Álit

I. Kvörtun.

Hinn 12. júlí 2006 leitaði A til mín, fyrir hönd B ehf. og C ehf., og leitaði álits á því hvort framkvæmd sjávarútvegsráðuneytisins og Æ á úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006 væri samkvæmt lögum. Af þeim gögnum sem A hefur látið mér í té er ljóst að athugasemdir hans við úthlutunina eru margvíslegar. Meðal annars telur hann að sjávarútvegsráðherra hafi ekki fylgt fyrirmælum reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, hvað varðar auglýsingu og kynningu á úthlutunarreglum og umsóknarfresti um byggðakvóta. A vekur einnig máls á því hvort heimilt hafi verið að setja sem skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til umsækjenda að greidd yrði ákveðin upphæð í sérstakan kvótasjóð sem átti að nýta til kaupa eða leigu á kvóta. Einnig heldur hann því fram að tveir bátar, þ.e. X og Y, hafi fengið úthlutað byggðakvóta þrátt fyrir að heimahöfn þeirra samkvæmt skipaskrá væri Ö en ekki Æ. Telur hann það ekki í samræmi við þær reglur sem giltu um úthlutun byggðakvóta í Æ umrætt fiskveiðiár.

Eins og nánar er rakið í upphafi kafla IV í áliti þessu hef ég við athugun á máli þessu einkum beint athygli minni að því almenna fyrirkomulagi sem ákveðið var, með birtingu auglýsingar nr. 412/2006 (VI), um staðfestingu reglna sveitarfélags, að viðhafa við úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005 til 2006.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. júlí 2007.

II. Málavextir.

Á þeim tíma sem þau atvik urðu sem kvörtun máls þessa lýtur að voru í gildi lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Þau lög hafa nú verið endurútgefin, með breytingum, sem lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 42/2006. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. 2. gr. laga nr. 147/2003, gilti sú regla að sjávarútvegsráðherra skyldi á hverju fiskveiðiári hafa til ráðstöfunar tilteknar aflaheimildir sem hann gat ráðstafað meðal annars til stuðnings byggðarlögum. Almennt eru þessar aflaheimildir nefndar byggðakvóti. Í 2. mgr. sömu greinar, sbr. 4. gr. laga nr. 85/2002, sagði að ráðherra skyldi með reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimildanna. Það gerði hann með setningu reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006. Gilti hún meðal annars um þá úthlutun byggðakvóta í Æ sem athugasemdir A beinast að.

Í samræmi við 5. gr. reglugerðarinnar gaf ráðherra sveitarstjórn Æ, eins og sveitarstjórnum annarra sveitarfélaga sem byggðakvóti hafði fallið til, kost á að gera tillögur um reglur sem gilda ættu um úthlutun byggðakvótans innan byggðarlagsins. Í 6. gr. reglugerðarinnar var tekið fram að féllist ráðuneytið á tillögurnar myndi það staðfesta þær og birta sem reglur. Þá var mælt svo fyrir í 6. gr. að eftir staðfestingu ráðuneytisins á viðkomandi reglum bæri hlutaðeigandi sveitarstjórn að kynna reglurnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir. Að loknum umsóknarfresti, sem sveitarstjórn ákvæði, bæri henni síðan að gera tillögur til ráðuneytisins um endanlega skiptingu aflaheimilda milli fiskiskipa. Féllist ráðuneytið á endanlegar tillögur sveitarstjórnar um skiptingu aflaheimildanna milli fiskiskipa myndi það staðfesta þær og tilkynna Fiskistofu. Gæti ráðuneytið ekki fallist á tillögur sveitarstjórna um skiptingu aflaheimildanna fæli það Fiskistofu að skipta þeim milli einstakra báta samkvæmt reglum 7. gr. reglugerðarinnar.

Í samræmi við framangreint fékk sjávarútvegsráðuneytið í hendur tillögur Æ um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2005/2006, og féllst á þær með birtingu auglýsingar (VI), nr. 412/2006, um staðfestingu reglna sveitarfélagsins um úthlutun byggðakvóta. Birtist auglýsingin í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2006, og hljóðaði svo:

„1. gr.

Með vísan til 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 722, 4. ágúst 2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, staðfestir ráðuneytið úthlutunarreglur [Æ], sbr. ákvæði 2. gr.

2. gr.

Úthlutað verður 1. júní 2006 og fer um úthlutun samkvæmt samstarfssamningi [Æ] við fiskverkendur og útgerðarmenn frá 1. mars 2006. Samningurinn hefur verið kynntur ráðuneytinu og er þar aðgengilegur hverjum þeim sem þess óskar.

3. gr.

Auglýsing þessi er gefin út með stoð í 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 722, 4. ágúst 2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, til þess að öðlast þegar gildi.“

Eins og fram kemur í 2. gr. auglýsingarinnar byggðu þær reglur sem settar voru fyrir Æ á því að úthlutun færi fram samkvæmt sérstökum samningi sveitarfélagsins við fiskverkendur og útgerðarmenn. Þessi samningur var ekki birtur í heild sinni heldur aðeins vísað til hans, eins og fram kemur í auglýsingunni.

Í umræddum samningi, sem ber yfirskriftina „Joint Venture Agreement samstarfssamningur 2005-2007“, í gögnum málsins almennt skammstafað, kom fram að tilgangur hans væri að auka hagsæld Æ og íbúa hans með því að nýta þann byggðakvóta sem úthlutað væri til Æ frá sjávarútvegsráðuneytinu á ári hverju, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Enn fremur væri tilgangur samstarfsins að stuðla að margfeldisáhrifum þessa byggðakvóta, þ.e. láta kvóta Æ stækka frá ári til árs með kaupum á kvóta frá útgerðaraðilum utan Æ og/eða aukinni úthlutun byggðakvóta frá sjávarútvegsráðuneytinu.

Í 3. gr. samstarfssamningsins voru ákvæði um framkvæmd hans. Þar kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Aðilarnir eru sammála um að ná fram margfeldisáhrifum byggðakvótans með þeim hætti sem hér segir:

3.1 Hver aðili sem fær úthlutað til sín byggðakvóta frá stjórn samstarfsverkefnisins skv. 5. gr. samnings þessa, skuldbindur sig til að greiða í sérstakan kvótasjóð við úthlutun stjórnar verkefnisins. Stjórn samstarfsverkefnisins ákveður hvað mikill kvóti verður keyptur við hverja úthlutun og skal greiðsla fyrir þann kvóta vera innt af hendi áður en eiginleg úthlutun fer fram. Nánari starfsreglur varðandi úthlutun verða kynntar og auglýstar með minnst 4 vikna fyrirvara fyrir hverja úthlutun til allra í samstarfinu.

3.2 Það fjármagn, sem greitt er til stjórnarinnar skv. grein 3.1, mun stjórnin nýta til kaupa eða leigu á meiri kvóta af útgerðaraðilum utan [Æ] með þeim hætti sem stjórn verkefnisins best telur. Sé hvorki hægt að kaupa né leigja kvóta má stjórn annaðhvort geyma framlag aðila til næsta árs eða endurgreiða ásamt venjulegum innlánsvöxtum.

3.3 Á hverju ári mun stjórn verkefnisins úthluta kvóta að nýju til aðilanna ásamt þeim kvóta sem stjórnin hefur keypt eða leigt fyrir hagnað og/eða inneign kvótasjóðsins. Stjórn er einnig heimilt að ráðstafa inneign kvótasjóðsins um leið og greitt hefur verið inn í hann.

3.4 Þeir aðilar sem fá úthlutaðan kvóta í samræmi við samstarfsverkefni þetta skuldbinda sig jafnframt til að landa jafnmiklum afla til viðbótar úr eigin aflahlutdeild í [Æ] og úthlutað er til hans samkvæmt samningi þessum.“

Ákvæði 5. gr. í samstarfssamningnum höfðu að geyma nánari fyrirmæli um það hvernig byggðakvóta sem kæmi í hlut byggðarlagsins skyldi úthlutað til einstakra aðila. Þar sagði meðal annars svo:

„5.1 Stjórn samstarfsverkefnisins skal á ári hverju auglýsa eftir þátttöku í verkefninu þegar ljóst er hvort, og þá hve miklum, byggðakvóta úthlutað er til [Æ]. Auglýsing skal vera birt með áberandi hætti innan bæjarfélagsins og aðilum gefinn hæfilegur tími til svara.

[...]

5.3 Þegar umsóknarfresti er lokið skal stjórn yfirfara framkomnar umsóknir og gera tillögu til úthlutunar á hlutlægum grundvelli og skal jafnræðissjónarmiða gætt. Tillögur stjórnar skal leggja fyrir bæjarstjórn til samþykktar eða synjunar.

[...]

5.5 Við úthlutun skal stjórn leggja áherslu á eftirfarandi atriði:

– að þeir bátar koma einungis til greina sem skráðir eru í [Æ-höfn] og landa sínum afla þar.

– einungis þær fiskvinnslur koma til greina sem skráðar eru með gilt vinnsluleyfi þann 1. september 2004.

– hvort aðilar hafa nýtt fyrri úthlutanir og efnt löndunarskyldur sínar í samræmi við tilgang samnings þessa.“

Í 6. gr. samstarfssamningsins voru ákvæði um stjórn, framkvæmdastjórn og aðilafund. Um þetta efni sagði svo:

„6.1 Í stjórn verkefnisins skulu eiga sæti átta menn. Þrír stjórnarmenn skulu vera úr hópi útgerðaraðila og þrír skulu vera úr hópi fiskvinnsluaðila og skulu þeir kosnir á aðilafundi, en tveir skulu vera valdir af bæjarstjórn [Æ] og skal annar þeirra jafnframt vera formaður stjórnar. Stjórnin fer með málefni félagsins og skal annast um að skipulag félagsins og starfsemi sé jafnan í réttu og góðu horfi. Stjórn má ráða til starfa einn framkvæmdastjóra til að sjá um dagleg störf verkefnisins. Framkvæmdastjóri skal fara eftir fyrirmælum stjórnar.

[...]

6.3 Stjórnin skal fyrir maí ár hvert boða með sannanlegum hætti alla aðila á aðilafund. Á aðilafundi skal taka allar meiriháttar ákvarðanir er varða verkefnið, s.s. ákvarðanir um lántökur og öll önnur mál er aðilar vilja ræða.“

Gildistími samningsins var takmarkaður við fiskveiðiárið 2005 til 2006, sbr. 10. gr. hans. Af gögnum málsins verður þó ráðið að úthlutun byggðakvóta í Æ hafði áður byggst á útfærslu samkvæmt sambærilegum samningum, og í nefndri 10. gr. kom fram að aðilar myndu beita sér fyrir því að gerður yrði nýr samningur að gildistíma hans liðnum.

Af framangreindu má vera ljóst að tilvitnuðum samningi var ætlað að gilda um úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005/2006. Hann var sem slíkur staðfestur af sjávarútvegsráðuneytinu. Sveitarfélagið Æ var aðili að samningnum og í honum komu fram efnislegar reglur um framkvæmd við úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu og skilyrði sem einstakir aðilar þurftu að fullnægja til að eiga möguleika á úthlutun.

Tillaga frá sveitarfélaginu Æ um að úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu skyldi byggja á samstarfssamningi kom upphaflega fram í bréfi bæjarstjóra bæjarins til sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 27. desember 2005. Sagði í bréfinu að auglýst yrði eftir samstarfsaðilum í janúar en úthlutun færi fram um mánaðamót janúar og febrúar. Starfsmaður sjávarútvegsráðuneytisins óskaði í framhaldinu, 5. janúar 2006, eftir stuttri greinargerð frá Æ þar sem fram kæmi með hvaða hætti væri auglýst eftir samstarfsaðilum, hverjir kæmu til greina við úthlutun byggðakvóta, hvernig byggðakvóta væri skipt milli samstarfsaðila og hvað samstarfsaðilar greiddu vegna úthlutunar byggðakvóta og hvernig væri farið með það fé. Bæjarstjóra Æ barst á ný tölvubréf frá ráðuneytinu 19. janúar 2006. Þar kom fram að það væri fullur vilji hjá ráðuneytinu til þess að sveitarfélög réðu sem mestu um hvernig byggðakvótinn væri nýttur. Á hinn bóginn væri óljóst hvernig fé það sem aðilar legðu fram ætti að nýtast, hvernig það væri geymt og hvenær það væri endurgreitt. Það kæmi að vísu fram í JVA að það ætti að nýta til „kaupa eða leigu á kvóta“ en það hlyti að vera verulega flókið þegar um kaup á varanlegum aflaheimildum væri að ræða. Nauðsynlegt væri að kveða nákvæmar á um þá framkvæmd í JVA. Í niðurlagi tölvubréfs ráðuneytisins sagði að það væri nauðsynlegt að hafa í höndunum frá Æ skýra greinargerð um hvernig að málinu væri staðið í heild þannig að ráðuneytið væri betur í stakk búið að ræða um það fyrirkomulag sem sveitarfélagið hefði á þessu. Frekari skrifleg samskipti milli ráðuneytisins og sveitarfélagsins um nánari útfærslur samstarfsverkefnisins virðast ekki hafa farið fram. Af gögnum málsins verður því ekki ráðið að ráðuneytinu hafi borist skrifleg svör við framangreindum spurningum. Í auglýsingunni, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2006, kemur fram að samstarfssamningurinn hafi verið gerður 1. mars það sama ár.

