Álit

I. Kvörtun.

Hinn 2. október 2006 leitaði A til mín og óskaði eftir því að ég tæki til skoðunar kvörtun hans yfir ákvörðun Fjármálaeftirlitsins frá 26. september 2006 um að synja beiðni hans um að stofnunin hefði frekari afskipti af máli hans gegn B hf. Byggðist synjunin meðal annars á því að athugasemdir A við starfshætti félagsins lytu að álitsgerð læknis sem hefði unnið álit sitt sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur en ekki sem starfsmaður eftirlitsskylds aðila.

Athugun mín á kvörtuninni takmarkast við það hvort þessi afstaða Fjármálaeftirlitsins sé í samræmi við lög og hafi þannig í för með sér að eftirlit stofnunarinnar taki ekki til sjálfstætt starfandi sérfræðinga sem fengnir eru til að vinna álitsgerðir í málum þar sem tjónþoli krefur vátryggingafélag um skaðabætur.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. apríl 2007.

II. Málavextir.

Atvik málsins eru þau að A lenti í umferðarslysi 8. desember 1999. Voru afleiðingar þess slyss metnar af dómkvöddum matsmönnum og var tjónið gert upp 2. maí 2001 með fyrirvara um örorkumat A. Hinn 16. ágúst 2004 óskaði lögmaður A eftir því við B hf. að umrætt tjónsuppgjör hans við félagið yrði endurupptekið og afleiðingar slyssins metnar að nýju. Byggðist sú ósk á því að á árinu 2003 hefðu komið í ljós að afleiðingar slyssins væru aðrar og meiri en þær sem metnar hefðu verið í matsgerð sem lá til grundvallar uppgjörinu. Var í því sambandi vísað til þess að festingarjárn í mjóbaki eftir aðgerð sem A gekkst undir 29. október 1997 í kjölfar slyss sem hann varð fyrir árið 1993 hefðu losnað.

Með bréfi, dags. 2. maí 2005, óskaði B hf. eftir áliti X, sérfræðings í bæklunarskurðlækningum, á því hvort rekja mætti los á spengingarjárnunum til umferðarslyssins sem A varð fyrir 8. desember 1999. Bréf vátryggingafélagsins var áritað af lögmanni A þar sem hann veitti lækninum heimild til að afla gagna vegna álitsgerðarinnar. Skilaði læknirinn álitsgerð sinni um umbeðið atriði 14. júní 2005 og var það meðal annars niðurstaða hans að „los festingarjárnanna [yrði] ekki rakið til slyssins 8. desember 1999“.

Með bréfi, dags. 18. júlí 2005, leitaði A til Fjármálaeftirlitsins. Í erindi sínu gerði hann athugasemdir við að B hf. hefði lagt álitsgerð X til grundvallar ákvörðun um bætur honum til handa. Lutu athugasemdir A meðal annars að því að læknirinn hefði farið rangt með málsatvik er lutu að aðdraganda slyss hans og þær afleiðingar sem slysið hefði haft fyrir hann. Taldi A að álit læknisins væri í andstöðu við ýmis lagaákvæði og meðal annars „kröfur um eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti í vátryggingastarfsemi“.

Fjármálaeftirlitið tók erindi A til athugunar og meðferðar. Óskaði stofnunin meðal annars eftir umsögn frá B hf. um kvörtun A. Í bréfi félagsins til Fjármálaeftirlitsins, dags. 24. ágúst 2005, var fallist á að lýsing á atvikum í tengslum við slys A væri ekki rétt í álitsgerð læknisins, „en hvort það [hefði] haft áhrif á hina efnislegu niðurstöðu“ í álitsgerðinni eftirléti félagið dómkvöddum matsmönnum að meta. Gerði félagið jafnframt athugasemdir við þá lýsingu sem sett var fram í kvörtun A til Fjármálaeftirlitsins um að tilgreindur starfsmaður VÍS hefði „hafnað endurupptöku málsins“. Sagði í bréfinu að umræddur starfsmaður félagsins hefði „einungis [tjáð] sig um það, að á grundvelli greinargerðar [X] væri ekki ástæða til að taka málið upp aftur“. Þá sagði í bréfi félagsins:

„[A] var jafnframt upplýstur um það í símtali þann 27. júlí sl., að ákveðið hefði verið í samráði við lögmann hans að láta endurmeta fyrri niðurstöðu, en eins og fram kemur hér að ofan hafði það verið ætlunin allt frá því að beiðni lögmanns hans þar um barst.“

Með bréfi, dags. 29. ágúst 2005, gaf Fjármálaeftirlitið A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf B hf. Setti A athugasemdir sínar fram í bréfi, dags. 4. september 2005. Með bréfi, dags. 19. september 2005, óskaði Fjármálaeftirlitið eftir frekari upplýsingum frá B hf. Í bréfi félagsins, dags. 28. september 2005, kom meðal annars fram að X hefði komið að málinu sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur.

Með bréfi, dags. 30. september 2005, tilkynnti Fjármálaeftirlitið A að stofnunin teldi ekki tilefni til að gera athugasemdir við starfshætti vátryggingafélagsins að virtum svörum þess við fyrirspurnum stofnunarinnar og þeim gögnum sem lögð hefðu verið fram í málinu. Var A jafnframt bent á að honum væri frjálst að koma á framfæri við Fjármálaeftirlitið frekari gögnum um mál sitt teldi hann tilefni til þess.

A mótmælti ákvörðun Fjármálaeftirlitsins með bréfi, dags. 11. október 2005. Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 8. nóvember 2005, var ítrekað að fyrri niðurstaða væri óbreytt og að stofnunin myndi ekki hafa frekari afskipti af málinu.

Með bréfi, dags. 11. febrúar 2006, kærði A ákvörðun Fjármálaeftirlitsins til kærunefndar sem þá starfaði á grundvelli 18. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Með úrskurði, dags. 10. maí 2006, staðfesti nefndin ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins frá 30. september og 8. nóvember 2005.

