri stöðu fjárhagslega en þeir nemendur sem eiga þess kost að sækja allt nám sitt innan framhaldsskólans sjálfs, heldur geta nemendur í þessari stöðu verið mjög misjafnlega settir að þessu leyti innbyrðis meðal annars eftir því hvar þeir eiga lögheimili.

Ég tel óhjákvæmilegt vegna framangreindrar afstöðu menntamálaráðuneytisins að benda á að allt frá því að fyrstu lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla voru sett hér á landi, lög nr. 12/1963, hefur sá stuðningur og uppbygging tónlistarskóla haft það að markmiði að byggja upp almenna og sjálfstæða tónlistarskóla án sérstakra tengsla við hið almenna skólakerfi í landinu. Í fyrstu tók ríkið að hluta til þátt í umræddum fjárstuðningi við tónlistarskóla en síðar varð þetta alfarið verkefni sveitarfélaga. Við setningu núgildandi laga nr. 75/1985 var tekið fram að tilgangur áðurgildandi laga um þetta efni, laga nr. 22/1975, hefði meðal annars verið sá að gera öllum kleift að stunda nám án tillits til efnahags og stuðla að eflingu tónlistarkennslu sem víðast um landið. (Alþt. 1984—1985, A-deild, bls. 3179.)

Ég hef áður lýst þeirri niðurstöðu minni að eins og lögum er nú háttað er þátttaka sveitarfélags eða stuðningur við rekstur tónlistarskóla liður í ákvörðunum viðkomandi sveitarstjórnar um hvaða fjármunum hún vill veita til menningar- og frístundastarfsemi innan sveitarfélagsins og þá einnig frjálsrar fræðslustarfsemi í þágu íbúa þess. Í lögum um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla er því lagður mjög ólíkur grundvöllur að starfsemi tónlistarskóla og gildir um framhaldsskóla samkvæmt lögum nr. 80/1996. Verður ekki séð að framangreind staða að lögum heimili ríkinu, og þá menntamálaráðuneytinu fyrir hönd þess, að skipuleggja lögbundið nám við framhaldsskóla ríkisins þannig að það ætli sveitarfélagi að bera kennslu- og stjórnunarkostnað tónlistarskóla sem því fylgir. Af þessu leiðir einnig að ríkið getur ekki að því marki sem lög kunna að standa til þess að umræddir nemendur eigi að fá þá tónlistarkennslu, sem er hluti af námi við framhaldsskóla ríkisins, endurgjaldslaust leyst sig frá þeirri skyldu með því að vísa til þess að hlutaðeigandi nemendur verði að eiga það við viðkomandi sveitarfélög hvort þeir þurfi sjálfir að greiða þennan kostnað eða ekki. Ég vík síðar að heimildinni til töku skólagjalda tónlistarskóla í tilvikum þessara nemenda.

6.

Í lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla, er í 15. gr. kveðið á um að allir sem lokið hafa grunnskólanámi eða hafa hlotið jafngilda undirstöðumenntun skuli eiga kost á að hefja nám við framhaldsskóla. Inntaka nemenda á einstakar námsbrautir ákvarðast síðan af þeim kröfum sem gerðar eru í viðkomandi námi og skulu nánari ákvæði þar um sett í reglugerð. Hlutverk framhaldsskóla er, sbr. 2. gr. laganna, að stuðla að alhliða þroska allra nemenda svo að þeir verði sem best búnir undir að taka virkan þátt í lýðræðisþjóðfélagi. Framhaldsskólinn býr nemendur undir störf í atvinnulífinu og frekara nám.