Áður en ofangreind tölvubréfasamskipti fóru fram, eða 17. október 2005, hélt stjórn samstarfsverkefnisins fund. Þar var samþykkt að auglýsa eftir umsóknum um byggðakvóta Æ og var það gert í staðbundnum fréttamiðlum 21. og 27. sama mánaðar. Bæjarráð Æ hélt fund 25. október 2005 þar sem tillögur stjórnar samstarfsverkefnisins voru meðal annarra mála á dagskrá. Lagði bæjarráð til við bæjarstjórn að við úthlutun á fiskveiðiárinu 2005/2006 skyldi það skilyrði gert fyrir úthlutun að umsækjandi yki eigin kvóta á árinu sem næmi andvirði byggðakvótans. Lagði bæjarráð einnig áherslu á að kvótasjóður samstarfsverkefnisins keypti varanlegan kvóta fyrir áramót fyrir þátttakendur í samstarfinu. Framlag síðasta árs yrði metið sem hluti af framlagi ársins 2005/2006. Bæjarstjórn staðfesti þessar tillögur bæjarráðs á fundi sínum sem haldinn var 2. nóvember 2005. Úthlutun byggðakvóta í Æ var á ný auglýst 12. og 16. janúar 2006. Var efni þeirra auglýsinga á sömu lund og fyrri auglýsinga að undanskildu því að þátttöku– og umsóknarfrestur var nú tilgreindur til 3. febrúar 2006.

Stjórn samstarfssamningsins hélt fund 21. febrúar 2006. Samkvæmt fundargerð voru á fundinum lagðar fram 35 umsóknir um þátttöku í samstarfinu. Óskuðu stjórnarmenn eftir forskrift frá bæjarstjórn um úthlutun fiskveiðiársins. Var ákveðið að fresta fundi um einn dag. Á fundi stjórnarinnar 22. febrúar 2006, sem forseti bæjarstjórnar sat að ósk stjórnar, var samþykkt að hún keypti varanlegan kvóta fyrir 37.800.000 kr. Öllum umsækjendum var boðið að kaupa hlut. Afgreiðsla málsins, sem hlaut samhljóða samþykki á fundinum, er bókuð í fundargerð með svofelldum hætti:

„Tillaga stjórnar er að kaupa varanlegan kvóta fyrir 37.800.-

Þeim aðilum sem sótt hafa um þátttöku í samstarfinu er boðið að kaupa hlut kr. 1.350.000.-

Gert er ráð fyrir 28 hlutum. Hægt er að fjárfesta í ½ hlut.

Inneign síðasta árs kemur til frádráttar.“

Af öðrum gögnum málsins, meðal annars þeim samstarfssamningi sem stjórnin starfaði samkvæmt, má ráða að í þessu fólst að þeim aðilum sem sótt höfðu um þátttöku í samstarfsverkefninu skyldi boðið að kaupa sér rétt til úthlutunar á 1/28 hluta þess byggðakvóta sem kom í hlut Æ gegn því að greiða 1.350.000 kr. í sérstakan kvótasjóð samstarfsverkefnisins. Bæjarráð samþykkti þessa tilhögun á fundi sínum 28. febrúar 2006. Var fundargerð bæjarráðs um þetta efni lögð fram á fundi bæjarstjórnar 1. mars 2006 til umræðu og samþykkt þar.

Bæjarstjóri Æ ritaði fyrir hönd stjórnar samstarfssamningsins bréf, dags. 6. mars 2006, til umsækjenda um þátttöku í samstarfsverkefninu. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Útgerð/fyrirtæki þínu er hér með boðin þátttaka í samstarfinu með 1 hlut. Til að teljast virkur þátttakandi verður útgerð/fyrirtæki þitt að fjárfesta í hlut í væntanlegum kvótakaupum samstarfsins. Hægt er að fjárfesta í hálfum eða heilum hlut.

Virkur þátttakandi sem greitt hefur 1 hlut (1.350.000 kr.) fær úthlutað 5 tonnum af byggðakvóta samstarfsins ásamt því að eignast 1 tonn af varanlegum aflaheimildum.

Virkur þátttakandi sem greitt hefur ½ hlut (675.000 kr.) fær úthlutað 2,5 tonnum af byggðakvóta samstarfsins ásamt því að eignast ½ tonn af varanlegum aflaheimildum.

Vísast að öðru leyti til samstarfssamningsins.

Hægt er að láta núverandi inneign hjá samstarfinu ganga upp í greiðslu á hlutnum.

Ef allir hlutirnir 28 ganga ekki út verður sent annað bréf þar sem þátttakendum í samstarfinu er boðið að auka hlut sinn þar til allir 28 hlutar eru seldir. Ef t.d. ekki tekst að selja nema 23 hluta í fyrstu umferð verða síðustu 5 hlutarnir boðnir til sölu hjá þeim sem þegar hafa keypt hlut.

Stærri hlutur þýðir hins vegar stærri úthlutun úr byggðakvóta samstarfsins og stærri eignarkvóti.

Öllum sem boðið hefur verið til samstarfsins er gefinn kostur á að svara bréfi þessu skriflega fyrir 11.03.2006 og tilgreina hvort viðkomandi ætli að verða virkur í samstarfinu.

Þeir sem ekki hafa svarað fyrir þann tíma falla þar með frá frekari þátttöku í samstarfinu.

Greiðslu fyrir hlutinn þarf að greiða inn á reikning samstarfsins fyrir 17.03.2006.

Þeir sem ekki hafa greitt fyrir þann tíma falla þar með frá frekari þátttöku í samstarfinu.

Ef allir hlutirnir ganga ekki út verður sent út annað bréf og aðilum boðið að kaupa þá hluta sem eftir standa eins og fyrr var getið.

Endanleg úthlutun fer síðan fram 27.03.2006.“

Stjórn samstarfsverkefnisins hélt á ný fund hinn 16. mars 2006. Forseti bæjarstjórnar sat fundinn að ósk stjórnarinnar. Undir 1. lið í fundargerð frá þeim fundi kemur fram að 23 umsóknir um heilan hlut í samstarfsverkefninu hafi verið samþykktar. Þá var samþykkt að endurgreiða tveimur aðilum inneign þeirra frá fyrra ári samstarfsins. Þar á meðal var fyrirtækið B ehf. sem A er í forsvari fyrir. Þá var undir 8. lið bókað að ákveðið væri að fresta þátttöku frá tveimur aðilum til fundar 19. sama mánaðar. Annar þessara aðila var B ehf. Fundur var á ný haldinn í stjórninni 20. mars. Fyrirliggjandi fundargerðir bera ekki með sér hvort og þá hvenær umsókn B ehf. hafi verið tekin fyrir að nýju af hálfu stjórnar samstarfsverkefnisins.

Af gögnum málsins verður ráðið að 20. mars 2006 sendi bæjarstjóri Æ bréf til lögmannsstofu sem vann að málinu fyrir sveitarfélagið. Kom fram í bréfinu að óskað væri eftir að aflað yrði staðfestingar sjávarútvegsráðuneytisins á reglum Æ. Úthlutun byggðakvóta myndi síðan fara fram um leið og staðfesting lægi fyrir af þess hálfu. Það bréf var jafnframt kynnt á áður nefndum fundi stjórnar samstarfsverkefnisins.

Á fundi bæjarstjórnar Æ 3. maí 2006 var samþykkt samhljóða að úthlutun byggðakvóta færi fram í samræmi við framlagðar samþykktir samstarfsverkefnisins og til þeirra sem vildu taka þátt og hefðu nú þegar samþykkt þátttöku í verkefninu. Bæjarráð hélt fund 10. sama mánaðar. Í fundargerð kemur eftirfarandi fram um afgreiðslu byggðakvótamála:

„Lagðar fram upplýsingar um úthlutun á byggðakvóta í samræmi við samþykkt bæjarstjórnar og vísast hér til fundargerðar bæjarstjórnar.

Lögmaður bæjarfélagsins er með málið til meðferðar en 26 aðilar taka þátt í samstarfinu að þessu sinni.

Bæjarstjóra er falið að senda umrædd gögn til afgreiðslu hjá Fiskistofu og sjávarútvegsráðuneyti.

Ljóst er hins vegar af gögnum að áhuginn er mikill og hafa þessir aðilar skuldbundið sig til að kaupa kvóta á árinu í samræmi við samþykktir bæjarstjórnar og samþykktir samstarfsins.

Bæjarráð leggur þunga áherslu á að samstarfið kaupi kvóta strax fyrir þær fjárhæðir sem nú eru til varðveislu í samstarfinu.

Á aðilafundi sem haldinn var um daginn var kannað hvort vilji væri fyrir því að leggja samstarfið niður og var því hafnað alfarið.

Samþykkt samhljóða.“

Í samræmi við framangreinda samþykkt virðast gögn og samþykktir vegna þeirra 26 umsókna sem nefndar eru í fundargerð bæjarráðsins hafa verið sendar sjávarútvegsráðuneytinu í maí 2006. Fær þetta staðfestingu í gögnum málsins, en þar liggur fyrir ljósrit af yfirliti yfir 26 fiskverkendur og útgerðaraðila og hlutdeild þeirra í byggðakvóta Æ, sent með faxtæki í þeim mánuði til Fiskistofu frá lögmannsstofu sem vann að málinu fyrir sveitarfélagið. Eins og fram hefur komið hér að framan var auglýsing nr. 412/2006 birt í B-deild Stjórnartíðinda 24. maí 2006. Þar kom fram að úthlutun færi fram 1. júní sama ár.

Með símbréfi frá Æ 12. júní 2006 sem undirritað var af bæjarstjóra, fyrir hönd stjórnar samstarfssamningsins, var tilkynnt um viðbótarúthlutun úr byggðakvóta Æ. Í tilkynningunni kom fram að tveir bátar fengju úthlutað byggðakvóta. Annar þessara báta var Z í eigu B ehf. sem A er í forsvari fyrir. Ástæða þess að fallist var á þá umsókn á þessum tímapunkti var sú að einkahlutafélagið hafði þann 1. júní 2006 innt af hendi í kvótasjóð samstarfsverkefnisins peningafjárhæð sem nam 1.350.000 kr., en sú greiðsla var skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta samkvæmt samstarfssamningnum. Daginn eftir, þ.e. 13. júní 2006, ritaði sjávarútvegsráðuneytið bréf til Fiskistofu. Þar staðfesti það með vísan til 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, ofangreindar tillögur Æ um úthlutun. Sama dag fékk B ehf. bréf frá Fiskistofu. Í bréfinu kom fram að Fiskistofa hefði nú með hliðsjón af ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins úthlutað hluta þess magns sem kæmi í hlut Æ. Aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít sem Z fengi úthlutað væri 5.380 kg.

Rétt er, auk framangreinds, að taka fram að stjórn hins umrædda samstarfsverkefnis hélt fund 28. júlí 2006. Var þar ákveðið að endurgreiða aðilum samstarfsins alla inneign kvótasjóðsins í samræmi við eign viðkomandi aðila með áunnum vöxtum. Ástæða þess var sú að ekki reyndist mögulegt að fá keyptar varanlegar aflaheimildir á kvótaárinu 2005/2006. Í samræmi við ofangreinda ákvörðun stjórnar samstarfssamningsins fékk B ehf. hinn 3. ágúst 2006 endurgreiðslu að upphæð 1.364.951 kr. frá Æ.