Með bréfi, dags. 30. júní 2006, sendi A Fjármálaeftirlitinu annað erindi vegna starfshátta B hf. Óskaði hann eftir því að kvörtun hans gegn félaginu yrði tekin upp á ný. Vísaði hann í erindi sínu m.a. til þess að Persónuvernd hefði 27. febrúar 2006 kveðið upp úrskurð í máli hans gegn yfirstjórn Landspítala-háskólasjúkrahúss og X, lækni. Í bréfi sínu lagði A áherslu á afmarkað efni úrskurðar Persónuverndar með því að taka orðrétt upp það sem þar sagði en það var eftirfarandi:

„Þá kemur fram í gögnum málsins, sbr. bréf [X] til [Y] aðstoðarlækningaforstjóra dags. 14. ágúst 2005, að [X] hafi unnið álit sitt sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur, enda hafi VÍS beint erindi sínu til hans sem slíks. Það hafi verið sent á læknastofu hans í [Z] og hafi álitið verið unnið algerlega utan sjúkrahússins. Í ljósi þessa verður að líta svo á að [X] hafi farið í sjúkraskrána sem utanaðkomandi aðili, en ekki sem starfsmaður sjúkrahússins. Þrátt fyrir það fór hann í sjúkraskrá kvartanda hinn 30. maí 2005 og ekki liggur annað fyrir en að hann hafi notað til þess aðgang sem hann hefur að sjúkraskrám LSH vegna starfs síns þar. Þá liggur ekki fyrir að hann hafi óskað eftir heimild lækningaforstjóra, sem er ábyrgðaraðili að sjúkraskrám LSH og ber að tryggja að þeir sem óska eftir aðgangi að sjúkraskrám hafi til þess heimildir.

Ljóst er að tryggingafélög geta haft lögvarða hagsmuni af því að fá tilteknar heilsufarsupplýsingar um vátryggða einstaklinga, til þess að geta metið bótaskyldu sína, og að upplýsingaskylda þar að lútandi getur hvílt á vátryggðum samkvæmt lögum. Tryggingafélög og þeir sem starfa á þeirra vegum verða hins vegar að gæta þess að fara réttar leiðir að þessu marki, þ.e. óska eftir upplýstu samþykki frá hinum skráða.“

Í framhaldi af tilvitnuðum ummælum úr úrskurði Persónuverndar ítrekaði A fyrri fyrirspurn sína um hvort þau atriði sem lýst var í bréfi hans væru „heilbrigðir og eðlilegir viðskiptahættir“ og í „samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir“.

Í ljósi kvörtunar A leitaði Fjármálaeftirlitið upplýsinga hjá B hf. Félagið svaraði erindi stofnunarinnar með bréfi, dags. 16. ágúst 2006. Var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við svör félagsins og bárust athugasemdir hans Fjármálaeftirlitinu með bréfi, dags. 3. september 2006.

Fjármálaeftirlitið tilkynnti A um ákvörðun sína með bréfi, dags. 26. september 2006, en þar segir meðal annars:

„Í svari [vátryggingafélagsins] kemur meðal annars fram að höfnun félagsins á endurupptöku á málinu byggði ekki á álitsgerð [X] niðurstöðu dómkvaddra undirmatsmanna. Þá sé staða málsins gagnvart félaginu óbreytt, þ.e. að hinu dómkvadda mati hafi ekki verið hnekkt en þó sé til meðferðar beiðni um úrskurð héraðsdómara samkvæmt 66. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 þar sem reynt sé að fá ógilda matsgerðina. Hins vegar hafi ekki verið óskað endurupptöku á málinu í kjölfar úrskurðar Persónuverndar. Jafnframt kemur fram í svari félagsins staðfesting á því að leiðrétt hafi verið í gögnum málsins í hvaða bifreið tjónþoli var þegar slysið var. Þá sé vandséð hvernig tilvitnaður dómur Hæstaréttar í máli [nr.] 471/2005 snerti mál yðar.

Með hliðsjón af framkomnum gögnum, athugasemdum og skýringum félagsins, telur Fjármálaeftirlitið ekki tilefni til að gera athugasemdir við starfshætti félagsins í máli þessu eða taka til endurskoðunar afstöðu sína frá 30. september 2005 sem ítrekuð var með bréfi [til] yðar þann 8. nóvember s.á. Hvað úrskurð Persónuverndar frá 27. febrúar 2006 varðar, verður að líta til þess, auk þess sem þegar hefur verið rakið, að umræddur læknir vann álit sitt sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur en ekki starfsmaður eftirlitsskylds aðila, enda hafi félagið beint erindi sínu til hans sem slíks.

Með vísan til framanritaðs mun Fjármálaeftirlitið ekki hafa frekari afskipti af máli þessu.“

Rétt er til upplýsingar að taka fram að með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur 21. desember 2006 var framangreindur úrskurður Persónuverndar frá 27. febrúar staðfestur. Var talið að læknir sá sem vann álitsgerðina fyrir B hf. hefði ekki haft samþykki A fyrir því að fara í sjúkraskrá hans.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 23. október 2006. Þar óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið gerði mér nánari grein fyrir þýðingu þess atriðis sem tilgreint var í bréfi stofnunarinnar frá 26. september 2006 að læknir sá sem vann álit í máli A hafi gert það sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur en ekki sem starfsmaður eftirlitsskylds aðila. Ég vakti í því sambandi athygli á því að eftirlit Fjármálaeftirlitsins væri afmarkað í 2. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, með síðari breytingum, en í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 væri tekið sérstaklega fram að lögin tækju til starfsemi „sem falin væri verktökum, sbr. t.d. 37. gr. laga nr. 60/1994, enda [færi] sú starfsemi fram í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila“. (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 3961.) Óskaði ég eftir því að Fjármálaeftirlitið lýsti viðhorfi sínu til þess hvernig sú afstaða sem fram kæmi í bréfi þess frá 26. september 2006 um stöðu læknisins sem vann álitið í máli A samræmdist ofangreindum sjónarmiðum.

Fjármálaeftirlitið svaraði ofangreindu fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 3. nóvember 2006, en þar segir m.a:

„Erindi [A] til Fjármálaeftirlitsins þann 30. júní 2006 er meðal annars byggt á því, að niðurstaða Persónuverndar í máli nr. 2005/479 þess efnis að [X] lækni hafi verið óheimilt að fara í sjúkraskrá [A] hinn 30. maí 2005, eigi að leiða til þess að Fjármálaeftirlitið geri athugasemdir við starfshætti [B] hf.

Þegar meta skal líkamlegt ástand tjónþola samkvæmt skaðabótalögum nr. 50/1993 vegna kröfu um bætur úr vátryggingu er hefðbundið ferli að málsaðilar komi sér saman um að álitsgerð þar um sé unnin af sjálfstætt starfandi sérfræðingum. Kostnaður vegna slíks mats getur jafnframt talist til annars fjártjóns sem bætt er úr vátryggingunni. Í umræddu tilviki var það niðurstaða vátryggingafélagsins og lögmanns aðila að óska eftir áliti [X] læknis á afleiðingum slyssins sem [A] varð fyrir.

