Álit

I. Kvörtun.

Hinn 23. desember 2005 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A og kvartaði yfir úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 1. febrúar 2005. Kvörtunin beinist jafnframt að stjórn Ábyrgðasjóðs launa sem tók ákvarðanir í máli A 23. júlí 2003 og 20. apríl 2004.

Með framangreindum ákvörðunum og úrskurði var afgreidd beiðni A um að ábyrgðasjóðurinn greiddi henni ein mánaðarlaun og skaðabætur sem jafngiltu þriggja mánaða launum en hvort tveggja taldi hún sig hafa átt inni hjá fyrrverandi vinnuveitanda sínum, fyrirtækinu X ehf., sem úrskurðað var gjaldþrota 28. febrúar 2003. A voru greidd laun í einn mánuð og auk þess fyrir hálfan mánuð vegna uppsagnarfrests í samræmi við ákvörðun stjórnar ábyrgðasjóðsins frá 23. júlí 2003.

A telur að öll meðferð málsins á stjórnsýslustigi hafi falið í sér brot á ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 auk þess sem niðurstöður stjórnvaldanna séu efnislega rangar. Þannig hafi málshraðaregla 9. gr., rannsóknarregla 10. gr. og andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga verið brotnar. Þá hafi afgreiðsla stjórnvalda, þvert á þá framkvæmd sem tíðkast hefði, falið í sér brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, sbr. 11. gr. þeirra. Vísar hún þá til þess að stjórn Ábyrgðasjóðs launa hafi þrátt fyrir ákvæði laga samþykkt að greiða kröfur launamanna sem fallið hefðu í gjalddaga utan þess 18 mánaða tímabils sem miðað væri við í lögum um sjóðinn. Jafnframt hafi við afgreiðslu málsins sífellt verið teflt fram nýjum málsástæðum af hálfu stjórnvalda og ógjörningur hafi verið að verjast slíkum málatilbúnaði. Þá sé rökstuðningi ákvarðananna áfátt.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. apríl 2007.

II. Málavextir.

Samkvæmt stefnu, áritaðri um aðfararhæfi í Héraðsdómi Reykjavíkur 23. apríl 2001, bar fyrirtækinu X ehf. að greiða A samtals kr. 839.235 auk málskostnaðar. Dómkrafan var vegna vangoldinna launa í ágústmánuði árið 2000 og ígildi launa næstu þrjá mánuði sem skaðabætur vegna ólögmætrar uppsagnar. Var skaðabótakrafan m.a. studd þeim rökum að A hefði verið sagt upp störfum vegna þess að hún var þunguð. Með úrskurði sem kveðinn var upp í Héraðsdómi Reykjavíkur 28. febrúar 2003 var bú fyrirtækisins X ehf. tekið til gjaldþrotaskipta, samkvæmt beiðni lögmanns A, dags. 25. september 2002. Dómkröfunni var lýst í þrotabúið. Þar sem gjalddagi kröfunnar var 31. ágúst 2000 naut hún ekki forgangs samkvæmt ákvæðum 1. tölul. 1. mgr. 112. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o. fl., en lengri tími var liðinn en 18 mánuðir frá gjalddaga til frestdags. Krafan var hins vegar samþykkt sem almenn krafa en ekkert af henni fékkst greitt úr þrotabúinu.

Hinn 23. júlí 2003 fór lögmaður A þess á leit við stjórn Ábyrgðasjóðs launa að hún samþykkti að framangreind krafa fengist greidd úr sjóðnum, þrátt fyrir að hún væri ekki forgangskrafa í búinu, „með vísan til þess að eðlilega hafi verið staðið að innheimtuaðgerðum, sbr. venjuhelgaða framkvæmd sjóðsins og sbr. nú 2. mgr. 4. gr. laga nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa“.

Hinn 6. janúar 2004 ritaði starfsmaður Ábyrgðasjóðs launa lögmanninum bréf og í því segir að um beiðni lögmannsins hafi verið fjallað 23. júlí 2003. Segir síðan orðrétt í bréfinu:

„Stjórnin samþykkti að greiða kröfu umbjóðanda yðar þar sem hún taldi að eðlilega hefði verið staðið að innheimtuaðgerðum sbr. 4. gr. laga nr. 88/2003.

Niðurstaðan varð sú að samþykkja varakröfu samkvæmt stefnu um laun í ágúst 2000 ásamt hálfs mánaðar uppsagnarfresti í september samkvæmt kjarasamningi þar sem fram kom í málavaxtalýsingu stefnunnar að kröfuhafa hafi boðist nýtt starf sem þótti sambærilegt við það fyrra en því hafi verið hafnað.

Beðist er velvirðingar á því hversu seint þetta bréf er sent frá sjóðnum.“

Þessari niðurstöðu vildi lögmaður A ekki una og fór þess á leit daginn eftir, þ.e. 7. janúar 2004, að stjórn ábyrgðasjóðsins tæki hana til endurskoðunar. Lögmaðurinn færði fyrir því ítarleg rök að kröfuna ætti að taka til greina að fullu. Stjórnin tók erindið fyrir á fundi 20. apríl s.á. og tók þá ákvörðun sem tilkynnt var lögmanninum með bréfi, dags. 18. júní 2004. Í ákvörðuninni segir m.a. orðrétt:

„Fyrri ákvörðun stjórnarinnar var byggð á uppsagnarrétti [A] samkvæmt kjarasamningi sbr. b-lið 5. gr. laga nr. 88/2003. Aðalkrafa hennar var hins vegar byggð á greiðslu skaðabóta er jafngildi launum í þrjá mánuði eða fram að fæðingu barns hennar. Ekki eru lagaskilyrði til að fallast á greiðslu Ábyrgðarsjóðs launa á greiðslu skaðabótakröfu fram að fæðingarorlofi samkvæmt 5. gr. laga nr. 88/2003. Sjóðurinn ábyrgist einungis skaðabótakröfur er um vinnuslys er að ræða sbr. e-lið 5. gr. laganna. Stjórnin staðfesti því fyrri ákvörðun sína um greiðslu vangoldinna launa í ágúst 2000 ásamt hálfs mánaðar uppsagnarfresti í september s.á.

Beðist er velvirðingar á hversu seint bréf þetta er sent frá sjóðnum.

Vakin er athygli á heimild yðar til að kæra ákvörðun þessa til stjórnar Ábyrgðarsjóðs launa innan tveggja mánaða frá móttöku þessa bréfs sbr. 3. mgr. 16. gr. laga um ábyrgðarsjóð launa nr. 88/2003.“

Með bréfi, dags. 29. júní 2004, kærði lögmaður A þessa ákvörðun stjórnar Ábyrgðasjóðs launa til félagsmálaráðuneytisins. Í kærunni er ítarleg grein gerð fyrir því að A eigi rétt á því að fá kröfu sína greidda að fullu. Kemur þar m.a. fram að A hafi verið þunguð þegar henni hafi verið sagt upp störfum með ólögmætum hætti. Venju samkvæmt og í samræmi við dómafordæmi Hæstaréttar hafi verið sett fram krafa um skaðabætur að jafngildi launamissis fram að fæðingardegi barns sem í þessu tilviki hafi verið 3 mánuðir. Bótakrafan hafi verið viðurkennd að fullu af Héraðsdómi Reykjavíkur og sé ábyrgðasjóðurinn bundinn af því mati. Krafan njóti ábyrgðar sjóðsins samkvæmt b-lið 5. gr. laga nr. 88/2003.

