Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. janúar 2007 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín, fyrir hönd Vélstjórafélags Íslands, og kvartaði yfir því að með úrskurði, dags. 7. janúar 2007, hefði samgönguráðuneytið vísað frá stjórnsýslukæru félagsins, dags. 5. apríl 2006, en hann taldi að ráðuneytinu hefði borið að taka kæruna til efnislegrar meðferðar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. júní 2007.

II. Málavextir.

Málsatvik eru þau að mönnunarnefnd fiskiskipa samþykkti í úrskurði, dags. 1. febrúar 2006, í máli nr. Mv 1/2006, umsókn útgerðarfélags um heimild til að fækka vélstjórum um borð í einu skipa félagsins úr þremur í tvo. Í úrskurðinum kom fram að einn nefndarmanna, sá sem tilnefndur var af vélstjórafélaginu, hafði lýsti sig eindregið mótfallinn því að samþykkja erindi útgerðarfélagsins. Með kæru, dags. 5. apríl 2006, kærði B, hæstaréttarlögmaður, úrskurðinn til samgönguráðuneytisins, fyrir hönd Vélstjórafélags Íslands. Var þess krafist að ákvörðun nefndarinnar yrði felld úr gildi. Í kærunni var byggt á því að vélstjórafélagið ætti kæruaðild þar sem stéttarfélagið og félagsmenn þess hefðu verulega hagsmuni af því að hinn kærði úrskurður yrði felldur úr gildi. Samgönguráðuneytið úrskurðaði í málinu 7. janúar 2007 og vísaði málinu frá. Í kafla VI.1 í úrskurðinum, er ber heitið „kæruaðild“, fjallaði ráðuneytið um það hvort Vélstjórafélag Íslands gæti talist eiga aðild að kæru vegna málsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um það segir í úrskurðinum:

„Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. ssl. er kæruaðild fengin aðila máls. Hugtakið aðili máls er hins vegar ekki skilgreint í lögunum en er skýrt þannig að það sé sá sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta varðandi stjórnvaldsákvörðun. Það er því ávallt háð nokkru mati hverju sinni hvort viðkomandi kærandi er aðili máls og sem hefur slíka kæruaðild.

Hið almenna sjónarmið gildir að hver sá sem hefur einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins hefur kæruaðild. Í tilviki einstaklinga sem málið varðar leikur sjaldnast vafi á kæruaðild. Félög geta einnig átt kæruaðild en í þeim tilvikum ríkir meiri óvissa. Kæruaðild félags getur byggst á sérstöku umboði þess sem annars á kæruaðildina en einnig getur félag átt sjálfstæða kæruaðild. Í því tilviki er þess krafist að mikill hluti félagsmanna eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta [að] því að leyst sé úr málinu og það sé meðal yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins að gæta þeirra hagsmuna.

Kærandi máls þessa er Vélstjórafélag Íslands sem er sjálfstæður lögaðili. Félagið er stéttarfélag sem hefur m.a. að tilgangi að gæta hagsmuna félagsmanna og semja um kaup og kjör þeirra. Kæra þessi er ekki sett fram fyrir hönd tiltekins félagsmanns heldur í nafni félagsins sem heild. Kemur því til skoðunar hvort það samræmist tilgangi félagsins við hagsmunagæslu fyrir félagsmenn að kæra úrskurði mönnunarnefndar, hvort félagið hafi þeirra einstaklegu og verulegu hagsmuna að gæta sem krafist er til að kæruaðild stofnist. Að mati ráðuneytisins leikur verulegur vafi á kæruaðild félagsins en þar sem kærði gerir ekki athugasemdir við kæruaðild kæranda telur ráðuneytið rétt að skýra þann vafa allan kæranda í hag. Ráðuneytið fellst því á það með kærandi að félagið hafi kæruaðild í máli þessu.“

Samkvæmt framangreindu var það niðurstaða ráðuneytisins að játa vélstjórafélaginu kæruaðild í málinu. Í kafla VI.2, er ber heitið „kæruheimild“, tók ráðuneytið til athugunar hvort kærandi, þ.e. vélstjórafélagið, væri „bær“ til að kæra ákvörðun mönnunarnefndarinnar í ljósi þess að formaður vélstjórafélagsins ætti sæti í nefndinni. Í úrskurðinum segir svo:

