Álit

I. Kvörtun.

Hinn 22. febrúar 2007 leitaði til mín A, fyrir hönd fyrirtækisins A ehf., vegna afgreiðslutíma félagsmálaráðuneytisins á stjórnsýslukærum hennar til ráðuneytisins, dags. 17. mars 2006. Kærurnar vörðuðu synjun Vinnumálastofnunar á útgáfu atvinnuleyfa fyrir tvo tiltekna starfsmenn sem fyrirtækið hugðist ráða til starfa frá X-landi en fyrirtækið rekur veitingastað í Reykjavík sem býður upp á X-lenskan mat. A hafði áður leitað til mín vegna málsins með erindi, dags. 24. október 2006, og í kjölfarið ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 6. nóvember 2006, og óskaði eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði svörum ráðuneytisins við kærum A. Af svari ráðuneytisins, dags. 20. nóvember s.á., mátti ráða að kærurnar væri í farvegi í ráðuneytinu og að niðurstöðu væri að vænta innan tíðar. Taldi ég því ekki ástæðu til frekari afskipta af málinu og lauk umfjöllun minni um það með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tók þó jafnframt fram í bréfi mínu til A, dags. 12. desember 2006, að ef ráðuneytið afgreiddi ekki kærurnar innan hæfilegs tímafrests ætti hún þann kost að leita til mín á ný vegna málsins. Hinn 22. febrúar 2007 barst mér á ný erindi frá A þess efnis að ráðuneytið hefði ekki enn afgreitt mál hennar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 9. júlí 2007.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að í byrjun febrúar 2006 sótti fyrirtækið B ehf. um atvinnuleyfi fyrir þrjá tiltekna starfsmenn sem það hugðist ráða til starfa. Vinnumálastofnun synjaði umsóknunum 28. febrúar s.á. og kærði A þá synjun til félagsmálaráðuneytisins með bréfi, dags. 17. mars 2006. Með bréfi, dags. 22. mars s.á., óskaði félagsmálaráðuneytið eftir umsögn Vinnumálastofnunar vegna kæranna og var þess óskað að umsögn stofnunarinnar bærist fyrir 5. apríl 2006. A sendi greinargerð vegna kæranna til ráðuneytisins sem barst því 23. mars 2006 og var hún send samdægurs til Vinnumálastofnunar. Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 26. maí 2006, tilkynnti A að hún drægi til baka kæru vegna eins atvinnuleyfisins en kærur vegna hinna tveggja leyfanna stæðu. Hinn 24. júlí 2006 barst ráðuneytinu bréf frá Vinnumálastofnun þar sem óskað var eftir frekari fresti til að veita ráðuneytinu umsögn, meðal annars vegna mikilla anna hjá stofnuninni við innleiðingu nýrra laga um greiðslur til foreldra langveikra og alvarlegra fatlaðra barna, nýrra laga um atvinnuleysistryggingar og nýrra laga um vinnumarkaðsaðgerðir og vegna sumarleyfa starfsmanna. Félagsmálaráðuneytið gaf Vinnumálastofnun frest til 15. ágúst 2006. Með bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 4. september 2006, ítrekaði ráðuneytið fyrri beiðni um umsögn vegna kæranna. Með tölvupósti til Vinnumálastofnunar, dags. 6. október 2006, tilkynnti A að hún hygðist ekki halda til streitu kæru vegna annars þeirra atvinnuleyfa sem þá voru til kærumeðferðar. Hinn 19. október 2006 sendi ráðuneytið Vinnumálastofnun á ný bréf þar sem umsögn stofnunarinnar hafði ekki borist. Með tölvupósti, dags. 17. nóvember 2006, tilkynnti A ráðuneytinu að hún félli frá því að draga til baka kæru vegna þess leyfis sem hún hafði áður fallið frá með tölvubréfi 6. október 2006, og óskaði ráðuneytið því á ný eftir umsögn Vinnumálastofnunar vegna þess hluta málsins með bréfi, dags. sama dag.