Samkvæmt lögum um framhaldsskóla eru slíkir skólar annað hvort alfarið reknir af ríkinu og lúta þá reglum opinbers réttar um starfsgrundvöll og kostnað af starfseminni. Hins vegar er heimilt að stofna einkaskóla á framhaldsskólastigi og eiga þeir skólar ekki kröfu til styrks af almannafé. Því hefur áður verið lýst að samkvæmt 39. gr. laganna greiðir ríkissjóður rekstrarkostnað framhaldsskóla og þar með talið allan launakostnað vegna kennslu, stjórnunar og annarra starfa. Ekki er gert ráð fyrir þátttöku nemenda framhaldsskóla ríkisins í þessum kostnaði umfram þær sérstöku heimildir sem koma fram í lögunum um innheimtu innritunargjalds, efnisgjalds og hlutdeildar í kostnaði við heimavist.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort ríkið geti á grundvelli núgildandi laga ætlað nemendum í tónlist á listnámsbrautum framhaldsskóla, sem ríkið rekur, að bera sjálfir kostnað af kennslu og stjórnun ásamt greiðslu sérstakra skólagjalda tónlistarskóla til að ljúka skipulögðu námi við framhaldsskóla þarf að líta til þeirra grunnreglna sem leiða af stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur undirgengist á þessu sviði.

Fram kemur í 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 2. mgr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, að öllum skuli tryggður í lögum réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Í athugasemdum með því frumvarpi til stjórnarskipunarlaga sem síðar varð að lögum nr. 97/1995 sagði meðal annars um það ákvæði sem varð 76. gr. í stjórnarskrá:

„Ákvæðinu er ætlað að tryggja aðgang allra að almennri menntun. Með því orðalagi er rétturinn í þessu efnum bundinn við aðra menntun en sérnám, en með því er m.a. átt við nám á háskólastigi og annað sérhæft framhaldsnám svo dæmi séu tekin af sviðum sem mundu falla utan marka reglunnar. Tryggingin, sem er ætlast til að þessi regla veiti er einkum sú að ekki megi útiloka neinn frá almennri menntun með reglum um fjöldatakmarkanir eða samsvarandi hindranir við námi, auk þess sem engan mætti útiloka frá almennri menntun með því að áskilja greiðslu skólagjalda fyrir hana.“ (Alþt. 1994—1995, A-deild, bls. 2110.)

Þegar umræddar breytingar á stjórnarskránni voru til umfjöllunar á Alþingi öðru sinni árið 1995 komst fyrsti flutningsmaður frumvarpsins svo að orði þegar hann lýsti efni núverandi 76. gr. í framsöguræðu sinni:

„Þetta er mikilvæg regla sem felur fyrst og fremst í sér að allir skuli eiga jafnan aðgang að almennri menntun eða skyldunámi án þess að setja megi hindranir við því.“ (Alþt. 1995, B-deild, dálkur 141.)

Við afmörkun þeirra réttinda sem fjallað er um í 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er grundvallaratriði að átta sig á hvað felst í orðunum almenn menntun eins og þau orð eru notuð í ákvæðinu. Kemur það ekki síst til af því að trygging sú sem ákvæðinu er ætlað að veita er einkum sú að ekki má útiloka neinn frá almennri menntun með reglum um fjöldatakmarkanir eða samsvarandi hindrunum, auk þess sem engan má útiloka frá almennri menntun með því að áskilja skólagjöld fyrir hana, sbr. ummæli í tilvitnuðum athugasemdum. Ákvæðið takmarkar því heimildir löggjafans, og þá um leið stjórnvalda, til að ætla nemendum sem stunda það almenna nám sem fellur undir regluna að taka þátt í kostnaði við námið.

Stjórnarskrárákvæðið eða athugasemdir við það svara því ekki skýrt hvaða skólar eða menntun falli undir réttinn til „almennrar menntunar og fræðslu“. Hins vegar er ljóst að í ákvæðinu felst að öllum skal tryggður slíkur réttur í lögum. Stjórnarskráin leggur því þá skyldu á löggjafann að kveða á um þennan rétt manna. Er þannig gengið út frá því að þessi réttur verði að vera til staðar og hann sé jafnt tryggður öllum borgurunum. (Sjá nánar Björg Thorarensen: Stjórnskipunarréttur. Um lög og rétt, helstu greinar íslenskrar lögfræði. Reykjavík 2006, bls. 96—97.) Af stjórnarskrárvernd þessara réttinda leiðir jafnframt að löggjöf um þessi efni þarf að uppfylla ákveðnar lágmarkskröfur um skýrleika. Telji löggjafinn sér til að mynda heimilt að mæla fyrir um að almenn grunnmenntun og fræðsla sem ríkið býður upp á falli ekki undir reglu 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verður slík afstaða þannig að koma fram. Það getur svo komið í hlut dómstóla að taka afstöðu til þess hvort slík skipan mála hafi verið heimil.