Af bréfi yðar verður ráðið, að til skoðunar sé hvort álitsgerð umrædds læknis teljist eftirlitsskyld starfsemi í merkingu 2. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, en í ákvæðinu er tiltekin sú starfsemi sem telst eftirlitsskyld. Eins og fram kemur í athugasemdum við 2. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 87/1998, sem vitnað er til í bréfi yðar, tekur ákvæðið „t.d. einnig til hliðarstarfsemi samkvæmt lögum nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi. Einnig er ljóst að lögin taka til starfsemi sem falin er verktökum, sbr. t.d. 37. gr. laga nr. 60/1994, enda fer sú starfsemi fram í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila“.

Þau sjónarmið sem fram koma í umræddum athugasemdum veita greinargóða leiðsögn um hvernig ákvæðið skuli skýrt. Meginatriði í því tilviki sem hér um ræðir er annars vegar hvort um vátryggingastarfsemi sé að ræða eða starfsemi unna í skjóli starfsleyfis. Hugtakið „vátryggingastarfsemi“ er ekki skilgreint í lögum nr. 60/1994 en í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 60/1994 segir meðal annars, að „vátryggingastarfsemi [sé] viðskiptalegs, fjármálalegs og félagslegs eðlis til að dreifa áhættu og er rekin hér á landi af einkafélögum og félögum og stofnunum samkvæmt sérlögum er gegna hlutverki af ýmsum toga á þessu sviði“. Ljóst er að álitsgerð sjálfstætt starfandi sérfræðings í umræddu máli í tilefni af kröfu um bætur úr vátryggingu fellur ekki innan hugtaksins vátryggingastarfsemi hvorki samkvæmt almennri málvenju eða lögum nr. 60/1994.

Vegna tilvísunar í bréfi yðar til athugasemda lagafrumvarpsins varðandi hliðarstarfsemi vátryggingafélaga og starfa sjálfstæðra verktaka skal tekið fram að hliðarstarfsemi vátryggingafélaga er starfsemi sem fellur innan marka ákvæðis 11. gr. laga nr. 60/1994. Þar að auki er hliðarstarfsemi vátryggingafélaga leyfisskyld, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Varðandi starfsemi sem falin er verktökum og telst til eftirlitsskyldrar starfsemi, fellur innan gildissviðs ákvæðisins nauðsynlegir tryggingatæknilegir útreikningar og athuganir fyrir vátryggingafélög, sbr. 1. mgr. 37. gr. laganna, enda er slík starfsemi unnin í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda. Þannig getur vátryggingafélag ekki útvistað verkefnum sínum til verktaka með þeim réttaráhrifum að starfsemin verði undanskilin eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Hins vegar er álitsgerð hins sjálfstætt starfandi sérfræðings í tengslum við afleiðingar slyss hvorki hliðarstarfsemi vátryggingafélags eða starfsemi sem falin er verktökum í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila.

Í þessu samhengi verður einnig að líta til þess hvað séu lögbundin verkefni eftirlitsskylds aðila og útvistun þeirra til verktaka annars vegar og hins vegar sönnun tjónþola á bótakröfu sinni og málsmeðferð slíkra mála. Hið síðarnefnda á hér við, þar sem hlutverk umrædds sérfræðings var að veita óháð álit sitt á umfangi líkamstjóns samkvæmt beiðni aðila. Slíkt mat er í kjölfarið gagn við sönnunarfærslu á tjóninu. Mikilvægt er hér jafnframt að greina á milli þess að tjónþoli geti krafist endurgreiðslu kostnaðar vegna slíks sérfræðimats og greiðslum til starfsmanna vátryggingafélags eða eftir atvikum verktaka vegna starfa fyrir það, s.s. starf trúnaðarlæknis. Þannig er staða sjálfstæðs sérfræðings í grundvallaratriðum ólík stöðu trúnaðarlæknis vátryggingafélags þar sem annar veitir óháð álit um umfang tjóns en trúnaðarlæknir er í hlutverki starfsmanns félagsins sem leggur mat á hvaða afstöðu félagið skuli taka til krafna um bætur úr vátryggingu.

Samkvæmt því sem hér hefur verið rakið tekur eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins ekki til starfshátta umrædds sérfræðings í máli [A]. Hins vegar fór fram athugun á meðferð málsins með tilliti til starfshátta [B] hf. og leiddi sú athugun í ljós að ekkert í málinu gæfi tilefni til að gera athugasemdir við málsmeðferð félagsins.“

Með bréfi, dags. 6. nóvember 2006, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf Fjármálaeftirlitsins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi frá 13. nóvember 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Af bréfi Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 26. september 2006, og skýringum þess til mín verður ráðið að Fjármálaeftirlitið telji lögbundið eftirlit stofnunarinnar ekki taka til þeirra atriða sem kvörtun A til þess laut að, þar sem kvörtunin hafi beinst að starfsháttum læknis sem unnið hafi álit fyrir B hf. sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur en „ekki [sem] starfsmaður eftirlitsskylds aðila“. Beinist athugun mín á kvörtuninni eingöngu að því hvort framangreind afstaða Fjármálaeftirlitsins sé í samræmi við ákvæði laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, svo og laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi.

2.

Um starfsemi Fjármálaeftirlitsins gilda almennt lög nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í 1. mgr. 8. gr. þeirra laga er kveðið á um eftirlitshlutverk Fjármálaeftirlitsins gagnvart þeirri starfsemi sem fellur undir gildissvið laganna, sbr. 2. gr. þeirra. Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var ákvæðið svohljóðandi:

„Fjármálaeftirlitið skal fylgjast með að starfsemi eftirlitsskyldra aðila sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur eða samþykktir sem um starfsemina gilda og að starfsemin sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti.

Fjármálaeftirlitinu er heimilt að gefa út og birta opinberlega almenn leiðbeinandi tilmæli um starfsemi eftirlitsskyldra aðila, enda varði málefnið hóp eftirlitsskyldra aðila.“

Í athugasemdum við ákvæði 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 segir:

„Hér er að finna meginákvæði um starfssvið Fjármálaeftirlitsins. Eftirlit þess beinist að tvennu. Annars vegar að því hvort fylgt sé þeim reglum sem um starfsemina gilda. Hins vegar að því hvort starfsemin sé í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti. Megináhersla í starfseminni hlýtur jafnan að lúta að því hvort starfsemin uppfylli þau hlutlægu skilyrði sem sett eru. Engu að síður er nauðsynlegt að eftirlitsstofnunin hafi svigrúm til að leggja ákveðið huglægt mat á hvort starfsemin sé heilbrigð og eðlileg þótt ákvæði laga og reglna hafi ekki verið brotin. Ljóst er þó að slíku mati verður ávallt að beita af mikilli varfærni.“ (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 3963.)

