Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. desember 2005 leitaði B, héraðsdómslögmaður, til mín fyrir hönd A ehf. (hér eftir A), og kvartaði yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 7. október s.á. þar sem staðfest var ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands frá 29. desember 2004 um að synja A um framleiðslustyrk vegna kvikmyndarinnar „C“. Laut kvörtunin m.a. að því að óheimilt hafi verið að synja A um framleiðslustyrk þar sem fyrirtækið hafi uppfyllt öll skilyrði 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð, en styrkveitingar samkvæmt því ákvæði gangi alla jafna fyrir öðrum styrkveitingum Kvikmyndasjóðs. Þá laut kvörtunin að því að óheimilt hafi verið að byggja á umsögn kvikmyndaráðgjafa við ákvörðun um styrkveitingu samkvæmt ákvæðinu og ennfremur að umsögnin hafi verið byggð á ómálefnalegum sjónarmiðum. Þá var í kvörtuninni átalið að við málsmeðferðina hefði kvikmyndamiðstöðin ekki leiðbeint fyrirtækinu um þær kröfur sem hún teldi felast í því skilyrði reglugerðarákvæðisins að fjármögnun skuli vera „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. apríl 2007.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að á fyrri hluta árs 2004 sótti A um styrk úr Kvikmyndasjóði til að framleiða kvikmyndina „C“. Kvikmyndamiðstöð Íslands synjaði þeirri umsókn með tölvubréfi 29. desember 2004. A kærði ákvörðun kvikmyndamiðstöðvarinnar til menntamálaráðuneytisins með stjórnsýslukæru 29. mars 2005, en með úrskurði ráðuneytisins 7. október 2005 var hún staðfest. Í niðurstöðukafla úrskurðarins eru rakin ákvæði reglugerðar nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð, sem sett er á grundvelli kvikmyndalaga nr. 137/2001. Segir þar síðan m.a.:

„Til að hljóta framleiðslustyrk þurfa umsækjendur að uppfylla ýmis skilyrði, skv. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Skilyrði fyrir styrkveitingu skv. 2. og 3. tl. 1. mgr. 8. gr., þ.e. venjulegum framleiðslustyrk skv. 2. tl. og framleiðslustyrk skv. 3. tl., eru m.a. að fyrir liggi skriflegir samningar eða staðfestingar um að fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði. Ber að skýra ákvæðin með hliðsjón af 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar þar sem fram kemur að allir fjármögnunarsamningar vegna kvikmynda þurfi að hljóta samþykki Kvikmyndamiðstöðvar.

Fram kemur í gögnum málsins að kærði hafnar því að yfirlýsing [X Ltd.], „Letter of Intent“, geti talist bindandi samningur um fjármögnun kvikmyndarinnar. Yfirlýsingin sé þar að auki háð skilyrði um einkarétt á dreifingu myndarinnar. Hún sé af þessum ástæðum ekki jafngild skriflegum samningi um fjármögnun á myndinni. Kærði hafnar því einnig að lánsfjármögnun frá Sparisjóði [Y], sem háð er skilyrði um fullnægjandi tryggingar, geti talist til hluta af þeirri fjármögnun myndarinnar sem að fullu er lokið. Samkvæmt ofangreindu var það mat kærða að umsókn kæranda uppfyllti ekki þau skilyrði 2. og 3. tl. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003 að fjármögnun væri að fullu lokið utan framlags Kvikmyndasjóðs.

Ekki verður annað ráðið en að rökstuðningur kærða á þeirri ákvörðun að samþykkja ekki umrædda fjármögnunarsamninga kæranda sé að fullu í samræmi við orðalag 2. og 3. tl. 1. mgr. 8 gr., þar sem þess er krafist að fyrir liggi skriflegir samningar eða staðfestingar um að fjármögnun sé „að fullu lokið“ frá öðrum en Kvikmyndasjóði. Með hliðsjón af nefndu orðalagi og þeim fyrirvara í 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar að samningar séu háðir samþykki Kvikmyndamiðstöðvar mátti kærandi því allt eins búast við því að samningar, háðir öðrum skilyrðum en að styrkur fengist úr Kvikmyndasjóði, teldust ekki næg staðfesting þess að fjármögnun væri lokið. Á það sérstaklega við um lánsloforð Sparisjóðs [Y], dags. 12. maí 2003, þar sem sett er skilyrði um viðeigandi tryggingar sem sparisjóðurinn samþykkir. Hvað viðvíkur gildi yfirlýsingar [X Ltd.] um fjárframlag er fallist á þann skilning kærða að ekki sé um bindandi samning að ræða. Að auki verður ekki framhjá því litið að yfirlýsingin er bundin við haustið 2002 og getur þegar af þeim ástæðum ekki talist hafa verið í gildi á þeim tíma sem kærandi sótti um styrk.

Samkvæmt ofangreindu er það því mat ráðuneytisins að málefnaleg sjónarmið hafi ráðið því að kærði ákvað að samþykkja ekki fjármögnunarsamninga kæranda. Sú ákvörðun útilokar möguleika kæranda á framleiðslustyrkjum skv. 2. og 3. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Eftir stendur hins vegar umsókn kæranda um vilyrði fyrir framleiðslustyrk, sem telst skv. umsóknareyðublaði Kvikmyndamiðstöðvar og 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar hluti af umsókn um framleiðslustyrk.

Í 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003 segir að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar taki endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði, að fenginni tillögu kvikmyndaráðgjafa.

Fyrir liggur í máli þessu umsögn [Z], kvikmyndaráðgjafa, dags. 28. desember 2004, þar sem hún mælir ekki með því að „[C]“ fái framleiðslustyrk úr Kvikmyndasjóði. Í umsögninni vísar [Z] í eldri umsögn sína um sömu mynd, dags. 26. júní 2004, en í henni kemur fram það mat hennar að handritið sé „ekki nógu gott“ og „svolítið flausturslega unnið á köflum“.

Kærandi heldur því fram að ósamræmi í umsögnum [Z] valdi því að þær séu að engu hafandi. Í enn eldri umsögn um sömu kvikmynd, sem send var kæranda 11. júní 2003, segir [Z] m.a. eftirfarandi: „Mér finnst díalógurinn góður og svo er að sjá hvernig tekst til með þýðingu yfir á ensku á þeim enska díalóg sem verður í myndinni“. Af tilvitnuðum orðum umsagnarinnar frá 11. júní 2003, sem og af lestri umsagnarinnar í heild, verður hins vegar ekki séð að um hafi verið að ræða formlega tillögu kvikmyndaráðgjafans til forstöðumanns kærða, heldur fremur eins konar hugleiðingar og ábendingar til kæranda. Ráðgjafinn virðist til að mynda miða við að ekki sé um fullbúið handrit að ræða. Af þeim sökum gat kærandi ekki á grundvelli umræddrar umsagnar öðlast réttmætar væntingar um að hann nyti stuðnings kvikmyndaráðgjafans. Þegar metið er hvort ósamræmi sé í umsögnum [Z] er einnig óhjákvæmilegt að líta til þess að handritið hafði tekið nokkrum breytingum áður en hún fékk það í hendur í seinna skiptið og höfðu hlutar þess m.a. verið þýddir á ensku.

Af gögnum málsins sést að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar naut ekki aðeins liðsinnis [Z] heldur einnig kvikmyndaráðgjafans [Þ]. Ljóst er að umsagnir [Þ] um myndina, annars vegar umsögn frá júní 2003 og hins vegar umsögn sem vísað er til í tölvupósti kæranda, dags. 31. mars 2004, er ekki unnt að skilja sem svo að hann hafi mælt með því að „[C]“ fengi framleiðslustyrk. Fyrri umsögnin lýtur einkum að göllum á handritinu, t.a.m. í persónusköpun, og kemst [Þ] að þeirri niðurstöðu að þörf sé á frekari handritsvinnu. Síðari umsögnina er ekki að finna í gögnum málsins en í svari kæranda við tölvupósti kærða sem ber yfirskriftina -„Umsögn [Þ] „[C]““ segir kærandi: „Það er ljóst að [Þ] falla ekki þær breytingar sem við höfum gert á handritinu“.

Sem fyrr segir er endanleg ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði tekin af forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar, að fengnu skriflegu listrænu mati kvikmyndaráðgjafa, sbr. 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003, eins og henni var breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 1066/2004. Um er að ræða lögbundna álitsumleitan og þrátt fyrir að forstöðumaður sé ekki bundinn af slíku áliti verður engu að síður að telja málefnalegt að taka mið af því þegar ákvörðun er tekin um styrkveitingu. Eins og fram hefur komið hafði forstöðumaður í höndunum álit tveggja kvikmyndaráðgjafa er hann tók hina kærðu ákvörðun hinn 29. desember 2004. Hvorugur ráðgjafinn mælti með því að „[C]“ hlyti framleiðslustyrk úr Kvikmyndasjóði.

Eins og að ofan greinir lágu málefnalegar forsendur að baki því mati kærða að fjármögnunarsamningar kæranda teldust ekki uppfylla skilyrði 2. og 3. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003. Hvað varðar vilyrði fyrir framleiðslustyrk, skv. l. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, er ljóst að ákvörðun um synjun var tekin að fengnu listrænu mati kvikmyndaráðgjafa, eins og 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 229/2003, sbr. reglugerð nr. 1066/2004, gerir ráð fyrir. Með hliðsjón af því og öllu framansögðu telst ekki hafa verið sýnt fram á að ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndasjóðs, um að synja [A ehf.] um framleiðslustyrk vegna kvikmyndarinnar „[C]“, hafi byggst á ómálefnalegum sjónarmiðum.