Í kærunni er bent á að af bréfi Ábyrgðasjóðs launa, dags. 18. júní 2004, verði ráðið að stjórnin hafi fallið frá þeirri málsástæðu að synja kröfunni á þeirri forsendu að A hafi hafnað sambærilegu starfi og byggi nú synjun sína á því að ekki séu lagaskilyrði til þess að greiða skaðabótakröfu fram að fæðingarorlofi samkvæmt 5. gr. laga nr. 88/2003. Rökstuðningurinn fái engan veginn staðist og sé í besta falli byggður á misskilningi. Í niðurlagi kærunnar er óskað eftir því að málinu verði hraðað eins og kostur sé og segir síðan orðrétt:

„Þess er óskað að meðferð máls þessa verði hraðað eins og kostur er. Mál þetta hefur verið lengi í meðförum stjórnar Ábyrgðasjóðs launa og er málshraðinn ámælisverður. Sér í lagi er ámælisvert hversu langur tími hefur liðið frá því að niðurstaða lá fyrir og þar til tilkynnt var um niðurstöðu í málinu. Í því sambandi er vakin athygli á því að samkvæmt bréfi Ábyrgðasjóðs launa, dags. 6. janúar 2004 lá fyrir niðurstaða í málinu þann 23. júlí 2003 hjá stjórn og samkvæmt bréfi Ábyrgðasjóðs launa, dags. 18. júní 2004 lá niðurstaða stjórnar fyrir þann 20. apríl 2004.“

Ráðuneytið sendi kæru lögmanns A til umsagnar stjórnar Ábyrgðasjóðs launa með bréfi, dags. 7. júlí 2004. Ráðuneytið óskaði sérstaklega eftir rökstuðningi fyrir því að við ákvörðun í málinu hefði verið beitt lögum nr. 88/2003 sem gildi hafi tekið 10. apríl 2003, en bú vinnuveitandans hafi verið úrskurðað gjaldþrota 28. febrúar 2003. Í svarbréfi stjórnarinnar, dags. 29. september 2004, kemur fram að stjórnin hafi talið:

„[...] fyrir misgáning að krafa launamanns hefði verið fyrir tímabilið ágúst til október 2001 og gjaldþrotaúrskurður kveðinn upp í tíð nýrri laga, þegar krafan var í raun fyrir sama tímabil árið 2000 og gjaldþrotaúrskurður kveðinn upp í tíð eldri laga nr. 53/1993, sbr. og 28. gr. laga nr. 88/2003 sem hefur að geyma lagaskilareglur. Það hefði því átt að afgreiða kröfuna á grundvelli þágildandi laga nr. 53/1993. Þau lög veita sjóðnum ekki heimild til að greiða kröfur launamanna sem fallið hafa í gjalddaga utan 18 mánaða ábyrgðartímabils miðað við frestdag, sbr. 1. mgr. 5. gr. þeirra laga.

Þessu var hins vegar breytt með lögum 88/2003 sem heimila við sérstakar aðstæður sbr. 2. mgr. 4. gr. greiðslu á kröfum launamanna sem fallið hafa í gjalddaga utan ábyrgðartímabils.

Það má því segja að kröfuhafi hafi vegna misvísandi upplýsinga í gögnum málsins fengið greiðslu hluta kröfu sinnar úr Ábyrgðasjóði launa sem ekki hafi verið heimilt að greiða skv. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1993.

Skýring á því að kröfuhafa var ekki tilkynnt um þessa niðurstöðu fyrr í sumar má rekja til mikilla anna starfsmanna sjóðsins vegna aukningar mála hjá sjóðnum.

Dregist hefur að svara erindi yðar þar sem hlé varð á fundum stjórnar vegna sumarleyfa.“

Lögmaður kæranda sagðist í athugasemdum sínum til félagsmálaráðuneytisins, dags. 20. október 2004, vísa því á bug að misvísandi upplýsingar hefðu verið gefnar sjóðnum um málavexti. Lögmaðurinn benti á að stjórn sjóðsins hefði byggt á mismunandi forsendum í ákvörðunum sínum. Í fyrri ákvörðuninni hefði hluta kröfu umbjóðanda síns verið hafnað vegna þess að henni hefði verið boðið sambærilegt starf hinu fyrra sem hún gegndi en ekki þegið. Í síðari ákvörðuninni sé byggt á því að ekki hafi verið lagaskilyrði til þess að sjóðurinn greiddi skaðabætur er jafngiltu launum í þrjá mánuði samkvæmt 5. gr. laga nr. 88/2003 þar sem hann ábyrgðist einungis skaðabótakröfur vegna vinnuslyss skv. e-lið 5. gr. sömu laga. Þá hélt lögmaðurinn því fram að sú framkvæmd að sjóðurinn hefði ábyrgst greiðslu eldri krafna en 18 mánaða miðað við frestdag, ef eðlilega hefði verið staðið að innheimtu þeirra, hefði verið venjuhelguð fyrir setningu laga nr. 88/2003 og væri því orðin gild réttarheimild. Tilvísun til 4. gr. laga nr. 88/2003 skipti því ekki máli heldur hin venjuhelgaða regla. Þessi regla stjórnar sjóðsins hefði byggst á því að „það var talið óeðlilegt og í andstöðu við eðli og tilgang laga um Ábyrgðasjóð launa að láta launþega gjalda þess að krafa hans varð eldri en 18 mánaða af ástæðum sem vörðuðu eingöngu skuldara og framkomu hans, en hafði ekkert með launþegann að gera“.

Þá segir í niðurlagi bréfsins að afstaða stjórnar Ábyrgðasjóðs launa í umsögninni sé „með öllu óskiljanleg í ljósi framangreinds, hún feli í sér algjöran viðsnúning og sé skýlaust brot á venjuhelgaðri framkvæmd sjóðsins og þar með brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga“.

Hinn 1. febrúar 2005 kvað félagsmálaráðuneytið upp úrskurð og staðfesti synjun stjórnar Ábyrgðasjóðs launa á því að greiða kæranda skaðabætur að jafngildi launa í þrjá mánuði vegna ólögmætrar riftunar á ráðningarsamningi í ágúst 2000.