Gildissvið laga nr. 87/1998 er afmarkað í 1. og 2. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. er það markmið laganna að stuðla að því að fjármálastarfsemi sem lögin taka til sé í samræmi við lög, reglugerðir, reglur og samþykktir sem hverju sinni gilda um starfsemina. Þá segir í 2.– 3. mgr. 1. gr.:

„Með fjármálastarfsemi er í lögum þessum átt við hvers konar starfsemi fyrirtækja, stofnana og annarra aðila sem tilgreindir eru í 2. gr.

Með eftirlitsskyldum aðilum er í lögum þessum átt við aðila sem eftirlit Fjármálaeftirlits tekur til skv. 2. gr.“

Í 2. gr. er fjallað um eftirlitsskylda starfsemi og er þar í 1. mgr. talið upp í 11. töluliðum til hvaða starfsemi tilgreindra aðila eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögunum tekur. Eru vátryggingafélög meðal þeirra sem falla undir eftirlit stofnunarinnar samkvæmt lögunum, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 2. gr., en í 2. mgr. 2. gr. laganna er tekið fram að lögin taki einnig til eftirlits með annarri starfsemi en greinir í 1. mgr. sem Fjármálaeftirlitinu er falið samkvæmt sérstökum lögum. Þá er tekið fram í 4. mgr. greinarinnar að þegar vafi leiki á um hvort starfsemi falli undir greinina skeri stjórn Fjármálaeftirlitsins úr.

Af almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 kemur fram að með lögunum hafi Fjármálaeftirlitinu verið falið það eftirlit sem áður var á hendi Vátryggingaeftirlitsins og bankaeftirlits Seðlabanka Íslands. Ekki verður hins vegar séð að nein ráðagerð hafi verið uppi af hálfu löggjafans um að lög nr. 87/1998 fælu almennt í sér efnislegar breytingar á inntaki þess eftirlits sem fyrir var af hálfu fyrrgreindra stofnana hvað þá að því yrði þrengri stakkur sniðinn. Þannig segir í athugasemdum við ákvæði það er nú er að finna í 2. gr. laganna í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998:

„Í þessari grein er kveðið á um gildissvið laganna, þ.e. til hvaða starfsemi frumvarpinu er ætlað að taka. Er farin sú leið að skilgreina eftirlitið nákvæmlega með hliðsjón af gildandi löggjöf. Þannig er ekki gerð tilraun til þess að láta eftirlitið ná til fleiri þátta fjármagnsmarkaðar en núgildandi lög kveða á um. Hér er því byggt á því að gilda þurfi lög og reglur um viðkomandi fjármálastarfsemi til þess að opinbert eftirlit þjóni tilgangi sínum. Hlutverk eftirlitsstofnunar er fyrst og fremst að fylgjast með því að starfsemi sé í samræmi við gildandi lög og reglur. Ef engar reglur eru í gildi um tiltekna starfsemi og öll viðmið skortir verður eftirlit með henni ómarkvisst.

[…]

Í 1. mgr. eru talin upp nokkur svið fjármagnsmarkaðarins sem lúta munu eftirliti Fjármálaeftirlitsins. Óheimilt er að starfa á þessum sviðum án starfsleyfis. [...] Þá tekur ákvæðið t.d. einnig til hliðarstarfsemi samkvæmt lögum nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi. Einnig er ljóst að lögin taka til starfsemi sem falin er verktökum, sbr. t.d. 37. gr. laga nr. 60/1994, enda fer sú starfsemi fram í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila.“ (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 3960–3961.)

Í ljósi framangreinds er ekki annað að sjá en að lög nr. 87/1998 geri ráð fyrir að inntak eftirlits Fjármálaeftirlitsins fari auk laga nr. 87/1998 eftir þeim efnislegu reglum sérlaga sem gilda um starfsemi viðkomandi aðila. Er það í samræmi við orðalag 2. mgr. 2. gr. laganna en þar segir að lögin taki „einnig til eftirlits með annarri starfsemi en greinir í 1. mgr. sem Fjármálaeftirlitinu er falið samkvæmt sérstökum lögum“.

Af ákvæði 2. gr. og tilvitnuðum athugasemdum við það í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998 verður enn fremur ráðið að ekki var að hálfu löggjafans lagt til grundvallar að ákvæðið hefði að geyma tæmandi skilgreiningu á gildissviði laganna eða að lögin afmörkuðu þar með tæmandi hætti þá aðila sem féllu undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt ákvæðum laganna eða annarra laga. Í samræmi við þetta viðhorf löggjafans er sérstaklega tekið fram í athugasemdum við ákvæðið að eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998 taki einnig til starfsemi verktaka, „enda [fari] sú starfsemi fram í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila“. Ljóst er, eins og tilvitnaður fyrirvari um að starfsemi fari fram „í skjóli starfsleyfis hins eftirlitsskylda aðila“ ber með sér, að ekki fellur öll starfsemi verktaka undir eftirlitsskyldu Fjármálaeftirlitsins. Að virtri þeirri tilhögun laga nr. 87/1998 að afmörkun eftirlits Fjármálaeftirlitsins með eftirlitsskyldum aðilum ráðist, auk þeirra laga, af efnisákvæðum sérlaga, verður að mínum dómi að leggja til grundvallar að inntak slíks eftirlits með verktökum ráðist eðli málsins samkvæmt af þeim efnisreglum og þeim almennu sjónarmiðum sem löggjafinn hefur gengið út frá að gilda skuli um opinbert eftirlit Fjármálaeftirlitsins gagnvart umræddri starfsemi.

3.

Eins og að framan er rakið er starfsemi vátryggingafélaga einn þeirra þátta sem fellur undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 87/1998, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 2. gr. laganna. Auk þessa almenna eftirlits sem Fjármálaeftirlitinu er falið samkvæmt lögunum er stofnuninni falið eftirlit á grundvelli sérlaga, sbr. lög nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi. Eftirlit á grundvelli þeirra laga var áður í höndum sérstakrar opinberrar stofnunar, Vátryggingaeftirlitsins, en með lögum nr. 84/1998, um breytingar á sérákvæðum í lögum um fjármálaeftirlit, tók Fjármálaeftirlitið við verkefnum þeim er Vátryggingaeftirlitið hafði áður haft á hendi, sbr. 5. gr. laganna, en Vátryggingaeftirlitið var lagt niður með 1. mgr. 21. gr. laga nr. 87/1998.

Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 60/1994 er lýst þeim sjónarmiðum sem liggja til grundvallar opinberu eftirliti með vátryggingastarfsemi. Þar segir meðal annars svo:

„Samkeppnislögmálin gilda ekki með sama hætti á þessu sviði og mörgum öðrum. Hér er um flókið svið að ræða sem erfitt er fyrir almenning að hafa yfirlit yfir, nauðsyn sé neytendaverndar í ríkum mæli og eftirlits með fjárhag og viðskiptaháttum og starfseminni allri, markaðslögmálin ein ráði ekki við að skipa málum svo að viðhlítandi sé. Beggja sjónarmiða gætir í tilskipunum EB en þar eru markaðssjónarmiðin ríkari en verið hefur í íslenskri löggjöf um vátryggingastarfsemi.

Sérstök löggjöf er hvarvetna í gildi um vátryggingastarfsemi undir eftirliti opinberra stjórnvalda. Heildarlöggjöf um vátryggingastarfsemi var sett mun seinna á Íslandi en í nágrannalöndum eða með lögum nr. 26/1973. Lögin voru endurskoðuð 1978 í nokkrum atriðum. Miklar breytingar hafa átt sér stað á þessu og mörgum öðrum sviðum þjóðfélagsins frá því að lögin voru sett og er löngu orðið brýnt að endurskoða gildandi lög. Skortir skýrari og skilvirkari lagaákvæði um ýmsa þætti vátryggingastarfseminnar, um eftirlit með starfseminni og um réttarstöðu vátryggingataka og vátryggðra. Þá gerbreytir samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið allri löggjöf hér á landi á þessu sviði.

Flestum greinum gildandi laga nr. 50/1978, um vátryggingastarfsemi, er breytt í þessu frumvarpi og lagagreinarnar eru tvöfalt fleiri. Í fullu gildi er þó það sem segir í greinargerð með fyrstu lögunum sem sett voru um vátryggingastarfsemi hér á landi (lög nr. 26/1973) þar sem gerð er grein fyrir ástæðum þess að rétt þykir að setja sérstök lög um vátryggingastarfsemi:

„Vátryggingar skipta miklu máli í nútímaþjóðfélagi og varða flesta ef ekki alla þegna þjóðfélagsins. Um hendur vátryggingaraðilja rennur mjög mikið fjármagn. Það er þjóðfélagsnauðsyn að vátryggingar séu reknar á heilbrigðum grundvelli og gætt sé hagsmuna vátryggingataka og vátryggðra. Vátryggingartakar og vátryggðir hafa yfirleitt ekki aðstöðu til að meta fjárhagsstöðu þeirra vátryggingaraðilja sem þeir skipta við og gera sér í raun grein fyrir þeim kjörum sem þeir semja um. Af þessum ástæðum er nauðsynlegt að ríkisvaldið taki að sér að hafa eftirlit með starfsemi vátryggingarfélaga og fái rúmar heimildir til að taka í taumana ef eitthvað fer úrskeiðis.““ (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 3068–3069.)

Af framangreindu verður ráðið að ákvæði núgildandi laga nr. 60/1994 um eftirlit með starfsemi vátryggingafélaga grundvallist að verulegu leyti á sjónarmiðum um vernd neytenda og það félagslega hlutverk sem vátryggingum er ætlað að gegna. Í samræmi við ofangreint hefur af hálfu löggjafans verið gengið út frá því að eftirlit með vátryggingafélögum samkvæmt lögunum nái til starfseminnar allrar, svo og almennt til viðskiptahátta vátryggingafélaga. Verður að mínum dómi að hafa þessi grundvallarmarkmið laganna í huga við skýringu efnislegra ákvæða þeirra um eftirlit Fjármálaeftirlitsins með vátryggingastarfsemi og afmörkun þess eftirlits.

Samkvæmt 53. gr. laga nr. 60/1994 hefur Fjármálaeftirlitið eftirlit með þeim er reka starfsemi sem háð er ákvæðum laganna og útibúum erlendra vátryggingafélaga sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi. Segir þar að um eftirlitið fari samkvæmt lögunum og lögum um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Um eftirlit Fjármálaeftirlitsins er nánar fjallað í 54. og 55. gr. laga nr. 60/1994, en í 3.– 5. mgr. 55. gr. segir orðrétt:

„Fjármálaeftirlitið hefur eftirlit með viðskiptaháttum vátryggingafélaga sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi, sölustarfsemi þeirra og tjónsuppgjöri. Einnig skal Fjármálaeftirlitið hafa eftirlit með rekstrarfyrirkomulagi, bókhaldi og innra eftirliti vátryggingafélaga. Fjármálaeftirlitið skal gera þær kannanir sem það telur nauðsynlegar í þessu efni hjá vátryggingafélögum. Það skal einnig að þessu leyti fylgjast með starfsemi vátryggingafélaga aðildarríkja sem á grundvelli starfsleyfis heimaríkis fá heimild til að bjóða vátryggingar hér á landi og koma á framfæri athugasemdum við hlutaðeigandi félag eða eftirlitsstjórnvöld heimaríkis ef með þarf til úrbóta vegna þess sem Fjármálaeftirlitið telur að úrskeiðis hafi farið.

[...]