Ráðuneytinu barst umsögn Vinnumálastofnunar 30. október 2006 vegna annars atvinnuleyfisins og 28. desember vegna hins leyfisins, en eins og komið er fram var kæra vegna þess dregin til baka um tíma. Athugasemdir A vegna umsagnar Vinnumálastofnunar um fyrra atvinnuleyfið bárust ráðuneytinu 9. nóvember 2006 en athugasemdir hennar vegna umsagnar Vinnumálastofnunar um seinna atvinnuleyfið bárust 15. janúar 2007.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Eins og fram kemur í kafla I ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 6. nóvember 2006, í tilefni af fyrra erindi Atil mín, dags. 24. október 2006, þar sem ég óskaði eftir að mér yrðu send gögn málsins og að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði svörum ráðuneytisins við kærum A. Svar félagsmálaráðuneytisins er dags. 20. nóvember 2006. Þar kemur fram að umsóknum um atvinnuleyfi hér á landi hafi fjölgað mjög á síðustu mánuðum. Í kjölfarið hafi stjórnsýslukærum til ráðuneytisins vegna synjana Vinnumálastofnunar á veitingu atvinnuleyfa fjölgað gríðarlega. Þannig hafi 29 stjórnsýslukærur borist til ráðuneytisins allt árið 2005, þar af hafi 22 borist á tímabilinu september til desember 2005, en 94 kærur hafi borist ráðuneytinu vegna slíkra synjana það sem af sé árinu 2006. Enn fremur hafi fjöldi mála almennt aukist jafnt og þétt á sviði jafnréttis- og vinnumála og hafi ráðuneytið brugðist við þessu aukna álagi með því að ráða á undanförnum mánuðum tvo lögfræðinga til starfa á skrifstofu jafnréttis- og vinnumála. Í bréfinu rakti ráðuneytið jafnframt feril máls B ehf. og upplýsti að gagnaöflun væri lokið varðandi aðra atvinnuleyfisumsóknina en að beðið væri eftir umsögn Vinnumálastofnunar vegna hinnar. Ljóst væri þó að ekki yrði unnt að úrskurða í málinu vegna fyrri kærunnar fyrr en úrskurðað hefði verið í 27 öðrum kærumálum sem væru á undan í afgreiðsluröðinni. Ráðuneytið legði þó áherslu á að hraða þessum málum eins og kostur væri.

Með bréfi, dags. 27. nóvember 2006, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf félagsmálaráðuneytisins. Athugasemdir hennar bárust mér 1. desember 2006. Þar sagði að málið virtist vera í farvegi hjá ráðuneytinu og að hún biði afgreiðslu þess með þolinmæði, allavega um stund. Í ljósi þessarar afstöðu A og þess að svo virtist sem úrskurða væri að vænta hjá félagsmálaráðuneytinu taldi ég að svo stöddu ekki vera ástæðu til frekari afskipta af málinu, sbr. það sem fram kemur í kafla I að framan. Ég taldi þó tilefni til að rita félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 12. desember 2006, til áréttingar á mikilvægi þess að málsmeðferð væri í samræmi við kröfur stjórnsýsluréttar um málshraða.

Mér barst á ný erindi frá A 22. febrúar 2007 þar sem fram kom að kærur B ehf. vegna umræddra atvinnuleyfa hefðu ekki enn verið afgreiddar hjá félagsmálaráðuneytinu. Í tilefni af erindinu ritaði ég ráðuneytinu bréf, dags. 26. febrúar 2007, þar sem ég óskaði á ný eftir því að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði svörum ráðuneytisins við kærum A. Ég óskaði jafnframt eftir því að mér yrðu send afrit þeirra gagna málsins sem borist hefðu eftir 20. nóvember 2006. Svar félagsmálaráðuneytisins er dags. 12. mars 2007 og segir þar meðal annars:

„Gagnaöflun í umræddu máli er nú lokið og mun úrskurður ráðuneytisins liggja fyrir innan tíðar, þó ekki fyrr en úrskurðað hefur verið í ellefu öðrum kærumálum sem eru á undan í afgreiðsluröðinni. Ráðuneytið leggur áherslu á að hraða þessum málum eins og kostur er en af þeim eitt hundrað tuttugu og fimm kærumálum sem borist hafa ráðuneytinu á undanförnum átján mánuðum vegna synjana Vinnumálastofnunar á veitingu atvinnuleyfa eru þrjátíu og fjögur mál enn í vinnslu en níutíu og einu máli er lokið.“

Ljóst var af þeim gögnum sem fylgdu svari ráðuneytisins að gagnaöflun vegna seinna atvinnuleyfisins lauk 15. janúar s.á.