Því var lýst hér fyrr að í lögum um framhaldsskóla er gengið út frá því að nám við þá skóla, að minnsta kosti þá sem ríkið rekur, skuli vera opið öllum sem hafa lokið grunnskólanámi eða hlotið jafngilda undirstöðumenntun og að kostnaður við rekstur þeirra og kennslu skuli greiddur af ríkinu með þeirri undantekningu sem leiðir af lagareglum um innritunargjald, efnisgjald og heimavistarkostnað. Þegar horft er til lögskýringargagna að baki 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eins og henni var breytt með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 verður að telja ljóst að nám á háskólastigi falli utan við reglu greinarinnar. Í tilviki framhaldsskólastigsins reynir á hinn bóginn á hvort þar sé um að ræða almenna menntun eða „sérnám“ og „annað sérhæft framhaldsnám“, svo notað sé það orðalag sem fram kemur í athugasemdum við ákvæðið og tekið var upp hér að framan. Þegar litið er til þess í hvaða samhengi orðin nám á háskólastigi og annað sérhæft framhaldsnám eru sett fram í athugasemdunum verður að telja líkur á því að það nám sem skipulagt er á hverjum tíma af hálfu hins opinbera samkvæmt lögum í framhaldi af skyldunámi og miðar að því að einstaklingur eigi kost á að afla sér grunnmenntunar á tilteknu sviði til undirbúnings undir nám á háskólastigi eða undir annað sérhæft nám á æðra stigi falli undir almenna menntun í merkingu 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Á hinn bóginn verður ekki séð að sambærileg rök standi til að draga ályktanir um að sú vernd sem stjórnarskrárákvæðið tekur til nái til alls náms á framhaldsskólastigi, sbr. lög nr. 80/1996, enda er gert ráð fyrir því í þeim lögum að undir þau geti fallið skólar sem veita sérhæft nám á framhaldsskólastigi og einnig ákveðin starfsréttindi og starfstengt nám, sbr. 1. gr. laganna.

Ég hef áður lagt áherslu á að í áliti þessu er eingöngu fjallað um heimild til að gera nemendum í tónlist á listnámsbrautum framhaldsskóla ríkisins að bera sjálfir kostnað af kennslu og stjórnun auk skólagjalda til tónlistarskóla vegna þess tónlistarnáms sem þeir þurfa að taka þar til að ljúka námi frá framhaldskólanum. Mér er ljóst að það kann að vera mismunandi á hvaða stigi tónlistarnáms einstakir nemendur listnámsbrauta framhaldsskólanna eru, enda þótt í þessu sambandi séu af hálfu framhaldsskólanna gerðar ákveðnar lágmarkskröfur. Almennt verður þó ekki annað séð en umrætt tónlistarnám hafi að jafnaði það að markmiði að búa þessa nemendur framhaldsskóla undir frekara og sérhæfðara nám, meðal annars í tónlist, við háskóla eða aðra sérhæfða skóla eða nám. Umrætt nám á listnámsbrautinni hafi þannig meiri samstöðu með almennu framhaldsskólanámi en t.d. iðn- og starfsnámi sem leiðir til lögverndaðra starfsréttinda eða felur í sér undirbúning að skilgreindum störfum án þess að um sé að ræða lögvernduð starfsréttindi. Ég ítreka enn að hin sérstöku lög um tónlistarskóla eru ekki fullnægjandi heimild fyrir ríkið til þess að fella kostnað við það tónlistarnám sem er skipulagt sem hluti af námi við framhaldsskóla á sveitarfélögin eða einstaka nemendur framhaldskólanna. Ég fæ því ekki séð að löggjafinn hafi í samræmi við þær kröfur sem leiða af 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar tekið til þess nægjanlega skýra afstöðu að ríkið geti byggt á því að nám nemenda í tónlist á listnámsbrautum framhaldsskóla ríkisins falli alfarið utan við þá vernd sem leiðir af stjórnarskrárákvæðinu. Að minnsta kosti duga þar ekki ein og sér ummæli í greinargerð með framhaldsskólalögunum um að frekari sérhæfing í listgrein, t.d. tónlist eða myndlist, geti farið fram við viðurkennda listaskóla að hluta eða öllu leyti.