Með hliðsjón af öllu framangreindu ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.“

Eins og áður sagði leitaði héraðsdómslögmaðurinn, fyrir hönd A, til mín í desember 2005 vegna úrskurðar menntamálaráðuneytisins.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég menntamálaráðherra bréf 10. apríl 2006 þar sem ég óskaði, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir gögnum málsins og viðhorfi ráðuneytisins til þeirra atriða kvörtunar A sem athugun mín beindist að á því stigi. Lýsti ég því að kvörtunin hefði í fyrsta lagi orðið mér tilefni til athugunar á því hvað fælist í þeim kröfum fyrir veitingu framleiðslustyrkja samkvæmt 2. og 3. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, að fyrir liggi skriflegir samningar eða staðfestingar um að „fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“, hvernig þær kröfur væru kynntar fyrir umsækjendum um styrki úr Kvikmyndasjóði og hvaða leiðbeiningar- og rannsóknarskylda, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvíldi eftir atvikum á kvikmyndamiðstöðinni í þessu efni áður en umsókn væri tekin til afgreiðslu. Óskaði ég eftir því að menntamálaráðuneytið skýrði nánar þá niðurstöðu sína í úrskurðinum að yfirlýsing X Ltd. og fyrirliggjandi lánsloforð Sparisjóðs Y hafi ekki uppfyllt það skilyrði reglugerðarinnar að fjármögnun væri að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði. Ég óskaði eftir að í því sambandi kæmi fram hvort A hefði, áður en umsókn þess var hafnað, verið leiðbeint um hvað á skorti í umræddum gögnum til að þau yrðu metin fullnægjandi og ef svo var hvort umsækjanda hefði gefist kostur á að bæta þar úr. Hefði það ekki verið gert óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort sá háttur samrýmdist þeirri leiðbeiningarskyldu sem hvílir á stjórnvöldum og þá með tilliti til þess hvernig orðalagi reglugerðarákvæðisins um fjármögnun væri háttað og hvað hafi staðið því í vegi að binda afgreiðslu umsóknarinnar því skilyrði að frekari staðfestingar á umræddri fjármögnun yrðu lagðar fram áður en styrkur yrði t.d. greiddur. Þá óskaði ég eftir að upplýst yrði hvort af hálfu kvikmyndamiðstöðvarinnar eða ráðuneytisins hefðu verið settar fram nánari leiðbeiningar eða skilyrði um hvað þyrfti til að fjármögnun teldist í þessu sambandi að fullu lokið, þ.m.t. um skjalafrágang, framkvæmd á lántöku og þar með frágangi trygginga, en hefðu slíkar reglur ekki verið settar óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um hvort fyrirhugað væri að setja einhverjar nánari reglur, eftir atvikum í almenn stjórnvaldsfyrirmæli, um það hvaða kröfur samningar og staðfestingar yrðu að uppfylla til að teljast fullnægjandi sönnun þess að fjármögnun væri „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“ og til þess að geta hlotið samþykki Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, sbr. 1. mgr. 8. gr. og 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 229/2003.

Í öðru lagi beindi ég nokkrum spurningum til ráðuneytisins um hvernig framkvæmd Kvikmyndamiðstöðvar Íslands hefði verið háttað að því er varðaði aðkomu kvikmyndaráðgjafa að einstökum umsóknum um styrki úr Kvikmyndasjóði og hvort einhverjar nánari reglur hefðu verið settar um þetta efni, en ella óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort rétt væri að setja nánari reglur, eftir atvikum í almenn stjórnvaldsfyrirmæli.

Í þriðja lagi beindist fyrirspurn mín að því hvernig gætt væri andmælaréttar í tilefni af umsögnum kvikmyndaráðgjafa og hvort framkvæmd þar að lútandi væri í nægilega föstum farvegi við meðferð mála hjá Kvikmyndamiðstöð Íslands. Óskaði ég upplýsinga um hvort og þá með hvaða hætti umsækjendum um styrki úr Kvikmyndasjóði væri almennt gefinn kostur á að neyta andmælaréttar, t.d. þegar fyrir lægi umsögn kvikmyndaráðgjafa sem ekki væri umsækjanda að öllu leyti hagstæð. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um með hvaða hætti A hefði verið gefinn kostur á að neyta andmælaréttar í tilefni af umsögnum kvikmyndaráðgjafa. Þá óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort andmælaréttur A hefði verið virtur við meðferð umsókna þess um styrki úr Kvikmyndasjóði, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í fjórða lagi benti ég í fyrirspurnarbréfi mínu á að það hefði vakið athygli mína að í niðurstöðu úrskurðar menntamálaráðuneytisins væri meðal annars á því byggt að Þ, kvikmyndaráðgjafi, hefði gefið umsögn um síðari umsókn A um styrk úr Kvikmyndasjóði og að sú umsögn hefði verið neikvæð. Fram kæmi þó í úrskurðinum að „síðari umsögnina [væri] ekki að finna í gögnum málsins“ en vísað væri til tölvupósts frá forsvarsmanni A um tilvist og efni umsagnarinnar. Óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvernig þetta samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ég ítrekaði fyrirspurn mína með bréfum 29. maí, 18. júlí, 11. september og 19. október 2006. Svar ráðuneytisins barst mér 27. október s.á.

Í skýringum ráðuneytisins, vegna fyrstu fyrirspurnar minnar, sem lýst er hér að ofan, segir:

„Af gögnum málsins má ráða af frásögn kæranda í stjórnsýslukæru málsins, dags. 29. mars 2005, að farið hafi verið yfir fjármögnunarþætti umsóknarinnar á fundi hinn 13. september 2004, þó ekki sé samhljómur með málsaðilum hver hafi orðið niðurstaða þess fundar. Gögnin bera því með sér að samskipti áttu sér stað milli kæranda og Kvikmyndamiðstöðvarinnar um fjármögnunarþátt umsóknarinnar. Í framkvæmdinni hefur verið við það miðað að fagfólk á vegum Kvikmyndamiðstöðvar, veiti umsækjendum leiðbeiningar um hvað betur megi fara í umsóknum þeirra eða við vinnslu viðkomandi kvikmyndaverks. Þá er rétt að árétta að regla 3. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar um Kvikmyndasjóð (hér eftir nefnd 60/40 reglan) byggir á því að reyndir kvikmyndagerðarmenn komi að viðkomandi kvikmyndaverki, enda geymir hún það skilyrði að annað hvort leikstjóri eða framleiðandi kvikmyndar hafi fullgert að minnsta kosti eina leikna kvikmynd í fullri lengd.

Minnt skal á að sú krafa sem gerð er við beitingu 60/40 reglunnar, að fjármögnun sé að fullu lokið, er einnig sett fram í 1. og 2. tl. 8. gr. reglugerðarinnar sem fjallar um vilyrði og framleiðslustyrki. Í tilefni af þessari fyrirspurn umboðsmanns hefur Kvikmyndamiðstöð upplýst ráðuneytið að ekki hafi borið á því í framkvæmd að vandamál eða vafi hafi verið uppi um það hvað í umræddu skilyrði felst. Reyndir kvikmyndaframleiðendur og kvikmyndagerðarmenn þekki, að bæði hjá Kvikmyndasjóði og öðrum sjóðum erlendis, sem þeir hafi leitað til um styrkveitingar, séu gerðar kröfur um undirritaða samninga og/eða óskilyrtar yfirlýsingar um lánsfjármögnun eða fjármögnun. Sé skýrt tekið fram í 7. tl. umsóknareyðublaðs um framleiðslustyrk hjá Kvikmyndamiðstöð, að umsóknum eigi að fylgja skriflegir samningar eða staðfestingar um fjármögnun. Sérstaklega sé mikilvægt að ljóst sé að fjármögnun „.... sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði...“ á kvikmyndaverki við framkvæmd 60/40 reglunnar, sem heimilar forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar að ráðstafa allt að 40 milljónum króna úr Kvikmyndasjóði, án umsagnar kvikmyndaráðgjafa.

Þegar allt framangreint er haft í huga má ætla að kæranda hafi, í ljósi reynslu sinnar, mátt vera kunnugt um að hvorki „letter of intent“ né skilyrt lánsloforð Sparisjóðs [Y] um nægilegar tryggingar, teldust í skilningi reglugerðarákvæðisins fela í sér að fjármögnun væri að fullu lokið. Af gögnum málsins verður ekki ráðið nákvæmlega hvernig leiðbeiningum um framangreint var háttað en ráðuneytið telur hæpið að kæranda hafi ekki mátt vera ljóst hvað átt væri við með fullri fjármögnun í skilningi umrædds reglugerðarákvæðis.

Ráðuneytið taldi að eins og á stóð sýndu gögn málsins glögglega að ágreiningur hafi verið á milli kæranda og Kvikmyndamiðstöðvarinnar um það hvort fyrirliggjandi yfirlýsing [X Ltd.] og lánsloforð Sparisjóðs [Y] teldist fela í sér fullnægjandi fjármögnun í skilningi reglugerðar um Kvikmyndasjóð, og úrskurður ráðuneytisins tók á því.

Vegna spurningar umboðsmanns um það hvort eitthvað hafi staðið því í vegi að binda afgreiðslu umsóknar kæranda því skilyrði, að frekari staðfestingar á umræddri fjármögnun yrðu lagðar fram, áður en styrkur yrði t.d. greiddur, telur ráðuneytið að almennt séð útiloki lög og reglugerð sem um Kvikmyndasjóð gilda ekki að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar afgreiði umsóknir með þeim hætti. Að mati ráðuneytisins er slíkt fyrirkomulag þó óheppilegt þar sem forstöðumaðurinn hefur úr takmarkaðri fjárveitingu að spila. Ætla má að óvissa um afdrif fjölda útistandandi skilyrtra styrkveitinga gæti bundið hendur forstöðumanns um of við afgreiðslu annarra og nýrra umsókna og leitt til ófyrirséðra tafa. Þá er ráðuneytinu kunnugt um að það tíðkast í undirbúningi kvikmyndaverka að aðilar (bankar, fjárfestar o.fl.) sem fjármagna kvikmyndir á móti opinberum sjóðum, binda greiðsluloforð sín gjarnan þeim fyrirvara að styrkur fáist úr Kvikmyndasjóði. Ekkert er því til fyrirstöðu, að mati ráðuneytisins, að slíkt sé gert. Hvort mögulegt sé hins vegar að veita styrki með fyrirvara um fulla fjármögnun annars staðar frá, kemur að mati ráðuneytisins upp sama vandamál og áður er lýst, þ.e. að fjöldi slíkra styrkveitinga myndi kalla á óvissu um frekari styrkveitingar vegna annarra umsókna. Í þessu ljósi telur ráðuneytið að meðalhófsreglu stjórnsýslulaga sé gætt, þótt skýrar fjármögnunarkröfur séu gerðar þegar sótt er um styrk úr Kvikmyndasjóði.