Þegar svar félagsmálaráðuneytisins barst mér var ár liðið frá því að synjanir Vinnumálastofnunar voru kærðar til ráðuneytisins. Í ljósi þess taldi ég rétt að skrifa ráðuneytinu bréf sem dagsett var 19. mars 2007 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvað hefði verið gert af hálfu ráðuneytisins til að hraða afgreiðslu kærumála á þessu sviði, hversu mörg mál væru á undan kærum A í afgreiðsluröðinni, hvort henni hefði verið skýrt frá því hvers vegna mál hennar tæki eins langan tíma og raun bæri vitni og hvenær mætti vænta niðurstöðu í málunum, sbr. skyldu þess efnis í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég óskaði jafnframt eftir að ráðuneytið afmarkaði með nákvæmari hætti hvenær vænta mætti niðurstöðu varðandi hvort atvinnuleyfi um sig. Mér barst svar félagsmálaráðuneytisins 10. apríl 2007 og þar segir meðal annars:

„Líkt og fram kom í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 12. mars 2007, bárust á átján mánaða tímabili, þ.e. frá september 2005 til febrúar 2007, eitt hundrað tuttugu og fimm stjórnsýslukærur til ráðuneytisins vegna synjana Vinnumálastofnunar á veitingu atvinnuleyfa. [...] Ljóst má því vera að umtalsvert álag varð hjá ráðuneytinu vegna slíkra kærumála frá því í september 2005. Af þeim stjórnsýslukærum af þessum toga sem bárust til ráðuneytisins frá því í september 2005 til febrúar 2007 er eitt hundrað og þremur kærumálum lokið en tuttugu og tvö mál eru enn til meðferðar hjá ráðuneytinu, þar af eru sjö mál tilbúin til úrskurðar en gagnaöflun er ekki lokið í fimmtán málum.“

Í svari félagsmálaráðuneytisins segir einnig að málum á sviði jafnréttis- og vinnumála hafi fjölgað almennt. Þar að auki hafi tveir starfsmenn á skrifstofu jafnréttis- og vinnumála í ráðuneytinu farið í fæðingarorlof síðan í nóvember 2006 og mikið álag hafi verið á skrifstofunni í tengslum við þingmál. Hvað varðar spurningar mínar um hvort og þá með hvaða hætti ráðuneytið hefði upplýst A um þær tafir sem orðið hefðu á afgreiðslu ráðuneytisins segir í svari ráðuneytisins:

„[...] á meðan umrædd stjórnsýslukæra hefur verið til meðferðar hjá ráðuneytinu hefur [A] komið fjórum sinnum á fund ráðherra, síðast í febrúar sl., þar sem henni hefur verið greint frá því að vegna mikils fjölda kærumála í tengslum við ákvarðanir Vinnumálastofnunar um synjanir á veitingu atvinnuleyfa muni afgreiðsla ráðuneytisins taka lengri tíma en almennt gerist í sambærilegum málum auk þess sem henni hefur verið skýrt frá því að úrskurðað sé í þessum málum eftir röð miðað við þann tímapunkt þegar gagnaöflun er lokið. Enn fremur hefur hún fengið afrit af öllum bréfum sem ráðuneytið hefur ritað Vinnumálastofnun í tengslum við gagnaöflun. Þá hefur hún fengið upplýsingar símleiðis í fjölda samtala sem hún hefur átt við starfsmenn ráðuneytisins auk þess sem fyrirspurnum hennar í tölvupóstum hefur verið svarað, annað hvort símleiðis eða með tölvupósti.

Hin mikla aukning stjórnsýslukæra til ráðuneytisins sem áður hefur verið gerð grein fyrir hefur hins vegar valdið því að ekki hefur verið unnt að upplýsa [A] nákvæmlega um hvenær úrskurðar ráðuneytisins væri að vænta þar sem mál þessi eru misjafnlega umfangsmikil og gagnaöflun hefur tekið mislangan tíma auk þess sem önnur verkefni á skrifstofu jafnréttis- og vinnumála hafa aukist verulega líkt og áður hefur komið fram. Ráðuneytið hefur þó reynt eftir fremsta megni að upplýsa [A] um stöðu málanna þegar hún hefur leitað eftir því.“