Fjármálaeftirlitið skal ávallt hafa heimild til könnunar á því hjá vátryggingafélögum sem hér reka vátryggingastarfsemi hvort vátryggingaskilmálar, iðgjaldagrundvöllur eða önnur atriði, er snerta starfsemi þeirra eða rekstur, samrýmist lögum og reglum er hér gilda og á rétt á hvers konar gögnum frá vátryggingafélögum þar að lútandi.“

Í athugasemdum við ákvæði 55. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/1994 kom fram að engin bein ákvæði hafi verið um starfrækslu kvörtunar- og upplýsingaþjónustu í áðurgildandi lögum nr. 50/1978, um vátryggingastarfsemi. Með ákvæði 55. gr. væri hins vegar lagt til að lögfest yrði að neytendamáladeild skyldi starfa við Vátryggingaeftirlitið og að um hana yrðu sett almenn ákvæði með reglugerð. Kom þar jafnframt fram að Vátryggingaeftirlitið hefði eftir föngum sinnt kvörtunarþjónustu frá upphafi (1974) en frá 1981 hafi verið um formlega auglýsta þjónustu að ræða. Þá sagði í athugasemdum við ákvæðið:

„Telja má slíka starfsemi mikilvægan lið í eftirliti með vátryggingaskilmálum og iðgjöldum, sölustarfsemi, tjónsuppgjöri og viðskiptaháttum vátryggingafélaga. Hún veitir eftirlitsaðila mikilvæga vitneskju um hvar skórinn helst kreppir í þessum efnum og hvaða atriði það eru sem eftirlitinu ber að fylgja eftir með sérstökum könnunum og öðrum ráðstöfunum. Neytendaþjónustan hefur um árabil mætt þörf sem óumdeilanlega hefur verið fyrir hendi á þessu sviði. Búast má við að þörf fyrir starfsemi af þessu tagi verði ekki minni í framtíðinni þegar slakað hefur verið á eftirliti með vátryggingaskilmálum og iðgjöldum sem í boði eru á markaðnum.“ (Alþt. 1993–1994, A-deild, bls. 3092.)

Í samræmi við framangreint var í 4. mgr. 55. gr. laga nr. 60/1994 mælt sérstaklega fyrir um að við Vátryggingaeftirlitið skyldi starfa neytendamáladeild sem hefði með höndum upplýsinga- og kvörtunarþjónustu fyrir vátryggingataka og vátryggða hjá vátryggingafélögum. Var þar jafnframt mælt fyrir um að ráðherra skyldi setja reglugerð um starfsemi deildarinnar.

Með 5. gr. laga nr. 84/1998, um breytingar á sérákvæðum laga um fjármálaeftirlit, var framangreint ákvæði fellt brott en í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 84/1998 sagði:

„Frumvarp þetta er fylgifrumvarp frumvarps til laga um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi. Í því eru fyrst og fremst lagðar til breytingar á hugtakanotkun til samræmis við þá nýju skipan sem gert er ráð fyrir í því frumvarpi. Jafnframt eru gerðar breytingar á lögum um vátryggingastarfsemi sem lúta að skipan mála að því er Vátryggingaeftirlitið varðar. Nefna má að lagt er til að ákvæði þeirra laga um neytendamáladeild verði fellt úr gildi, þar sem ekki er talið eðlilegt að við Fjármálaeftirlitið starfi neytendamáladeild sem aðeins fjalli um vátryggingamál. Unnt verður að kveða á um starfsemi slíkrar deildar í reglugerð um starfsemi Fjármálaeftirlits.“ (Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 4027.)

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að sú ákvörðun að leggja niður sérstaka neytendamáladeild sem einvörðungu fjallaði um vátryggingamál hafi helgast af þeirri almennu stefnumörkun laga nr. 87/1998 að sameina í eina stofnun það eftirlit er áður hafði verið á hendi annars vegar bankaeftirlits Seðlabanka Íslands og hins vegar Vátryggingaeftirlitsins, sbr. Alþt. 1997–1998, A-deild, bls. 3960. Enda þótt að með lögum nr. 84/1998 hafi verið lögð niður starfsemi sérstakrar neytendamáladeildar í vátryggingamálum verður ekki séð að ætlun löggjafans hafi verið að hverfa með nokkru móti frá þeirri grundvallarstefnumörkun um neytendavernd og félagslegt hlutverk vátrygginga sem byggt var á í lögum nr. 60/1994. Þvert á móti er þar gert ráð fyrir að unnt sé að reka slíka starfsemi áfram og eftir atvikum kveða sérstaklega á um hana í stjórnvaldsfyrirmælum. Tel ég í þessu sambandi rétt að minna á þá afstöðu löggjafans sem fram kemur í athugasemdum við ákvæði 1. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1998, en frumvarp það er varð að lögum nr. 84/1998 var lagt fram sem fylgifrumvarp með því frumvarpi, að lög nr. 87/1998 byggi á sömu markmiðum og lög nr. 60/1994. Þá verður ekki annað ráðið af ákvæðum laga nr. 87/1998 en að þau byggi beinlínis á því að líta eigi til með hagsmunum viðskiptavina þeirra fjármálafyrirtækja sem falla undir opinbert eftirlit samkvæmt lögunum, sbr. 1. mgr. 8. gr., þar sem mælt er fyrir um að Fjármálaeftirlitið skuli fylgjast með að starfsemi eftirlitsskylds aðila „sé að öðru leyti í samræmi við heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti“. Samkvæmt 3. mgr. 55. gr. laga nr. 60/1994 beinist eftirlitið, eins og áður segir, að „viðskiptaháttum“ vátryggingafélaga sem fengið hafa starfsleyfi hér á landi, „sölustarfsemi þeirra og tjónsuppgjöri“. Umrædd afstaða löggjafans gagnvart hagsmunum viðskiptavina vátryggingafélaga birtist enn fremur í ákvæði 12. gr. laga nr. 60/1994 en þar er sérstaklega kveðið á um að „vátryggingastarfsemi og hliðarstarfsemi skv. 11. gr. [skuli] rekin í samræmi við góða viðskiptahætti og venjur í vátryggingaviðskiptum og með hag vátryggingataka og vátryggðra fyrir augum“.

Þegar löggjafinn hefur með framangreindum hætti sett reglur í því skyni að vernda hagsmuni neytenda í tiltekinni viðskiptastarfsemi tel ég að jafnan verði að miða við að slíkar lagareglur gildi um verktaka sem falið er að annast ákveðna þætti í slíkri starfsemi, nema annað verði ráðið með skýrum hætti af umræddum lögum. Að öðrum kosti er hætt við að eftirlitsskyldur aðili geti hæglega vikið sér undan opinberu eftirliti með því að fela verktökum að annast umrædda hluta starfseminnar. Ég bendi enn fremur á að ekki verður annað séð en að í framkvæmd Fjármálaeftirlitsins hafi verið gengið út frá því að stofnunin geti sett leiðbeinandi tilmæli um verktaka sem taka að sér störf fyrir vátryggingafélög á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998, þar sem stofnuninni er veitt heimild til að „gefa út og birta opinberlega almenn leiðbeinandi tilmæli um starfsemi eftirlitsskyldra aðila, enda varði málefnið hóp eftirlitsskyldra aðila“. Vísa ég í þessu sambandi til leiðbeinandi tilmæla nr. 6/2003, um starfshætti sölufólks vátryggingafélaga, sem birtar eru á heimasíðu stofnunarinnar. Eru þar sett fram ákveðin tilmæli til vátryggingafélaga, m.a. að þau sjái til þess að starfsfólk þess starfi í fullu samræmi við þær reglur sem gilda um starfsemi vátryggingafélaga og leysi starf sitt af hendi í samræmi við góðar venjur og viðskiptahætti í vátryggingaviðskiptum, en samkvæmt 2. gr. tilmælanna er með „starfsfólki“ átt við „einstakling sem starfar á vegum eða í umboði tiltekins vátryggingafélags á grundvelli ráðningar– eða verksamnings“.