Framangreind afmörkun á gildissviði 2. mgr. 79. gr. stjórnarskrárinnar er einnig í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið af hálfu fræðimanna og telja verður jafnframt að eigi sér stoð í alþjóðlegum mannréttindasáttmálum sem fullgiltir hafa verið á grundvelli samþykkta Alþingis. (Sjá hér Björg Thorarensen í áðurtilvitnaðari grein og Ragnheiður Elfa Þorsteinsdóttir: Réttur til menntunar og frjálsra kosninga. Mannréttindasáttmáli Evrópu — Meginreglur, framkvæmd og áhrif á íslenskan rétt. Reykjavík 2005, bls. 515—516.)

Ég bendi í þessu sambandi á það að í lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er vísað til 27. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 18/1992. Verður reyndar að telja ljóst að ætlunin hafi verið sú að vísa til 28. gr. sáttmálans, enda er í henni fjallað um rétt barna til menntunar. Í a.—c. liðum 1. mgr. 28. gr. segir svo:

„1. Aðildarríki viðurkenna rétt barns til menntunar og skulu þau, til þess að réttur þessi nái fram að ganga stig af stigi og þannig að allir njóti sömu tækifæra, einkum:

a) Koma á skyldu til grunnmenntunar sem allir geti notið ókeypis.

b) Stuðla að þróun ýmiss konar framhaldsmenntunar, þar á meðal almennrar menntunar og starfsmenntunar, veita öllum börnum kost á að njóta hennar, og gera aðrar ráðstafanir sem við eiga, svo sem með því að veita ókeypis menntun og bjóða fjárhagslega aðstoð þeim sem hennar þurfa með.

c) Veita öllum kost á æðri menntun eftir hæfileikum, með hverjum þeim ráðum sem við eiga.“

Af ákvæðinu verður ráðið að menntunarhugtak 28. gr. er þrískipt: Í fyrsta lagi er í a-lið 1. mgr. 28. gr. sáttmálans fjallað um „grunnmenntun“ sem allir eiga að njóta ókeypis. Í öðru lagi er í b-lið mælt fyrir um „framhaldsmenntun“, en undir hana falla m.a. „almenn menntun“ og „starfsmenntun“, en samkvæmt ákvæðinu skulu aðildarríki gera ráðstafanir til að veita slíka menntun ókeypis og bjóða fjárhagslega aðstoð þeim sem hennar þurfa með. Loks er í c-lið kveðið á um skyldu aðildarríkja til að veita „öllum“ kost á „æðri menntun“ með hverjum þeim ráðum sem við eiga, en ekki er þar áskilið að hún sé veitt nemendum að kostnaðarlausu. (Sjá nánar til hliðsjónar Sharon Detrick: A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, Martinus Nijhoff, Haag 1999, bls. 471—483.) Af þessum ákvæðum barnasáttmálans og með hliðsjón af tilurð þeirra, sem nánar er fjallað um í skrifum fræðimanna, verður ráðið að undir hugtakið „almenn menntun“ (general education) í merkingu b-liðar 1. mgr. 28. gr. falli fyrst og fremst það nám (secondary education) sem veitt er í framhaldi af grunnmenntun, sem eftir atvikum er skyldubundin, og á að veita undirbúning undir æðri menntun (higher education). Ég minni á í þessu sambandi að í lögskýringargögnum að baki 2. mgr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 er vísað beint til barnasáttmálans við skýringar á ákvæðinu. Þar er einnig vísað til 13. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 10/1979. Fjallar sú grein einnig, eins og 28. gr. barnasáttmálans, um rétt til menntunar, sjá hér fyrst og fremst b- og c-lið 2. mgr. 13. gr. samningsins. Þá ber að hafa í huga að eitt af meginmarkmiðum þeirra breytinga á mannréttindaákvæðum stjórnarskrárinnar sem áttu sér stað með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 var að samræma réttindaverndina þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum á sviði mannréttinda sem íslenska ríkið hafði undirgengist (Alþt. 1994—1995, A—deild, bls. 2073.) Var þá ekki gerður greinarmunur á þeim alþjóðlegu mannréttindasamningnum sem öðlast höfðu lagagildi og þeirra sem aðeins voru skuldbindandi að þjóðarétti í framhaldi af fullgildingu á grundvelli samþykkta Alþingis. Fram hjá því verður ekki litið að í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur við túlkun mannréttindaákvæða stjórnarskrárinnar verið litið til ákvæða ólögfestra mannréttindasamninga, sem vísað er til í lögskýringargögnum að baki ákvæðum stjórnarskrárinnar, enda þau skuldbindandi fyrir íslenska ríkið að þjóðarétti, sjá til dæmis Hrd. 2000, bls. 4480 og Hrd. 2002, bls. 3686.