Þá óskar umboðsmaður eftir því að upplýst verði hvort af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar Íslands eða ráðuneytisins hafi verið settar fram nánari leiðbeiningar eða skilyrði um hvað þurfi til, til að fjármögnun teljist í þessu sambandi að fullu lokið, þ.m.t. um skjalafrágang, framkvæmd á lántöku og þar með frágangi trygginga. Hafi slíkar reglur ekki verið settar er óskað eftir því að ráðuneytið upplýsi hvort fyrirhugað sé að setja nánari reglur, eftir atvikum í almenn stjórnvaldsfyrirmæli, um það hvaða kröfur samningar og staðfestingar verði að uppfylla til að teljast fullnægjandi sönnun þess að fjármögnun sé „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“ og til þess að geta hlotið samþykki Kvikmyndamiðstöðvar Íslands, sbr. áður tilvitnuð ákvæði reglugerðar nr. 229/1993.

Vegna framangreindrar fyrirspurnar umboðsmanns er á það bent að einhlítar reglur um mat og form þeirra samninga sem vísað er til í 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, geta valdið vanda í framkvæmd þar sem innihald og efnisákvæði samninga af þessu tagi eru afar mismunandi frá einni umsókn til annarrar. Dæmi eru um að fjárframlag geti falist í útvegun á búnaði til myndatöku og vinnslu, framköllun á filmum og öðru slíku. Verðmat á slíkum verkþáttum við kvikmyndagerð er ennfremur annmörkum háð vegna mismunandi kostnaðar eftir því í hvaða landi taka eða úrvinnsla kvikmyndar fer fram. Einnig getur fjárhagslegt mikilvægi framlags í formi búnaðar eða eftirvinnslu verið mismunandi eftir því hvort og í hve miklum mæli tæknilegum útfærslum (e. special effects) er beitt í viðkomandi kvikmynd.

Eins og áður segir hefur hvorki ráðuneytið né Kvikmyndamiðstöð Íslands fram að þessu orðið vart við að regla 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, þ.e. að „fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“ og þannig um endanlega samninga og lánsyfirlýsingar að ræða, hafi valdið reyndum kvikmyndagerðarmönnum vandkvæðum í framkvæmd. Í tilefni af því máli sem hér um ræðir mun ráðuneytið þó fara yfir það með forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar hvort og með hvaða hætti megi auka leiðbeiningar í þessu sambandi, auk þess sem skoðað verður hvort æskilegt sé að setja almennar leiðbeinandi reglur um þennan þátt í framkvæmdinni.“

Í svörum ráðuneytisins við fyrirspurnum mínum um aðkomu kvikmyndaráðgjafa að umsóknum um styrki úr Kvikmyndasjóði segir svo:

„a) Hvort einn eða fleiri kvikmyndaráðgjafar veiti almennt umsögn um hverja umsókn.

Svar: Í framkvæmd hefur almennt verið það skipulag að aðeins einn kvikmyndaráðgjafi hefur veitt umsögn um hverja umsókn. Frá því hafa þó verið gerðar undantekningar, eins og gerðist í því máli sem hér er til umfjöllunar.

b) Ef aðeins einn ráðgjafi veiti almennt umsögn um hverja umsókn, hvort það tíðkist að veita umsækjendum val um það hvaða kvikmyndaráðgjafi fái umsóknina til umsagnar. Ef svo er, er óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvernig það telji slíkt fyrirkomulag samrýmast því hlutverki sem kvikmyndaráðgjöfunum sé ætlað.

Svar: Ekki hefur tíðkast af hálfu Kvikmyndamiðstöðvar Íslands að veita umsækjendum val um það fyrirfram að tiltekinn kvikmyndaráðgjafi fjalli um umsókn þeirra. Hins vegar hefur umsækjendum boðist að fá umsögn annars ráðgjafa ef fyrri umsögn hefur verið óhagstæð. Ráðuneytið hefur ekki talið að slíkt fyrirkomulag gangi gegn ákvæðum reglugerðar um Kvikmyndasjóð auk þess sem með þessari framkvæmd sé komið til móts við umsækjendur. Æskilegt er þó að umrædd framkvæmd verði skrifuð inn í reglugerðina og er það til skoðunar nú milli ráðuneytisins og Kvikmyndamiðstöðvarinnar.

c) Ef aðeins einn kvikmyndaráðgjafi veiti almennt umsögn um hverja umsókn, af hverjum ákvörðun um það að afla umsagnar annars kvikmyndaráðgjafa um sömu umsókn sé tekin og við hvaða aðstæður.

Svar: Reglugerðin byggir á því að umsögn kvikmyndaráðgjafa fari til forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar Íslands sem síðan tekur ákvörðun um afgreiðslu umsóknar, m.a. á grundvelli umsagnarinnar. Í samræmi við framangreint er það í höndum forstöðumanns að ákveða hvort annarrar umsagnar verði leitað. Í þeim tilvikum sem umsækjendur hafa verið mjög ósáttir við umsögn kvikmyndaráðgjafa hefur forstöðumaður boðist til að taka umsóknina til meðferðar að nýju og leita eftir umsögn annars kvikmyndaráðgjafa.

d) Hafi einhverjar skriflegar verklagsreglur verið settar um framangreind atriði eða form á efni umsagna kvikmyndaráðgjafa, þ.m.t. um hvaða atriði þeir þurfa að tjá sig að lágmarki, er óskað eftir afriti af þeim.

Svar: Að því er varðar tilvist skriflegra verklagsreglna þá eru þær ekki fyrir hendi umfram það sem fram kemur í reglugerð um Kvikmyndasjóð. Hins vegar kveður 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skýrt á um að kvikmyndaráðgjafar leggi listrænt mat á umsóknir og með hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða leiknar kvikmyndir í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsum, sbr. 3. tl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar eða vegna umsókna um kynningarstyrki. Kvikmyndagerð er óvenjuflókin listgrein og fjölmargir þættir geta komið til skoðunar og mats í umsögn kvikmyndaráðgjafa. Sá munur er á leikstjóra sem listamanni og t.d. myndlistarmanni, rithöfundi og tónskáldi, að leikstjórinn þarf að reiða sig á fjölmarga samverkamenn. Kvikmyndaverkið sjálft er m.a. samsett úr handriti, mynd, þ.m.t. lýsingu, hljóði og tónlist, klippingu, leikmyndagerð og grafískri hönnun. Að verkinu koma margs konar sérfræðingar, hver á sínu sviði. Þau atriði sem til mats koma verða því ekki tæmandi talin.

Að öðru leyti skal tekið fram að Kvikmyndamiðstöð Íslands hefur fylgt því verklagi við vinnslu umsókna að þær hafa verið sendar til annars hvors ráðgjafans um leið og þær berast stofnuninni. Í kjölfarið hefur viðkomandi ráðgjafi veitt forstöðumanni umsögn um þau verkefni sem hann hefur fengið til umsagnar. Í umsögn felst umfjöllun um inntak kvikmyndaverka með tilliti til möguleika á raungerð þeirra. Hér er rétt að hafa í huga að allar umsóknir til Kvikmyndasjóðs fela í sér lýsingu á hugverkum og hugmyndum en ekki föstum mælanlegum viðfangsefnum. Fyrir kemur að ráðgjafar hafa samband við umsækjendur eða eiga með þeim fundi eftir þörfum. Markmið slíkra funda er m.a. að afla upplýsinga fyrir umsögn til forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar sem tekur hina endanlegu ákvörðun um afgreiðslu umsóknar. Þegar umsækjendum er tilkynnt um afdrif umsókna þeirra, hvort sem slík afgreiðsla felur í sér jákvæða eða neikvæða niðurstöðu, tíðkast að senda afrit af umsögn ráðgjafa með svarinu sem fylgiskjal.

e) Hafi slíkar reglur ekki verið settar er óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort rétt sé að setja nánari reglur um störf kvikmyndaráðgjafa, eftir atvikum í almenn stjórnvaldsfyrirmæli, m.a. um framangreind atriði og til að tryggja að ekki komi upp vafi um það hvort skriflegur gerningur kvikmyndaráðgjafa teljist „skriflegt listrænt mat“ hans í skilningi 3. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 229/2003.

Svar: Vísað er til svars við d-lið hér að framan. Að því er varðar skilin á milli leiðbeininga kvikmyndaráðgjafa til umsækjenda og formlegrar umsagnar ráðgjafa til forstöðumanns, ber að árétta að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar er einn til þess bær að taka ákvörðun um afgreiðslu umsóknar. Kvikmyndaráðgjafar hafa hins vegar leitast við að veita umsækjendum leiðbeiningar en að mati forstöðumanns hefur kærandi í því máli sem hér er til umfjöllunar oftúlkað þær leiðbeiningar sem honum voru veittar á fyrri stigum þess.“

Að því er lýtur að þriðju fyrirspurn minni um andmælarétt umsækjenda um styrki hjá kvikmyndamiðstöðinni segir í bréfi ráðuneytisins:

„[Ekki hefur] verið litið svo á umsækjendur eigi að njóta andmælaréttar þegar umsögn kvikmyndaráðgjafa liggur fyrir. Eins og lýst er hér að framan hefur umsækjendum í framkvæmd gefist kostur á að fá umsögn annars ráðgjafa ef um neikvæða umsögn hefur verið að ræða, í kjölfar endurupptöku fyrri umsóknar. Af gögnum málsins verður ráðið að kærandi hafi nýtt sér þann möguleika þótt það hafi verið í formi nýrrar umsóknar á árinu 2004 en ekki formlegrar endurupptöku á fyrri ákvörðun forstöðumanns Kvikmyndamiðstöðvar, eftir að hafa fengið skýringar á fundi með forstöðumanni stofnunarinnar í kjölfar þess að kærandi hlaut ekki styrk við úthlutun árið 2003.