„Þegar um slíka lögbundna tilnefningu í stjórnsýslunefndir er að ræða sem beinlínis gera ráð fyrir að hagsmunaaðilar eigi þar sæti, er almennt litið svo á að nefndarmenn séu ekki vanhæfir til meðferðar mála er varða þeirra félagsmenn. Það sem hins vegar er hér til álita er hvort nefndarmaður geti, fyrir hönd þess félags sem hann situr í nefndinni fyrir, kært úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds þar sem ætla má að hann hafi gætt hagsmuna sinna félagsmanna með setu í viðkomandi stjórnsýslunefnd. Úrskurðir nefndarinnar séu þannig fullnaðarúrskurðir hvað varðar þau félög sem tilnefna aðila til setu í nefndinni og það séu einungis þeir sem leggja mál fyrir nefndina sem geti kært til æðra stjórnvalds.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar er sá vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi sem hefur tekið þátt í meðferð þess á lægra stjórnsýslustigi. Hér er vissulega ekki tekið á því hvað gera skuli ef sá sem fjallað hefur um mál á lægra stigi sem úrskurðaraðili, kærir þá ákvörðun til æðra stjórnvalds en telja má að svipuð regla gildi um vanhæfi. Leiðir enda af reglum um skipan í nefndina að þar eiga sæti fulltrúar þeirra félags [sic] sem hafa hagsmuna að gæta af úrskurðum nefndarinnar og hagsmuna þeirra því gætt með fullnægjandi hætti.

Ráðuneytið telur setu formanns kæranda í mönnunarnefnd og þátttöku hans í meðferð málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi leiða til þess að Vélstjórafélagið er vanhæft til að kæra úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds. Málinu er því vísað frá samgönguráðuneytinu.“

Eins og áður segir leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til mín í janúar 2007 fyrir hönd Vélstjórafélags Íslands og kvartaði yfir því að stjórnsýslukæru félagsins hefði verið vísað frá með framangreindum úrskurði og taldi að ráðuneytinu hefði borið að taka efnislega afstöðu í málinu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun Vélstjórafélags Íslands ritaði ég samgönguráðuneytinu bréf, dags. 7. febrúar 2007. Þar rakti ég ákvæði laga nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, og ákvæði reglugerðar nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa, er fjalla um skipun mönnunarnefndarinnar og kæruheimildir til samgönguráðuneytisins. Jafnframt rakti ég ákvæði 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, er mælir fyrir um rétt aðila máls til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Benti ég m.a. á að við mat á því hverjir teljist aðilar máls sé litið til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins.

Í bréfi mínu rakti ég að í úrskurði ráðuneytisins væri vélstjórafélaginu játuð kæruaðild en hins vegar hefði seta formanns félagsins í mönnunarnefndinni og þátttaka hans í meðferð málsins hjá hinu lægra stjórnvaldi verið talin leiða til þess að vélstjórafélagið væri „vanhæft“ til að kæra úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds og hefði málinu því verið vísað frá ráðuneytinu. Ég tók fram að niðurstaða ráðuneytisins um vanhæfi vélstjórafélagsins virtist vera leidd af reglum stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi. Í bréfi mínu sagði svo:

„Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um hvenær starfsmaður eða nefndarmaður teljist vanhæfur til meðferðar máls, en þar eru talin upp tilvik svo sem ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila, sbr. 1. tl. 1. mgr. eða tengist slíkum aðilum, sbr. 2. og 3. tl. Í 4. tl. segir svo að starfsmaður eða nefndarmaður teljist vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttarins taka vanhæfisreglur til hæfis þeirra starfsmanna stjórnsýslunnar sem fjalla um mál og eftir atvikum taka ákvörðun eða leysa úr því með öðrum hætti.

Í því máli sem hér um ræðir er aðstaðan sú að einn þeirra einstaklinga sem eiga sæti í mönnunarnefnd fiskiskipa er jafnframt formaður Vélstjórafélags Íslands en það félag kærir niðurstöðu nefndarinnar til samgönguráðuneytisins. Kærandi málsins er því vélstjórafélagið sem slíkt en ekki formaður þess. Þá er samgönguráðuneytið það stjórnvald sem hefur málið til meðferðar en hvorki mönnunarnefnd né formaður vélstjórafélagsins koma að meðferð þess eða ákvörðunartöku í því á kærustigi.“

Óskaði ég eftir því við ráðuneytið, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það gerði mér nánari grein fyrir þeim sjónarmiðum sem niðurstaða þess í umræddum úrskurði um kæru vélstjórafélagsins byggðist á. Í því sambandi óskaði ég einkum eftir að ráðuneytið skýrði nánar hvernig það teldi vanhæfisreglur stjórnsýsluréttarins geta leitt til þess að sá sem ætti kæruaðild gæti talist vanhæfur til að beina kæru til æðra stjórnvalds.