Framangreint kann að hafa þýðingu að því leyti að ekki er útilokað að hafa verði ofangreinda hugtakanotkun í 28. gr. barnasáttmálans, og þá þrískiptingu menntunarstiga sem þar er að finna, til hliðsjónar við túlkun orðalagins „almenn menntun“ í stjórnarskrárákvæðinu í 2. mgr. 76. gr.

Ég bendi hér einnig á að í fyrri málslið 2. gr. viðauka nr. 1 við Mannréttindasáttmála Evrópu frá 4. nóvember 1950 er kveðið á um að engum manni skuli synjað um rétt til menntunar. Af dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu verður dregin sú ályktun að nefnt ákvæði sáttmálans taki í grunninn til allra menntunarstiga sem skipulögð eru á hverjum tíma samkvæmt gildandi lögum í aðildarríkjum af hálfu hins opinbera. Má í þessu sambandi einkum vísa til grundvallardóms frá 23. júlí 1968 (Belgian Linguistics Case). (Sjá hér nánar P. van Dijk og G.J.H. van Hoof: Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. Kluwer Law International, Haag, 1998, bls. 644—645.) Í dómi Hæstaréttar, sem birtur er í dómasafni réttarins 1999, bls. 2, var talið að 2. gr. 1. viðauka við Mannréttindasáttmála Evrópu, skýrð í samhengi við jafnræðisreglu 14. gr. sáttmálans, tæki til „frelsis til mennta“ og tryggði þannig „jafnrétti til náms“. Í dóminum var þessi regla talin ná til skipulags á námi fatlaðs einstaklings í viðskipta- og hagfræðideild Háskóla Íslands fyrir gildistöku stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Slíkt tilvik er vitaskuld ekki sambærilegt við þau tilvik sem um ræðir í máli þessu. Á hinn bóginn má draga þá ályktun af þessum dómi að löggjöf um fyrirkomulag og uppbyggingu opinberrar menntunar, og framkvæmd hennar af hálfu stjórnvalda, verði jafnan að fullnægja kröfum 2. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. einnig 65. gr. stjórnarskrárinnar, um jafnan rétt einstaklinga að þeirri menntun sem í boði er á hverjum tíma. Til viðbótar koma síðan jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins, bæði óskráðar og skráðar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af umræddum jafnræðisreglum leiðir líka að telji löggjafinn og stjórnvöld sér heimilt að mismuna nemendum sem stunda nám sem hið opinbera hefur ákveðið að bjóða upp á, t.d. með því að gera aðstöðu nemenda framhaldsskóla misjafna um það í hvaða mæli þeir verða að bera sjálfir kostnað af námi samkvæmt skipulagi framhaldsskóla ríkisins, verður að kveða á um slíkt í lögum þannig að ljóst sé hvort mál eru sambærileg í lagalegu tilliti.