Í úrskurði ráðuneytisins er meðal annars fjallað um þá reglu sem lögmaður A taldi hafa helgast af venju á gildistíma laga nr. 53/1993 en í úrskurðinum segir að hann hafi máli sínu til stuðnings:

„vísað til ótilgreindra erinda lögmanns kæranda f.h. annarra umbjóðenda hans en í þeim málum hafi stjórn sjóðsins samþykkt greiðsluskyldu sjóðsins á þeirri forsendu að eðlilega hafi verið staðið að innheimtuaðgerðum.“

Því næst segir orðrétt í úrskurðinum:

„Að mati ráðuneytisins verður vart talið að fáein tilvik geti hafa mótað venju í skilningi venjuréttar sem vikið geti til hliðar skýrum ákvæðum laga. Slík venja sem haldið er fram af kæranda að myndast hafi í tíð laga nr. 53/1993 telst jafnframt ekki samræmast ákvæðum þeirra laga, en ríkar kröfur eru gerðar við mótun venju um atvik er lög kveða þegar á um. Sett lög eru ávallt rétthærri réttarheimild en venja. Enn fremur ber að leggja áherslu á að íslensk stjórnsýsla er lögbundin og skal því fara að þeim lögum er um hana gilda.“

Síðar segir svo í úrskurðinum:

„Að teknu tilliti til framangreinds er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki sýnt fram á að sú framkvæmd að viðurkenna ábyrgð Ábyrgðarsjóðs launa á kröfum sem eru eldri en 18 mánaða frá frestdegi þegar eðlilega hafi verið staðið að innheimtuaðgerðum hafi verið venjuhelguð í tíð laga nr. 53/1993 þannig að slík venja þoki settum lögum.

Það er því niðurstaða ráðuneytisins að fara skuli að ákvæði d-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1993, um ábyrgðarsjóð launa vegna gjaldþrota, við úrlausn þessa máls. Þar er gert að skilyrði fyrir ábyrgð sjóðsins á tiltekinni kröfu að hún hafi verið viðurkennd sem forgangskrafa samkvæmt lögum um gjaldþrotaskipti. Því skilyrði fullnægir krafa kæranda ekki í máli þessu þar sem stofnast hafði til hennar utan þess tímabils sem vísað er til í 2. tölul. 1. mgr. 112. gr. laga nr. 21/1991, um gjaldþrotaskipti o.fl. með síðari breytingum. Nýtur krafan því ekki ábyrgðar Ábyrgðarsjóðs launa. Skiptir þar ekki máli þótt dómstólar hafi viðurkennt kröfu kæranda á hendur hinu gjaldþrota félagi þegar það var í fullum rekstri.

Að því er varðar birtingu ákvörðunar stjórnar Ábyrgðarsjóðs launa þá liggur fyrir að nokkur tími leið frá því að ákvörðun var tekin þar til hún var birt fyrir aðila máls. Vitneskja málsaðila um efni ákvörðunar stjórnvalds er forsenda þess að hann hafi tækifæri til að taka afstöðu til hennar og haga ráðstöfunum sínum í samræmi við hana. Á þetta ekki síst við um ákvarðanir sem teljast íþyngjandi fyrir málsaðila. Ber því stjórnvaldi að birta aðila ákvörðun máls án ástæðulausrar tafar, eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Mun ráðuneytið því enn fremur beina þeim tilmælum til stjórnar Ábyrgðarsjóðs launa að hún gæti þess framvegis að ákvarðanir hennar séu birtar aðilum svo fljótt sem unnt er.

Uppkvaðning úrskurðar þessa hefur dregist vegna mikilla anna í ráðuneytinu.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég félagsmálaráðherra bréf 16. febrúar 2006. Lýsti ég í bréfinu þeirri skoðun minni að ágreiningur í málinu snerist nú um það hver framkvæmd sjóðsins hefði verið varðandi greiðslu á eldri launakröfum en 18 mánaða miðað við frestdag, hefði eðlilega verið staðið að innheimtu þeirra, og hvort aðstæður í tilviki A væru sambærilegar þannig að sjóðnum bæri að fylgja þeirri framkvæmd við úrlausn á máli hennar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég benti á að skilja yrði ummæli í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 88/2003 á þann veg að þessi framkvæmd hefði verið lögtekin í 4. gr. laganna. Ég lýsti því að ég skildi úrskurð ráðuneytisins svo að ekki væru bornar brigður á að í einhverjum tilvikum hefði sjóðurinn ábyrgst kröfur, eins og kröfu A svo sem lögmaður hennar héldi fram, en af úrskurðinum yrði ekki séð hvort og þá hvernig ráðuneytið hefði rannsakað þá framkvæmd. Niðurstaða ráðuneytisins væri hins vegar byggð á því að kærandi hefði ekki sýnt fram á að framkvæmdin væri venjuhelguð þannig að venjan þokaði settum lögum. Ég óskaði sérstaklega eftir skýringum ráðuneytisins á þremur atriðum, sem voru í stuttu máli þessi.

Í fyrsta lagi hvaða rannsókn hefði farið fram af hálfu ráðuneytisins í tilefni af staðhæfingum lögmanns kæranda um venjuhelgaða reglu um afgreiðslu ábyrgðasjóðsins og hvaða gögn þar um hefðu verið fyrir hendi hjá ráðuneytinu, hefði rannsókn ekki farið fram. Óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði haft vitneskju um einhver tilvik þar sem ábyrgðasjóðurinn hefði fallist á kröfur í málum sambærilegum við mál A.

Í öðru lagi óskaði ég eftir skýringum á því hvernig rannsókn ráðuneytisins í málinu hefði samrýmst rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga ekki síst með tilliti til þess að ráðuneytið teldi að A sjálf hefði ekki sýnt fram á venjuhelgaða reglu um framkvæmd sjóðsins.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess kæruatriðis að málshraðareglan hefði verið brotin við afgreiðslu málsins og hvort og þá hvaða ráðstafanir ráðuneytið hefði gert til þess að bæta úr því sem lyti að málshraða og birtingu ákvarðana stjórnar Ábyrgðasjóðs launa. Þá vakti ég athygli á 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga vegna þess tíma sem það tók ábyrgðasjóðinn að svara umsagnarbeiðni ráðuneytisins.