Varðandi hugleiðingar umboðsmanns um að andmælaréttur verði virkur um leið og fyrir liggur umsögn um listrænt mat sem sé umsækjanda óhagstæð, áréttar ráðuneytið að um er að ræða „listrænt mat“ kvikmyndaráðgjafa. Eftir sem áður er hið endanlega ákvörðunarvald um styrkveitingu í höndum forstöðumanns, sem með ákvörðun sinni leggur mat á umsögn kvikmyndaráðgjafans og ákveður hvort styrkur skuli veittur. Hafa verður í huga að hið listræna mat byggir á tilteknum rökstuðningi kvikmyndaráðgjafans, sem forstöðumaður ákveður síðan í framhaldi hvort fylgja beri eða ekki. Vera kann í einhverjum tilvikum að forstöðumaður sé ósammála hinu listræna mati og kann því að taka aðra ákvörðun en þá sem tillaga var um í umsögn kvikmyndaráðgjafans. Andmælaréttur í þessu samhengi kæmi að mati ráðuneytisins einungis til greina ef eitthvað óljóst væri um forsendur mats kvikmyndaráðgjafans sem leita þyrfti nánari upplýsinga um hjá umsækjanda. Ráðuneytið fær ekki séð að slíku hafi verið til að dreifa í máli því sem úrskurður þess frá 7. október 2005 fjallaði um.“

Að því er laut að því atriði fyrirspurnar minnar hvernig það samrýmdist 10. gr. stjórnsýslulaga að byggt var á umsögn kvikmyndaráðgjafa í úrskurði ráðuneytisins sem ekki væri að finna í gögnum málsins segir í skýringum ráðuneytisins:

„[Ráðuneytið bendir] á að í gögnum málsins er að finna frásögn af innihaldi viðkomandi umsagnar sem ekki var ágreiningur um. Ekki reyndist unnt að fá afrit af umræddri umsögn en þar sem ágreiningslaust var um innihald hennar taldi ráðuneytið unnt að byggja á endursögn um það atriði í úrskurði sínum.“

Með bréfi, dags. 30. október 2006, gaf ég lögmanni A kost á að koma á framfæri við mig athugasemdum, ef einhverjar væru, í tilefni af svari menntamálaráðuneytisins og bárust mér þær 15. nóvember s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og fram kemur í upphafi þessa álits beinist kvörtun A að ýmsum atriðum sem varða meðferð stjórnvalda á umsókn félagsins um framleiðslustyrk úr Kvikmyndasjóði sem lauk með ákvörðun um synjun 29. desember 2004. Athugun mín í tilefni af kvörtuninni hefur beinst að tilteknum atriðum sem ýmist er vikið að í kvörtuninni eða vöktu athygli mína við athugun mína á gögnum málsins, án þess að kvörtunin lyti sérstaklega að þeim. Athugun mín hefur einkum beinst að því hvað felist í þeim kröfum 2. og 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003 að fjármögnun skuli vera „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“, hvernig þær kröfur séu kynntar fyrir umsækjendum um styrki úr Kvikmyndasjóði og hvaða leiðbeiningar- og rannsóknarskylda, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hvíli eftir atvikum á Kvikmyndamiðstöð Íslands í þessu efni áður en umsókn er tekin til afgreiðslu, en um þetta fjalla ég í kafla IV.4 hér á eftir. Þá hefur athugun mín beinst að því hvernig andmælaréttar sé gætt í tilefni af umsögnum kvikmyndaráðgjafa og hvort framkvæmd þar að lútandi sé í nægilega föstum farvegi við meðferð mála hjá kvikmyndamiðstöðinni. Fjalla ég um það í kafla IV.5 hér á eftir.

Vegna skilyrða 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, takmarkast umfjöllun mín í þessu áliti við þá ákvörðun sem úrskurður menntamálaráðuneytisins frá 7. október 2005 snýst um, þ.e. ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands frá 29. desember 2004.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. kvikmyndalaga nr. 137/2001 starfar Kvikmyndasjóður á vegum Kvikmyndamiðstöðvar Íslands og er hlutverk sjóðsins að efla íslenska kvikmyndagerð með fjárhagslegum stuðningi. Í 1. mgr. 7. gr. laganna segir að forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar Íslands taki endanlega ákvörðun um veitingu fjárstuðnings úr Kvikmyndasjóði til undirbúnings, framleiðslu og/eða dreifingar íslenskra kvikmynda. Með 2. mgr. sömu greinar er menntamálaráðherra falið vald til setningar reglugerðar, en málsgreinin hljóðar svo:

„Í reglugerð sem menntamálaráðherra setur að fenginni umsögn kvikmyndaráðs skal kveðið á um skilyrði fyrir framlögum úr sjóðnum með styrkjum, lánum eða veitingu tímabundinna vilyrða fyrir stuðningi. Jafnframt skulu sett ákvæði m.a. um undirbúning úthlutunar og greiðslur úr sjóðnum. Þar skal enn fremur kveðið á um meginskiptingu fjárveitinga Kvikmyndasjóðs milli einstakra greina kvikmyndagerðar, svo og um tilhögun mats á umsóknum, störf úthlutunarnefnda og um kvikmyndaráðgjafa.“

Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að kvikmyndalögum nr. 137/2001 kemur fram að með frumvarpinu hafi verið breytt ákvæðum um fyrirkomulag úthlutunar framlaga til kvikmyndagerðar. Segir þar að nauðsynlegt hafi þótt að skapa stjórnvöldum meira svigrúm til að setja úthlutunarreglur um framlög úr Kvikmyndasjóði og bregðast þannig við breytilegum þörfum kvikmyndagerðar án þess að kæmi til lagabreytinga í hvert sinn. (Alþt. 2001—2002, A—deild, bls. 1257.)

Eru þessi sjónarmið ítrekuð í athugasemdum við ákvæði 7. gr. frumvarpsins, en þar segir m.a. svo:

„Í reglugerð er heimilt að kveða á um skipan sérstakra úthlutunarnefnda sem og ráðningu kvikmyndaráðgjafa. Er hér lagt til að fallið verði frá þeirri tilhögun samkvæmt núgildandi lögum að sérstök úthlutunarnefnd annist úthlutun úr Kvikmyndasjóði og þess í stað veitt svigrúm til þess að ákveða tilhögun undirbúnings úthlutunar án þess að koma þurfi til lagabreyting í hvert sinn auk þess sem mögulegt er að úthluta til kvikmyndagerðar oftar en einu sinni á ári. Það gefur enn fremur svigrúm til þess að fela sérstökum kvikmyndaráðgjöfum að meta listrænt gildi kvikmyndaverkefna, aðstoða við undirbúning úthlutunar fjárframlaga til einstakra verkefna eða vera forstöðumanni til aðstoðar við einstök verkefni sem hann hefur tekið ákvörðun um að styðja. Fyrirmyndin er sótt m.a. til Norðurlanda þar sem slík tilhögun hefur þótt gefast vel. Forstöðumaður setur kvikmyndaráðgjafa erindisbréf innan ramma gildandi laga og reglugerða og ber hann ábyrgð í starfi sínu gagnvart forstöðumanni.“ (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 1260.)

Með heimild í 2. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga setti menntamálaráðherra reglugerð nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð. Í síðari málslið 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar, sem í gildi var þegar atvik þessa máls áttu sér stað, kemur fram sú meginregla að forstöðumaður kvikmyndamiðstöðvarinnar taki endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði, „að fenginni tillögu kvikmyndaráðgjafa sbr. 3. gr.“. Um kvikmyndaráðgjafa og hlutverk þeirra var síðan fjallað nánar í 3. gr. reglugerðarinnar. Þannig sagði í fyrri málslið 1. mgr. 3. gr. að mat á þeim styrkumsóknum sem kvikmyndamiðstöðinni bærust væri í höndum kvikmyndaráðgjafa sem ráðnir væru tímabundið af forstöðumanni kvikmyndamiðstöðvarinnar. Þá sagði í 2. mgr. 3. gr:

„Kvikmyndaráðgjafar leggja fyrir forstöðumann tillögur um styrkveitingu, nema í þeim tilvikum þegar um er að ræða leiknar kvikmyndir í fullri lengd til sýninga í kvikmyndahúsum, sbr. 3. tl. 1. mgr. 8. gr.“

Með reglugerð nr. 1066/2004, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 30. desember 2004, eða degi eftir að ákvörðun forstöðumanns kvikmyndamiðstöðvarinnar um synjun umsóknar A lá fyrir, var ákvæðum 2. og 3. gr. reglugerðarinnar breytt, m.a. á þann veg að í stað orðanna „tillaga“ eða „mat“ kvikmyndaráðgjafa er nú rætt um „listrænt mat“ slíkra ráðgjafa, auk þess sem tekið er fram að hið listræna mat skuli vera skriflegt og að hafa skuli „hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum“ við matið.

Samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 229/2003 geta styrkir úr Kvikmyndasjóði runnið til handritsgerðar, þróunar, framleiðslu, þ.m.t. tímabundinna vilyrða til framleiðslustyrkja, eftirvinnslu og kynningar. Í 8. gr. reglugerðarinnar er fjallað um framleiðslustyrki. Í 1. tölul. 1. mgr. greinarinnar er fjallað um skilyrði fyrir því að fá vilyrði fyrir framleiðslustyrk og í 2. tölul. sömu málsgreinar er fjallað um skilyrði fyrir því að fá framleiðslustyrk. Ákvæði 3. tölul. málsgreinarinnar er svohljóðandi:

„Forstöðumaður Kvikmyndamiðstöðvar getur veitt framleiðslustyrk vegna leikinnar kvikmyndar í fullri lengd til sýningar í kvikmyndahúsi, án umsagnar kvikmyndaráðgjafa, þegar annað hvort leikstjóri eða framleiðandi hefur fullgert að minnsta kosti eina leikna kvikmynd í fullri lengd og fjármögnun er lokið að öllu öðru leyti en sem nemur framlagi Kvikmyndasjóðs. Skilyrði fyrir framleiðslustyrk er að fyrir liggi skriflegir samningar eða staðfestingar um að fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði. Framleiðslustyrkir sem veittir eru samkvæmt ákvæði þessu skulu ekki nema hærri fjárhæð en 40% af heildarframleiðslukostnaði, þó að hámarki 40 milljónir króna. Jafnframt er skilyrði að heildarframleiðslukostnaður hinnar leiknu kvikmyndar sé að lágmarki 50 milljónir króna. Framleiðslustyrkir skv. þessum tl. ganga alla jafna fyrir öðrum styrkveitingum Kvikmyndasjóðs.“

Í 11. gr. reglugerðarinnar er fjallað um umsóknargögn og kostnaðaráætlun. Segir í 2. mgr. greinarinnar að allir fjármögnunar- og samframleiðslusamningar vegna kvikmynda, þ.m.t. eigið framlag framleiðenda, þurfi að hljóta samþykki kvikmyndamiðstöðvarinnar.

3.

Reglugerð nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð, fjallar um úthlutun takmarkaðra gæða, þ.e. fjármuna sem hvert ár er veitt úr ríkissjóði samkvæmt fjárlögum til úthlutunar úr Kvikmyndasjóði. Er forstöðumanni Kvikmyndamiðstöðvar Íslands falið ákvörðunarvald um úthlutun af þeim fjármunum. Ljóst er af þessu, sem og orðalagi 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, að umsækjendur um styrk úr Kvikmyndasjóði eiga ekki lögvarinn rétt á framleiðslustyrk þótt þeir uppfylli skilyrði 3. töluliðar 1. mgr. greinarinnar, þ. á m. um að fjármögnun á 60% heildarframleiðslukostnaðar sé lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði, enda þótt í niðurlagi ákvæðisins komi fram að framleiðslustyrkir samkvæmt því gangi „alla jafna“ fyrir öðrum styrkveitingum Kvikmyndasjóðs.

Í 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar, eins og hún hljóðar eftir breytingu með reglugerð nr. 1066/2004, kemur fram sú meginregla að forstöðumaður taki endanlega ákvörðun um styrkveitingu úr Kvikmyndasjóði að fengnu skriflegu, listrænu mati (áður „tillögu“) kvikmyndaráðgjafa. Ákvæði 3. tölul. 1. mgr. 8. gr., sem heimilar forstöðumanni að veita framleiðslustyrk að tilteknum skilyrðum uppfylltum, án þess að leita fyrst umsagnar kvikmyndaráðgjafa, felur í sér undantekningu frá þeirri meginreglu og ber að skýra í því ljósi, en auk þess kemur skýrt fram í ákvæðinu að um er að ræða heimild forstöðumanns til að víkja frá því að umsagnar kvikmyndaráðgjafa sé aflað, sbr. orðalagið „getur“. Er forstöðumanni því heimilt að byggja ákvörðun sína á slíkri umsögn enda þótt umsækjandi hafi uppfyllt öll skilyrði töluliðarins, t.d. um fjármögnun.

Samkvæmt 3. gr. reglugerðar nr. 229/2003, eins og hún hljóðar eftir breytingu með 2. gr. reglugerðar nr. 1066/2004, er „listrænt mat“ á þeim styrkumsóknum sem Kvikmyndamiðstöð Íslands berast í höndum kvikmyndaráðgjafa. Fyrir umrædda breytingarreglugerð var kveðið á um „mat“ kvikmyndaráðgjafa og að þeir legðu fyrir forstöðumann „tillögur um styrkveitingu“. Ég tek fram að ég fæ ekki séð að eðli þess mats sem kvikmyndaráðgjöfum er falið hafi að inntaki verið breytt á nokkurn hátt með hinni nýju reglugerð. Í því sambandi vísa ég til athugasemda með 7. gr. frumvarps þess sem varð að kvikmyndalögum nr. 137/2001, sem ég rakti í kafla IV.2 hér að framan, þar sem segir að með reglugerð sem ráðherra sé ætlað að setja sé veitt „svigrúm til þess að fela sérstökum kvikmyndaráðgjöfum að meta listrænt gildi kvikmyndaverkefna“. Ekki er fyrir að fara nánari reglum um hvaða sjónarmið leggja beri til grundvallar við listrænt mat kvikmyndaráðgjafa. Ég mun síðar víkja að því hvort þörf sé á því að nánari reglur verði settar um störf kvikmyndaráðgjafa, sbr. kafla IV.7.

Kvörtun A lýtur m.a. að því að umsögn kvikmyndaráðgjafa sem gefin var í júnímánuði árið 2004 hafi „stangast fullkomlega á við fyrri álitsgerð sama ráðgjafa“ frá árinu 2003 og geti því ekki hafa byggst á málefnalegum sjónarmiðum, „heldur breyttum smekk kvikmyndaráðgjafans“. Af því tilefni bendi ég á að eðli máls samkvæmt og með hliðsjón af þeim tilgangi löggjafans að veita svigrúm til þessa mats má ætla að listrænt mat kvikmyndaráðgjafa sé huglægs eðlis að töluverðu leyti þótt mat á hlutlægum atriðum geti þar einnig skipt máli. Þá bendi ég á að umsagnir kvikmyndaráðgjafans eru ekki ritaðar í tilefni af sömu umsókn A heldur hvor í tilefni af sinni umsókninni. Eru umsagnirnar auk þess ritaðar með u.þ.b. árs millibili. Ég tel ekki þörf á að ég taki afstöðu til þess hvort umræddar umsagnir kvikmyndaráðgjafans hafi í raun verið í mótsögn hvor við aðra eins og haldið er fram í kvörtuninni, en ég bendi þó á að í fyrri umsögninni var ekki gerð sérstök tillaga um afgreiðslu styrkumsóknarinnar og þar var með ákveðnum hætti bent á að til þess að kvikmynd verði góð þurfi handritið að vera gott.

4.

Staðfesting menntamálaráðuneytisins á synjun kvikmyndamiðstöðvarinnar á styrkumsókn A byggðist m.a. á því að framlögð gögn um fjármögnun kvikmyndarinnar uppfylltu ekki kröfur sem gerðar væru um „undirritaða samninga og/eða óskilyrtar yfirlýsingar um lánsfjármögnun eða fjármögnun“. Bendir ráðuneytið á að sömu kröfur séu gerðar hjá sjóðum erlendis og telur að óheppilegt væri að binda afgreiðslu umsókna um styrk úr Kvikmyndasjóði skilyrði um að frekari staðfestingar á fjármögnun séu lagðar fram áður en styrkur sé t.d. greiddur, enda megi ætla að óvissa um afdrif fjölda útistandandi, skilyrtra styrkveitinga gæti bundið hendur forstöðumanns kvikmyndamiðstöðvarinnar um of við afgreiðslu annarra og nýrra umsókna og leitt til ófyrirséðra tafa.

Þær kröfur sem gerðar eru til sönnunar um að fjármögnun sé að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, virðast mjög ríkar, sé haft í huga að almennt er aðstaðan sú þegar sótt er um styrki úr sjóðnum, að ekki liggur þá endanlega fyrir hvort ráðist verður í gerð þeirrar kvikmyndar sem sótt er um styrk til. Sú aðstaða kann að hafa áhrif á það hversu langt er gengið í frágangi t.d. á lántökum, þ.m.t. á hvaða tímamarki tryggingar eru settar af því tilefni, og gerð dreifingarsamninga áður en endanlega liggur fyrir hvort af gerð kvikmyndar verði. Ég tel þó ekki unnt að fullyrða að þessar kröfur um „undirritaða samninga og/eða óskilyrtar yfirlýsingar“ um fjármögnun samræmist ekki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Hef ég þá í huga að af 2. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga nr. 137/2001 og athugasemdum sem fylgdu ákvæðinu í frumvarpi því er varð að sömu lögum, sbr. kafla IV.2 hér að framan, verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi ætlað ráðherra nokkurt svigrúm við setningu þeirra reglna sem gilda um úthlutun styrkja úr Kvikmyndasjóði.