Þá sendi Fiskistofa á ný bréf til B ehf., dags. 7. september 2006. Þar kom fram að Fiskistofa hefði með hliðsjón af ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins lokið úthlutun þess magns sem kæmi í hlut Æ. Aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít sem Z fengi úthlutað, til viðbótar þeim byggðakvóta sem áður hafði komið í hlut bátsins, væri 213 kg.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég sjávarútvegsráðherra fyrirspurnarbréf, dags. 18. september 2006. Þar óskaði ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegsráðuneytið veitti mér upplýsingar og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Ég óskaði sérstaklega eftir að ráðuneytið tæki afstöðu til þeirra atriða sem vikið var að í sjö töluliðum í bréfi mínu.

Ég tel ekki vera sérstakt tilefni til að taka bréf mitt, eða svarbréf ráðuneytisins orðrétt upp í áliti þessu. Verða hér aðeins rakin helstu atriði og svör ráðuneytisins við þeim.

Í fyrsta lagi kom fram í bréfi mínu til ráðuneytisins að samkvæmt 2. gr. auglýsingar (VI), nr. 412/2006, um staðfestingu reglna sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta, hefði sjávarútvegsráðuneytið ákveðið að birta ekki reglur um úthlutun byggðakvóta í Æ í heild heldur aðeins vísa í samstarfssamning sem hafði að geyma úthlutunarreglurnar. Óskaði ég þess að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort umrædd aðferð fæli í sér nægilega birtingu reglnanna. Í svari ráðuneytisins kemur fram að það telji að það hefði verið skýrari framkvæmd að birta samninginn í heild sinni í Stjórnartíðindum. Skortur á slíku leiði þó ekki til þess að brotin hafi verið nein ákvæði laga.

Í öðru lagi benti ég á að ég fengi ekki séð af þeim gögnum sem ég hefði undir höndum að úthlutunarreglur þær sem kæmu fram í samstarfssamningnum hefðu verið sérstaklega kynntar af hálfu Æ á tímabilinu 24. maí 2006 til 1. júní sama ár. Fyrrnefnda daginn hefði fyrst verið birt í B–deild Stjórnartíðinda auglýsing (VI), nr. 412/2006 (VI), um staðfestingu reglna sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta, þar sem fram komu reglur um úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu, en síðarnefnda daginn átti úthlutunin að fara fram samkvæmt 2. gr. auglýsingarinnar. Þá fengi ég ekki séð að eftir birtingu auglýsingarinnar hefði bærinn gefið útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um byggðakvóta í samræmi við fyrirmæli 2. málsliðar 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005.

Með vísan til þessa óskaði ég því eftir að ráðuneytið upplýsti mig um það hvort þetta væri rétt, og ef svo væri, hvort ráðuneytið teldi að sú framkvæmd fæli í sér annmarka á úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005/2006. Í svari ráðuneytisins er staðfest að framangreind lýsing sé rétt. Á hinn bóginn sé það afstaða ráðuneytisins að þó svo að deila megi um hvort þessi framkvæmd hafi verið í samræmi við ítrustu kröfur þá telji ráðuneytið að allir sem hagsmuna áttu að gæta af úthlutun byggðakvótans hafi getað kynnt sér efni samningsins á umræddu tímabili. Ráðuneytið telur samkvæmt því að þessi framkvæmd hafi ekki falið í sér annmarka á úthlutun byggðakvóta í Æ umrætt fiskveiðiár.

Í þriðja lagi vék ég að því að A hefði fyrir hönd fyrirtækisins B ehf. innt af hendi greiðslu að upphæð kr. 1.350.000 1. júní 2006. Hefði sú greiðsla verið forsenda fyrir úthlutun byggðakvóta í Æ. Í ljósi þess óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir þeirri lagaheimild sem sú ákvörðun þess byggðist á að byggðakvóta í Æ skyldi því aðeins úthlutað til einstakra umsækjenda í byggðarlaginu að þeir gerðust aðilar að sérstöku samstarfsverkefni með tilheyrandi réttindum og skyldum, þar á meðal að þeir skuldbyndu sig til að greiða fé í sérstakan kvótasjóð, sbr. gr. 3.1. í samstarfssamningi. Ég tók fram að í þessu sambandi horfði ég ekki aðeins til þess að þessi framkvæmd virtist fela í sér það skilyrði að ákveðna peningafjárhæð þyrfti að greiða í kvótasjóð til að geta átt möguleika á úthlutun byggðakvóta heldur jafnframt að umsækjandi þyrfti í því skyni að gerast aðili að sérstökum formbundnum félagsskap sem meðal annars hefði ákveðinn og afmarkaðan tilgang. Svar sjávarútvegsráðuneytisins var eftirfarandi:

„[...] skal tekið fram að engin bein lagaheimild er fyrir að setja slíkt skilyrði frekar en önnur fyrir úthlutun byggðakvótans. Ráðherra er ætlað að móta skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans í samstarfi við sveitarstjórnir samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. áður 2. tl. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990. Ákveðið var að hafa þennan hátt á úthlutun í [Æ] umrætt fiskveiðiár og höfðu greiðslurnar þann tilgang að auka aflaheimildir í bæjarfélaginu og þar með hagsmuni byggðarlagsins. Ráðuneytið telur því að umrætt skilyrði hafi ekki verið andstætt framangreindum ákvæðum og til hagsbóta fyrir byggðarlagið þegar til lengri tíma er litið og málefnalegt með tilliti til tilgangs byggðakvótans.“

Í fjórða lagi óskaði ég þess, að virtri þeirri lagaumgjörð sem ráðstöfun byggðakvóta væri sett með 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. einnig þá útfærslu sem fram kæmi af hálfu ráðherra með reglugerð nr. 722/2005, að ráðuneytið skýrði nánar hvernig það teldi að úthlutun byggðakvóta Æ fiskveiðiárið 2005/2006 samrýmdist almennum reglum stjórnsýsluréttarins um meðferð stjórnvalda á þeim valdheimildum sem þeim væru fengnar með lögum, þ.e. þegar stjórnvöld létu í té umsagnir/tillögur og tækju ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tók ég fram að í þessu sambandi hefði ég sérstaklega í huga að skýrt yrði nánar hvernig það samrýmdist þessum reglum að í reynd færi um meðferð umræddra veiðiheimilda eftir ákvæðum „Joint Venture Agreement–samstarfssamningi og að framkvæmdin væri í höndum sérstakrar stjórnar sem ekki yrði séð að væri hluti af stjórnkerfi sveitarfélagsins. Svar sjávarútvegsráðuneytisins um þetta atriði hljóðaði svo:

„Í ofangreindum álitum yðar [frá 30. júní 2006] segir jafnframt að samkvæmt lögum hafi einstökum sveitarstjórnum ekki verið skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna, og hafi þær komið fram, hafi þær ekki verið bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í nefndum reglugerðum væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur hafi því í raun að lögum einungis verið um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti sé nefnt frjáls álitsumleitan.

Ráðuneytið telur að sambærilegar athugasemdir og grundvallarsjónarmið sbr. álit yðar í máli nr. 4477/2005 [frá 30. júní 2006], geti einnig átt við í þessu máli þótt úthlutun hafi hér verið hagað með nokkuð öðrum hætti en í hinum tilvitnuðu málum. Ráðuneytið staðfesti drög [Æ] og þar með tillögur að umræddum samningi um úthlutun byggðakvótans. Ráðuneytið tók þannig hina endanlegu ákvörðun um úthlutun aflaheimildanna þótt hún hafi ekki verið í hefðbundnu formi skv. stjórnsýslulögum og framlag [Æ] var í raun aðeins tillaga sem ráðuneytið var ekki bundið af en ákvað þó að undangenginni athugun að staðfesta. Ráðuneytið telur samkvæmt framanrituðu að þótt ákvörðun þess um að staðfesta samninginn hafi ekki verið í hefðbundnu formi sem stjórnvaldsákvörðun og raunar ekki í fullu samræmi við reglur ráðuneytisins nr. 722/2005, hafi hún ekki verið andstæð almennum reglum stjórnsýsluréttarins um meðferð stjórnvalda á þeim valdheimildum sem þeim eru fengnar með lögum, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Í fimmta lagi vísaði ég til þess sem fram hafði komið af hálfu A að tveimur bátum, þ.e. X og Y, hefði verið úthlutað byggðakvóta þrátt fyrir að heimahöfn þeirra samkvæmt skipaskrá væri Ö. Með tilliti til þess að í grein 5.5 í samstarfssamningnum kæmi fram að við úthlutun skyldi stjórn leggja áherslu á að þeir bátar kæmu einungis til greina sem „skráðir [væru] í [Æ-höfn]“ og lönduðu afla sínum þar óskaði ég eftir því að ráðuneytið tæki afstöðu til þessa kvörtunaratriðis. Í svari ráðuneytisins kemur fram að báðum bátunum hafi verið úthlutað byggðakvóta í Æ. Báðir hafi jafnframt landað afla reglulega í Æ, þótt þeir væru skráðir í Ö samkvæmt upplýsingum af vefsíðu Fiskistofu.

Í niðurlagi svarbréfs sjávarútvegsráðuneytisins frá 1. desember 2006 til mín sagði síðan svo:

„Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið ljóst að þótt við meðferð málsins hafi ekki verið gætt allra formreglna hefur það ekki skaðað hagsmuni sem ætlað var að tryggja með ákvæði 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sbr. nú 10. gr. laga nr. 116/2006. Í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur af reglum og framkvæmd um úthlutun byggðakvóta af hálfu ráðuneytisins á undanförnum árum, sbr. m.a. athugasemdir yðar í álitum dags. 30. júní 2006, telur ráðuneytið hins vegar tímabært að endurskoða þá framkvæmd sem viðhöfð hefur verið. Af því tilefni hefur sjávarútvegsráðherra kynnt í ríkisstjórn frumvarp til laga um breytingu á 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem nú fjallar um úthlutun byggðakvótans. Ráðuneytið mun senda yður afrit af frumvarpinu verði það lagt fyrir Alþingi.“

Eins og nánar verður vikið að hér síðar var umrætt frumvarp samþykkt á Alþingi 16. mars 2007, eftir breytingar að tillögu þingnefndar, sem lög nr. 21/2007.

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við framangreind svör sjávarútvegsráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 11. desember 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á máli þessu hefur í meginatriðum beinst að þrennu. Í fyrsta lagi hvort skilyrði sem sett voru fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra skipa í Æ fiskveiðiárið 2005/2006 hafi haft lagastoð. Í öðru lagi hvort sú framkvæmd sem viðhöfð var við úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu hafi að formi til samrýmst kröfum sem leiða af ákvæðum þágildandi laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ákvæðum reglugerðar sjávarútvegsráðherra nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Í þriðja lagi hvort úthlutun til tveggja af þeim bátum sem fengu úthlutað byggðakvóta í Æ umrætt fiskveiðiár hafi verið í samræmi við þá reglu sem sett hafði verið að úthlutað skyldi til báta sem skráðir væru í Æ-höfn og lönduðu afla sínum þar.

Tekið skal fram í þessu sambandi að lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafa nú verið endurútgefin sem lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. 4. gr. laga nr. 42/2006. Í 10. gr. nýju laganna er að finna sambærilegt ákvæði og var áður að finna í 9. gr. laga nr. 38/1990. Með setningu laga nr. 21/2007 voru gerðar breytingar á þeirri lagagrein. Er ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006 nú breytt og ítarlegra en áður var og þar með það starfsumhverfi sem sjávarútvegsráðherra er búið við úthlutun byggðakvótans. Með vísan til þess að atvik máls þessa gerðust meðan lög nr. 38/1990 voru enn í gildi miðast umfjöllun mín í máli þessu við þær lagareglur sem komu fram í þeim.

Þá er mikilvægt að draga fram að umfjöllun sú sem fer hér á eftir beinist með almennum hætti að því fyrirkomulagi sem haft var á við úthlutun aflaheimilda í Æ fiskveiðiárið 2005/2006 á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990. Í álitinu er ekki tekin sérstök afstaða til aðstöðu þeirra fyrirtækja sem A er í forsvari fyrir vegna þeirra einstöku atriða sem hann víkur að í kvörtun þeirri sem er tilefni álits þessa. Ástæða þess er fyrst og fremst sú að samkvæmt gögnum málsins lagði að minnsta kosti annað þeirra fyrirtækja sem A er í forsvari fyrir, B ehf., fram umsókn um þátttöku í því samstarfsverkefni sem síðan varð grundvöllur að úthlutun hinna umræddu aflaheimilda í Æ. Var fyrirtækinu úthlutað aflaheimildum í samræmi við þær úthlutanir sem aðrir umsækjendur fengu og fyrirtækið fékk jafnframt, með sama hætti og aðrir umsækjendur um byggðakvóta í Æ, endurgreidda þá fjárhæð sem það greiddi í sérstakan kvótasjóð, en slík greiðsla hafði, eins og fram er komið, verið forsenda fyrir úthlutun byggðakvóta í byggðarlaginu.