Svarbréf félagsmálaráðuneytisins er dags. 1. júní 2006. Í því kemur m.a. fram að ráðuneytið hafi byggt úrskurð sinn á því að lög, og er þar vísað til 5. gr. laga nr. 53/1993, um ábyrgðasjóð launa, hefðu ekki staðið til þess að krafa A yrði greidd og jafnframt hafi verið byggt á því að jafnræðisregla stjórnsýsluréttarins veitti fólki almennt ekki tilkall til framkvæmdar sem samrýmdist ekki lögum hefði efni stjórnvaldsákvörðunarinnar verið ólögmætt. Fáein tilvik geti heldur ekki mótað venjuhelgaða framkvæmd sem víki til hliðar ákvæðum laga. Ráðuneytið kvaðst jafnframt hafa kannað sérstaklega framkvæmd ábyrgðasjóðsins að þessu leyti og þau mál sem gera megi ráð fyrir að vísað sé til í erindi lögmanns A en þau séu fjögur talsins. Um hafi verið að ræða kröfur vegna vinnulauna og orlofs og séu kröfurnar því ekki að öllu leyti sambærilegar kröfu kæranda. Segir síðan orðrétt í bréfi ráðuneytisins:

„Það breytir þó ekki því áliti ráðuneytisins að Ábyrgðasjóð launa hafi skort heimildir að lögum til að samþykkja ábyrgð sjóðsins í umræddum málum og lítur ráðuneytið svo á að þar hafi átt sér stað fá mistök. Þóttu staðhæfingar kæranda ekki gefa tilefni til frekari rannsókna af hálfu ráðuneytisins [...]“

Í bréfinu kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að í greinargerð með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 88/2003 sé, um efni 4. gr. frumvarpsins og framkvæmd ábyrgðasjóðsins á greiðslu eldri krafna en 18 mánaða, einungis verið að vísa til krafna launafólks sem vinnuveitanda hafi borið að greiða vegna vinnuslyss eða dauðsfalls, enda geti í þeim tilvikum nokkur tími liðið frá því að bótakrafa stofnist þar til endanlegt tjón liggi fyrir. Ráðuneytið kveður sér hafa verið kunnugt um að ábyrgðasjóðurinn hafi meðhöndlað slík mál með sérstökum hætti og ekki gert athugasemdir við það. Niðurstaða ráðuneytisins hafi verið sú að það hefði ekki heimildir að lögum til annars en að fylgja orðalagi d-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1993 við úrlausn máls kæranda.

Ráðuneytið segir afgreiðslu sína á málinu hafa dregist vegna mikilla anna. Á fyrri hluta ársins hafi verið ráðnir tveir lögfræðingar á skrifstofu jafnréttis- og vinnumála í ráðuneytinu til að hraða meðferð mála. Ráðuneytið kveðst hafa bæði í úrskurði sínum og síðar mælt svo fyrir um við stjórn ábyrgðasjóðsins að mikilvægt væri að ákvörðun máls sé birt aðila þess án ástæðulausrar tafar. Vinna starfsmanna á Vinnumálastofnun, sem mun annast sjóðsvörslu, reikningshald og daglega afgreiðslu fyrir Ábyrgðasjóð launa í umboði sjóðsstjórnar og undir umsjá og eftirliti hennar, hafi verið endurskipulögð í því skyni að tryggja skilvirkari afgreiðslu mála hjá Ábyrgðasjóði launa, m.a. með því að ráða fleira starfsfólk.

Með bréfi dags. 2. júní 2006 gaf ég lögmanni A kost á því að gera athugasemdir við svarbréf félagsmálaráðuneytisins og þær bárust með bréfi, dags. 5. júlí 2006. Í bréfinu kemur fram að lögmaðurinn telur að tvö mál sem upp hafi komið á árinu 1996 hafi orðið til þess að ábyrgðasjóðurinn tók að greiða eldri kröfur en 18 mánaða, þótt hann sé þess ekki fullviss. Krafa um greiðslu vegna þessara mála hafi verið send sjóðnum á því ári. Kröfunum hafi fyrst verið hafnað, en sú afstaða endurskoðuð og kröfurnar greiddar á árinu 1999. Af bréfinu verður ráðið að lögmaðurinn telur að í nóvember 1998 hafi stjórn ábyrgðasjóðsins fyrst samþykkt að greiða kröfur sem eldri voru en 18 mánaða.

Í tilefni af athugasemdum lögmanns A ritaði ég ráðuneytinu bréf 7. september 2006 og kynnti því athugasemdirnar. Gerði ég grein fyrir því að lögmaðurinn hefði nefnt 4 þrotabú þar sem kröfur er vörðuðu a.m.k. 10 launamenn hefðu verið greiddar auk þess sem lögmaðurinn teldi sig vita um fleiri hliðstæð tilvik. Í tilefni af þessum upplýsingunum gaf ég ráðuneytinu kost á því að gera athugasemdir við bréf lögmannsins og óskaði jafnframt frekari upplýsinga frá ráðuneytinu. Spurningar mínar lutu að því hvort þau mál sem lögmaður A vísaði til væru meðal þeirra mála þar sem ráðuneytið teldi að afgreiðsla stjórnar ábyrgðasjóðsins hafa byggst á mistökum. Teldi ráðuneytið upplýsingar lögmannsins um þessi mál gefa tilefni til frekari rannsóknar á því hvort staðhæfingar hans væru réttar óskaði ég eftir að mér yrði kynnt það svo og niðurstaða rannsóknarinnar. Ég óskaði sérstaklega eftir því að í svörum ráðuneytisins kæmi fram hvort það teldi athugasemdir lögmannsins gefa tilefni til breyttrar afstöðu ráðuneytisins til þess að gerð hefðu verið mistök við afgreiðslu einstakra mála sem A gæti ekki byggt rétt sinn á. Teldi ráðuneytið nú að framkvæmd ábyrgðasjóðsins hefði verið í ósamræmi við lagareglur óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvaða áhrif það kynni að hafa á niðurstöðu þess í máli A. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði óskað bréflega eftir upplýsingum frá ábyrgðasjóðnum um framkvæmd hans og hvort könnun þess hefði farið fram áður eða eftir að úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp. Hefði könnunin farið fram eftir uppkvaðningu úrskurðarins óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á því hvernig það samræmdist rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sérstaklega með tilliti til þess að í úrskurðinum kæmi fram að lögmaður A hefði ekki sýnt fram á að tiltekin framkvæmd sjóðsins í gildistíð laga nr. 53/1993 hefði verið venjuhelguð.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 6. nóvember 2006, kveðst það hafa fengið upplýsingar um nokkur erindi þar sem stjórn ábyrgðasjóðsins hafi samþykkt greiðslur eldri krafna en 18 mánaða frá frestdegi en væntanlega hafi þar ekki verið um tæmandi talningu að ræða. Ráðuneytið kveðst hafa aflað sér upplýsinga um þessar afgreiðslur áður en úrskurður þess gekk 1. febrúar 2005, bæði með símtölum og eins hafi upplýsingarnar borist í tölvupósti. Ráðuneytið telur ekki ástæðu til þess að breyta þeirri túlkun sem fram kemur í úrskurði þess, en ábyrgðasjóðurinn hafi ekki haft heimild að lögum til annars en að fylgja orðalagi d-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1993. Ráðneytið telur sem fyrr að venjuhelguð regla hafi ekki skapast um greiðslu þessara krafna, enda hafi sams konar mál ekki öll verið afgreidd með sama hætti af stjórninni. Ekki sé ástæða til að athuga þessar afgreiðslur nánar. Eftir að úrskurðurinn var kveðinn upp og erindi sent umboðsmanni Alþingis segist ráðuneytið hafa fengið upplýsingar um erindi sem hafi verið hafnað.