Mér barst svar frá samgönguráðuneytinu, dags. 24. mars 2007. Í svarinu var fjallað almennt um mönnunarnefnd og undanþágunefnd sem starfa samkvæmt lögum nr. 113/1984, um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum, og lögum nr. 112/1984, um atvinnuréttindi skipstjórnarmanna á íslenskum skipum. Þá var í bréfinu vísað til samþykktar nýrra laga á nýafstöðnu þingi sem leysa skyldu lög nr. 112/1984 og 113/1984 af hólmi. Í svarinu kom fram að hver nefndarmaður í mönnunarnefnd hefði eðli málsins samkvæmt mikil áhrif annars vegar á atvinnutækifæri sjómanna og hins vegar á rekstrarskilyrði útgerðar með úrskurðum sínum. Nefndin gæti ákveðið frávik frá kröfum laganna bæði um fjölda skipstjórnarmanna og um fjölda vélavarða og vélstjóra. Í svari ráðuneytisins var svo fjallað um aðild og hæfi. Þar tók ráðuneytið fram að leiða mætti að því rök að ráðuneytið hefði ekki átt að játa vélstjórafélaginu aðild að málinu á æðra stjórnsýslustigi þegar af þeirri ástæðu að það var ekki aðili á lægra stjórnsýslustigi. Í bréfinu segir svo:

„Í bréfi yðar er spurt: „hvernig það (ráðuneytið) telur vanhæfisreglur stjórnsýsluréttar geta leitt til þess að sá sem eigi kæruaðild geti talist vanhæfur til að beina kæru til æðra stjórnvalds“. Því er einfaldlega til að svara að aðild og hæfi eru tvö aðskilin athugunarefni. Í sérhverju máli fyrir dómstól eða stjórnvaldi er aðild skoðuð. Hefði niðurstaðan úr athugun á kæruaðild verið neikvæð hefði ekki komið til skoðunar á hæfi. Í þessu tilviki komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að um kæruaðild gæti verið að ræða og tók þá til skoðunar hæfið. Ekki var talið að félagið væri hæft til að eiga aðild að þessu máli þar sem fulltrúi þess (formaður) ætti sæti í því fjölskipaða stjórnvaldi sem úrskurðaði í málinu. Þetta er nánar rakið í úrskurðinum.

Vegna eftirlitsskyldu sinnar með starfsemi stofnana sinna leit ráðuneytið þó svo á að rétt væri að skoða sérstaklega málsástæðu kærunnar, þ.e. hvort rannsóknarregla hefði verið brotin. Því sendi ráðuneytið ítarlegt bréf með frávísunarúrskurðinum þar sem fjallað var um þann þátt. [...]“

Með bréfi, dags. 29. mars 2007, gaf ég lögmanni Vélstjórafélags Íslands kost á að koma á framfæri við mig athugasemdum í tilefni svarbréfs samgönguráðuneytisins og bárust mér þær með bréfi, dags. 2. apríl 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Mál þetta lýtur að því álitaefni hvort samgönguráðuneytinu hafi verið rétt að vísa frá stjórnsýslukæru Vélstjórafélags Íslands til ráðuneytisins vegna úrskurðar mönnunarnefndar frá 1. febrúar 2006. Vélstjórafélagið telur að samgönguráðuneytinu hafi borið að taka efnislega afstöðu til kæru félagsins. Með úrskurði ráðuneytisins var kærunni vísað frá á þeim grundvelli að þrátt fyrir að vélstjórafélagið ætti kæruaðild að málinu teldist það vanhæft til að kæra niðurstöðu mönnunarnefndar skipa til ráðuneytisins vegna setu formanns félagsins í mönnunarnefnd og þátttöku hans í meðferð málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi. Eins og nánar var rakið í kafla II og III leiddi ráðuneytið niðurstöðu sína af reglum stjórnsýsluréttar um vanhæfi.