4.

Samkvæmt gögnum málsins beindi A skaðabótakröfu á hendur B hf. sem ábyrgðartryggjanda bifreiðar vegna umferðarslyss sem hann lenti í 8. desember 1999. Er jafnframt ljóst að X var tilnefndur af félaginu til þess að meta líkamstjón A af völdum slyssins samkvæmt skaðabótalögum nr. 50/1993, með síðari breytingum, í kjölfar beiðni lögmanns A um endurskoðun tjónsuppgjörs félagsins við hann, sem lauk 2. maí 2001. Fól sú beiðni jafnframt í sér að tjón A vegna slyssins og afleiðingar þess yrðu metnar að nýju.

Erindi A til Fjármálaeftirlitsins, dags. 30. júní 2006, fól í sér beiðni um að stofnunin tæki mál það er hófst með erindi hans til stofnunarinnar, dags. 18. júlí 2005, til athugunar á ný en Fjármálaeftirlitið lauk því máli með bréfi til hans, dags. 30. september 2005. Laut upphaflegt erindi A til Fjármálaeftirlitsins m.a. að því að álit X hefði ekki verið í samræmi við „kröfur um eðlilega og heilbrigða viðskiptahætti í vátryggingastarfsemi“.

Við ákvörðun um hvort starfshættir læknis, sem tekur að sér verkefni fyrir vátryggingafélag sem sjálfstæður verktaki, falli undir eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt lögum nr. 60/1994 og lögum nr. 87/1998 verður að mínum dómi að taka afstöðu til atvika málsins út frá þeim efnisreglum sem gilda um vátryggingastarfsemi og starfsemi fjármálafyrirtækja almennt, sbr. sjónarmið þau er rakin eru í köflum IV.2 og IV.3 hér að framan. Enda þótt X hafi komið að umræddu verkefni sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur en ekki starfsmaður B hf. fæ ég ekki annað séð af gögnum málsins en álitsgerð sú er hann vann fyrir félagið hafi eingöngu verið gerð í því skyni að leysa úr beiðni lögmanns A til félagsins um að endurmeta tjón hans og þar með grundvöll hugsanlegs bótaréttar hans úr ábyrgðartryggingu félagsins. Beindist athugun X þannig að þeim áhrifum sem umferðarslys það sem A varð fyrir 8. desember 1999 hafði og hvort tilefni væri til þess að tjónsuppgjör hans við félagið frá 2. maí 2001 yrði tekið upp að nýju. Aðkoma læknisins í þessu sambandi laut þannig í grundvallaratriðum að samskiptum tjónþola við vátryggingafélag og er ljóst að félagið taldi í kjölfar álits læknisins ekki tilefni til þess að endurskoða fyrra tjónsuppgjör. Reyndar taldi félagið sérstaka ástæðu til að árétta það í bréfi sínu til Fjármálaeftirlitsins, dags. 24. ágúst 2005, að starfsmaður félagsins hefði tjáð sig um það að á grundvelli álitsgerðar læknisins væri ekki ástæða til að taka mál A upp aftur. Hefur það ekki þýðingu að mínu áliti þótt félagið hafi í framhaldinu óskað dómkvaðningar matsmanna til að meta afleiðingar slyssins fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur og sagt í bréfi sínu til Fjármálaeftirlitsins frá 16. ágúst 2006 að það hafi ekki verið umrædd álitsgerð sem leiddi til þess að endurupptöku máls A var hafnað heldur niðurstaða dómkvaddra matsmanna, enda tel ég einboðið að aðili kunni að hafa sjálfstæða hagsmuni af því að verktakar sem koma að undirbúningi afgreiðslu mála hjá vátryggingafélögum hagi störfum sínum í samræmi við gildandi lög og reglur þrátt fyrir að þau störf ráði jafnvel ekki úrslitum um bótagreiðslur félagsins þegar upp er staðið.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem leidd verða af lögum nr. 87/1998 og lögum nr. 60/1994 og rakin eru hér að framan, tel ég ekki óeðlilegt að Fjármálaeftirlitinu kunni eftir atvikum að vera skylt að taka afstöðu til staðhæfingar einstaklings, sem leitar til þess með kvörtun, um að sjálfstæður verktaki sem tekið hefur að sér verk fyrir vátryggingafélag með þessum hætti í máli hans hafi gerst brotlegur við settar lagareglur við framkvæmd verksins. Tel ég að slíkar fullyrðingar hljóti alla jafna að falla undir mat á því hvort starfsemi félags hafi verið í samræmi við lög og reglur sem um starfsemina gilda, svo og „heilbrigða og eðlilega viðskiptahætti“ í skilningi 1. mgr. 8. gr. laga nr. 87/1998, og eftir atvikum einnig í samræmi við „góða viðskiptahætti og venjur í vátryggingaviðskiptum“ samkvæmt 12. gr. laga nr. 60/1994, sbr. einnig 3. mgr. 55. gr. laganna. Á það ekki síst við þegar sá einstaklingur sem beinir erindi til Fjármálaeftirlitsins hefur þegar fengið úrlausn sjálfstæðs opinbers eftirlitsaðila um að starfshættir eftirlitsskylds aðila eða verktaka sem starfar á hans vegum hafi ekki verið í samræmi við lög, en í erindi A til Fjármálaeftirlitsins frá 30. júní 2006 var sérstaklega vísað til úrskurðar Persónuverndar frá 27. febrúar 2006 í máli nr. 2005/479 til stuðnings máli hans.