Af framangreindu leiðir að stjórnvöld verða að gæta jafnræðis við skipulag námsbrauta í framhaldsskólum ríkisins, meðal annars um aðgang að slíku námi og þátttöku nemenda í kostun þess. Og hvort sem það er lagt til grundvallar að tiltekið nám, sem skipulagt er samkvæmt lögum nr. 80/1996, teljist til „almennrar menntunar“ í merkingu 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eða ekki, verður að áskilja skýra og ótvíræða lagaheimild, sem reist er á málefnalegum forsendum, til að á það verði fallist að heimilt sé að víkja frá því almenna viðmiði við framkvæmd framhaldsskólalaga að nemendur sem stunda nám á skilgreindum námsbrautum hinna opinberu skóla þurfi ekki að hluta eða að öllu leyti að standa sjálfir undir kostnaði við nám sitt.

Eins og áður sagði kann sá kostnaður sem nemendur í tónlist á listnámsbrautum framhaldsskóla ríkisins þurfa að greiða árlega í formi hlutdeildar í kennslu- og stjórnunarkostnaði viðkomandi tónlistarskóla auk skólagjalda þar að nema verulegum fjárhæðum. Í sumum tilvikum sleppa nemendur við að greiða þennan kostnað í heild eða að hluta vegna ákvörðunar sveitarfélags um að taka þátt í honum. Hin fjárhagslega aðstaða nemenda í tónlist á listnámsbrautum framhaldsskóla ríkisins kann því að vera mismunandi að þessu leyti. Ég tel einnig rétt til samanburðar að geta þess að í áðurtilvitnuðu svari menntamálaráðherra á Alþingi 28. febrúar 2007 (Alþt. 2006—2007, þskj. nr. 979.) segir m.a. svo:

„Sveitarfélögin bera ábyrgð á tónlistarkennslu, í samræmi við lög um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, þótt ríkið hafi aftur á móti staðið fyrir greiðslum og stuðningi við listdanskennslu.“

Þarna virðist á því byggt að nægjanlega lagaheimild til þessarar mismunandi niðurstöðu um skyldu ríkisins til að bera kostnað af viðkomandi námi sé að finna í lögum nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla. Ég hef áður lýst þeirri niðurstöðu minni að þau lög eigi sem slík ekki við um kostnað vegna þess náms sem ríkið skipuleggur sem hluta af námi við listnámsbraut við framhaldsskóla ríkisins. Þá liggur fyrir samkvæmt þessu að nemendum á listnámsbrautum framhaldsskóla er að því er varðar eigin þátttöku í kostnaði við námið mismunað eftir því hvort þeir leggja stund á tónlist eða listdans.

Rétt er hér einnig að hafa í huga að ef fallist yrði á það með menntamálaráðuneytinu að heimilt væri, þrátt fyrir ákvæði laga nr. 80/1996, að gera nemendum á listnámsbraut að greiða fyrir tónlistarnám sitt sjálfir, þar sem það er kennt utan veggja framhaldsskólanna sjálfra, fæ ég í raun ekki séð hvaða lagaákvæði væru því til fyrirstöðu að slíkt fyrirkomulag yrði tekið upp á kjörsviðum annarra námsbrauta í framhaldsskólum ríkisins, svo sem kjörsviðsgreinum bóknámsbrauta þar sem gert er ráð fyrir tungumála-, líffræði- og stærðfræðikennslu svo dæmi séu tekin. Þá verður ekki annað séð en að sömu sjónarmið eigi við um þann hluta náms við framhaldsskóla sem telst til svonefnds frjáls vals námsgreina, svo fremi sem um er að ræða nám sem gert er ráð fyrir að sé hluti af hinu skipulagða námi við framhaldsskólann. Ég tek fram, eins og lýst verður nánar síðar, að önnur sjónarmið kunna að eiga við um nám eða námskeið sem nemandi hefur tekið áður eða tekur samhliða námi í framhaldsskóla án þess að slíkt sé hluti af hinu skipulagða námi framhaldsskólans.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að með tilliti til þeirra reglna sem leiddar verða af nefndum stjórnarskrárákvæðum og alþjóðasáttmálum um réttinn til menntunar og jafnræði sé ekki að finna í núgildandi ákvæðum laga nr. 80/1996, eða lögum nr. 75/1985, sem menntamálaráðuneytið hefur vísað til, fullnægjandi lagaheimild fyrir stjórnvöld til að skipuleggja starf framhaldsskóla ríkisins með þeim hætti að nemendum sé ómögulegt að stunda nám á kjörsviði ákveðinnar kennslubrautar, sem á annað borð hefur verið tekin ákvörðun um að bjóða nemendum að skrá sig á, nema þeir greiði skólagjöld til sérstakra tónlistarskóla, og taki að öðru leyti þátt í kostnaði við eigin kennslu og stjórnun viðkomandi stofnunar eða fyrirtækis. Sé það hins vegar vilji löggjafans að koma einhverjum þáttum skólastarfsins fyrir með slíkum hætti, til dæmis tónlistarkennslu á kjörsviði listnámsbrautar, tel ég að slík afstaða verði að koma fram með skýrum og ótvíræðum hætti í lögum og vera reist á málefnalegum sjónarmiðum sem samrýmast ákvæðum stjórnarskrárinnar, sbr. ekki síst fyrirmælum 2. mgr. 76. gr. og 65. gr. Ég tel hins vegar ekki tilefni til að ég fjalli nánar í áliti þessu um hvaða takmarkanir kunna að leiða af þessum stjórnarskrárákvæðum, eða öðrum þeim réttarheimildum sem vísað hefur verið til hér að framan, um valdheimildir löggjafans til að kveða á um skipan þessara mála.