Um atvinnuréttindi vélfræðinga, vélstjóra og vélavarða á íslenskum skipum gilda lög nr. 113/1984. Í 2. gr. laganna er fjallað um lágmarksfjölda vélavarða og vélstjóra á fiskiskipum og varðskipum. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laganna skipar samgönguráðherra mönnunarnefnd sem hefur heimild til þess samkvæmt 1. tölul. málsgreinarinnar að ákveða frávik frá ákvæðum laganna um fjölda vélavarða og vélstjóra. Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laganna eiga sæti í nefndinni fulltrúar hagsmunaaðila að jöfnu eftir tilnefningu viðkomandi samtaka. Samkvæmt 4. mgr. greinarinnar setur samgönguráðherra nánari reglur um skipan og starfshætti mönnunarnefndar með reglugerð. Gildandi reglugerð er nr. 420/2003, um mönnunarnefnd skipa. Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar er heimilt að kæra úrskurði mönnunarnefndar til samgönguráðuneytisins. Ekki er gerð frekari grein fyrir því, hvorki í lögum nr. 113/1984 né í reglugerð nr. 420/2003, hver hafi rétt til að beina kæru til samgönguráðuneytisins vegna úrskurða mönnunarnefndar á grundvelli 6. gr. laga nr. 113/1984.

Í stjórnsýslulögum eru almenn ákvæði um stjórnsýslukæru og í 26. gr. laganna segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í stjórnsýslulögum er ekki tekin afstaða til þess hverjir teljast eiga kæruaðild með öðrum hætti en að hana eigi sá sem sé aðili málsins. Við mat á því hver geti talist aðili kærumáls verður að líta til þess hvort hlutaðeigandi eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Meta verður heildstætt hversu verulegir hagsmunirnir eru og hversu náið þeir tengjast úrlausn málsins. Aðilar máls á lægra stjórnsýslustigi teljast almennt eiga kæruaðild að sama máli en kæruaðild er ekki bundin við þá eina. Í öðrum tilvikum þarf við afmörkun á kæruaðildinni sérstaklega að horfa til þess hver er tilgangurinn með kæruheimildinni og efnis þeirrar ákvörðunar sem um er að ræða. Heimildin til stjórnsýslukæru er liður í þeim réttaröryggisreglum sem almennt eru taldar gilda um stjórnsýsluna og hafa það að markmiði að unnt sé að fá ákvörðun lægra setts stjórnvalds endurskoðaða innan stjórnsýslunnar áður en leitað er út fyrir hana, t.d. til dómstóla eða umboðsmanns Alþingis. Leið stjórnsýslukæru á almennt að vera einföld. Kæru þarf að bera fram innan ákveðins tíma og lög byggja á því að úrskurður æðra stjórnvalds liggi fyrir annað hvort innan ákveðins tíma eða svo fljótt sem unnt er. Þegar litið er til þessa og áðurnefndra sjónarmiða um réttaröryggi verður ekki séð að tilefni sé til þess að setja kæruaðild þröngar skorður enda séu uppfyllt áðurnefnd skilyrði um tengsl aðila við efni hlutaðeigandi ákvörðunar.

Það er sjálfstætt athugunarefni hverju sinni hvort játa eigi félögum eða samtökum manna kæruaðild á stjórnsýslustigi rétt eins og fyrir dómstólum. Félag getur eðlilega komið fram fyrir hönd aðila í stjórnsýslumáli samkvæmt sérstöku umboði frá aðila málsins en auk þess er viðurkennt á sviði stjórnsýsluréttar að félag geti sjálft átt kæruaðild vegna félagsmanna sinna ef umtalsverður hluti félagsmanna telst eiga einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og gæsla þessara hagsmuna telst til yfirlýsts tilgangs og markmiða félagsins. Hér gætir með vissum hætti sömu sjónarmiða og lágu að baki því nýmæli sem tekið var upp í 3. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, þegar þau voru samþykkt.