Þrátt fyrir þá annmarka sem voru á úthlutuninni, og lýst verður nánar hér á eftir, liggur því fyrir að þeir virðast ekki hafa haft bein áhrif á stöðu A eða fyrirtækja hans, a.m.k. ekki með frekari hætti en á stöðu annarra þeirra sem kunnugt var um umrætt úthlutunarfyrirkomulag. Ég hef hér jafnframt haft í huga að um er að ræða árlegar úthlutanir á ákveðnu magni veiðiheimilda innan viðkomandi byggðarlaga. Verði það því niðurstaða eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis, eða eftir atvikum dómstóla, allnokkru eftir að úthlutun fór fram að afgreiðsla á einstökum umsóknum hafi ekki verið með réttum hætti eða reglur um úthlutun háðar annmörkum kann að vera erfiðleikum bundið fyrir stjórnvöld að endurskoða sjálfa úthlutunina. Almennt verður því að gera ráð fyrir að í slíkum tilvikum verði ekki bætt úr því sem aflaga kann að hafa farið hjá stjórnvöldum nema með skaðabótum og þá að fullnægðum þeim sérstöku skilyrðum sem sett eru fyrir bótagreiðslum og bótaskyldu. Ég hef í störfum mínum almennt ekki talið það verkefni mitt að fjalla um það álitaefni hvort skilyrði fyrir skaðabótaábyrgð séu uppfyllt. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt, enda eru þeir betur til þess fallnir að leggja mat á þau sönnunargögn, t.d vitnisburði, sem nauðsynlegt kann að vera að leiða fram í því sambandi.

2.

Ég hef í fyrri álitum mínum fjallað allnokkuð um þá lagaumgjörð sem úthlutun byggðakvóta var sett með lögum nr. 38/1990, og það fyrirkomulag við framkvæmd þeirrar úthlutunar, meðal annars með allríkri aðkomu viðkomandi sveitarstjórna, sem sjávarútvegsráðherra ákvað með setningu reglugerða á grundvelli laganna. Sérstaklega hef ég þó staðnæmst við stjórnsýslu sjávarútvegsráðuneytisins í þessum málum og talið nauðsyn á að gerðar yrðu verulegar úrbætur í því efni. Ég vísa í þessu sambandi meðal annars til álita minna í málum nr. 4477/2005, 4557/2005, 4583/2005 og 4588/2005, en ég lauk umfjöllun um öll þessi mál 30. júní 2006. Eru þau, auk bréfs sem ég ritaði ráðherra í tilefni af nefndum álitum, dags. 30. júní 2006, aðgengileg á heimasíðu embættis míns, www.umbodsmaduralthingis.is.

Ég tek það fram að ekki verður annað séð en ýmsar þær athugasemdir sem ég hef áður gert við stjórnsýslu ráðuneytisins vegna úthlutunar byggðakvóta í tíð áðurgildandi laga eigi einnig við í því tilviki sem hér er til athugunar. Ég tel þó ekki ástæðu til að endurtaka þær athugasemdir í þessu áliti. Ég tek hins vegar fram að tilefni þess að ég hef talið rétt að ljúka þessu máli með áliti er að í því var af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins samþykkt að í sveitarfélaginu Æ yrði fiskveiðiárið 2005/2006 farin sérstæð og óvenjuleg leið við úthlutun og meðferð þess byggðakvóta sem kom til úthlutunar innan sveitarfélagsins.

Ég tek einnig fram, samhengisins vegna, að með reglugerð nr. 722/2005 setti sjávarútvegsráðherra þær almennu reglur um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006 að eftir að ákveðið hefði verið til hvaða byggðarlaga skyldi úthluta byggðakvóta, en áður en ákveðið væri til hvaða fiskveiðiskipa þær aflaheimildir skyldu renna, færi fram tvíþætt ferli með aðkomu viðkomandi sveitarstjórna. Í fyrri hluta ferlisins skyldi sjávarútvegsráðherra óska eftir tillögum frá sveitarstjórnum um úthlutunarreglur fyrir þau byggðarlögum sem væru innan viðkomandi sveitarfélaga. Bærust þær og ef ráðherra féllst á þær birti hann þær með auglýsingu. Í þessu máli bárust tillögur frá Æ og voru þær birtar með auglýsingu nr. 412/2006. Í síðari hluta ferlisins skyldi ráðherra fela viðkomandi sveitarfélögum, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, að auglýsa úthlutun aflaheimildanna innan viðkomandi sveitarfélags, taka við umsóknum og gera tillögur um úthlutanir til einstakra skipa til sjávarútvegsráðuneytisins. Féllist ráðuneytið á þær tillögur tilkynnti það Fiskistofu um úthlutanirnar þannig að umræddar aflaheimildir yrðu skráðar á viðkomandi skip.

Framangreint úthlutunarfyrirkomulag og aðkoma viðkomandi sveitarstjórna breytir engu um það að valdheimild til úthlutunar byggðakvótans á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990 var fengin sjávarútvegsráðherra sjálfum. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laga um stjórn fiskveiða hafði hann einn vald til að taka ákvarðanir um hvernig ráðstafað skyldi þeim sérstöku aflaheimildum sem hér um ræddi og var í lagaákvæðinu ekki gert ráð fyrir aðkomu sveitarfélaga að þeim ákvörðunum ráðherra. Þetta vald gat ráðherra ekki að óbreyttum lögum framselt í heild eða hluta til einstakra sveitarfélaga eða annarra utanaðkomandi sjálfstæðra aðila. Á grundvelli reglugerðarheimildar 2. mgr. 9. gr. sömu laga varð þannig með reglugerð nr. 722/2005 einungis mælt fyrir um mögulega aðkomu sveitarstjórna að ákvörðunum ráðherra í formi tillögugerðar. Að lögum var einstökum sveitarstjórnum ekki skylt að verða við óskum ráðherra um framlagningu tillagna og kæmu slíkar tillögur fram voru þær ekki bindandi fyrir ráðherra við úrlausn mála. Þrátt fyrir að í nefndum reglugerðum væri þannig mælt fyrir um að sveitarstjórnum skyldi gefinn kostur á að leggja fram tillögur var því hér í raun að lögum um að ræða það fyrirkomulag sem í stjórnsýslurétti er nefnt frjáls álitsumleitan.

Þar sem sjávarútvegsráðherra bar að lögum ábyrgð á ákvörðunum sem teknar voru á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990 um úthlutun byggðakvóta var honum skylt að ganga úr skugga um að tillögur þær sem sveitarstjórnir ákváðu að gera væru að efni og formi til í samræmi við lög og almennar reglur stjórnsýsluréttar. Að öðrum kosti gat hann ekki að réttu lagi lagt þær til grundvallar að hluta eða í heild við endanlegar ákvarðanir um hvernig ráðstafa skyldi aflaheimildum þeim sem hér um ræðir. Hér verður jafnframt að hafa í huga að þrátt fyrir þann tilgang byggðakvótans að styðja við og efla byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna tilgreindra aðstæðna í sjávarútvegi verður að telja að því séu sett viss takmörk hversu langt ráðherra gat gengið við setningu staðbundinna reglna sem byggðu hver um sig á mismunandi forsendum og útfærslum einstakra sveitarstjórna um ráðstöfun þess hluta byggðakvótans sem ætlaður var viðkomandi byggðarlagi. Hef ég í fyrri álitum mínum meðal annars lýst þeirri afstöðu að það leiði beinlínis af því kerfi sem ráðherra kom á með setningu reglugerðar nr. 722/2005 að tillögur sveitarstjórna í þessum efnum máttu almennt ekki stangast á við þau skilyrði sem þar komu fram. Með setningu nefndrar reglugerðar ákvað ráðherra heildarfyrirkomulag við úthlutun byggðakvótans í almennri reglugerð en birti á grundvelli hennar sérstakar auglýsingar um nánari útfærslu úthlutunarinnar í einstökum byggðarlögum. Með hliðsjón af því fyrirkomulagi sem ráðherra ákvað að viðhafa varð hann hverju sinni að staðreyna hvort þær tillögur sem sveitarstjórnir gerðu á grundvelli ákvæða í reglugerð nr. 722/2005 stæðust þau almennu viðmið sem þar komu fram.

3.

Í þessu máli barst sjávarútvegsráðherra sú tillaga frá Æ að úthlutun í byggðarlaginu skyldi fara fram samkvæmt sérstökum samningi Æ, fiskverkenda og útgerðaraðila í Æ. Ráðuneytið féllst á þessa tillögu og birti auglýsingu (VI), nr. 412/2006, um staðfestingu reglna sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta. Tók hún gildi 24. maí 2006 við birtingu í B–deild Stjórnartíðinda. Auglýsingin er tekin orðrétt upp í kafla II hér að framan en ákvæði 2. gr. er svohljóðandi:

„Úthlutað verður 1. júní 2006 og fer um úthlutun samkvæmt samstarfssamningi [Æ] við fiskverkendur og útgerðarmenn frá 1. mars 2006. Samningurinn hefur verið kynntur ráðuneytinu og er þar aðgengilegur hverjum þeim sem þess óskar.“

Að gættri þeirri lagaumgjörð sem úthlutun byggðakvóta var sett á þeim tíma sem sjávarútvegsráðuneytið birti tilvitnaða auglýsingu, nr. 412/2006, hef ég staðnæmst nokkuð við það atriði að samkvæmt henni féllst ráðuneytið á þá tilhögun við úthlutun byggðakvóta í Æ að hún færi fram á grundvelli samnings sveitarfélagsins við einkaaðila, þ.e. fiskverkendur og útgerðaraðila, í byggðarlaginu.

Samkvæmt efni samningsins var tilgangur hans sá að efla byggð í Æ með því að auka aflamark byggðarlagsins með skipulögðum hætti. Að þessu marki var meðal annars stefnt með því að setja það skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta, sbr. gr. 3.1, að umsækjendur skuldbyndu sig til að greiða fé í sérstakan kvótasjóð sem rekinn var á grundvelli samningsins. Með umsjón sjóðsins fór sérstök stjórn. Voru sex einstaklingar kosnir í stjórnina á fundi samningsaðila, svonefndum aðilafundi, en tveir voru valdir af bæjarstjórn Æ, sbr. 6. gr. Hlutverk stjórnarinnar var að ákveða hversu mikill kvóti yrði keyptur eða leigður fyrir það fé sem til væri í kvótasjóðnum við hverja úthlutun. Skyldi greiðsla fyrir þann kvóta vera innt af hendi áður en eiginleg úthlutun byggðakvótans færi fram. Umboð stjórnarinnar fól einnig í sér heimild til þess að koma fram fyrir hönd allra samningsaðila í samskiptum við yfirvöld og lánastofnanir og annast nauðsynleg verkefni vegna samstarfsverkefnisins, þ.m.t. lántökur og veðsetningar fyrir allt að þeirri fjárhæð sem næmi áætluðu verðmæti kvótans og kvótasjóðsins hverju sinni, sbr. 6. gr. Stjórninni var heimilt að ráða framkvæmdastjóra.

Auk þess að kjósa stjórn var á aðilafundi hægt með samþykki 75% greiddra atkvæða að breyta samstarfssamningnum, sbr. 15. gr. samningsins. Þá kom fram í 12. gr. að aðilar samningsins bæru jafna ábyrgð á þeim verkefnum sem framkvæmd væru á grundvelli samningsins í samræmi við skiptingu samkvæmt gr. 5.4, þ.e. inneign í kvótasjóði.

Samkvæmt framangreindu fól aðild að samstarfssamningnum í sér aðild, eða þátttöku, í ákveðnu verkefni sem laut að úthlutun byggðakvóta í samræmi við afmarkaðan tilgang með ákveðnum réttindum en jafnframt allnokkrum skyldum. Ber þar ekki síst að nefna rétt til byggðakvóta gegn greiðslu í kvótasjóð og mögulega fjárhagsábyrgð á verkefnum sem framkvæmd væru á grundvelli samningsins, til dæmis af til þess kjörinni stjórn. Er rétt að taka fram að í gr. 5.3 í samningnum kom fram að þegar auglýstum umsóknarfresti um þátttöku í verkefninu væri lokið skyldi stjórn verkefnisins yfirfara framkomnar umsóknir og gera tillögu til úthlutunar á hlutlægum grundvelli og skyldi jafnræðissjónarmiða gætt. Tillögur stjórnar bar síðan að leggja fyrir bæjarstjórn til samþykktar eða synjunar.