7.

Í fyrirspurn minni til menntamálaráðuneytisins spurðist ég, eins og fram hefur komið, fyrir um lögmæti þess að gera framhaldsskólanemendum skylt að greiða fyrir tónlistarnám sitt sjálfir, að hluta eða öllu leyti. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 31. ágúst 2006, sagði meðal annars um þetta atriði að hafa bæri í huga að margs konar annað nám, sem metið væri samkvæmt aðalnámskrá framhaldsskóla, færi fram utan veggja hans og á kostnað nemendanna sjálfra. Þeim gæfist hins vegar kostur á að fá slíkt nám metið sem hluta af námi á framhaldsskólastigi. Orðrétt sagði um þetta:

„Sérstaklega er slíkt algengt þegar um valgreinar skv. aðalnámskrá er að ræða og má taka sem dæmi nám í tölvufræðum og bókhaldi í einkaskólum, þjálfaranámskeið á vegum íþróttafélaga, skyndihjálparnámskeið hjá Rauða krossinum, réttindi til meiraprófs bifreiðastjóra, vinnuvélanámskeið og fleira.“

Í tilefni af þessum ummælum tel ég rétt að taka það fram að ég geri ekki athugasemdir við að nemendur í framhaldsskólum fái metið til eininga nám sem þeir kunna að hafa orðið sér úti um utan hefðbundins skólastarfs á eigin kostnað. Þannig stendur ekkert í lögum í vegi fyrir því að nemandi sem hefur aflað sér menntunar í bókhaldi fái slíkt metið til eininga í framhaldsskólanámi sínu, eftir atvikum í valfrjálsum hluta námsins, svo tekið sé dæmi sem nefnt er í bréfi menntamálaráðuneytisins. Ég fæ hins vegar ekki betur séð en að aðstaðan í slíku tilfelli sé að þessu leyti töluvert ólík því þegar nemanda á ákveðnu kjörsviði á námsbraut í framhaldsskóla er ógerlegt að ljúka námi sínu án þess að sækja menntun sína utan framhaldsskólans á eigin kostnað. Munurinn á þessu tvennu birtist með öðrum orðum í því að tónlistarnema á listnámsbraut í framhaldsskóla kann að vera ómögulegt að ljúka skilgreindu námi sínu án töluverðrar kostnaðarþátttöku hans sjálfs á meðan nemandi sem fær einingar metnar vegna vinnuvélanámskeiðs eða bókhaldsnáms í einkaskóla hefði væntanlega getað lokið námi sínu án þess að sækja umrætt nám utan framhaldsskólans og kosið þess í stað að stunda nám sitt alfarið innan hans.

IV. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að ekki sé ástæða til athugasemda við þá niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins sem fram kemur í álitum þess frá 12. og 19. maí 2006 og úrskurði frá 3. febrúar 2006 um takmarkanir á þátttöku sveitarfélaga í kostnaði við rekstur tónlistarskóla.