Þegar stjórnvald ákveður með þessum hætti að setja fastákveðin skilyrði um það hvaða gögn umsækjanda beri að leggja fram til sönnunar á því að hann uppfylli skilyrði almenns reglugerðarákvæðis um að „fjármögnun sé að fullu lokið“ er hins vegar vikið frá þeim almennu sjónarmiðum sem gilda um að stjórnvald skuli rannsaka atvik hvers máls fyrir sig og leggja þar sjálfstætt mat á sönnunaratriði, sjá hér til hliðsjónar Kaj Larsen, o.fl. Forvaltningsret. 2. útg. Kaupmannahöfn 2002, bls. 454 og Karsten Loiborg, sama rit, bls. 542. Í ljósi 2. mgr. 7. gr. kvikmyndalaga og þeirra sjónarmiða sem ákvæðið byggir á um svigrúm menntamálaráðuneytisins til að ákveða tilhögun undirbúnings úthlutunar úr Kvikmyndasjóði tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við að fyrrgreint skilyrði 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar, eins og það er afmarkað í úrskurði ráðuneytisins, eigi sér fullnægjandi lagastoð. Ef stjórnvald ákveður þó á annað borð að setja fastákveðin skilyrði með þessum hætti í stjórnvaldsfyrirmælum tel ég réttara og í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að það gangi skýrar fram af orðalagi ákvæðisins hvaða kröfur gerðar séu til umsækjenda um framlagningu gagna við þessar aðstæður. Eru það tilmæli mín til menntamálaráðuneytisins að það taki fyrrgreint ákvæði reglugerðarinnar til endurskoðunar með tilliti til þessa atriðis, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Þegar stjórnvöld hafa með þeim hætti sem hér er lýst ákveðið að gera strangar kröfur til umsækjanda um framlagningu gagna og sönnun þess að þeir uppfylli skilyrði fyrir styrkveitingu, án þess að kröfur leiði með skýrum hætti af þeim reglum sem um styrkina gilda, kann það hafa í för með sér ríkari skyldu til þess að stjórnvöld leiðbeini umsækjendum einnig um slíkar kröfur og gangi úr skugga um að þær séu þeim ljósar áður en umsókn er hafnað á þeim grundvelli. Geta slíkar leiðbeiningar jafnframt verið liður í því að tryggja að atvik og aðstæður í máli séu nægjanlega vel upplýst áður en stjórnvald tekur ákvörðun sem felur í sér úthlutun takmarkaðra gæða, sbr. til hliðsjónar 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Inntak leiðbeiningarskyldu stjórnvalda er ekki afmarkað nákvæmlega en hún felur í sér að veita ber einstaklingi þær leiðbeiningar sem „nauðsynlegar“ eru til þess að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar er óumdeilt að forsvarsmönnum A hafi í sjálfu sér verið kunnugt um ákvæði reglugerðar nr. 229/2003, þ. á m. um það skilyrði 1.—3. tölul. 1. mgr. 8. gr. hennar fyrir veitingu framleiðslustyrks eða vilyrðis um framleiðslustyrk, að fyrir lægju skriflegir samningar eða staðfestingar um að fjármögnun væri „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“. Fyrirtækið taldi hins vegar að það hefði fært fullnægjandi sönnur á að þetta skilyrði væri uppfyllt með því að leggja fram lánsloforð Sparisjóðs Y, sem bundið var þeim fyrirvara að fullnægjandi tryggingar yrðu settar fyrir láninu, og yfirlýsingu X Ltd. („letter of intent“), þar sem fram kom að fyrirtækið hygðist veita 220.000 bresk pund til verkefnisins haustið 2002 í skiptum fyrir einkarétt á dreifingu kvikmyndarinnar í Bretlandi.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins, sem raktar eru í kafla III, er viðurkennt að ekki verði af gögnum málsins ráðið „nákvæmlega hvernig leiðbeiningum um framangreint var háttað“ en ráðuneytið telur „hæpið“ að forsvarsmönnum A „hafi ekki mátt vera ljóst hvað átt væri við með fullri fjármögnun í skilningi umrædds reglugerðarákvæðis“. Vísar ráðuneytið til þess að forsvarsmönnum A hafi „í ljósi reynslu sinnar, mátt vera kunnugt um að hvorki „letter of intent“ né skilyrt lánsloforð Sparisjóðs Y um nægilegar tryggingar, teldust í skilningi reglugerðarákvæðisins fela í sér að fjármögnun væri að fullu lokið“.

Eins og að framan er rakið veitir orðalag ákvæða 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003 litlar sem engar leiðbeiningar um það hvað felist í því skilyrði að fjármögnun þurfi að vera „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“, þ.e. hvernig samningar og staðfestingar um fjármögnun þurfi að vera úr garði gerðar til að geta talist sönnun um að þetta skilyrði sé uppfyllt. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar eru vilyrði og framleiðslustyrkir samkvæmt 1. mgr. greinarinnar aðeins veittir sjálfstæðum framleiðendum, þ.e. fyrirtækjum sem hafa kvikmyndagerð að aðalstarfi og hafa reynslu og/eða staðgóða þekkingu á kvikmyndagerð. Ég tel það engan veginn sjálfgefið að reynsla eða þekking á kvikmyndagerð leiði slíkar líkur að þekkingu forsvarsmanna viðkomandi kvikmyndaframleiðanda á kröfum um fjármögnun hjá sjóðum sem styrkja kvikmyndagerð að ekki gerist þörf á að leiðbeina umsækjendum um efni og túlkun þeirra réttarreglna sem gilda um styrki úr slíkum sjóðum. Þá tel ég að kvikmyndamiðstöðinni hafi mátt vera ljóst að A taldi sig hafa uppfyllt skilyrði um fjármögnun með því að leggja fram lánsloforð sparisjóðsins og yfirlýsingu X Ltd. Ég tel að í þessu máli hafi menntamálaráðuneytið hvorki sýnt fram á að forsvarsmönnum A hafi verið leiðbeint um þann skilning sem Kvikmyndamiðstöð Íslands lagði í umrætt skilyrði reglugerðarinnar né að þeim hafi mátt vera kunnugt um þann skilning þannig að ekki hafi verið tilefni fyrir kvikmyndamiðstöðina til að huga sérstaklega að leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga í þessu sambandi.

Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Hafa verður í huga að við úthlutun styrkja úr Kvikmyndasjóði eru jafnan í húfi verulegir fjárhagslegir hagmunir fyrir umsækjendur. Á það sérstaklega við þegar um úthlutun framleiðslustyrkja á grundvelli 3. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 229/2003 er að ræða enda er ákvæðið efni sínu samkvæmt bundið við þá umsækjendur sem þegar hafa gert ráðstafanir til að tryggja sér fjármagn til framleiðslu kvikmyndar. Við slíkar aðstæður kann synjun á styrkumsókn eftir atvikum að leiða til þess að fjárhagslegar forsendur fyrir framleiðslu kvikmyndar bresta í verulegum mæli. Fæ ég ekki betur séð en þessum sérstöku hagsmunum sé játað nokkurt vægi umfram almenna hagsmuni umsækjenda í sjóðinn í lokamálslið fyrrgreinds ákvæðis reglugerðarinnar, en þar segir að framleiðslustyrkir samkvæmt þessum tölulið skuli „ganga alla jafna fyrir öðrum styrkveitingum Kvikmyndasjóðs“.

Í afgreiðslu kvikmyndamiðstöðvarinnar á umsókn um framleiðslustyrk samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003 felst að tekin er afstaða til þess hvort viðkomandi uppfyllir skilyrði ákvæðisins um að fjármögnun sé lokið að öllu öðru leyti en sem nemur framlagi Kvikmyndasjóðs og að fyrir liggi skriflegir samningar eða staðfestingar um það. Þegar umsækjandi leggur fram upplýsingar sem hann telur færa sönnur á að hann uppfylli tilgreind skilyrði tel ég að það felist í rannsóknarskyldu stjórnvalds að taka afstöðu til slíkra upplýsinga og ef þörf krefur að kanna frekar þær aðstæður sem þær vísa til. Telji stjórnvald að upplýsingar skorti til að það geti tekið afstöðu til þess hvort umrætt skilyrði sé uppfyllt ber því í ljósi leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga, að óska eftir þeim upplýsingum frá aðila máls og gera honum eftir atvikum grein fyrir þeim afleiðingum sem kunna að hljótast af því ef upplýsingarnar eru ekki veittar eða þær eru ekki fullnægjandi. Hef ég þá sérstaklega í huga að framangreint ákvæði reglugerðarinnar fól í sér nýjar efnisreglur um veitingu framleiðslustyrkja, auk þess sem sú túlkun ákvæðisins sem lögð er til grundvallar af hálfu menntamálaráðuneytisins og kvikmyndamiðstöðvarinnar verður ekki með skýrum hætti leidd af orðalagi þess. (Um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda um efni réttarreglna, sjá t.d. Hans Gammeltoft-Hansen: Forvaltningsret. 2. útg. Kaupmannahöfn 2002, bls. 379 og 382 og Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit. Reykjavík 1994, bls. 92.)

Ég tel að málsmeðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim kröfum um leiðbeiningar af hálfu stjórnvalda sem gerðar eru samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga, sbr. einnig 10. gr. sömu laga. Er það því niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins, þar sem staðfest var ákvörðun kvikmyndamiðstöðvarinnar um að synja umsókn A um styrk úr Kvikmyndasjóði, án þess að gerðar væru athugasemdir við skort á leiðbeiningum við málsmeðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar, hafi verið haldinn annmarka að þessu leyti.

5.

Það er ljóst af þeim reglum sem gilda um styrkveitingar úr Kvikmyndasjóði að umsagnir kvikmyndaráðgjafa geta haft verulega þýðingu við ákvörðun um hvort orðið er við umsókn um styrk. Við athugun mína á kvörtun A vakti það athygli mína að ekki varð af gögnum málsins ráðið að fyrirtækinu hefði verið boðið sérstaklega að neyta andmælaréttar í tilefni af neikvæðum umsögnum kvikmyndaráðgjafa, þótt svo virtist sem umsagnirnar hefðu verið sendar fyrirtækinu áður en ákvörðun lá fyrir.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og tengist hún þannig rannsóknarreglunni. Í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins kemur fram að þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þurfi almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefnið. Sé honum hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295 og 3296.)

Í skýringum menntamálaráðuneytisins kemur fram að ekki hafi verið litið svo á að umsækjendur eigi að njóta andmælaréttar þegar umsögn kvikmyndaráðgjafa liggur fyrir, en þar segir m.a. svo:

„Varðandi hugleiðingar umboðsmanns um að andmælaréttur verði virkur um leið og fyrir liggur umsögn um listrænt mat sem sé umsækjanda óhagstæð, áréttar ráðuneytið að um er að ræða „listrænt mat“ kvikmyndaráðgjafa. Eftir sem áður er hið endanlega ákvörðunarvald um styrkveitingu í höndum forstöðumanns, sem með ákvörðun sinni leggur mat á umsögn kvikmyndaráðgjafans og ákveður hvort styrkur skuli veittur. Hafa verður í huga að hið listræna mat byggir á tilteknum rökstuðningi kvikmyndaráðgjafans, sem forstöðumaður ákveður síðan í framhaldi hvort fylgja beri eða ekki. Vera kann í einhverjum tilvikum að forstöðumaður sé ósammála hinu listræna mati og kann því að taka aðra ákvörðun en þá sem tillaga var um í umsögn kvikmyndaráðgjafans. Andmælaréttur í þessu samhengi kæmi að mati ráðuneytisins einungis til greina ef eitthvað óljóst væri um forsendur mats kvikmyndaráðgjafans sem leita þyrfti nánari upplýsinga um hjá umsækjanda. Ráðuneytið fær ekki séð að slíku hafi verið til að dreifa í máli því sem úrskurður þess frá 7. október 2005 fjallaði um.“

Því er ekki andmælt af hálfu ráðuneytisins að umsagnir kvikmyndaráðgjafa geti haft verulega þýðingu við ákvörðun um hvort orðið er við umsókn um styrk. Þegar aflað er umsagnar kvikmyndaráðgjafa sem ekki er umsækjanda að öllu leyti hagstæð við málsmeðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar tel ég að uppfyllt séu þau efnisskilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga að fram séu komin ný gögn eða upplýsingar, óhagstæðar aðila, sem kunni að hafa verulega þýðingu í málinu. Í þessu sambandi tek ég fram að andmælareglan takmarkast ekki við rétt aðila til að tjá sig um atvik máls og þar með staðreyndir heldur á aðilinn einnig rétt á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af upplýsingum um matskennd atriði sem stjórnvald hefur aflað við meðferð máls, sjá álit mitt frá 22. desember 2006 í máli nr. 4316/2005 og til hliðsjónar álit mitt frá 11. mars 2002 í máli nr. 3306/2001. Af þessu leiðir að þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli, sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess, er viðkomandi stjórnvaldi eftir atvikum skylt að gefa aðilanum kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin í málinu.