Af samanburði á einstökum greinum samningsins, sbr. t.d. gr. 5.3, 5.4 og 6.5, má ráða að þeir aðilar höfðu atkvæðisrétt á aðilafundi sem fullnægt höfðu skilyrðum til að fá úthlutað byggðakvóta. Með öðrum orðum höfðu þeir aðilar atkvæðisrétt á aðilafundi sem greitt höfðu í kvótasjóð, í réttu hlutfalli við inneign í sjóðnum. Þá liggur einnig fyrir að í umræddum samningi var ekki kveðið á um þá fjárhæð sem umsækjendur um byggðakvóta skyldu greiða í umræddan kvótasjóð til að eiga rétt á úthlutun. Eins og nánar verður komið að hér síðar var sú ákvörðun tekin af stjórn samstarfsverkefnisins og síðan staðfest af bæjaryfirvöldum í Æ. Ákvörðun um það hvað skyldi greiða í þessu sambandi var ekki tekin af sjávarútvegsráðherra og kom aldrei, að því er virðist, til formlegrar umfjöllunar eða staðfestingar hans. Þá skal bent á að ef aðili að verkefninu vanefndi þá skyldu að greiða í umræddan kvótasjóð verkefnisins var stjórn þess heimilt, sbr. 9. gr. samningsins, að höfða mál fyrir dómstólum, fyrir hönd allra aðila samningsins, til innheimtu vangoldinnar greiðslu. Þá var stjórninni samkvæmt sömu samningsgrein heimilt að minnka, með sanngjörnu mati, úthlutun viðkomandi úr heildarkvóta sem til ráðstöfunar var, ef sá hinn sami yrði uppvís að því að ráðstafa réttindum sínum í andstöðu við hagsmuni Æ, sbr. 8. gr., eða með því að framselja, veðsetja eða kvaðabinda rétt sinn samkvæmt samningnum án samþykkis allra aðila hans.

Með því að bæjarstjórn Æ útfærði úthlutun byggðakvóta í Æ með samningsfyrirkomulagi, eins og lýst hefur verið hér að framan, og ráðuneytið staðfesti það fyrirkomulag með birtingu auglýsingar nr. 412/2006, liggur fyrir að stjórnvöld ákváðu, a.m.k. að hluta til, að víkja frá því almenna fyrirkomulagi að ákvarðanir um úthlutun byggðakvótans skyldu byggðar á einhliða ákvörðunum af þeirra hálfu, teknum á grundvelli þeirra reglna sem koma fram í lögum um stjórn fiskveiða og stjórnsýslulögum auk hinna almennu reglna sem gilda um ákvarðanir og meðferð stjórnsýsluvalds. Þá fólst í þessu fyrirkomulagi að aðilar undirgengust það með undirritun samningsins að afleiðingar vegna brota á skilyrðum sem sett voru fyrir úthlutun gætu orðið tilefni til einkaréttarlegra úrræða og dómsmála, sbr. 9. gr. samstarfssamningsins, í stað hefðbundinna og hugsanlega vægari úrræða samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins, s.s. afturköllun ákvörðunar, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í samningnum sjálfum, sem Æ var aðili að og sjávarútvegsráðuneytið staðfesti sem gilda leið við úthlutun byggðakvóta, virðist á því byggt að aðild að honum sé skuldbindandi og að ákvarðanir sem teknar eru á grundvelli hans, m.a. af stjórn og aðilafundi, séu bindandi. Þar á meðal virðist samkvæmt orðalagi samningsins gert ráð fyrir að það sé hlutverk stjórnarinnar að taka ýmsar ákvarðanir sem lúta að úthlutun byggðakvóta, að því þó gættu að tillögur stjórnar um endanlega úthlutun til einstakra aðila skyldi leggja fyrir bæjarstjórn til samþykktar eða synjunar samkvæmt gr. 5.3. Í samningnum er ekki tekið tillit til þeirrar aðstöðu að samkvæmt 9. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 38/1990, með síðari breytingum, var ákvörðunarvald um úthlutun eingöngu í höndum sjávarútvegsráðherra.

Með því að staðfesta að tiltekinn samningur gæti gilt sem bindandi fyrirmæli um úthlutun byggðakvóta í Æ, án þess að þar kæmi fram fyrirvari um að ákvarðanir sem teknar væru á grundvelli hans væru ekki bindandi fyrir ráðherra við endanlegar ákvarðanir samkvæmt nefndri 9. gr. laga nr. 38/1990 um úthlutun byggðakvóta verður að telja að ráðuneytið hafi veitt aðilum samstarfsverkefnisins væntingar um að það hefði framselt vald sitt til töku slíkra ákvarðana. Aðilar að umræddum samningi hafa þá um leið mátt vænta þess að úthlutun myndi í raun byggjast á því einkaréttarlega formi sem hið umrædda samstarfsverkefni hafði.

Það fyrirkomulag að tillögur stjórnar um úthlutun til einstakra aðila skyldi leggja fyrir bæjarstjórn til samþykktar eða synjunar samkvæmt gr. 5 í samstarfssamningnum breytir ekki í grundvallaratriðum ofangreindri niðurstöðu. Æ sjálfur var formlegur aðili að umræddu samstarfsverkefni. Átti bærinn tvo fulltrúa af átta í stjórn þess, og var annar þeirra formaður stjórnar. Með aðild að samningnum skuldbatt Æ sig til þess, eins og aðrir samningsaðilar, að framfylgja ákvæðum hans og samþykktum stjórnar samstarfsverkefnisins. Stjórn verkefnisins var hins vegar ekki hluti af stjórnkerfi Æ og laut ekki reglum um opinbera stjórnsýslu.

Af þessu fyrirkomulagi leiddi einnig að aðrir en þeir sem voru aðilar að samstarfssamningnum komu ekki til greina við tillögugerð Æ um það hverjum skyldi úthlutað umræddum byggðakvóta þetta fiskveiðiár. Þeir sem sóttust eftir úthlutun byggðakvóta þurftu því annars vegar að vera aðilar að samstarfssamningnum og hins vegar að uppfylla skyldur samkvæmt honum og ákvörðunum stjórnar verkefnisins, svo sem um greiðslu tiltekinnar upphæðar í sjóð á vegum verkefnisins. Við staðfestingu samningsins virðist sjávarútvegsráðuneytið engan fyrirvara hafa gert að þessu leyti við efni hans eða samræmi hans við efni hinnar almennu reglugerðar nr. 722/2005.

4.

Ítrekað hefur verið bent á það hér að framan að samkvæmt 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, var það sjávarútvegsráðherra einn sem að lögum fór með ákvörðunarvald um úthlutun þess byggðakvóta sem hér er fjallað um og bar ábyrgð á því að þær ákvarðanir væru í samræmi við lög. Þótt ráðherra færi þá leið í reglugerð nr. 722/2005 að fela hlutaðeigandi sveitarstjórnum ákveðið hlutverk við framkvæmd á úthlutun byggðakvóta, þar á meðal um tillögugerð og móttöku umsókna um úthlutun, breytti það engu um að ráðherra og ráðuneyti hans þurftu að gæta þess að þær reglur og tillögur sem fallist var á um úthlutun kvótans væru lögmætar. Í reglugerðinni var heldur ekki að finna nein ákvæði um aðkomu einkaaðila eða félaga á vegum sveitarfélaga að tillögugerð eða stjórnsýslu þessara mála.

Í tilviki Æ liggur fyrir að eiginlegur undirbúningur og gerð tillögu um úthlutun, sem sveitarstjórn gerði síðan að sinni tillögu til ráðherra, var unninn á vettvangi þess samstarfsverkefnis sem áður hefur verið lýst. Ráðherra staðfesti síðan með sérstakri auglýsingu að úthlutun byggðakvótans færi fram samkvæmt samstarfssamningi Æ við fiskverkendur og útgerðarmenn. Hér reynir á það álitaefni hvort ráðherra var heimilt að fara þessa leið við úthlutun byggðakvótans í Æ og þá sérstaklega þar sem aðild að umræddum samstarfssamningi var skilyrði fyrir því að koma til greina við úthlutunina og einnig vegna efnis samningsins, meðal annars að því er varðaði heimildir stjórnar verkefnisins til afskipta af þeim sem kvótanum var úthlutað til og skyldu til peningagreiðslu í kvótasjóð verkefnisins.

Sú lagaheimild sem hér um ræðir, þ.e. þágildandi 9. gr. laga nr. 38/1990, kvað á um að sjávarútvegsráðherra hefði tilteknar aflaheimildir til ráðstöfunar til stuðnings byggðarlögum vegna tilgreindra aðstæðna. Þá var í greininni tekið fram að ráðherra skyldi í reglugerð kveða nánar á um ráðstöfun aflaheimildanna.

Ráðherra var þarna með hefðbundnum og venjubundnum hætti, eins og um aðrar stjórnvaldsákvarðanir, falið að taka einhliða ákvarðanir um úthlutun þessara veiðiheimilda. Á grundvelli valdheimilda sinna gat hann sett lögmæt og málefnaleg skilyrði um hverjir kæmu til greina við úthlutun veiðiheimildanna og um frekari meðferð þeirra. Slík skilyrði urðu meðal annars að vera innan þeirra marka sem samrýmst gátu því markmiði sem að var stefnt með lagaákvæðinu. Skilyrði um að bátar sem til greina kæmu við úthlutun hefðu verið gerðir út frá viðkomandi sveitarfélagi, að aflanum væri landað þar, og eftir atvikum unninn þar einnig, falla augljóslega að þessu markmiði, enda lúta þau að því að þær veiðiheimildir sem stjórnvöld úthlutuðu nýttust nokkuð örugglega í þágu byggðarlagsins. Um meðferð þessara valdheimilda ráðherra og eftir atvikum aðkomu sveitarstjórna að undirbúningi ákvarðananna giltu líka þær sérstöku réttaröryggisreglur í þágu borgaranna sem fram koma í stjórnsýslulögum og upplýsingalögum sem og hinar óskráðu reglur stjórnsýsluréttarins.

Sá samstarfssamningur sem úthlutun byggðakvótans byggði á fól í sér að þeir sem vildu koma til greina við úthlutunina þurftu, eins og áður sagði, að vera aðilar að samningnum og lúta reglum hans. Miðað við efni samningsins og réttindi og skyldur aðila að honum svipar samningnum um margt til samþykkta félags eða félagssamnings enda er tekið beinlínis fram í gr. 6.1 í samningnum að stjórnin fari með málefni „félagsins“. Þá segir í gr. 12 í samningnum undir fyrirsögninni skaðabótaábyrgð að aðilar samningsins beri „jafna ábyrgð á þeim verkefnum sem framkvæmd eru á grundvelli samnings þessa í samræmi við skiptingu samkvæmt gr. 5.1“. Tilvísunin til gr. 5.1 á væntanlega að vera 5.4.