Varðandi afgreiðslu á kærum A segir eftirfarandi í svari ráðuneytisins:

„Samkvæmt því sem fram hefur komið er hluti umræddrar stjórnsýslukæru næstur í afgreiðsluröð ráðuneytisins í tengslum við stjórnsýslukærur vegna ákvarðana Vinnumálastofnunar um synjanir á veitingu atvinnuleyfa hér á landi. Ráðuneytið gerir fastlega ráð fyrir að úrskurða í þeim hluta málsins eigi síðar en í 16. viku nk. Hvað síðari hluta máls hennar varðar má vænta úrskurðar ráðuneytisins fyrir lok aprílmánaðar.“

Með bréfi, dags. 13. apríl 2007, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf félagsmálaráðuneytisins. Hinn 4. maí 2007 barst mér tölvupóstur frá A þar sem fram kom að ráðuneytið hefði úrskurðað vegna fyrra atvinnuleyfisins en ekki væri kominn úrskurður vegna seinna leyfisins. Í tölvupóstinum kemur einnig fram að úrskurðurinn hafi ekki verið B ehf. í hag og fyrirtækið eigi von á svipaðri niðurstöðu í seinni úrskurðinum. Það skipti því ekki máli hvenær úrskurður vegna seinna atvinnuleyfisins berist.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Álitaefni það sem uppi er í máli þessu lýtur að því hvort afgreiðsla félagsmálaráðuneytisins á kærum A, f.h. fyrirtækisins B ehf., hafi verið í samræmi við 1. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2.

Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kemur fram sú grundvallarregla að ákvarðanir í málum sem falla undir lögin skuli teknar svo fljótt sem unnt er og á þessi regla meðal annars við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Í ákvæðinu kemur ekki fram ákveðinn tímafrestur sem stjórnvöld þurfa að halda sig innan við afgreiðslu mála heldur er kveðið á um að ákvarðanir skuli teknar svo fljótt sem unnt er enda eru viðfangsefni sem stjórnvöldum berast mjög margvísleg og „tekur úrlausn þeirra óhjákvæmilega misjafnlega langan tíma“. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3293.) Í nokkrum tilvikum hefur löggjafinn hins vegar sett stjórnvöldum tiltekinn frest til að ljúka málum. Í VI. kafla laga nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, eru ákvæði um málsmeðferð umsókna samkvæmt þeim lögum. Ákvæði 22. gr. laganna er dæmi um að löggjafinn setji stjórnvaldi tiltekinn frest til að ljúka málum, en þar er kveðið á um að Vinnumálastofnun skuli taka ákvörðun um hvort orðið er við umsókn um atvinnuleyfi svo fljótt sem verða má og eigi síðar en tveimur mánuðum eftir að umsókn berst. Þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög með slíkum hætti ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Hefur verið á þetta bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996 og álit frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002.

Ekki er í lögum nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, kveðið á um að félagsmálaráðuneytinu beri að afgreiða kærur á grundvelli laganna innan tiltekins tíma. Hins vegar er ljóst að aðilar mála vegna atvinnuleyfa hafa af því verulega hagsmuni að mál þeirra fái hraða afgreiðslu hjá stjórnvöldum. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 97/2002 er þetta áréttað og bent á að hér sé um að ræða opinbert leyfi sem mikilvægt sé vegna hagsmuna umsækjanda að leyst verði úr svo fljótt sem unnt er. (Alþt. 2001—2002, A-deild, bls. 1214.) Sömu sjónarmiða gætir einnig í 2. mgr. 24. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að kærufrestur til félagsmálaráðuneytisins sé fjórar vikur frá því að tilkynning barst um ákvörðun Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 97/2002 kemur meðal annars fram að lagt sé til að kærufrestur verði fjórar vikur, þar sem almennur kærufrestur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, sem er þrír mánuðir, þyki of langur. (Alþt. 2001—2002, A-deild, bls. 1215.) Þá er áréttað að um kæru fari að öðru leyti skv. VII. kafla stjórnsýslulaga um stjórnsýslukærur. Af framangreindum ákvæðum og athugasemdum við þau má því ráða að löggjafinn hafi lagt áherslu á að umsóknir um atvinnuleyfi væru afgreiddar með skjótum hætti þegar lög nr. 97/2002, um atvinnuréttindi útlendinga, voru sett.

Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Skal þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Á þessi regla einnig við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 30. gr. laganna. Ég hef áður í álitum og í skýrslum mínum til Alþingis bent á að efni þeirrar lagareglu sem fram kemur í 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga verður illa komið í framkvæmd hjá einstökum stjórnvöldum nema þau hafi fyrirfram mótað og sett sér einhverjar viðmiðanir um það hversu langan tíma þau ætli sér almennt til að afgreiða þær tegundir erinda sem þeim berast. Að öðrum kosti er vandséð hvernig einstök stjórnvöld eða starfsfólk þeirra getur gert sér grein fyrir að kominn sé sá tími að „fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast“ og lagaskyldan til tilkynningu samkvæmt ákvæðinu orðin virk. Ég læt nægja að vísa hér til álits míns í máli nr. 3566/2002 frá 7. nóvember 2006 en þar var birt athugun á skráningu og afgreiðslu mála hjá 32 stjórnvöldum með samanburði milli áranna 2002 og 2006.

Þá er rétt að minna á að regla 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga um tímafresti og fyrirkomulag við öflun umsagna af hálfu stjórnvalda var einmitt sett til áréttingar á því að sá þáttur málsmeðferðarinnar leiddi ekki til óþarfa tafa á afgreiðslu mála. Á þetta reynir sérstaklega þegar æðra stjórnvald fer þá leið að óska umsagnar lægra setts stjórnvalds í tilefni af stjórnsýslukæru vegna ákvörðunar þess síðarnefnda. Þá þarf að hafa í huga að með slíkri umsögn er fyrst og fremst verið að leita eftir samantekt frá hinu lægra setta stjórnvaldi á þeim ástæðum sem lágu til grundvallar hinni kærðu ákvörðun og eftir atvikum athugasemdum í tilefni af því sem fram kemur í stjórnsýslukærunni. Það er því mikilvægt að lægra sett stjórnvöld hagi undirbúningi og töku einstakra ákvarðana sem eru kæranlegar þannig verði ekki tímafrekt að láta æðra stjórnvaldi í té umbeðna umsögn. Það má heldur ekki gleyma því að á æðra stjórnvaldi hvílir sjálfstæð rannsóknarskylda, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, og ef það telur málið ekki nægjanlega upplýst um einhver atriði þar sem vitneskja eða upplýsingar sem lægra sett stjórnvald býr yfir geta skipt máli er rétt að vísað sé til slíkra atriða strax í umsagnarbeiðni eða slíkt sé þá ítrekað strax eftir að umsögn lægra setts stjórnvalds hefur borist.

3.

Ljóst er af því sem að framan er rakið að um 13 mánuðir liðu frá því að kærur vegna synjunar Vinnumálastofnunar um veitingu atvinnuleyfa bárust félagsmálaráðuneytinu þar til afgreidd var kæra vegna annars þess atvinnuleyfis sem um er fjallað í áliti þessu, en þá voru um fimm og hálfur mánuður síðan gagnaöflun lauk í þeim hluta málsins. Þegar litið er til þess og þess sem rakið er í kafla III almennt um málsmeðferðartíma kæra vegna synjana um atvinnuleyfi hjá félagsmálaráðuneytinu undanfarin misseri tel ég að málsmeðferð ráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af málshraðareglu 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Á það einnig við um þær stjórnsýslukærur sem eru tilefni þessa álits. Ég geri út af fyrir sig ekki athugasemdir við það sem fram kemur í skýringum ráðuneytisins á stöðu mála en af því sem að framan er rakið virðast þær aðgerðir sem ráðuneytið hefur gripið til í þeim tilgangi að hraða afgreiðslu þessara mála, þ.e. að ráða tvo lögfræðinga á skrifstofu jafnréttis- og vinnumála, ekki hafa skilað fullnægjandi árangri.