Ég gaf lögmanni A kost á því að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins frá 6. nóvember. Tel ég ekki sérstaka ástæðu til þess að rekja hér þær athugasemdir.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og fyrr er rakið telur A að við meðferð máls síns hafi málshraðaregla 9. gr., rannsóknarregla 10. gr., jafnræðisregla 11. gr. og andmælaregla 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verið brotnar. Þá hafi stjórnvöld við afgreiðslu málsins sífellt teflt fram nýjum málsástæðum, auk þess sem rökstuðningi ákvarðananna hafi verið áfátt.

2.

Það liggur fyrir að við afgreiðslu stjórnar Ábyrgðasjóðs launa á kröfu A, bæði í upphafi og eins þegar málið var endurupptekið að beiðni lögmanns hennar, var miðað við að um kröfuna giltu lög nr. 88/2003 um Ábyrgðasjóð launa. Lögmaður A sýnist einnig hafa gert ráð fyrir að svo væri. Þau lög tóku gildi 10. apríl 2003 og í 2. mgr. 28. gr. segir að kröfur í bú vinnuveitanda sem úrskurðuð eru gjaldþrota fyrir gildistöku laganna, eins og bú fyrirtækisins X ehf. var, njóti ábyrgðar samkvæmt lögum um Ábyrgðasjóð launa vegna gjaldþrota, nr. 53/1993. Það er hins vegar ekki ágreiningur á milli aðila um að fyrri lög um ábyrgðasjóðinn, nr. 53/1993, giltu þegar sjóðurinn tók ákvarðanir sínar 23. júlí 2003 og 20. apríl 2004 og úrskurður félagsmálaráðuneytisins var byggður á þeim lögum. Hér var því um lögvillu að ræða hjá stjórn ábyrgðasjóðsins, og reyndar lögmanni A líka, sem leiðrétt var við meðferð málsins hjá félagsmálaráðuneytinu.

Í ákvörðuninni 23. júlí 2003 byggði stjórn ábyrgðasjóðsins niðurstöðu sína á því að auk launa fyrir ágústmánuð 2000 ætti A einungis rétt á launum í hálfan mánuð, sem var uppsagnarfrestur hennar, þar sem hún hefði hafnað sambærilegu starfi hjá vinnuveitanda sínum. Í síðari ákvörðun stjórnarinnar, þegar fyrri ákvörðun hafði verið endurupptekin, var á því byggt að krafa A væri skaðabótakrafa, sem hún vissulega var, en stjórn sjóðsins taldi ekki lagaskilyrði til þess að fallast á greiðslu skaðabótakrafna nema þær yrðu raktar til vinnuslyss og vísaði um það til e-liðar 5. gr. laga nr. 88/2003. Í bréfi lögmanns A til ábyrgðasjóðsins, dags. 23. júlí 2003, var krafa hennar hins vegar rökstudd með vísan til venjuhelgaðrar framkvæmdar sjóðsins um að greiða eldri kröfur en 18 mánaða miðað við frestdag, hafi eðlilega verið staðið að innheimtu þeirra, og jafnframt vísað til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 88/2003, um Ábyrgðasjóð launa. Því ætti sjóðurinn að greiða kröfuna. Lögmaðurinn kom þannig strax á framfæri við stjórn sjóðsins meginröksemd sinni fyrir því að greiða ætti kröfuna úr sjóðnum, þ.e. venjuhelgaðri framkvæmd. Í fyrri ákvörðun stjórnar sjóðsins var vísað til 4. gr. laga nr. 88/2003 um þá forsendu að eðlilega hefði verið staðið að innheimtu kröfunnar. Var fallist á að greiða mánaðarlaun sem A hafði sannanlega unnið fyrir svo og laun í hálfsmánaðar uppsagnarfresti og hefur þessi fjárhæð verið greidd.

Beiðni lögmannsins um endurupptöku ákvörðunarinnar, dags. 7. janúar 2004, laut að því að tekin yrði á ný ákvörðun um fjárhæð afgreiðslunnar og var rökstudd með því að samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur ætti A rétt á skaðabótum frá vinnuveitanda sínum sem næmi launum í 3 mánuði. Varakrafa í héraðsdómsmálinu um greiðslu launa í hálfan mánuð hafi og verið skaðabótakrafa en ekki krafa um laun í uppsagnarfresti.

Síðari ákvörðun stjórnar Ábyrgðasjóðs launa var byggð á því að ekki væru lagaskilyrði til þess að greiða skaðabætur sem jafngildi þriggja mánaða launum samkvæmt 5. gr. laga nr. 88/2003, en samkvæmt e-lið 5. gr. laganna ábyrgist sjóðurinn einungis skaðabótakröfur stafi þær af vinnuslysi.

Það er ljóst, að auk þess að byggja ákvörðun sína á nýju lögunum í stað þeirra eldri, breytti stjórn sjóðsins forsendum sínum þannig að í stað þess að heimila greiðslu hálfs mánaðar launa í uppsagnarfresti synjaði hún um greiðslu skaðabóta í þrjá mánuði, en hluti þess tíma var umræddur hálfs mánaðar uppsagnarfrestur. Sú afstaða sem fram kemur í niðurstöðunni kann að hafa verið tekin vegna þeirrar röksemdar lögmanns A að hún ætti rétt á greiðslu skaðabóta sem jafngiltu þriggja mánaða launum. Afstaða stjórnar sjóðsins sem kom fram í síðari ákvörðuninni leiddi í raun til þess að réttur A var talinn takmarkaðri en í fyrri ákvörðuninni. Hins vegar hafði hún fengið greitt samkvæmt fyrri ákvörðuninni þannig að síðari ákvörðunin leiddi ekki til skerðingar á þeirri greiðslu sem henni hafði þar verið ákvörðuð. Þegar svo hagar til tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það að stjórn sjóðsins hafi breytt forsendum sínum. Lögvilla sú sem stjórn sjóðsins var í varð til þess að ákvarðanirnar byggðust ekki á réttum lagagrundvelli. Þar sem ekki verður séð að lögvillan hafi í sjálfu sér haft áhrif á réttarstöðu A og réttur hennar var í raun ekki skertur frá því sem ákveðið hafði verið í fyrri ákvörðuninni, þrátt fyrir síðari ákvörðun stjórnar ábyrgðasjóðsins, tel ég ekki tilefni til sérstakra athugasemda vegna lögvillunnar og breyttra forsenda stjórnar sjóðsins. Ég vænti þess hins vegar að betur verði framvegis hugað að slíkum atriðum í starfi stjórnarinnar.

Ég tel að í báðum framangreindum ákvörðunum stjórnarinnar komi fram rökstuðningur, þótt knappur sé, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar hefur stjórnin í fyrri ákvörðun sinni ekki farið að ákvæðum 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. sömu laga um að leiðbeina aðila um kæruheimild, kærufresti og kærugjöld og hvert skuli beina kæru.