Ég tel rétt vegna þessa að minna á að í 1. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 12. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, er mælt fyrir um að engan megi skylda til aðildar að félagi. Þetta ákvæði felur í sér að menn eiga rétt til að standa utan félaga. Ákvæðið verndar því hið svonefnda neikvæða félagafrelsi. Ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. mælir hins vegar fyrir um að skerða megi þetta frelsi. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995 er rakið að ákvæðið feli sér nýmæli en um rétt manna til að standa utan félaga hafi ekki verið nein bein fyrirmæli í þágildandi ákvæðum stjórnarskrárinnar. Í frumvarpinu sagði enn fremur svo um tilkomu ákvæðisins:

„Í því sambandi verður sérstaklega að vekja athygli á að með dómi Hæstaréttar uppkveðnum 15. desember 1988 var komist að þeirri niðurstöðu að réttur til að standa utan félaga felist ekki efnislega í ákvæðum núgildandi 73. gr. stjórnarskrárinnar og taldist sá réttur ekki heldur á annan hátt vera stjórnskipulega varinn þannig að ekki mætti skylda menn til aðildar að félagi með lögum. Er því lagt til með þessu ákvæði að efnisleg breyting verði beinlínis gerð að þessu leyti frá núgildandi reglum eins og dómstólar hafa skilgreint inntak þeirra, en fyrir því má færa margvísleg rök. Meðal þeirra má benda á að án takmarkana á kosti löggjafans til að mæla fyrir um skyldu manna til að ganga í félag getur sú staða komið upp að manni verði gert að eiga aðild að félagi sem starfar að málefnum gagnstætt sannfæringu hans eða skoðunum og greiða jafnvel framlög til þess. Halda má fram með gildum rökum að þetta fengi ekki staðist ákvæði 1. mgr. 11. gr. frumvarpsins sem verndar skoðanafrelsi manna. Þá má benda á að með skyldu til aðildar að félagi kann að vera vegið að rétti manns til að stofna annað félag í samsvarandi tilgangi, t.d. ef girt er fyrir í samþykktum félagsins sem skylda er til að ganga í að sami maður geti um leið verið í öðru félagi með sambærilegu markmiði. Einnig má nefna að þeim rökum hefur verið haldið fram að réttur til að standa utan félaga hljóti að vera eins konar spegilmynd af réttinum til að stofna félög og geti þannig ekki staðist að skylda manns til að ganga í félag geti orðið víðtækari en bann við því að hann stofni félag.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2107.)

Eins og atvikum er háttað í máli þessu tel ég ekki tilefni til þess að ganga lengra í þessu áliti en minna á að ráðherra var með staðfestingu sinni á því að úthlutun byggðakvóta í Æ skyldi fara fram samkvæmt samstarfssamningnum í reynd að kveða á um skylduaðild þeirra sem gátu notið úthlutunarinnar að því verkefni sem stofnað var til með samningnum. Samningi sem eins og áður segir svipar mjög til félagssamnings og kveður á um þátttöku þeirra sem vildu koma til greina við úthlutun umrædds byggðakvóta í því að ná fram ákveðinni pólitískri stefnumörkun um nýtingu hins úthlutaða kvóta til aukningar á veiðiheimildum í Æ. Þeir sem vildu fara aðrar leiðir í því efni áttu ekki kost á að fá úthlutað hlutdeild í kvótanum. Ég tel því rétt að vekja sérstaka athygli ráðuneytisins á fyrrnefndu ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar og þá sérstaklega með tilliti til þess að ekki verður séð í gildandi lögum á þessum tíma að löggjafinn hafi tekið neina afstöðu til þess að unnt væri að fara þessa leið þannig að uppfyllt væru þau skilyrði sem stjórnarskráin setur að þessu leyti.

Þá var ekki aðeins um það að ræða að þeir sem hugsanlega vildu sækja um hlutdeild í umræddum byggðakvóta þyrftu að vera aðilar að samstarfssamningnum heldur þurftu þeir einnig að sæta því ákvæði samningsins að greiða í sérstakan kvótasjóð fjárhæð sem stjórn verkefnisins ákvað með atbeina sveitarstjórnarinnar ef til úthlutunarinnar kæmi. Ég tek það fram að það verður ekki ráðið af gögnum málsins að sjávarútvegsráðherra hafi sjálfur tekið formlega afstöðu til umræddrar fjárhæðar. Af gögnum málsins verður ráðið að þeir sem fengu úthlutað kvóta þurftu að greiða kr. 1.350.000 í kvótasjóð fyrir hvern heilan hluta en alls var útdeilt 28 slíkum hlutum.

Til þess að stjórnvöld geti við úthlutun takmarkaðra gæða, af því tagi sem byggðakvótinn er, gert það að skilyrði að þeim sem úthlutað er inni af hendi sérstaka fjárgreiðslu verður almennt að vera fyrir hendi sérstök lagaheimild. Oft og tíðum verður sú niðurstaða studd þeim sérstöku rökum að sá opinberi aðili sem gæðunum úthlutar áskilur að greiðslan eða endurgjaldið skuli renna til hins opinbera, en í slíkum tilvikum koma til stuðnings kröfu um lagaheimild þau almennu sjónarmið sem gilda um tekjuöflun ríkisins og skattheimtu og mikilvægi skýrrar lagastoðar í því sambandi. Í þessu máli er á hinn bóginn uppi sú aðstaða að ráðherra hefur með því að ákveða að úthlutun umrædds byggðakvóta skyldi fara fram samkvæmt samstarfssamningnum kveðið á um skyldu þeirra sem úthlutað var til að greiða ótiltekna fjárhæð í sérstakan kvótasjóð sem ekki var á vegum opinberra aðila, ríkis eða sveitarfélagsins, heldur á vegum sjálfstæðs einkaaðila sem greiðendurnir áttu að vísu aðild að. Ég fæ ekki séð að fullnægjandi lagagrundvöllur verði sóttur í áðurgildandi 9. gr. laga nr. 38/1990 fyrir því að setja slíkt skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta úr hendi sjávarútvegsráðherra. Ég bendi á að umræddur sjóður laut ekki reglum um fjármál og stjórnsýslu opinberra aðila og þá áttu þeir sem fengið höfðu úthlutað umræddum byggðakvóta, sbr. gr. 9.1 í samstarfssamningnum, yfir höfði sér málshöfðun fyrir dómstólum af hálfu stjórnar verkefnisins ef þeir stóðu ekki við skuldbindingu um greiðslu í sjóðinn.

Þessu til viðbótar verður jafnframt að gera þá athugasemd að eins og lagareglum um úthlutun byggðakvótans var háttað þurfti ráðherra að lágmarki að taka sjálfur ákvörðun um efni reglna um úthlutun kvótans og birta með ákveðnum hætti, eins og nánar verður fjallað um í kafla IV.5 hér á eftir. Engin gögn liggja fyrir um að ráðherra hafi formlega staðfest þá fjárhæð sem þeim er fengju kvótanum úthlutað skyldi gert að greiða í kvótasjóðinn og sú fjárhæð var ekki tilgreind í þeim samstarfssamningi sem ráðherra ákvað að gilda skyldi um úthlutunina og vísaði til í auglýsingu þar um, sjá kafla IV.5.

Auk þess sem að framan er greint tel ég nauðsynlegt að leggja áherslu á að með þeirri ákvörðun að úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005/2006 skyldi fara fram samkvæmt margnefndum samstarfssamningi Æ við fiskverkendur og útgerðarmenn verður ekki annað séð en ráðherra hafi í raun framselt ákvörðunarvald um hverjum yrði úthlutað kvótanum til aðila og stjórnar samstarfsverkefnisins. Aðkoma sveitarstjórnar að því að samþykkja eða synja tillögu stjórnar verkefnisins um úthlutunina og staðfesting ráðherra á henni hafi í reynd verið formsatriði. Að minnsta kosti voru engir fyrirvarar um annað í samningnum. Þar við bættist að meðal þess sem stjórnin átti að leggja áherslu á við úthlutunina var „hvort aðilar [hefðu] nýtt fyrri úthlutanir og efnt löndunarskyldur sínar í samræmi við tilgang [samningsins]“, sbr. gr. 5.5 í samstarfssamningnum, og ef vanefndir urðu á síðari meðferð kvótans var það á forræði stjórnar verkefnisins að taka ákvarðanir um viðbrögð. Við umrædda tillögugerð og aðrar ákvarðanir af hálfu stjórnar verkefnisins sem og aðilafunda þess giltu þær reglur sem fram komu í samstarfssamningnum og þegar þeim sleppti reglur um einkaréttarlega aðila. Þeir sem voru aðilar að verkefninu eða stóðu utan við það gátu því ekki gert kröfu um að stjórn verkefnisins fylgdi þeim reglum sem fram koma í stjórnsýslulögum, upplýsingalögum eða sveitarstjórnarlögum og öðrum þeim réttaröryggisreglum sem gilda um störf og ákvarðanatöku stjórnvalda. Hafa verður í huga að þegar ráðherra ákvað með hinni almennu reglugerð um úthlutun byggðakvótans, reglugerð nr. 722/2005, að mæla fyrir um ákveðna aðkomu sveitarstjórna að undirbúningi ákvarðana um úthlutun kvótans var verið að fá að verkinu opinbera aðila sem lúta sérstökum reglum og tryggja borgurunum ákveðið réttaröryggi við meðferð mála. Þessu til viðbótar skal tekið fram að frávik frá þeim almennu reglum sem ráðherra hafði sett á grundvelli reglugerðarheimildar sinnar þurftu að minnsta kosti nánari útfærslu en gerð var með auglýsingu nr. 412/2006, hefði slík útfærsla á annað borð verið í samræmi við lög.

Í samræmi við framangreint er það álit mitt að sjávarútvegsráðherra hafi ekki haft til þess fullnægjandi heimild að lögum að ákveða með auglýsingu nr. 412/2006 að úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005/2006 skyldi fara fram samkvæmt samstarfssamningi Æ við fiskverkendur og útgerðarmenn frá 1. mars 2006.

Ég tek í þessu sambandi fram að það verður alls ekki útilokað að stjórnvöldum sé heimilt, við undirbúning að töku ákvarðana eða við undirbúning reglusetningar, að hafa samráð við hagsmunaaðila og aðra þá sem hlut kunna að eiga að máli og jafnvel að samningsbinda það ferli. Þegar ferli ákvörðunartöku er á hinn bóginn lögbundið með þeim hætti sem hér er, sbr. t.d. ákvæði í lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og stjórnsýslulögum nr. 37/1993, er það á hinn bóginn mikilvægt að þess sé gætt að stjórnvöld feli ekki í raun utanaðkomandi aðilum að taka ákvarðanir fyrir sína hönd eða svo ríkan þátt í undirbúningi þeirra að endanleg aðkoma þeirra sjálfra sé í raun aðeins til málamynda. Til slíks valdframsals þurfa stjórnvöld almennt skýra lagaheimild. Þá ber jafnframt að hafa í huga að í þessu sambandi þarf ekki eingöngu að horfa til endanlegrar afgreiðslu á ákvörðunum um rétt eða skyldu manna, sbr. stjórnsýslulaga, heldur einnig til annarra ákvarðana og athafna sem falla undir aðrar almennar lagareglur, s.s. um meðferð persónuupplýsinga samkvæmt ákvæðum laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga, og varðveislu og vistun gagna og skráningu mála og upplýsinga, sbr. til að mynda 22. og 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Hvað sveitarfélögin varðar sérstaklega tek ég fram að það getur að öllu leyti rúmast innan framangreinds að sveitarstjórnir hafi samráð og leiti eftir samvinnu við aðila á sviði fiskveiða og fiskvinnslu í sveitarfélaginu þegar unnið er t.d. að tillögugerð til ráðherra um úthlutun byggðakvóta og til þess að leggja grunninn að því að hinn endanlegi úthlutaði kvóti nýtist sem best til að bæta atvinnuástand í byggðarlaginu. En slíkt samstarf og samvinna af hálfu sveitarfélagsins þarf að fara fram innan þess lagaramma sem sveitarfélögunum er settur, þ.m.t. að gættum þeim réttaröryggisreglum sem sveitarfélögunum ber að fylgja í störfum sínum. Þá getur sveitarfélagið ekki með einkaréttarlegum samningum kveðið á um ráðstöfun og meðferð opinberra réttinda og gæða sem ekki er á forræði þess að úthluta nema því aðeins að fullnægjandi réttarheimildir standi til þess að ráðstafa málum með þeim hætti.

5.

Athugun mín á máli þessu hefur, auk framangreinds, beinst að því hvort reglur um úthlutun byggðakvóta í Æ hafi verið birtar með fullnægjandi hætti, hvort auglýsing eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta í Æ hafi fullnægt ákvæðum reglugerðar sjávarútvegsráðherra og loks að því hvort úthlutun byggðakvóta til tveggja tilgreindra báta hafi verið í samræmi við það skilyrði úthlutunarreglna í Æ að bátar skyldu skráðir í Æ-höfn og landa afla sínum þar. Hér verður fyrst vikið að birtingu úthlutunarreglna í Æ, en þær komu fram í samstarfssamningi Æ við fiskverkendur og útgerðaraðila. Um aðra þætti málsins er síðan nánar fjallað í köflum IV.6 til IV.8 hér á eftir. Ég tek fram að umfjöllun um almenna og opinbera birtingu hins umrædda samnings, þrátt fyrir framangreinda ágalla á því úthlutunarfyrirkomulagi sem í honum fólst, hefur sjálfstætt gildi, m.a. vegna þeirra röksemda sem ráðuneytið hefur sett fram til stuðnings því að slík birting hafi ekki þurft að eiga sér stað.