Hins vegar er það niðurstaða mín að eins og ákvæðum laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, og laga nr. 75/1985, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, er háttað hafi stjórnvöld ekki, vegna þeirra krafna sem leiða af ákvæðum stjórnarskrár um réttinn til menntunar, sbr. 2. mgr. 76. gr., og jafnræðisreglu 65. gr., lagaheimildir til að skipuleggja starf framhaldsskóla ríkisins með þeim hætti að nemendum sé gert að greiða fyrir tónlistarnám sem þeir sækja til sérstakra tónlistarskóla þegar það nám myndar samkvæmt lögum og aðalnámskrá skyldubundinn hluta af því námi sem þeir hafa valið sér að stunda við viðkomandi framhaldsskóla.

Væri það vilji löggjafans að koma einhverjum þáttum skólastarfs framhaldsskólanna fyrir með slíkum hætti, til dæmis tónlistarkennslu á kjörsviði listnámsbrautar, verður slík afstaða á hinn bóginn að koma fram með skýrum og ótvíræðum hætti í lögum, auk þess sem hún verður að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum sem eftir atvikum samrýmast áðurgreindum ákvæðum stjórnarskrárinnar og öðrum grundvallarreglum. Af hálfu löggjafans þarf þá að taka skýra afstöðu til þess hvort tónlistarnám sem hluti af námi í framhaldsskólum ríkisins teljist, í heild eða að hluta, til almennrar menntunar í skilningi 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995.

Ég beini af framangreindu tilefni þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það breyti stjórnsýsluframkvæmd sinni til samræmis við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu og geri viðeigandi ráðstafanir til að leiðrétta hlut þeirra nemenda framhaldsskóla sem þurft hafa sjálfir að bera umræddan kostnað vegna náms við tónlistarskóla.

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði menntamálaráðuneytinu bréf 29. febrúar 2008 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Meginefni svarbréfs menntamálaráðuneytisins, dags. 28. mars s.á., er svohljóðandi:

„Af framangreindu tilefni skal tekið fram að í 43. gr. frumvarps til laga um framhaldsskóla sem menntamálaráðherra hefur mælt fyrir á yfirstandandi Alþingi, mál nr. 286 á 135. löggjafarþingi, segir í 3. mgr. að rekstrarframlagi skv. 1. mgr. sé ekki ætlað að standa straum af námskeiðs-, skráningar- eða skólagjöldum sem innheimt kunna að vera af öðrum skólum, þ.m.t. tónlistarskólum, vegna náms sem metið verði til eininga í framhaldsskóla. Ennfremur segir að ráðherra geti í samningum við framhaldsskóla, sbr. 44. gr., heimilað að ganga til samninga um greiðslur vegna slíks náms. Þá liggja fyrir yfirlýsingar menntamálaráðherra um að vilji sé til þess að ná samkomulagi við samtök sveitarfélaga um skiptingu kennslukostnaðar á milli ríkis og sveitarfélaga vegna tónlistarnáms á grunn-, mið- og framhaldsstigi til að leysa vanda þeirra nemenda sem stunda tónlistarnám utan sveitarfélags þar sem þeir eiga lögheimili.

Hvað varðar leiðréttingu á hlut þeirra nemenda sem hafa sjálfir þurft að bera kostnað vegna náms í tónlistarskóla þá hefur ráðuneytið um það atriði leitað álits ríkislögmanns. Í áliti hans, sem hér fylgir með, kemur fram að samkvæmt reglum skaðabótaréttarins teljist ólíklegt að nemandi sem þannig sé ástatt um eigi bótarétt á hendur ríkinu. Hér sé um að ræða lögboðin skólagjöld samkvæmt lögum um tónlistarskóla sem ekki hafi runnið til ríkisins. Ríkislögmaður telur með öðrum orðum ólíklegt að nemandi sem sjálfur hefur kosið að haga námi sínu á tónlistarsérsviði án þess að um skyldunám sé að ræða eigi skaðabótarétt á hendur ríkinu.“