Í síðari ákvörðuninni er vakin athygli á heimild til að kæra ákvörðunina til stjórnar Ábyrgðasjóðs launa innan tveggja mánaða frá móttöku hennar og vísað þar um til 3. mgr. 16. gr. laga um Ábyrgðasjóð launa nr. 88/2003. Þótt skrifstofa ábyrgðasjóðsins hafi birt ákvörðunina ber hún með sér að vera ákvörðun stjórnar hans. Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 88/2003 var á þessum tíma tekið fram að heimilt væri að kæra ákvarðanir stjórnar Ábyrgðasjóðs launa sem teknar væru á grundvelli laganna til félagsmálaráðuneytisins. Í síðari ákvörðun stjórnar ábyrgðasjóðsins var þannig sá aðili sem kæra átti til ranglega tilgreindur.

Í tilefni af þessu beini ég þeim tilmælum til stjórnar Ábyrgðasjóðs launa að hún gæti þess að fara í ákvörðunum sínum eftir ákvæðum 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 2. tölul. 2. mgr. í því tilviki sem hér um ræðir, um leiðbeiningar um kæruheimildir.

Ég tel ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við efni rökstuðnings í úrskurði félagsmálaráðuneytisins frá 1. febrúar 2005.

3.

Eins og fyrr er rakið er beiðni lögmanns A dagsett 23. júlí 2003 og var ákvörðun stjórnar ábyrgðasjóðsins tekin sama dag en ekki tilkynnt fyrr en með bréfi 6. janúar 2004. Það er því ljóst að langur dráttur varð á því að tilkynna aðila um ákvörðun stjórnarinnar sem ekki hefur verið skýrður sérstaklega.

Beiðni lögmanns A til stjórnar sjóðsins um endurupptöku ákvörðunarinnar er dagsett 7. janúar 2004. Ný ákvörðun stjórnarinnar var tekin 20. apríl 2004 og tilkynnt 18. júní s.á. Það eitt út af fyrir sig að rúmir þrír mánuðir liðu frá því að beiðnin barst og þar til ákvörðun var tekin er í sjálfu sér ekki í ósamræmi við þann tíma sem algengt er að afgreiðsla mála taki innan stjórnsýslunnar hér á landi. Ég hef hins vegar lagt á það áherslu að miklu skipti að stjórnvöld afgreiði mál sem hafa verulega persónulega og fjárhagslega þýðingu fyrir borgarana svo fljótt sem unnt er, sbr. málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, og eiga þau sjónarmið einnig við í þessu máli. Þá er það ljóst að í þessu máli hefur til viðbótar orðið óþarfa dráttur á því að tilkynna aðila um ákvörðunina, en hann hefur verið skýrður með miklum önnum hjá starfsmönnum ábyrgðasjóðsins.

Stjórnsýslukæra lögmannsins til félagsmálaráðuneytisins er dagsett 29. júní 2004 og gekk úrskurður þess 1. febrúar 2005, þ.e. eftir rúmlega hálft ár. Ég tel að í því tilviki hafi ekki verið farið eftir reglum 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða og þá með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ég lýsti hér að framan.

Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 1. júní 2006, kemur fram að ráðuneytið hafi ítrekað fyrri tilmæli til stjórnar Ábyrgðasjóðs launa um mikilvægi þess að ákvörðun máls sé birt aðila án ástæðulausrar tafar eftir að hún hefur verið tekin. Ráðuneytinu sé kunnugt um endurskipulagningu á störfum starfsmanna Vinnumálastofnunar í því skyni að tryggja skilvirkari afgreiðslu hjá Ábyrgðasjóði launa, m.a. með fjölgun starfsmanna sem sinni verkefnum hans og muni ráðneytið fylgja því eftir.

Þá segir í sama bréfi að fjöldi mála á sviði jafnréttis– og vinnumála hafi aukist jafnt og þétt hjá ráðuneytinu sem hafi komið niður á afgreiðslutímanum. Ráðuneytið hafi brugðist við þessum vanda með þeim hætti að ráða á fyrri hluta árs 2006 tvo lögfræðinga til starfa á skrifstofu jafnréttis– og vinnumála.

Í ljósi upplýsinga ráðuneytisins tel ég ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir að sinni varðandi málshraða, sbr. ákvæði 9. gr. stjórnsýslulaga, í þessu máli eða hjá þeim stjórnvöldum sem við sögu koma í því. Ég mun hins vegar fylgjast með því að þau áform um almennar umbætur sem stjórnvöld hafa lýst gangi eftir.

4.

Kvörtun A beinist meðal annars að því að stjórnvöld hafi ekki gætt þess að hún nyti andmælaréttar við meðferð málsins, þar sem stjórn Ábyrgðasjóðs launa og síðar félagsmálaráðuneytið hafi sífellt teflt fram nýjum og ólíkum málsástæðum til stuðnings þeirri niðurstöðu að hafna kröfu hennar.

Í beiðni sinni um endurupptöku færir lögmaður A fram röksemdir fyrir þeirri afstöðu sinni að hún eigi að fá kröfur sínar greiddar að fullu úr ábyrgðasjóðnum. Þótt stjórn sjóðsins hafi byggt síðari niðurstöðu sína á öðrum forsendum en hina fyrri er ekki hægt að ætlast til þess að lögmanninum væri sérstaklega gert viðvart um það áður en ákvörðunin var tekin í því skyni að hann gæti andmælt hinni fyrirhuguðu niðurstöðu.

Í kæru til félagsmálaráðuneytisins kveðst lögmaðurinn hafa fært fram ítarleg rök fyrir því að lagaskilyrði væru fyrir hendi til þess að skaðabótakrafa skjólstæðings hans yrði felld undir ákvæði laga um Ábyrgðasjóð launa.

Áður en félagsmálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn leitaði það skýringa hjá stjórn Ábyrgðasjóðs launa á því hvers vegna afgreiðsla stjórnar sjóðsins hefði verið byggð á lögum nr. 88/2003 en ekki á lögum nr. 53/1993 sem hafi verið í gildi á úrskurðardegi gjaldþrotsins. Stjórn sjóðsins gaf þær skýringar í bréfi, dags. 29. september 2004, að fyrir misgáning hefði hún talið að krafa A væri fyrir tímabilið frá ágúst til október 2001 og að gjaldþrotaúrskurðurinn hefði verið kveðinn upp eftir gildistöku laga nr. 88/2003. Fram kemur í bréfinu að gögn málsins hafi verið misvísandi um þetta atriði en af þeim er ekki að sjá að sú skoðun hafi verið fyrr sett fram.