Í 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, eins og hún hljóðaði á þeim tíma er atvik máls þessa urðu, sagði að ráðherra skyldi í reglugerð kveða á um ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt greininni. Ráðherra var því samkvæmt ákvæðinu skylt að setja reglugerð um úthlutun aflaheimilda á grundvelli þess, og þá verður einnig að draga þá almennu ályktun af ákvæðinu að þær almennu og bindandi reglur sem ráðherra ákvað að setja um ráðstöfun byggðakvóta skyldu sækja stoð sína í nefnt lagaákvæði. Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum að setja og kunngera reglur með ákveðnum hætti, svo sem í formi reglugerðar sem birt er almenningi í samræmi við ákvæði laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, er stjórnvöldum almennt óheimilt að velja annan setningarmáta og komast þannig hjá því að birta reglurnar með sama hætti og ákvæði reglugerðar. Vísast um þetta meðal annars til lögmætisreglu stjórnsýsluréttar og almennra réttaröryggissjónarmiða að baki birtingu laga.

Á grundvelli nefndrar 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, setti ráðherra reglugerð nr. 722/2005. Í henni var að finna ákvæði í 6. gr. þar sem sagði að ef ráðuneytið féllist á þær tillögur sem sveitarstjórn gerði um úthlutun aflaheimilda innan viðkomandi byggðarlags staðfesti það þær og birti „sem reglur viðkomandi sveitarfélags um úthlutun“. Það var með vísan til þessa reglugerðarákvæðis sem ráðuneytið lét birta framangreinda auglýsingu nr. 412/2006.

Sjávarútvegsráðuneytið hefur í skýringum sínum bent á að í umræddri reglugerð sé ekki nánar fyrir um það mælt með hvaða hætti skuli birta þær úthlutunarreglur sem það ákveði að skuli gilda í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Það hafi því ekki verið skylt að birta hinn umrædda samstarfssamning í B-deild Stjórnartíðinda. Af þessu tilefni tek ég fram að hvað sem líður þeim heimildum sem ráðherra kann að hafa til að setja reglur, bundnar við tiltekin staðbundin umdæmi eða ekki, sem og hvort og þá hversu ítarlega lagastoð slíkar reglur þurfa að hafa hverju sinni, þá liggur fyrir að ráðherra hafði með 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, verið fengin sérstök heimild til reglugerðarsetningar. Efni 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, þar sem fram kemur að ráðherra geti staðfest tillögur sveitarstjórna og birt þær sem reglur viðkomandi sveitarfélags verður að túlka í þessu ljósi. Setning reglna sem byggja á því reglugerðarákvæði verður því jafnframt að fullnægja þeim áskilnaði 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, að þær séu settar í formi reglugerðar, eða eftir atvikum með öðrum jafngildum hætti að lögum, og þar með birtar á viðhlítandi hátt.

Samkvæmt lögum nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, ber að birta reglugerðir ráðherra í B-deild Stjórnartíðinda. Kemur þetta fram í 3. gr. laganna. Undir þessa lagagrein falla þær reglugerðir sem sjávarútvegsráðherra var falið lögum samkvæmt að setja á grundvelli 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Samkvæmt framangreindu um samspil 3. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 722/2005, og 9. gr. laga nr. 38/1990 verður að gera sambærilegar kröfur um birtingu þeirra reglna sem settar voru á grundvelli reglugerðarákvæðisins, þ.e. úthlutunarreglur í hverju sveitarfélagi.

Rétt er að taka fram að þær reglur sem hér er um að ræða voru birtar með yfirheitinu „auglýsing“ í B-deild Stjórnartíðinda, þ.e. sem auglýsing nr. 412/2006. Ég tel ekki sérstaka ástæðu til athugasemda við þann birtingarhátt. Ekki er útilokað að ráðherra hafi getað fullnægt þeim lagakröfum sem fólust í 9. gr. tilvitnaðra laga um stjórn fiskveiða, um að sett skyldi reglugerð um úthlutun byggðakvótans, og kröfum 3. gr. laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, um birtingu slíkra stjórnvaldsfyrirmæla í B-deild Stjórnartíðinda, með því að birta reglur um úthlutun byggðakvótans með auglýsingu. (Sjá hér Sigurður Líndal: Um lög og lögfræði, grundvöllur laga – réttarheimildir. Reykjavík 2002, bls. 119.) Hefur jafnframt í íslenskum rétti verið út frá því gengið að slík almenn stjórnvaldsfyrirmæli sem fá sambærilega birtingu í Stjórnartíðindum gætu haft sambærileg og jafngild réttaráhrif. (Sjá hér sömu heimild, bls. 117.) Þannig er það setningarhátturinn og birtingin sem verður talin ráða gildi reglnanna, fremur en heiti þeirra, jafnvel þó að í þessu tilviki hefði það verið í betra samræmi við fyrirmæli laga nr. 38/1990, með síðari breytingum, að reglur þessar hefðu verið settar með beinum hætti í formi reglugerðar.

Ég tel á hinn bóginn ástæðu til athugasemda við það að í þeim reglum sem birtar voru með hinni umræddu auglýsingu nr. 412/2006 hafi aðeins verið tekið fram að úthlutun í Æ myndi fara fram 1. júní 2006, en að um úthlutunarfyrirkomulag að öðru leyti hafi verið vísað til tiltekins samnings sem fyrir lægi í ráðuneytinu áhugasömum til kynningar. Í reglunum sem birtar voru var þannig ekki lýst úthlutunarfyrirkomulagi og skilyrðum sem umsækjendur skyldu fullnægja fyrir úthlutun, heldur vísað til samnings sem ráðuneytið hafði undir höndum. Ég tel hér ekki sérstaka ástæðu til að taka afstöðu til þess hvort borið hefði að birta samstarfssamninginn í heild sinni, að því leyti sem efni hans var á annað borð í samræmi við lög. Á hinn bóginn hefði í auglýsingunni a.m.k. þurft að birta helstu efnisreglur og skilyrði sem umsækjendur þurftu að fullnægja til að fá úthlutað byggðakvóta í byggðarlaginu. Það var ekki gert og auglýsing nr. 412/2006 fullnægði því ekki kröfum sem leiddu af 2. mgr. 9. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, um að ráðherra skyldi setja reglugerð um nánari framkvæmd við úthlutun byggðakvótans.

6.

Samkvæmt gr. 5.5 í samstarfssamningi Æ, fiskverkenda og útgerðaraðila í Æ skyldi stjórn þess samstarfsverkefnis sem komið var á með samningnum við úthlutun byggðakvóta leggja áherslu á að þeir bátar kæmu einungis til greina sem skráðir væru í Æ-höfn og lönduðu sínum afla þar. Eins og ákvæði greinarinnar var úr garði gert er ljóst að stjórn samstarfsverkefnisins og sveitarstjórn Æ bar að fylgja því í tillögum sínum. Í ljósi auglýsingar ráðherra nr. 412/2006, þrátt fyrir áðurnefnda ágalla á henni, bar honum jafnframt að framfylgja þessu ákvæði við staðfestingu á tillögum um úthlutun aflaheimilda til einstakra aðila frá Æ.

Athugasemdir í kvörtun A beinast að því í þessu sambandi að tveimur bátum, þ.e. X og Y, hafi verið úthlutað byggðakvóta í Æ þrátt fyrir að heimahöfn þeirra samkvæmt skipaskrá væri í sveitarfélaginu Ö. Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín kemur fram að bátunum hafi verið úthlutað byggðakvóta þar sem útgerð þeirra hafi verið aðili að samstarfssamningnum. Þeir hafi landað reglulega í Æ þótt þeir væru skráðir í Ö samkvæmt upplýsingum af vefsíðu Fiskistofu. Af þessum skýringum ráðuneytisins verður ekki annað ráðið en að það telji að úthlutun til nefndra báta hafi verið í samræmi við úthlutunarreglu þá sem kom fram í gr. 5.5 í samstarfssamningnum. Ráðuneytið líti svo á að það hafi verið nægilegt að bátarnir hafi landað reglulega í Æ til að fá hlutdeild í byggðakvóta byggðarlagsins. Ekki hafi verið nauðsynlegt að þeir væru skráðir í Æ-höfn. Vegna þessarar afstöðu vil ég taka fram að í gr. 5.5 sagði að við úthlutun kæmu þeir bátar til greina sem „skráðir væru í Æ-höfn og lönduðu afla sínum þar“. Með tilliti til orðalags ákvæðisins tel ég að skýring samkvæmt orðanna hljóðan leiði til þess að bæði efnisskilyrðin hafi þurft að vera uppfyllt til að bát yrði úthlutað byggðakvóta. Bátur þurfti bæði að vera skráður í Æ-höfn og landa afla sínum þar. Ég fellst því ekki á þá afstöðu sjávarútvegsráðuneytisins að það hafi verið nægjanlegt að bátarnir lönduðu reglulega í Æ þrátt fyrir að þeir hafi ekki verið skráðir þar eða að úthlutunin hafi í raun farið fram til útgerðar bátanna.

Með vísan til þessa verður ekki séð að niðurstaða sjávarútvegsráðuneytisins að staðfesta úthlutun til nefndra tveggja báta hafi verið í samræmi við gildandi úthlutunarreglur í Æ.

7.

Samkvæmt gögnum málsins var auglýst eftir þátttakendum í margumræddu samstarfsverkefni Æ, fiskverkenda og útgerðaraðila í Æ með staðbundnum auglýsingum 21. og 27. október 2005 og 12. og 16. janúar 2006. Sagði þar að úthlutun byggðakvóta fiskveiðiársins 2005/2006 færi nú fram í samræmi við reglur bæjarins. Í síðari auglýsingunum tveimur var þátttöku- og umsóknarfrestur tilgreindur 3. febrúar 2006. Úthlutun byggðakvóta var ekki frekar auglýst með opinberum hætti.

Eins og áður hefur komið fram var auglýsing sjávarútvegsráðuneytisins nr. 412/2006, um staðfestingu reglna sveitarfélags um úthlutun byggðakvóta, birt í B–deild Stjórnartíðinda 24. maí 2006. Í 2. gr. auglýsingarinnar kom fram að byggðakvóta yrði úthlutað 1. júní 2006.

Í skýringum sjávarútvegsráðuneytisins til mín er það staðfest að samstarfssamningurinn, og þar með þær úthlutunarreglur sem í honum fólust, hafi ekki verið kynntur frekar opinberlega á tímabilinu frá 24. maí 2006 til 1. júní 2006 og útgerðum fiskiskipa hafi þannig ekki verið gefinn frekari kostur með opinberum hætti á að sækja um byggðakvótann. Með tilliti til þessara skýringa, sem eru í samræmi við gögn málsins, er ljóst að bæjarstjórn Æ hvorki kynnti úthlutunarreglur þær sem komu fram í samstarfssamningnum né gaf aðilum kost á að sækja um byggðakvóta eftir að sjávarútvegsráðuneytið birti auglýsingu nr. 412/2006 í B–deild Stjórnartíðinda. Þá virðist hafa verið starfað eftir þeim reglum sem fram koma í samstarfssamningi Æ, fiskverkenda og útgerðaraðila í Æ og úthlutanir metnar á grundvelli hans, löngu áður en ráðuneytið staðfesti samninginn sem gildandi reglur um úthlutun byggðakvóta í Æ með birtingu umræddrar auglýsingar.

Þessi framkvæmd var í beinu ósamræmi við fyrirmæli reglugerðar nr. 722/2005, um úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2005/2006, en þar er mælt fyrir um að eftir að ráðuneytið hefur staðfest tillögur sveitarstjórnar um úthlutun og birt sem reglur viðkomandi sveitarfélags um úthlutun beri „sveitarstjórn að kynna reglurnar með þeim hætti sem tíðkast að kynna ákvarðanir sveitarstjórnar og gefa útgerðum fiskiskipa kost á að sækja um aflaheimildir fyrir ákveðinn tíma“. Sjávarútvegsráðuneytinu bar á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að ganga úr skugga um að Æ hefði gætt þeirra formskilyrða og reglna sem leiddu af hinni almennu reglugerð nr. 722/2005 áður en það féllst á tillögur bæjarfélagsins um úthlutanir til einstakra skipa. Þessa var ekki gætt í málinu.

8.