Ég ítreka í þessu sambandi að ef fallist yrði á að starfsemi vátryggingafélags sem annars félli undir lögbundið eftirlit Fjármálaeftirlitsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 87/1998 og laga nr. 60/1994 væri undanskilin slíku eftirliti við það að hún væri falin sjálfstæðum verktaka myndi það óhjákvæmilega leiða til þeirrar niðurstöðu að eftirlitsskyldir aðilar gætu hæglega komið sér undan lögmæltu eftirliti með starfsemi þeirra með því að fela verktökum að annast hana. Að mínum dómi færi slík niðurstaða augljóslega í bága við þá grundvallarstefnumörkun sem gengið er út frá af hálfu löggjafans með lögum nr. 87/1998 og lögum nr. 60/1994, enda er í athugasemdum við ákvæði 2. gr. fyrrnefndu laganna sérstaklega gert ráð fyrir því að opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi taki til starfsemi sjálfstæðra verktaka.

Að því er lýtur að þeim sjónarmiðum sem fram koma í skýringum Fjármálaeftirlitsins um að starfsemi verði að fara fram í „skjóli starfsleyfis“ til að hún falli undir eftirlit stofnunarinnar tel ég rétt að vekja athygli á því að í 1. mgr. 21. gr. laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi, er mælt fyrir um það að umsókn um starfsleyfi vátryggingafélags skuli send Fjármálaeftirlitinu innan sex mánaða frá dagsetningu stofnsamnings ásamt tilkynningu til skráningar í vátryggingafélagaskrá, sbr. 28. gr. Í 2. mgr. 21. gr. er talið upp hvað fram skuli koma í umsókn um starfsleyfi og meðfylgjandi gögnum. Er þar í 5. tölul. 2. mgr. kveðið á um að þar skuli tilgreindir greinaflokkar vátrygginga eða vátryggingagreinar sem sótt er um leyfi fyrir, sbr. 22. og 23. gr. laganna. Í 1. mgr. 22. gr. laganna er starfsleyfi í vátryggingum öðrum en líftryggingum (skaðatryggingum) bundið við tiltekna greinaflokka vátrygginga eða vátryggingagreinar samkvæmt skrá sem tiltekin er í í 1.–18. tölul. 1. mgr. 22. gr. Eru ábyrgðartryggingar ökutækja einn þessara flokka, sbr. 10. tölul. 1. mgr. 22. gr., en undir þær fellur samkvæmt ákvæðinu ábyrgð vegna notkunar ökutækja, þar með talin ábyrgð stjórnanda. Í ljósi þessa er ekki annað að sjá en að ábyrgðartryggingar ökutækja séu reknar á grundvelli sérstaks starfsleyfis samkvæmt lögum nr. 60/1994. Með vísan til þess sem áður er rakið um hlutverk læknisfræðilegrar matsgerðar X í máli A og þess að sú matsgerð laut að forsendum bótagreiðslna úr ábyrgðartryggingu ökutækis, sem er sérstaklega leyfisskyld samkvæmt 10. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 60/1994, get ég ekki fallist á þau sjónarmið sem fram koma í skýringum Fjármálaeftirlitsins að þessu leyti. Ég árétta jafnframt að álitsgerð læknisins var liður í ákvörðunarferli félagsins þar sem fyrir lá að taka afstöðu til þess hvort fyrra tjónsuppgjör þess við A skyldi endurskoðað en í 3. mgr. 55. gr. laga nr. 60/1994 er Fjármálaeftirlitinu sérstaklega falið eftirlit með tjónsuppgjöri vátryggingafélaga.

Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín í tilefni af kvörtun A er á því byggt að það hafi verið niðurstaða vátryggingafélagsins og lögmanns A að óska eftir áliti umrædds læknis. Því var lýst í kafla II hér að framan að vátryggingafélagið óskaði eftir umræddu áliti með sérstöku bréfi til læknisins en það var hins vegar áritað af lögmanninum um að hann veitti lækninum heimild til að afla gagna vegna álitsgerðarinnar. Ég fæ ekki séð að bréf félagsins eða álitsgerð læknisins beri það með sér að þarna hafi verið um að ræða sameiginlega beiðni aðila sem beint var til læknisins. Ég get því ekki fallist á þetta atriði í skýringum Fjármálaeftirlitsins eða að það eigi að hafa áhrif á eftirlitsheimildir þess. Þarna var eingöngu um það að ræða að vátryggingafélagið ákvað sjálft að leita til sérfróðs aðila um álit til undirbúnings þess að félagið tæki afstöðu til beiðni tjónþola um endurskoðun á fyrra tjónsuppgjöri.

Í ljósi framangreinds tel ég því að sú afstaða Fjármálaeftirlitsins að kvörtunarefni A hafi ekki fallið innan lögbundins eftirlits stofnunarinnar samkvæmt lögum nr. 87/1998 og lögum nr. 60/1994 hafi ekki verið byggð á réttum lagagrundvelli. Að svo stöddu tel ég hins vegar ekki tilefni til að taka afstöðu til þess hverjar séu valdheimildir Fjármálaeftirlitsins að öðru leyti við slíkar aðstæður. Ég tel hins vegar að lokum rétt að leggja áherslu á að það hvernig eftirlitsaðili eins og Fjármálaeftirlitið beitir eftirlitsheimildum sínum og afmarkar þær hefur ákveðið aðhalds– og fordæmisgildi gagnvart þeirri starfsemi sem undir eftirlitið heyrir og þeim sem þar starfa. Það getur meðal annars haft áhrif á viðbrögð við því þegar annar sérhæfður eftirlitsaðili, eins og í þessu tilviki Persónuvernd, hefur komist að niðurstöðu í máli sem getur haft almenna þýðingu fyrir starfshætti eftirlitsskyldra aðila.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú afstaða sem lýst er í bréfi Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 26. september 2006, um að lögbundið eftirlit stofnunarinnar taki ekki til starfshátta læknis sem unnið hafði álitsgerð fyrir B hf. sem sjálfstætt starfandi sérfræðingur, hafi ekki verið í samræmi við ákvæði laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og laga nr. 60/1994, um vátryggingastarfsemi. Eru það því tilmæli mín til stofnunarinnar að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram um það beiðni frá honum, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í þessu áliti.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

A leitaði til mín á ný í júlímánuði 2007. Við athugun mína í tilefni þeirrar kvörtunar hans varð mér kunnugt um að Fjármálaeftirlitið hafði 2. maí 2007 endurupptekið mál A samkvæmt beiðni hans og lokið því 29. s.m. með ákvörðun um að hafa ekki frekari afskipti vegna erindis hans til stofnunarinnar þar sem hann gerði athugasemdir við starfshætti Vátryggingafélagsins B hf. Ég lauk athugun minni í tilefni af þessari síðari kvörtun A með bréfi til hans, dags. 12. febrúar 2008.