Af svörum ráðuneytisins til mín er heldur ekki að sjá að gripið hafi verið til aðgerða til að bregðast við auknu álagi á Vinnumálastofnun, en rúmir sjö mánuðir liðu frá því að ráðuneytið óskaði eftir umsögn stofnunarinnar vegna kæra A þar til umsögn barst vegna annars atvinnuleyfisins og níu mánuðir þar til umsögn barst vegna hins leyfisins. Er sú framkvæmd jafnframt ekki í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel rétt að árétta að á stjórnvaldi hvílir sú skylda að sjá til þess að tiltæk sé nauðsynleg þekking og nægt starfsfólk til þess að stjórnvaldið geti sinnt lögbundum verkefnum í samræmi við lögbundna tímafresti og reglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. reglur um málshraða. Sé raunin sú að stjórnvald telji sig ekki geta innt af hendi þau verkefni sem því eru falin innan lögmælts frests verður að gera þá kröfu að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt. Aðstaðan kann að vera sú að drátt á afgreiðslu mála megi rekja til þess skipulags sem haft er á málum hjá stjórnvaldi, þ.m.t. á verkaskiptingu starfsmanna. Ef yfirstjórn stjórnvaldsins telur á hinn bóginn að það geti ekki á grundvelli þeirra heimilda sem fyrir liggja í fjárlögum hverju sinni sinnt verkefnum nægjanlega leiðir það af því almenna hlutverki stjórnvaldsins að framkvæma lögin að gera þarf fjárveitingarvaldinu grein fyrir málinu. Það er síðan fjárveitingarvaldsins, þess sama löggjafarvalds og mælti fyrir um frestinn til afgreiðslu umræddra mála, að taka afstöðu til málsins.

Ég tel rétt að minna á að í þessu tilviki voru til meðferðar hjá stjórnvöldum mál vegna umsókna um atvinnuleyfi fyrir erlenda ríkisborgara sem höfðu heitið þeim atvinnurekanda sem sótti um leyfin að koma til vinnu hjá honum. Í tilvikum sem þessum er um að ræða einstaklinga sem á þessum tíma eru búsettir fjarri Íslandi og það leiðir af sjálfu sér að það kann að vera erfiðleikum bundið fyrir þá að gera eðlilegar ráðstafanir með búsetu, heimilishald, oft einnig fjölskyldna þeirra, og um aðra atvinnu meðan þeir bíða úrslita um hverjar verða endanlegar lyktir mála vegna umsóknar um atvinnuleyfi þeirra. Á sama hátt kann að það vera erfiðleikum bundið fyrir hlutaðeigandi atvinnurekanda sem hefur heitið þessum einstaklingum störfum, ef atvinnuleyfi fáist fyrir þá, að gera á sama tíma aðrar ráðstafanir með starfsfólk. Það er ljóst eins og rakið var hér að framan að löggjafinn hefur talið tilefni til þess að mæla með ákveðnum hætti fyrir um að hraða skuli afgreiðslu stjórnvalda á þessum málum. Það er því mikilvægt að félagsmálaráðuneytið geri nauðsynlegar ráðstafanir til þess að hraða afgreiðslu mála vegna atvinnuleyfa útlendinga og þá sérstaklega að því er varðar þær ákvarðanir sem kærðar eru til ráðuneytisins með stjórnsýslukæru.

4.

Eins og rakið er í kafla III hér að framan þá þurfti A að hafa frumkvæði að því að fá upplýsingar um hvernig kærumál hennar stæðu hjá félagsmálaráðuneytinu og hvenær niðurstöðu væri að vænta. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 3. apríl 2007, kemur meðal annars fram að vegna mikillar fjölgunar stjórnsýslukæra til ráðuneytisins sem og aukins fjölda annarra verkefna skrifstofu jafnréttis og vinnumála hafi ekki verið unnt að upplýsa A nákvæmlega um hvenær úrskurða ráðuneytisins væri að vænta. Ég fæ ekki séð að framangreind framkvæmd mála sé í samræmi við kröfur 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem rakin er í kafla IV. 2 hér að framan.