Félagsmálaráðuneytið gaf lögmanninum kost á því að gera athugasemdir við skýringar stjórnar ábyrgðasjóðsins sem hann gerði með bréfi, dags. 20. október 2004. Þar andmælti hann því að gögn þau sem sjóðurinn hafði undir höndum hefðu verið misvísandi. Þá kemur skýrlega fram í bréfinu að lögmaðurinn telur það hafa verið venjuhelgaða reglu stjórnar ábyrgðasjóðsins að greiða kröfur eldri en 18 mánaða ef eðlilega hefði verið staðið að innheimtu þeirra.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en ákvörðun er tekin í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Enda þótt stjórn Ábyrgðasjóðs launa breytti forsendum í síðari ákvörðun sinni frá því sem þær voru í hinni fyrri þá lágu fyrir stjórn sjóðsins röksemdir lögmannsins í beiðni hans um endurupptöku málsins. Lögmaðurinn fékk og tækifæri til þess að andmæla skýringum ábyrgðasjóðsins á því hvers vegna sjóðurinn hefði byggt seinni niðurstöðu sína á öðrum forsendum en hina fyrri. Þannig lá afstaða hans og rök fyrir þegar félagsmálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn.

Með vísan til þess sem að framan er rakið verður ekki annað séð en að lögmaðurinn hafi fengið þau tækifæri til andmæla sem hann átti rétt til samkvæmt ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga.

5.

Það lá ljóst fyrir áður en félagsmálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn að lögmaðurinn byggði kröfu sína á því að það væri venjuhelguð regla hjá stjórn Ábyrgðasjóðs launa að greiða eldri kröfur en 18 mánaða, hefði þeim verið haldið til haga, eins og fram kemur í bréfi hans til ráðuneytisins frá 20. október 2004. Í bréfinu hélt lögmaðurinn því og fram að yrði þessari venjuhelguðu reglu ekki fylgt væri það brot á jafnræðisreglu stjórnsýslulaga, þar sem A nyti ekki jafnræðis á við þá sem fengið hefðu greiddar kröfur sínar samkvæmt venjureglunni. Lögmaðurinn hélt því og fram, þegar hann óskaði eftir því við stjórnina í bréfi, dags. 2. júlí 2003, að krafan yrði greidd, að venjuhelguð regla væri fyrir hendi.

Í úrskurði ráðuneytisins segir að „vart verði talið að fáein tilvik geti hafa mótað venju í skilningi venjuréttar sem vikið geti til hliðar skýrum ákvæðum laga,“ enda séu ríkar kröfur gerðar „við mótun venju um atvik er lög kveða þegar á um“. Í úrskurðinum er ekki að sjá hvaða rannsókn ráðuneytið gerði á því hverjum reglum stjórn ábyrgðasjóðsins hafði fylgt að þessu leyti. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 1. júní 2006, segist ráðuneytið hafa kannað sérstaklega þá framkvæmd og þau mál sem gera megi ráð fyrir að kærandi sé að vísa til í erindi sínu. Í bréfi sínu til mín, dags. 6. nóvember 2006, segist ráðuneytið hafa fengið upplýsingar hjá Ábyrgðasjóði launa um nokkur erindi sem samþykkt hafi verið af stjórn sjóðsins en væntanlega hafi þar ekki verið um tæmandi talningu að ræða. Kemur og fram í bréfinu að ráðuneytinu hafi, eftir að úrskurður þess var kveðinn upp, borist upplýsingar frá ábyrgðasjóðnum um tvö tilvik þar sem greiðslu krafna, sem voru sambærilegar kröfu A, var hafnað.

Í þessu máli er uppi sú óvenjulega staða að ekki virðist umdeilt að stjórn Ábyrgðasjóðs launa hafi í einhverjum mæli í framkvæmd vikið frá því skilyrði laga nr. 53/1993, um ábyrgðasjóð launa vegna gjaldþrota, að greiða aðeins þær kröfur sem viðurkenndar hefðu verið sem forgangskröfur við gjaldþrotaskipti og þá í þeim tilvikum þar sem liðinn var lengri tími en 18 mánuðir frá gjalddaga til frestdags. Þetta var meðal annars staðfest í athugasemdum við það frumvarp sem síðar varð að nýjum lögum um Ábyrgðasjóð launa, nr. 88/2003, og tóku eins og áður sagði gildi 10. apríl 2003. (Alþt. 2002–2003, A-deild, bls. 4543.) Varð þessi framkvæmd tilefni þess að í 4. gr. laga nr. 88/2003 er kveðið á um að í sérstökum undantekningartilvikum sé sjóðnum heimilt að ábyrgjast kröfur sem gjaldfallið hafa utan 18 mánaða ábyrgðartímabilsins að því tilskildu að eðlilega hafi verið staðið að innheimtu þeirra. Í athugasemdum við þetta ákvæði segir að þar sé „einkum höfð í huga sú staðreynd að gjalddagi bótakrafna skv. e-lið 5. gr. reynist mjög oft falla utan við 18 mánaða forgangsréttartímabil skv. 112. gr. gjaldþrotaskiptalaga og e-lið 5. gr. gildandi laga“. (Alþt. 2002–2003, A-deild, bls. 4544.) Síðan segir að samkvæmt ströngustu lagatúlkun beri að hafna forgangsrétti slíkra krafna en Ábyrgðasjóður launa hafi „í fáeinum tilvikum fallist á að greiða slíkar kröfur að því tilskildu að kröfuhafi sýni fram á að hann hafi í kjölfar hins bótaskylda atviks fengið tjón sitt staðreynt og staðið eðlilega að innheimtu kröfu sinnar“. (Alþt. 2002–2003, A-deild, bls. 4544.) Tekið er fram að komið geti til álita að beita þessari heimild vegna tiltekinnar kröfu launamanns, til að mynda bótakröfu hans vegna líkamstjóns sem sérstök rök mæla með að njóti ábyrgðar sjóðsins þó að hún falli utan ábyrgðartímabils en slík ákvörðun þurfi ekki að hafa áhrif á mat sjóðsins á því hvort aðrar kröfur sama launamanns eða annarra kröfuhafa falli innan ábyrgðartímabils eins og það er skilgreint í 1. mgr. greinarinnar.

Eins og áður sagði byggði lögmaður A á því að sú venjuhelgaða framkvæmd sem hér um ræðir hefði meðal annars náð til bótakrafna launamanna sem stofnast hefði vegna þess að þeim hefði ranglega verið sagt upp. Af hálfu félagsmálaráðuneytisins er hins vegar byggt á því að umræddu fráviki frá skilyrði laganna hafi aðeins verið beitt þegar í hlut áttu bótakröfur sem vinnuveitanda bar að greiða vegna tjóns af völdum vinnuslysa, sbr. e-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1993. Hugsanlegt venjuhelgað frávik í þessu efni hafi því ekki átt við aðrar bótakröfur, þ.m.t. bætur vegna launamissis í allt að þrjá mánuði vegna riftunar eða uppsagnar vinnusamnings, sbr. d-lið 1. mgr. 5. gr. sömu laga.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu máli var beinlínis á því byggt að tiltekin stjórnsýsluvenja hefði komist á sem leitt hefði til frávika frá ákveðinni lagareglu.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að félagsmálaráðuneytið hafi, áður en það kvað upp úrskurð sinn, einungis kannað þau erindi sem lögmaður A hafði vísað til að afgreidd hefðu verið skv. umræddri venju en ekki rannsakað skipulega hvort og þá hver önnur erindi af svipuðu eða sama tagi hefðu borist sjóðnum í gildistíð laga nr. 53/1993 og hverja afgreiðslu þau hefðu hlotið. Þau rök sem lögmaðurinn færði fram fyrir kröfu sinni gáfu hins vegar fullt tilefni til rannsóknar auk þess sem upplýsingar um frávik af þessu tagi frá ákvæðum laga höfðu beinlínis komið fram í athugasemdum við lagafrumvarp sem lagt hafði verið fram á Alþingi af hálfu félagsmálaráðherra 27. febrúar 2003 eða tveimur árum áður en úrskurður ráðuneytisins í þessu máli var kveðinn upp. Ég tek það fram að í þeim gögnum sem ráðuneytið hefur afhent mér um afgreiðslur á einstökum málum, og þar með þeim málum sem lögmaðurinn vísaði til, kemur fram að um almennar launakröfur er að ræða auk orlofs svo og desemberuppbótar í einu tilviki.