Teljist sá sem kærir stjórnvaldsákvörðun ekki eiga kæruaðild leiðir það til frávísunar málsins. Sé öllum skilyrðum stjórnsýslukæru fullnægt, þar með talið því skilyrði að kærandi eigi kæruaðild, ber æðra stjórnvaldi skylda til að taka hina kærðu ákvörðun til endurskoðunar, þ.e. taka málið til efnislegrar meðferðar. Í því máli sem hér um ræðir tók ráðuneytið það til skoðunar hvort Vélstjórafélag Íslands gæti átt kæruaðild í málinu. Í úrskurðinum taldi ráðuneytið að verulegur vafi léki á kæruaðild félagsins en tók fram að þar sem mönnunarnefnd fiskiskipa gerði ekki athugasemdir við kæruaðildina teldi ráðuneytið rétt að skýra þann vafa allan vélstjórafélaginu í hag. Féllst ráðuneytið því á það að félagið ætti kæruaðild í málinu og var því ekki vísað frá á þeim grundvelli. Í ljósi þess að ráðuneytið féllst á kæruaðild vélstjórafélagsins tel ég ekki þörf á að fjalla frekar um þau sjónarmið sem fram koma í úrskurðinum um það atriði eða kæruaðild félagsins almennt í áliti þessu.

Eins og nánar er rakið í kafla II hér að framan tók ráðuneytið það til athugunar, eftir að hafa játað Vélstjórafélagi Íslands kæruaðild, hvort félagið væri „bært“ til að kæra ákvörðun mönnunarnefndar til samgönguráðuneytisins. Um þetta er fjallað í kafla er ber yfirskriftina „kæruheimild“ og er þar bent á að nefndin sé skipuð hagsmunaaðilum samkvæmt lögum og þegar um slíkar nefndir sé að ræða sé það álitamál hvort nefndarmaður geti, fyrir hönd þess félags sem hann situr í nefndinni fyrir, kært úrskurð nefndarinnar til æðra stjórnvalds þar sem ætla megi að hann hafi gætt hagsmuna sinna félagsmanna með setu í viðkomandi stjórnsýslunefnd. Af almennum reglum stjórnsýsluréttarins leiðir ráðuneytið þá niðurstöðu sína að seta formanns Vélstjórafélags Íslands í mönnunarnefnd og þátttaka hans í meðferð málsins hjá hinu lægra setta stjórnvaldi valdi því að félagið sé vanhæft til að kæra úrskurð nefndarinnar til ráðuneytisins og á þeim grundvelli vísaði ráðuneytið málinu frá.

Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eru talin upp í sex liðum þau tilvik sem valdið geta vanhæfi starfsmanns eða nefndarmanns. Þar eru talin upp tilvik svo sem ef hann er aðili máls, fyrirsvarsmaður eða umboðsmaður aðila, sbr. 1. tölul. 1. mgr. eða tengist slíkum aðilum, sbr. 2. og 3. tölul. Í 4. tölul. segir svo að starfsmaður eða nefndarmaður teljist vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald hafi hann áður haft afskipti af málinu hjá þeirri stofnun sem eftirlitið lýtur að. Í 4. gr. laganna segir að sá sem er vanhæfur til meðferðar máls megi ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram að reglur stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi hafi að markmiði að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á stjórnvaldsákvörðun og einnig sé þeim ætlað að stuðla að því að almenningur og þeir sem hlut eigi að máli geti treyst því að stjórnvöld leysi úr máli á hlutlægan hátt. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3285.) Af framangreindum lagaákvæðum og sjónarmiðum í lögskýringargögnum er ljóst að reglur stjórnsýsluréttar um sérstakt hæfi gilda um þá starfsmenn stjórnvalds er koma að meðferð viðkomandi máls og eftir atvikum taka ákvörðun eða leysa úr því með öðrum hætti. Reglurnar taka hins vegar ekki til annarra en starfsmanna eða nefndarmanna þess eða þeirra stjórnvalda sem koma að undirbúningi eða ákvörðunartöku í viðkomandi máli.

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 113/1984 og 2. gr. reglugerðar nr. 420/2003 hafði samgönguráðherra, samkvæmt tilnefningu Vélstjórafélags Íslands, skipað einstakling til setu í mönnunarnefnd. Umræddur einstaklingur var á þessum tíma einnig formaður vélstjórafélagsins og tók hann þátt í meðferð þess máls, sem hér er fjallað um, á lægra stjórnsýslustigi. Þótt hagsmunaaðilum hafi með lögunum verið fengin heimild til að tilnefna einstaklinga til setu í mönnunarnefnd verður ekki annað ráðið af þeim lögum en að innan nefndarinnar taki einstakir nefndarmenn þátt í störfum hennar sem sjálfstæðir einstaklingar og að almennar reglur stjórnsýsluréttarins gildi um störf þessarar stjórnsýslunefndar.