Ráðuneytið vísar ekki sérstaklega til þeirrar undantekningar sem gerð er í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga að ekki sé skylt að gefa aðila kost á að neyta andmælaréttar ef telja verði það „augljóslega óþarft“. Í riti Páls Hreinssonar, Stjórnsýslulögin, skýringarrit (Reykjavík, 1994), segir á bls. 174 að þessi undanþága sé matskennd og verði að skýra hana með hliðsjón af markmiðum andmælareglunnar. Ennfremur segir þar að ef upplýsingar og atvik máls séu þess eðlis að ekki sé við því að búast að málsaðili geti þar neinu breytt myndi teljast óþarft að veita honum færi á að tjá sig og eru þar í dæmaskyni nefndar upplýsingar um aldur aðila frá Hagstofu Íslands. Þótt um sé að ræða listrænt mat kvikmyndaráðgjafa fæ ég ekki annað séð en að umsækjendur um styrk úr Kvikmyndasjóði geti haft ýmislegt fram að færa sem kynni að hafa áhrif á ákvörðun forstöðumanns kvikmyndamiðstöðvar, t.d. varðandi þær forsendur sem lagðar eru til grundvallar við mat kvikmyndaráðgjafa, þau atriði sem metin eru eða sem ekki er tekið tillit til og varðandi matið sjálft. Tel ég því hæpið að sú undantekning frá andmælarétti sem fram kemur í niðurlagi 13. gr. stjórnsýslulaga geti átt við þegar fyrir liggur umsögn kvikmyndaráðgjafa sem ekki er umsækjanda að öllu leyti hagstæð.

Samkvæmt framanrituðu er ég ósammála þeirri afstöðu menntamálaráðuneytisins að almennt sé ekki skylt að gefa umsækjanda um styrk úr Kvikmyndasjóði kost á að neyta andmælaréttar þegar fyrir liggur skriflegt, listrænt mat kvikmyndaráðgjafa sem ekki er umsækjanda að öllu leyti hagstætt. Tel ég hvorki þá staðreynd að ekki er um bindandi umsögn að ræða, né þá framkvæmd kvikmyndamiðstöðvarinnar að gefa umsækjendum kost á að fá umsögn annars kvikmyndaráðgjafa í kjölfar endurupptöku fyrri umsóknar, ef um neikvæða umsögn hefur verið að ræða, geta aflétt skyldu miðstöðvarinnar til að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um umsögn kvikmyndaráðgjafa sem er honum óhagstæð. Verður þannig að meta það hverju sinni hvort uppfyllt séu efnisskilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga. Ef sú er raunin, ber kvikmyndamiðstöðinni að bjóða umsækjanda sérstaklega að tjá sig um framkomna umsögn.

Í stjórnsýslukæru A til menntamálaráðuneytisins var því ekki haldið fram að brotið hefði verið gegn andmælarétti fyrirtækisins við málsmeðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar og í úrskurði ráðuneytisins er ekki vikið að hvort gæti hafi verið andmælaréttar. Þá er ljóst af kvörtun A til mín að fyrirtækinu var send umsögn kvikmyndaráðgjafa 26. júní 2004 og að í kjölfar þess óskuðu forsvarsmenn fyrirtækisins eftir fundi hjá kvikmyndamiðstöðinni, sem haldinn var 13. september s.á. Virðist sem fyrirtækið hafi á þeim fundi neytt andmælaréttar síns í tilefni af umsögn kvikmyndaráðgjafans, þótt ekki hafi því verið boðið það sérstaklega. Af þessum sökum tel ég ekki efni til að ætla að annmarkar á málsmeðferð kvikmyndastöðvarinnar hvað varðar andmælarétt við meðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar á máli A valdi ógildi úrskurðar menntamálaráðuneytisins, þótt ég telji það annmarka á úrskurðinum að þar voru ekki gerðar athugasemdir við málsmeðferðina að þessu leyti.

6.

Í úrskurði menntamálaráðuneytisins í máli A er m.a. á því byggt að Þ kvikmyndaráðgjafi hafi gefið umsögn um umsókn A um styrk úr Kvikmyndasjóði á árinu 2004 og að sú umsögn hafi verið neikvæð, enda þótt fram komi í úrskurðinum að umsögn hans sé „ekki að finna í gögnum málsins“. Ályktun sína um tilvist og efni umsagnarinnar byggir ráðuneytið á því að í gögnum málsins sé að finna tölvubréf frá forsvarsmanni A til kvikmyndamiðstöðvarinnar sem beri yfirskriftina „Umsögn [Þ] „[C]““ þar sem segi: „Það er ljóst að [Þ] falla ekki þær breytingar sem við höfum gert á handritinu.“ Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að ekki hafi reynst unnt að fá afrit af umræddri umsögn, en þar sem í gögnum málsins hafi verið að finna frásögn af efni viðkomandi umsagnar sem ekki hafi verið ágreiningur um, hafi ráðuneytið talið unnt að byggja á endursögn um það atriði í úrskurði sínum. Ekki kemur fram í skýringum ráðuneytisins hvers vegna ekki hafi verið unnt að fá afrit umsagnarinnar eða hvort reynt hafi verið með öðrum leiðum að staðreyna að efni hennar væri í samræmi við þá ályktun sem ráðuneytið taldi mega draga af umræddu tölvubréfi.

Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvaldi ber að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli og er stjórnvaldi eftir atvikum rétt að staðreyna upplýsingar sem byggt er á í því skyni að tryggja að ákvörðun verði tekin á réttum grundvelli. Gildir sú regla einnig um æðra stjórnvald þegar það úrskurðar í kærumáli, sbr. 30. gr. stjórnsýslulaga.

Af úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 7. október 2005 verður ráðið að sú niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta ákvörðun Kvikmyndamiðstöðvar Íslands byggðist m.a. á því að forstöðumaður hennar hefði haft í höndum „álit tveggja kvikmyndaráðgjafa“ þegar hann tók umrædda ákvörðun og að „hvorugur ráðgjafinn [hefði mælt] með því“ að mynd A hlyti framleiðslustyrk. Jafnframt er sérstaklega tekið fram í úrskurðinum að ráðuneytið telji „málefnalegt að taka mið“ af slíku áliti kvikmyndaráðgjafa þegar ákvörðun er tekin um styrkveitingu. Fæ ég ekki betur séð en að niðurstaða ráðuneytisins hafi þannig ráðist að nokkru leyti af því að auk Z, hefði kvikmyndaráðgjafinn Þ einnig skilað neikvæðri umsögn um umsókn A.

Eins og rakið er í kafla IV.3 hér að framan verður ekki annað séð en að kvikmyndalög nr. 137/2001 byggi á því sjónarmiði að unnt sé að fela sérstökum kvikmyndaráðgjöfum það hlutverk að meta listrænt gildi kvikmyndaverkefna en slíkt mat hlýtur eðli málsins samkvæmt að vera huglægs eðlis að verulegu leyti. Það leiðir jafnframt af framangreindu hlutverki kvikmyndaráðgjafa að umsagnir þeirra hljóta oft og tíðum að vega þungt við endanlega ákvörðun um hvort veita eigi styrk úr Kvikmyndasjóði.

Ég geri almennt ekki athugasemdir við að menntamálaráðuneytið hafi látið hjá líða að endurmeta listrænt mat kvikmyndaráðgjafa eins og atvikum þessa máls er háttað. Í ljósi matskennds eðlis ákvarðana kvikmyndamiðstöðvar og þess vægis sem ráðuneytið veitti umsögn kvikmyndaráðgjafa í þessu máli tel ég hins vegar að ráðuneytið hafi haft sérstaka ástæðu til að vanda til undirbúnings ákvörðunarinnar að þessu leyti og gera reka að því að staðreyna hvort umsögn kvikmyndaráðgjafans væri byggð á traustum og málefnalegum grunni. Í ljósi framangreinds tel ég hafa skort á að ráðuneytið gætti að rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga í máli þessu og hlýtur það að teljast annmarki á úrskurði þess. Ég tek fram að ég tel ekki hafa þýðingu að þessu leyti, sbr. skýringar ráðuneytisins til mín, að „ágreiningslaust“ hafi verið um innihald umsagnar kvikmyndaráðgjafans, enda ræðst sjálfstæð skylda stjórnvalda til að rannsaka mál almennt af þeim lagareglum sem ákvörðun byggist á en ekki yfirlýsingum eða athafnaleysi aðila.

7.

Í fyrirspurn minni til menntamálaráðuneytisins óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig framkvæmd Kvikmyndamiðstöðvar Íslands hefði verið háttað að því er varðaði aðkomu kvikmyndaráðgjafa að einstökum umsóknum um styrki úr Kvikmyndasjóði. Einnig óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvort rétt væri að setja nánari reglur um störf kvikmyndaráðgjafa, eftir atvikum í almenn stjórnvaldsfyrirmæli. Var tilefni þessarar fyrirspurnar minnar m.a. það að ég hafði orðið þess áskynja af gögnum málsins að við meðferð þess hjá menntamálaráðuneytinu voru uppi andstæðar skoðanir á því hvort bréf kvikmyndaráðgjafa teldist umsögn hans eða hvort einungis væri um almennar ábendingar til umsækjanda að ræða.

