Bréf

Bréf umboðsmanns Alþingis til forstjóra Fjármálaeftirlitsins, dags. 2. apríl 2007, er svohljóðandi:

„I.

Um leið og ég sendi Fjármálaeftirlitinu álit mitt í tilefni af kvörtun í máli nr. 4764/2006 tel ég rétt að víkja nokkrum orðum að því sem fram kom í bréfi Fjármálaeftirlitsins til mín í tilefni af því máli, dags. 3. nóvember sl., um hugsanleg áhrif nýlegra breytinga á lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi með 9. gr. laga nr. 67/2006. Í bréfinu vakti Fjármálaeftirlitið athygli umboðsmanns Alþingis á umræddu lagaákvæði og óskaði eftir að við meðferð á kvörtun í máli nr. 4764/2006 yrði tekin afstaða til þess hvort fallist væri á þann skilning eftirlitsins að af lagabreytingunni leiddi að það félli utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir vegna ákvarðana og annarra athafna Fjármálaeftirlitsins í samræmi við c- lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. þó ákvæði 5. gr. laganna um frumkvæðismál.

II.

Með þeirri breytingu sem gerð var á lögum nr. 87/1998 með lögum nr. 67/2006 var, eins og sagði í almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að síðarnefndu lögunum, lagt til að ákvæði um kærunefnd í 18. gr. laga nr. 87/1998 yrði fellt brott. Í þess stað var sett ákvæði um að heimilt væri að skjóta ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins til dómstóla. Nú segir því í 18. gr. laganna undir fyrirsögninni, „Málshöfðunarfrestur o.fl.“ eftirfarandi:

„Nú vill aðili ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins og getur hann þá höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Mál skal höfðað innan þriggja mánaða frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun Fjármálaeftirlitsins. Málshöfðun frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins né heimild til aðfarar samkvæmt henni, sbr. þó 2. mgr. 11. gr. laganna.

Ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verður ekki skotið til ráðherra.“

Af athugasemdum við umrædda lagabreytingu verður, eins og áður sagði, ráðið að fyrst og fremst hafi vakað fyrir löggjafanum að leggja af hina sérstöku kærunefnd og þá meðal annars vísað til þess að Fjármálaeftirlitið hefði ekki heimildir til þess að skjóta ákvörðunum nefndarinnar til dómstóla. Um ástæður þess að sú leið var farin segir í athugasemdunum, eins og tekið er upp í bréfi eftirlitsins, „að þegar litið er til þeirra mála sem komið hafa fyrir nefndina sést að til hennar leita fyrst og fremst fyrirtæki og fjársterkir einstaklingar (fjárfestar/innherjar) sem hafa alla burði til að reka mál sín fyrir dómstólum. Í þessum málum eiga því ekki við sjónarmið um að tryggja almennum borgurum ódýra leið til að fá niðurstöðu í ágreiningsmálum. Með framangreindum rökum þykir rétt að leggja til að ágreiningsmál vegna ákvarðana Fjármálaeftirlitsins komi beint til meðferðar dómstóla.“

Við skýringu á þessu nýja ákvæði laga nr. 87/1998, sbr. lög nr. 67/2006, og mat á áhrifum þess að önnur lagaúrræði verður að hafa í huga að gagnvart hinum almenna borgara og fyrirtækjum sem starfa á umræddum markaði var ekki um að ræða að nýmæli um að þessir aðilar gætu borið ákvarðanir eða athafnir Fjármálaeftirlitsins undir dómstóla. Sá réttur var þegar tryggður í 60. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, hvað sem leið tilvist hinnar sérstöku kærunefndar. Nú hefur löggjafinn hins vegar ákveðið að þessi réttur til að fara með málin fyrir dómstóla sé háður ákveðnum málshöfðunarfresti.

III.

Í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 87/1993, um umboðsmann Alþingis, kemur fram sú meginregla að starfssvið umboðsmanns Alþingis taki til allrar opinberrar stjórnsýslu, hvort sem hún er hjá ríki eða sveitarfélögum. Í c-lið 3. mgr. sömu greinar segir síðan að starfssvið umboðsmanns Alþingis taki ekki til:

„ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda, þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla.“

Tekið er fram í lok ákvæðisins að þetta gildi þó ekki um heimild umboðsmanns til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt 5. gr. laganna.

Í athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 sagði svo um framagreint ákvæði:

„Í c-lið 3. mgr. er síðan tekið fram, í samræmi við ákvæði 5. tölul. 3. gr. reglna um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, nr. 82/1988, með síðari breytingu, að starfssvið umboðsmanns nái ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda þegar ætlast er til að leitað sé leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Hér er iðulega um að ræða ákvarðanir sem ekki þykir raunhæft að fá endurskoðun á með stjórnsýslukæru. Er þannig gengið út frá því að dómstólar séu betur fallnir til að fjalla um slík deilumál og hafa í mörgum tilvikum verið sett ákvæði um sérstaka meðferð slíkra mála fyrir dómstólum. Sem dæmi má nefna að leiki vafi um lögheimili manns er manni rétt að höfða mál til viðurkenningar á því hvar lögheimili hans skuli talið, sbr. 1. málsl. 11. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, sbr. 195. gr. laga nr. 19/1991. Þá má minna á að í 14. og 15. kafla laga nr. 90/1989, um aðför, eru reglur um úrlausn mála fyrir héraðsdómi um ágreining sem risið hefur við framkvæmd aðfarargerðar, endurupptöku hennar eða eftir lok hennar. Loks má nefna að samkvæmt 76. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl., er heimilt að bera upp skriflegar aðfinnslur um störf skiptastjóra við héraðsdómara. Samkvæmt c-lið 3. mgr. verður því óheimilt að bera fram kvörtun við umboðsmann yfir slíkum málum. Aftur á móti er þeim möguleika haldið opnum að umboðsmaður geti tekið slík mál til meðferðar að eigin frumkvæði og þá ekki síst til almennrar umfjöllunar á grundvelli síðari málsliðar 5. gr. frumvarpsins.“