Lögmaður vélstjórafélagsins kærði niðurstöðu nefndarinnar til samgönguráðuneytisins, fyrir hönd félagsins, og krafðist þess að ákvörðunin yrði felld úr gildi. Umrædd ákvörðun varðaði ekki nafngreinda einstaklinga eða einstaka félagsmenn í Vélstjórafélagi Íslands heldur laut ákvörðunin að þeirri beiðni útgerðarfélags að það mætti fækka vélstjórum um borð í tilteknu skipi útgerðarinnar úr þremur í tvo. Niðurstaða úrskurðarins hafði þannig almennt áhrif á atvinnumöguleika félagsmanna vélstjórafélagsins. Kærandi málsins var Vélstjórafélag Íslands, en ekki formaður þess sem slíkur eða mönnunarnefnd skipa, og það stjórnvald sem taka skyldi kæruna til meðferðar var samgönguráðuneytið. Eins og komið hefur fram gilda reglur 3. gr. stjórnsýslulaga um vanhæfi til meðferðar máls um starfsmenn og nefndarmenn stjórnsýslunnar er fjalla um mál og eftir atvikum taka ákvörðun eða leysa úr málinu með öðrum hætti. Hæfisreglur verður hins vegar að aðgreina frá formskilyrðum stjórnsýslukæru sem eiga við um kæranda máls og þá kæru sem hann ber fram. Formskilyrði stjórnsýslukæru eru einkum talin lúta að kæruaðild, kærufresti og formi og efni kæru, en hæfisreglur eru ekki þar á meðal, enda eiga þær eins og áður er rakið einungis við um starfsmenn og nefndarmenn þess stjórnvalds sem fær mál til umfjöllunar. Í því tilviki sem hér er til umfjöllunar var það samgönguráðuneytið sem fór með meðferð málsins og hafði ákvörðunarvald í því. Vélstjórafélag Íslands hafði hins vegar stöðu kæranda en kom ekki að meðferð eða úrlausn málsins á kærustigi sem stjórnvald. Af þessum sökum gátu reglur um sérstakt hæfi ekki tekið til félagsins þegar fjallað var um málið á kærustigi. Var úrskurður ráðuneytisins að þessu leyti því ekki byggður á réttum lagagrundvelli.

Um formskilyrði stjórnsýslukæru fjalla m.a. reglur stjórnsýsluréttar um kæruaðild en þeim er ætlað að taka á því álitaefni hverjum sé heimilt að kæra ákvörðun lægra sett stjórnvalds til æðra stjórnvalds. Sé skilyrðinu um kæruaðild fullnægt sem og öðrum skilyrðum stjórnsýslukæru ber æðra stjórnvaldi að taka málið til efnislegrar meðferðar. Þar sem niðurstaða ráðuneytisins byggðist ekki á því að formskilyrðum stjórnsýslukæru væri ekki fullnægt, heldur einvörðungu á reglum um sérstakt hæfi sem ekki áttu við samkvæmt framanrituðu, fæ ég ekki annað séð en að samgönguráðuneytinu hafi borið að taka stjórnsýslukæru Vélstjórafélags Íslands til efnislegrar meðferðar. Ég ítreka að í ljósi þess að í úrskurði ráðuneytisins var félaginu játuð kæruaðild er ekki þörf á því að ég fjalli sérstaklega um það atriði í áliti þessu.

V. Niðurstaða.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins frá 7. janúar 2007, um að vísa frá stjórnsýslukæru Vélstjórafélags Íslands vegna úrskurðar mönnunarnefndar skipa, dags. 1. febrúar 2006, á þeim grundvelli að vélstjórafélagið hefði verið vanhæft til að kæra niðurstöðu mönnunarnefndar, hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki kæru Vélstjórafélags Íslands til meðferðar á ný, komi fram um það beiðni frá félaginu, og leysi þá úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu Vélstjórafélags Íslands hefði verið leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Svarbréf samgönguráðuneytisins barst mér 18. mars s.á. Þar kemur fram að frávísunarúrskurður ráðuneytisins frá 7. janúar 2007 hafi verið endurupptekinn að beiðni vélstjórafélagsins og hafi nýr úrskurður, sem fylgdi með bréfi ráðuneytisins til mín, verið kveðinn upp 21. september s.á. Í þeim úrskurði er tekin efnisleg afstaða til kæru vélstjórafélagsins.