Í þessu máli voru af hálfu ráðuneytisins annars vegar bornar brigður á að þau frávik sem ráðuneytið taldi sig vita um, þar sem stjórn sjóðsins hefði samþykkt að greiða umfram ákveðna reglu laganna, hefðu mótað venjuhelgaða framkvæmd sem viki til hliðar ákvæðum laga og hins vegar á það hvers eðlis þau tilvik hefðu verið. Hér skipti því máli að rannsaka á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga hver hefði verið hin almenna framkvæmd þessara mála af hálfu stjórnarinnar og þá hversu mörg þessi tilvik væru, og af hvaða toga þær kröfur væru sem greiddar höfðu verið. Skipti þannig máli að upplýsa hvort það var rétt, sem ráðuneytið telur sig geta í skýringum til mín ráðið af athugasemdum með því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 88/2003, að þarna hafi aðeins verið um að ræða greiðslu bóta vegna vinnuslysa. Ég vek í því sambandi athygli á því að umrædd regla núgildandi 2. mgr. 4. gr. laga nr. 88/2003 er ekki sérstaklega takmörkuð við slíkar bótakröfur heldur tekur fráviksreglan samkvæmt orðanna hljóðan til allra þeirra krafna sem annars gætu komið til greiðslu hjá sjóðnum.

Ég tel eftir að hafa kynnt mér fyrirliggjandi gögn í þessu máli og skýringar ráðuneytisins að það hafi ekki fullnægt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga áður en það kvað upp úrskurð sinn í þessu máli. Slík rannsókn var forsenda þess að hægt væri að leiða í ljós hvort A hefði við afgreiðslu stjórnar Ábyrgðarsjóðs launa á kröfu hennar notið jafnræðis á við aðra þá sem gerðu sams konar eða svipaðar kröfur á hendur sjóðnum í gildistíð laga nr. 53/1993.

Í úrskurði ráðuneytisins kemur fram að lögmaðurinn hafi ekki sýnt fram á að stjórn ábyrgðasjóðsins hafi byggt ákvarðanir sínar á venjuhelgaðri reglu á gildistíma laga nr. 53/1993 þannig að slík venja hafi þokað settum lögum. Samkvæmt rannsóknarreglunni í 10. gr. stjórnsýslulaga er aðila ekki skylt að færa fram sönnun af því tagi sem ráðuneytið virðist ætlast til af lögmanninum heldur er það í verkahring stjórnvaldsins að rannsaka hvort rökstuddar staðhæfingar sem aðili stjórnsýslumáls byggir kröfur sínar á fái staðist og geti haft áhrif á úrlausn máls. Hér verður einnig að hafa í huga að aðila einstaks stjórnsýslumáls kann að vera það ógerlegt eða að minnsta kosti örðugt að afla upplýsinga um hvernig stjórnvald hefur almennt leyst úr sambærilegum málum áður, og hvað þá að tína fram einstök afgreidd mál eða dæmi. Það að hér hafi komið við sögu lögmaður sem vegna annarra og fyrri starfa þekkti til hliðstæðra mála getur ekki breytt rannsóknarskyldu stjórnvalds að þessu leyti.

V. Niðurstaða.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að félagsmálaráðuneytið hafi, við meðferð stjórnsýslukæru lögmanns A, ekki fullnægt þeirri skyldu sinni að rannsaka nægilega í samræmi við ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga hvernig stjórn Ábyrgðasjóðs launa hafi í framkvæmd vikið frá tilteknu skilyrði laga nr. 53/1993, um ábyrgðasjóð launa vegna gjaldþrota, og þar með hagað afgreiðslu mála á grundvelli þess fráviks, þannig að hægt væri að taka með réttum hætti afstöðu til þess hvort A ætti kröfu á því að afgreiðslu á máli hennar yrði hagað í samræmi við þá venjuhelguðu reglu sem hún vísaði til.

Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins, komi fram um það ósk frá A, að það taki mál hennar til meðferðar að nýju og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í áliti þessu. Á þessu stigi er hins vegar ekki tilefni til þess að ég taki að öðru leyti afstöðu til þeirrar kröfu A sem um er deilt í málinu.

Ég hef einnig í áliti þessu gert athugasemdir við skort á leiðbeiningum um kæruheimildir í þeim ákvörðunum stjórnar Ábyrgðasjóðs launa sem hér er fjallað um, sem og málshraða við afgreiðslu stjórnvalda á þessu máli A. Sérstaklega eru gerðar athugasemdir við þann tíma sem leið frá því að stjórn ábyrgðasjóðsins tók ákvarðanir í máli A og þar til þær voru tilkynntar. Eru það tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins að því verði fylgt eftir gagnvart Ábyrgðasjóði launa að bætt verði úr þessum annmörkum og ráðuneytið fylgi að öðru leyti þeim áformum sem það hefur lýst um aukinn málshraða á þessu sviði.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði félags- og tryggingamálaráðuneytinu bréf, dags. 29. febrúar 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til félagsmálaráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Mér barst svarbréf félags- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 11. júní 2008, þar sem fram kemur að með bréfi, dags. 28. ágúst 2007, hafi A óskað eftir því að ráðuneytið tæki mál hennar til meðferðar að nýju og hafi ráðuneytið orðið við þeirri beiðni. Hafi niðurstaðan orðið sú að stjórn Ábyrgðasjóðs launa hafi endurupptekið málið og greitt A í október 2007 skaðabótakröfu hennar á hendur gjaldþrota vinnuveitanda vegna ólögmætrar uppsagnar. Jafnframt segir í bréfinu að ráðuneytið hafi átt í formlegum og óformlegum samskiptum við stjórn Ábyrgðasjóðs launa vegna meðferðar mála fyrir sjóðnum m.a. með hliðsjón af áliti mínu í máli þessu en ráðuneytið hafi þó ekki enn gripið til tiltekinna ráðstafana vegna álitsins að öðru leyti.