Fram kemur í skýringum ráðuneytisins, sem raktar eru í kafla III hér að framan, að ekki séu fyrir hendi skriflegar verklagsreglur um störf kvikmyndaráðgjafa umfram það sem fram komi í reglugerð nr. 229/2003, þar sem segir að kvikmyndaráðgjafar leggi listrænt mat á umsóknir og með hliðsjón af fjárhags- og framkvæmdaþáttum. Bendir ráðuneytið á að kvikmyndagerð sé „óvenjuflókin listgrein“ og að „fjölmargir þættir [geti] komið til skoðunar og mats í umsögn kvikmyndaráðgjafa“. Ekki er beinlínis tekin afstaða til þess í skýringunum hvort ráðuneytið telji rétt að setja nánari reglur um störf kvikmyndaráðgjafa, þótt ráða megi af framangreindu að ráðuneytið telji það síður æskilegt.

Ég tel hins vegar að það sé í betra samræmi við nútíma viðhorf í stjórnsýslurétti um mikilvægi gagnsæis í stjórnsýslunni að borgararnir geti kynnt sér helstu sjónarmið sem almennt hafa áhrif á mat stjórnvalds á umsóknum þeirra um styrki eða aðra fyrirgreiðslu áður en umsókn er lögð fram. Þótt ég dragi ekki í efa að fjölmargir þættir geti komið til skoðunar og mats í umsögn kvikmyndaráðgjafa, þá geng ég út frá því að sumir þeirra séu þess eðlis að þeir komi nær ávallt eða oftast til mats, t.d. gerð handrits, og að mat á þeim þáttum styðjist oft á tíðum við sömu sjónarmiðin, t.d. dýpt og trúverðugleika persónusköpunar. Þá bendi ég á að samkvæmt 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 229/2003 er gert ráð fyrir því að kvikmyndaráðgjafar eigi bein samskipti við umsækjendur, en þar segir að kvikmyndaráðgjafar geti „kallað eftir nánari gögnum og fundað með umsækjendum/styrkþegum eftir þörfum“. Má ætla að af þessu fyrirkomulagi reglugerðarinnar á störfum kvikmyndaráðgjafa leiði aukin nauðsyn á því að „skriflegt, listrænt mat“ kvikmyndaráðgjafa sé aðgreint frá öðrum skriflegum samskiptum kvikmyndaráðgjafa við umsækjendur. Ég tel því æskilegt að ráðuneytið taki til skoðunar hvort rétt sé að setja nánari reglur um störf kvikmyndaráðgjafa. Þá bendi ég á að styrkveiting úr Kvikmyndasjóði felur í sér úthlutun opinberra fjármuna og ber við ákvörðun um slíka úthlutun að gæta efnisreglna stjórnsýsluréttarins, til að mynda þess að ákvörðunin sé byggð á málefnalegum sjónarmiðum og að gætt sé jafnræðis. Með því að geta helstu sjónarmiða sem ákvörðun um styrkveitingu og listrænt mat kvikmyndaráðgjafa verða byggð á í reglum eða leiðbeiningum sem umsækjendur geta kynnt sér fyrirfram verður auðveldara fyrir þá sem ekki fá úthlutun að gera sér grein fyrir því hvort ákvörðun hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum og hvort jafnræðis hafi verið gætt. Er það mikilvægara en ella þar sem ákvarðanir um styrkveitingar á sviði lista, menningar og vísinda, eins og hér um ræðir, eru undanþegnar skyldu til rökstuðnings, sbr. 3. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 22. desember 2006 í máli nr. 4351/2005.

8.

Í tölvubréfi til forsvarsmanna A, dags. 29. desember 2004, þar sem tilkynnt var að styrkumsókn fyrirtækisins hefði verið synjað, var ekki leiðbeint um kæruheimild til menntamálaráðuneytisins, svo sem skylt er að gera samkvæmt 2. tölulið 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Er ekki gerð athugasemd við þetta í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 7. október 2005, eins og rétt hefði verið. Tel ég þetta annmarka á úrskurði ráðuneytisins.

9.

Eins og rakið hefur verið óskaði ég eftir því með bréfi, dags. 10. apríl 2006, að menntamálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og lýsti viðhorfi sínu til þeirra atriða kvörtunar A sem athugun mín beindist að á því stigi og nánar var lýst í fyrirspurnarbréfi mínu. Ítrekaði ég fyrirspurn mína með bréfum 29. maí, 18. júlí, 11. september og 19. október s.á. Svar ráðuneytisins barst mér loks 27. október s.á., eða rúmum sex og hálfum mánuði eftir að ég sendi ráðuneytinu fyrirspurnarbréfið.

Í þessu sambandi tel ég óhjákvæmilegt að árétta að umboðsmanni Alþingis er í lögum tryggður réttur til að krefja stjórnvöld um þær upplýsingar og skýringar sem hann þarfnast vegna starfs síns, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Eigi athugun umboðsmanns Alþingis á málum að hafa eðlilegan framgang er nauðsynlegt að stjórnvöld láti umbeðnar upplýsingar í té sem fyrst eða skýri að öðrum kosti tafir á upplýsingagjöf. Af hálfu ráðuneytisins komu þær skýringar einar fram í símtali við starfsmann minn, skömmu áður en svar þess barst mér, að annir í ráðuneytinu hefðu orðið þess valdandi að dregist hefði að svara fyrirspurn minni vegna málsins. Ég tel að í þessu máli hafi það dregist úr hófi að menntamálaráðuneytið svaraði fyrirspurnum mínum. Eru það tilmæli mín að slíkt endurtaki sig ekki og að erindum umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtunum sem honum berast sé svarað innan hæfilegs tíma.

10.

Styrkir þeir til kvikmyndagerðar sem um er fjallað í áliti þessu eru opinber framlög sem meðal annars geta haft veruleg áhrif á rekstur fyrirtækja og atvinnu þeirra einstaklinga sem starfa við þessa starfsgrein. Innkoma ríkisins með styrkjum af þessu tagi kann einnig að hafa áhrif á samkeppnisstöðu þeirra fyrirtækja og einstaklinga sem starfa á þessum markaði auk þess sem hún kann að hafa áhrif á möguleika þeirra til sjálfstæðrar listsköpunar. Þessi aðstaða hefur orðið mér tilefni til að fjalla hér að framan með nokkuð ítarlegum hætti um ákveðin atriði í starfsháttum og reglum stjórnvalda við úthlutun styrkja úr Kvikmyndasjóði. Ég hef þannig talið tilefni til þess að koma með þeirri umfjöllun á framfæri við stjórnvöld ábendingum um að betur verði hugað að stjórnsýslu þessara mála. Ég tel í því sambandi mikilvægt að árétta nauðsyn þess að þær reglur sem stjórnvöld setja og starfshættir sem þau fylgja við úthlutun slíkra styrkja séu umfram allt byggðir á sjónarmiðum um gagnsæi í stjórnsýslunni og taki mið af því að jafnræðis sé gætt milli þeirra sem telja sig geta komið til greina við úthlutanirnar. Eru það tilmæli mín til menntamálaráðuneytisins að hugað verði sérstaklega að þeim sjónarmiðum þegar tekin verður afstaða til þess hvernig brugðist verður við þessu áliti mínu.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins frá 7. október 2005 í máli A hafi verið haldinn annmörkum að ýmsu leyti. Fólust þeir í því að hvorki voru gerðar athugasemdir við skort á leiðbeiningum um túlkun þess skilyrðis 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð, að fjármögnun skuli vera „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“ og um kæruheimild til menntamálaráðuneytisins né við málsmeðferð kvikmyndamiðstöðvarinnar að því er varðaði andmælarétt A. Þá tel ég hafa skort á að ráðuneytið gætti rannsóknarskyldu sinnar þegar það kvað upp úrskurð sinn í málinu. Ég tel þessa annmarka þó ekki það verulega að þeir valdi ógildi úrskurðar ráðuneytisins. Tel ég því ekki tilefni til að beina tilmælum til menntamálaráðuneytisins um endurupptöku úrskurðar þess. Ég tel hins vegar að það verði að vera verkefni dómstóla að skera úr um hvort framangreindir annmarkar á málsmeðferð í máli A leiði til bótaskyldu af hálfu stjórnvalds, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að framvegis verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem greinir í áliti þessu við meðferð mála hjá ráðuneytinu vegna ákvarðana Kvikmyndamiðstöðvar Íslands um styrkveitingar úr Kvikmyndasjóði og að sjónarmiðum þessum verði komið á framfæri við Kvikmyndamiðstöð Íslands.

Enn fremur kem ég þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, að ég tel æskilegt að skoðað verði hvort rétt sé að regla 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 229/2003 um að fjármögnun sé „að fullu lokið frá öðrum en Kvikmyndasjóði“ verði orðuð með skýrari hætti og að hugað verði að setningu ítarlegri reglna um störf kvikmyndaráðgjafa í sömu reglugerð. Þá árétta ég í álitinu mikilvægi þess að gætt sé að sjónarmiðum um gagnsæi og jafnræði í stjórnsýslu þessara mála.

Loks tel ég að sá dráttur sem varð á því að menntamálaráðuneytið svaraði erindi mínu hafi ekki samrýmst þeim sjónarmiðum sem lög nr. 85/1997 byggja á.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 4. apríl 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Mér barst svarbréf menntamálaráðuneytisins, dags. 14. s.m., þar sem fram kemur að fyrirhugað sé að taka reglugerð nr. 229/2003, um Kvikmyndasjóð, til endurskoðunar og að við þá endurskoðun verði m.a. höfð hliðsjón af ábendingum mínum í álitinu. Ráðgert sé að drög að nýrri reglugerð um Kvikmyndasjóð verði tilbúin síðar á þessu ári.