Ákvæði þetta byggir, rétt eins og c-liður 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um heimild umboðsmanns til að ljúka kvörtunum sem varðar réttarágreining sem á undir dómstóla, og eðlilegt er að þeir leysi úr, með ábendingu um það, á því að ákveðin verkaskipting sé milli dómstóla og umboðsmanns Alþingis. Það kemur því jafnan í hlut umboðsmanns að leggja mat á hvort það álitaefni í kvörtun sem er beint til hans sé þess eðlis að rétt sé að dómstólar skeri úr því frekar en hann láti uppi álit sitt. Hér þarf einnig að hafa í huga að eftirlit umboðsmanns Alþingis er í umboði Alþingis en ekki hluti af hefðbundnu stjórnsýslueftirliti innan stjórnsýslunnar. Umboðsmanni Alþingis er ætlað, í umboði Alþingis, að hafa eftirlit með því að starfsemi stjórnsýslunnar sé í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Eftirlit umboðsmanns beinist því sérstaklega að starfsháttum stjórnsýslunnar en er sem slíkt ekki lögbundin leið borgaranna til að fá skorið með bindandi hætti úr réttarágreiningi. Í samræmi við þessi sjónarmið hefur þeirri starfsvenju verið fylgt af hálfu umboðsmanns Alþingis að túlka þá beinu undantekningu sem fram kemur í c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 þröngt og þá meðal annars með tilliti til þess úrræðis sem umboðsmanni er fengið í c-lið 10. gr. nefndra laga um að ljúka málum með ábendingu um að eðlilegra sé að dómstólar leysi úr þeim ágreiningi sem uppi er.

Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur ákvæði c-liðar 3. gr. laga nr. 85/1997 verið skýrt til samræmis við þau dæmi sem tekin eru í athugasemdum við það frumvarp sem varð að þeim lögum og byggðu þá á þeirri venju sem fylgt hafði verið við túlkun á gildandi starfsreglum umboðsmanns sjálfs, sbr. auglýsingu í A-deild Stjórnartíðinda nr. 82/1988, um þingsályktun frá 2. maí 1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis, sbr. auglýsingu nr. 106/1994, um þingsályktun frá 4. maí 1994, um breytingu á fyrri reglum. Þannig hefur umboðsmaður vísað frá á grundvelli ákvæðisins kvörtunum sem hafa lotið að ákvörðunum og athöfnum stjórnvalda þegar í lögum hefur verið að finna sérstök og sjálfstæð úrræði til að bera viðkomandi ákvarðanir og athafnir undir dómstóla og í þeim lögum hefur verið kveðið á um sérstaka meðferð slíkra mála fyrir dómstólum eða ljóst er að ákvæði um slíkt úrræði er byggt á því að sérstaklega reyni á sönnun og mat á sönnunargögnum, svo sem er þegar ágreiningur er uppi um hvar lögheimili manns skuli talið. Þannig hefur af hálfu umboðsmanns verið byggt á því að einföld ákvæði laga um rétt manna til að bera ákvarðanir stjórnvalda undir dómstóla sem aðeins eru í samræmi við hinn stjórnarskrárverndaða rétt borgaranna samkvæmt 60. og 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar eða reglur um málshöfðunarfresti dugi ekki til þess að kvartanir falli utan við starfssvið umboðsmanns samkvæmt c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að sú breyting sem gerð var á 18. gr. laga nr. 87/1998 með 9. gr. laga nr. 67/2006 hafi ekki leitt til þess að það falli almennt utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis á grundvelli c-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 að fjalla um kvartanir vegna ákvarðana eða athafna Fjármálaeftirlitsins. Ég tek fram að þessi niðurstaða hefur ekki áhrif á þá heimild sem umboðsmaður hefur samkvæmt c-lið 10. gr. laga nr. 85/1997 til að ljúka málum vegna kvartana með ábendingu um að eðlilegra sé að leysa þann réttarágreining sem um er fjallað í kvörtun fyrir dómstólum. Þá kunna sérstakar reglur í lögum um einstakar ákvarðanir og athafnir Fjármálaeftirlitsins, og aðkomu dómstóla að þeim eða úrlausn ágreinings þar um, að leiða til þess að svo sérstaklega standi á að ákvæði c-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 eigi við um kvörtun sem borin er fram við umboðsmann Alþingis. Ég tek það fram að aðstæður af því tagi sem fallið geta undir það síðastnefnda eiga ekki við um þá kvörtun sem borin var fram í máli nr. 4764/2006.

Með tilliti til nýsamþykktra laga á Alþingi um breytingar á lagaákvæðum um viðurlög við brotum á fjármálamarkaði og þar með stjórnsýslu Fjármálaeftirlitsins og valdheimildir þess tel ég mikilvægt að ekki ríki vafi um hvort einstaklingum og lögaðilum sé heimilt að leita með kvartanir til umboðsmanns Alþingis vegna ákvarðana og athafna Fjármálaeftirlitsins. Ég hef því ákveðið að senda viðskiptaráðuneytinu og stjórn Fjármálaeftirlitsins afrit af þessu bréfi og þegar nýtt Alþingi kemur saman í haust mun ég kynna þinginu, og þá sérstaklega allsherjarnefnd þess, þau sjónarmið sem ég hef rakið í bréfi þessu og þá með það í huga að Alþingi taki skýra afstöðu til þeirra, ef það telur tilefni til.“