Eins og orðalag 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kveður á um ber stjórnvöldum að skýra aðila máls frá því þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast. Í sömu málsgrein er það einnig lögbundið að þá skuli upplýsa um ástæður tafanna „og hvenær ákvörðunar sé að vænta“. Ég tel því að félagsmálaráðuneytinu hafi borið að hafa frumkvæði að því að tilkynna A um tafir á afgreiðslu kærumálanna þegar ljóst var orðið að afgreiðsla þeirra myndi tefjast og gefa upplýsingar um ástæður tafanna og hvenær ákvarðana væri að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Fjölgun mála eða aðrar ástæður breyta engu um þá upplýsingaskyldu sem ákvæðið kveður á um. Í ákvæðinu felst að stjórnvöldum ber að tímasetja með einhverjum hætti hvenær ætla má að ákvörðun liggi fyrir. Í því sambandi er ekki nægilegt að skýra aðila frá því hversu mörg mál eru á undan í afgreiðsluröðinni, a.m.k. þegar slíkar upplýsingar fela ekki í sér allskýra vísbendingu um hvenær endanlegrar niðurstöðu sé að vænta. Það verður síðan að hafa í huga að atvik kunna að verða með þeim hætti að þau áform sem tilkynnt hefur verið um ganga ekki eftir og þá ber stjórnvaldi eðlilega að tilkynna á ný um áætlaðan afgreiðslutíma.

V. Niðurstaða.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða mín að afgreiðsla félagsmálaráðuneytisins á kærum A, f.h. B ehf., vegna synjunar Vinnumálastofnunar á að veita tveimur tilteknum einstaklingum atvinnuleyfi, hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem leiða af 1. og 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það eru tilmæli mín til félagsmálaráðuneytisins að hugað verði framvegis að því við skipulagningu starfa innan ráðuneytisins að úrskurðir í kærumálum sem ráðuneytinu berast á grundvelli 1. mgr. 24. gr. laga nr. 97/2002 verði upp kveðnir svo fljótt sem unnt er og að afgreiðslutími málanna samrýmist þannig fyrirmælum 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Það eru einnig tilmæli mín að félagsmálaráðuneytið taki til athugunar hvort grípa þurfi til aðgerða vegna aukins álags á Vinnumálastofnun, meðal annars vegna umsókna um atvinnuleyfi, til þess að tryggja að umsagnir stofnunarinnar vegna kæra til ráðuneytisins berist ráðuneytinu innan hæfilegs tíma svo unnt sé að afgreiða kærumál í samræmi við 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Það eru jafnframt tilmæli mín að félagsmálaráðuneytið hafi í framtíðinni frumkvæði að því að tilkynna aðilum um tafir á afgreiðslu kæra vegna synjana um atvinnuleyfi, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og gefa upplýsingar um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta í málinu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til félags- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 14. apríl 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 11. júní s.á., kemur eftirfarandi fram:

„Líkt og fram hefur komið í fyrri svörum ráðuneytisins við fyrirspurnum yðar í tengslum við málsmeðferð stjórnsýslukæra hjá ráðuneytinu vegna ákvarðana Vinnumálastofnunar um synjanir á veitingu atvinnuleyfa hér á landi varð mikil aukning í slíkum stjórnsýslukærum á ákveðnu tímabili. Þrátt fyrir að gripið hafi verið til ákveðinna aðgerða í tengslum við þessa aukningu tókst ekki að halda eðlilegum málshraða hvað varðar skil Vinnumálastofnunar á umsögnum til ráðuneytisins í tengslum við þessi mál sem og uppkvaðningu úrskurða ráðuneytisins og þykir ráðuneytinu það miður.

Mjög hefur dregið úr fjölda kæra til ráðuneytisins vegna ákvarðana Vinnumálastofnunar um synjanir á veitingu atvinnuleyfa hér á landi. Þannig hafa einungis ellefu slík kærumál borist ráðuneytinu það sem af er þessu ári. Ágætlega hefur gengið að koma aftur á eðlilegum málshraða við meðferð þessara mála, bæði af hálfu Vinnumálastofnunar og ráðuneytisins. Ekki hefur því þótt ástæða til að grípa til sérstakra aðgerða vegna aukins álags á Vinnumálastofnun í tengslum við þessi mál.

Hvað varðar skipulag innan ráðuneytisins í því skyni að stytta afgreiðslutíma þessara mála hjá ráðuneytinu ber að geta þess að nú standa yfir breytingar á innra skipulagi ráðuneytisins sem meðal annars er ætlað að auka skilvirkni innan ráðuneytisins. Í því sambandi má nefna að vinna við gerð leiðbeinandi reglna um málshraða er nú þegar hafin innan ráðuneytisins en gert er ráð fyrir að í þeim reglum verði meðal annars kveðið nánar á um það með hvaða hætti upplýsingagjöf til þeirra aðila sem senda ráðuneytinu erindi verði háttað þannig að það samrýmist reglum stjórnsýsluréttarins.“