Við lok þessa álits tel ég enn ástæðu til að minna á þær athugasemdir sem ég hef áður gert um nauðsyn þess að vandað verði betur af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins til stjórnsýslu við úthlutun hins sérstaka byggðakvóta á grundvelli laga um stjórn fiskveiða. Auk þeirra álita sem ég hef sent frá mér á síðustu árum vegna einstakra reglna og ákvarðana um úthlutun þessa kvóta hef ég í tveimur bréfum til sjávarútvegsráðherra, dags. 3. júlí 2003 og 30. júní 2006, gert ráðherrum grein fyrir þessum athugasemdum mínum og þá sérstaklega í tilefni þeirra svara ráðuneytisins að fullur vilji væri til að bæta úr þessum annmörkum. Ítrekaðar athugasemdir af minni hálfu eru hins vegar til marks um að þau áform hafa ekki gengið eftir að öllu leyti. Það er sérstök ástæða til að ítreka þetta nú því að þótt samþykkt hafi verið á Alþingi ný og að vissu leyti ítarlegri lagaákvæði um úthlutun byggðakvóta með lögum nr. 21/2007, er það áfram verkefni ráðherra að móta og setja nánari reglur um grundvöll úthlutunarinnar almennt og ákveða frávik í einstökum byggðarlögum. Eins og það mál sem fjallað er um í áliti þessu er til marks um eru það ekki einvörðungu hinar einstöku málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttarins sem ekki hefur nægjanlega verið gætt að við framkvæmd þessara mála almennt heldur einnig að lagður hafi verið réttur lagalegur grundvöllur að þeim reglum sem ráðherra hefur ákveðið að fylgt skyldi við úthlutanir í einstökum sveitarfélögum. Það er því áfram brýnt að gætt verði sérstaklega að því atriði framvegis af hálfu sjávarútvegsráðuneytisins við töku ákvarðana um það hvaða reglum eigi að fylgja við úthlutun byggðakvótans umfram það sem fram kemur í texta núgildandi 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það álit mitt að sjávarútvegsráðherra hafi ekki haft fullnægjandi lagaheimild til þeirrar ákvörðunar að ákveða með auglýsingu nr. 412/2006 að úthlutun byggðakvóta í Æ fiskveiðiárið 2005/2006 skyldi fara fram samkvæmt samstarfssamningi Æ við fiskverkendur og útgerðarmenn frá 1. mars 2006. Ég geri í áliti þessu sérstakar athugasemdir við það að aðild að umræddum samningi var með ákvörðun ráðherra gerð að skilyrði fyrir því að koma til greina við úthlutun kvótans og einnig að þeir sem fengu hlutdeild í kvótanum þurftu að greiða sérstaka fjárgreiðslu í kvótasjóð á vegum samstarfsverkefnisins.

Þá eru í álitinu gerðar athugasemdir við það að þrátt fyrir skyldu ráðherra til að birta í reglugerð nánari reglur um úthlutunina hafi í þessu tilviki verið látið nægja að vísa til samningsins í auglýsingu með þeim orðum að samningurinn hefði verið kynntur ráðuneytinu og væri þar aðgengilegur hverjum þeim sem þess óskaði. Einnig eru í álitinu gerðar athugasemdir við það hvernig staðið var að auglýsingu um þann kvóta sem kom í hlut Æ innan sveitarfélagsins.

Að síðustu er það niðurstaða mín að það hafi ekki samrýmst því skilyrði umrædds samstarfssamnings, að við úthlutun skyldi leggja áherslu á að einungis þeir bátar kæmu til greina sem „skráðir væru í Æ og lönduðu afla sínum þar“, að aflaheimildum væri úthlutað til tveggja tilgreindra báta sem ekki voru skráðir þar í höfn.

Áréttað skal að í álitinu er ekki tekin sérstök afstaða til aðstöðu þess sem bar fram kvörtunina þar sem fyrir liggur að skipi í eigu fyrirtækis hans var úthlutað kvóta á grundvelli þátttöku í samstarfsverkefninu og að það fyrirtæki fékk jafnframt endurgreidda þá fjárhæð sem greidd hafði verið í umræddan kvótasjóð. Í álitinu er gerð grein fyrir því að telji hann, eða aðrir, sig hafa borið skarðan hlut frá borði vegna þeirra annmarka sem voru á ákvörðunum sjávarútvegsráðherra í þessu máli verði ekki leyst úr því með öðrum hætti en í hugsanlegu skaðabótamáli. Það verði að vera hlutverk dómstóla að fjalla um slíkt en ég tek það fram að ég hef með þessu ekki tekið neina afstöðu til þess hver kunni að vera líkleg niðurstaða í slíku dómsmáli.

Í lok álitsins ítreka ég fyrri ábendingar mínar til sjávarútvegsráðuneytisins um að betur verði framvegis vandað til stjórnsýslu ráðuneytisins við ákvarðanir um það hvaða reglum skuli fylgt við úthlutun hins sérstaka byggðakvóta samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 10. mars 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2008, segir meðal annars svo:



„Í tilefni af bréfi yðar skal upplýst að áður en umrætt álit yðar var sent sjávarútvegsráðuneytinu hafði ráðuneytið reynt að bregðast við athugasemdum sem fram höfðu komið í eldri álitum yðar um úthlutun byggðakvótans og beindust að því m.a. að framkvæmd ráðuneytisins í því efni hefði ekki haft nægilega lagastoð. M.a. í tilefni af þeim athugasemdum lagði sjávarútvegsráðherra fram stjórnarfrumvarp á 133. löggjafarþingi Alþingis 2006/2007 þar sem lagðar voru til ýmsar breytingar á 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem fjallar um úthlutun byggðakvóta, sbr. þskj. 624, 459. mál. Við meðferð málsins á Alþingi voru síðan gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu þar sem sjávarútvegsnefnd Alþingis lagði til að í stað þeirra breytinga sem ráðuneytið hafði lagt til í frumvarpinu yrði farin sú leið að renna tryggari lagastoðum undir þá framkvæmd sem viðhöfð hafði verið af ráðuneytinu við úthlutun byggðakvótans, sbr. nefndarálit á þskj. 1098, 459. mál. Að teknu tilliti til þessara breytinga varð frumvarpið að lögum nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Á grundvelli heimilda í 4. og 5. mgr. framangreinds ákvæðis, eins og því var breytt lögum nr. 21/2007, hefur ráðherra jafnframt sett almennar stjórnvaldsreglur um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárin 2006/2007 og 2007/2008, þ.e. reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2006/2007, reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum, reglugerð nr. 637/2008, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2007/2008 og reglugerð nr. 605/2008, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2007/2008. Þá segir í 6. mgr. framangreinds ákvæðis, eins og því var breytt með lögum nr. 21/2007, að ráðherra geti heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans í einstökum byggðarlögum, sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum. Fiskistofa annast síðan úthlutun byggðakvótans til einstakra fiskiskipa og eru ákvarðanir hennar um það efni kæranlegar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, sbr. 9. mgr. framangreinds ákvæðis.

Þegar umrætt frumvarp var lögfest með framangreindum breytingum, sem lög nr. 21/2007, var af hálfu ráðuneytisins litið svo á að ákvæði laganna og stjórnvaldsreglur sem settar yrðu samkvæmt heimildum í þeim hefðu að geyma nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að úthlutun byggðakvóta yrði í framtíðinni byggð á viðhlítandi lagastoð og að framkvæmd úthlutunarinnar yrði í samræmi við þau sjónarmið sem fram höfðu komið í álitum yðar vegna eldri ákvæða í lögum og stjórnvaldsreglum um það efni. Jafnframt er það mat ráðuneytisins að með þeim ráðstöfunum sem gerðar voru með setningu framangreindra laga og stjórnvaldsreglna á grundvelli þeirra hafi verið komið til móts við þau sjónarmið sem fram komu í áliti yðar, dags. 20. júlí 2007, í tilefni af kvörtun [A], f.h. [B] ehf. og [C] ehf.

Þau ákvæði laga og stjórnvaldsreglna sem byggt var á við úthlutun byggðakvóta í [Æ] fyrir fiskveiðiárið 2005/2006 hafa nú verið felld úr gildi. Eins og fram kemur í bréfi yðar mun fyrirtæki í eigu þess aðila sem bar fram kvörtunina við yður hafa fengið endurgreidda þá fjárhæð sem greidd hafði verið í umræddan kvótasjóð vegna þátttöku í samstarfsverkefninu .

Þá skal upplýst að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 óskaði [Æ] ekki eftir því við ráðuneytið að sett yrðu sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu og fór því um úthlutun byggðakvótans þar fyrir umrætt fiskveiðiár eftir þeim almennu reglum sem fram komu í reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Enginn byggðakvóti kom hins vegar í hlut [Æ] fyrir fiskveiðiárið 2007/2008.

Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að það hafi gert viðhlítandi ráðstafanir til að tryggja að ákvæði laga og stjórnvaldsreglna og einnig framkvæmd við úthlutun byggðakvóta verði í framtíðinni í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið í álitum yðar vegna eldri ákvæða í lögum og stjórnvaldsreglum um það efni, m.a. áliti yðar, dags. 20. júlí 2007, í tilefni af kvörtun [A] f.h. [B] ehf. og [C] ehf. Af hálfu ráðuneytisins verður ekki séð að ástæða sé til að gripa til frekari ráðstafana á grundvelli umrædds álits yðar.”

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í bréfi til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 10. mars 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 12. ágúst 2008, segir meðal annars svo:

„Í tilefni af bréfi yðar skal upplýst að áður en umrætt álit yðar var sent sjávarútvegsráðuneytinu hafði ráðuneytið reynt að bregðast við athugasemdum sem fram höfðu komið í eldri álitum yðar um úthlutun byggðakvótans og beindust að því m.a. að framkvæmd ráðuneytisins í því efni hefði ekki haft nægilega lagastoð. M.a. í tilefni af þeim athugasemdum lagði sjávarútvegsráðherra fram stjórnarfrumvarp á 133. löggjafarþingi Alþingis 2006/2007 þar sem lagðar voru til ýmsar breytingar á 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem fjallar um úthlutun byggðakvóta, sbr. þskj. 624, 459. mál. Við meðferð málsins á Alþingi voru síðan gerðar nokkrar breytingar á frumvarpinu þar sem sjávarútvegsnefnd Alþingis lagði til að í stað þeirra breytinga sem ráðuneytið hafði lagt til í frumvarpinu yrði farin sú leið að renna tryggari lagastoðum undir þá framkvæmd sem viðhöfð hafði verið af ráðuneytinu við úthlutun byggðakvótans, sbr. nefndarálit á þskj. 1098, 459. mál. Að teknu tilliti til þessara breytinga varð frumvarpið að lögum nr. 21/2007, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Á grundvelli heimilda í 4. og 5. mgr. framangreinds ákvæðis, eins og því var breytt lögum nr. 21/2007, hefur ráðherra jafnframt sett almennar stjórnvaldsreglur um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárin 2006/2007 og 2007/2008, þ.e. reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2006/2007, reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum, reglugerð nr. 637/2008, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2007/2008 og reglugerð nr. 605/2008, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2007/2008. Þá segir í 6. mgr. framangreinds ákvæðis, eins og því var breytt með lögum nr. 21/2007, að ráðherra geti heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans í einstökum byggðarlögum, sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum. Fiskistofa annast síðan úthlutun byggðakvótans til einstakra fiskiskipa og eru ákvarðanir hennar um það efni kæranlegar til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, sbr. 9. mgr. framangreinds ákvæðis.

Þegar umrætt frumvarp var lögfest með framangreindum breytingum, sem lög nr. 21/2007, var af hálfu ráðuneytisins litið svo á að ákvæði laganna og stjórnvaldsreglur sem settar yrðu samkvæmt heimildum í þeim hefðu að geyma nauðsynlegar ráðstafanir til að tryggja að úthlutun byggðakvóta yrði í framtíðinni byggð á viðhlítandi lagastoð og að framkvæmd úthlutunarinnar yrði í samræmi við þau sjónarmið sem fram höfðu komið í álitum yðar vegna eldri ákvæða í lögum og stjórnvaldsreglum um það efni. Jafnframt er það mat ráðuneytisins að með þeim ráðstöfunum sem gerðar voru með setningu framangreindra laga og stjórnvaldsreglna á grundvelli þeirra hafi verið komið til móts við þau sjónarmið sem fram komu í áliti yðar, dags. 20. júlí 2007, í tilefni af kvörtun [A], f.h. [B] ehf. og [C] ehf.

Þau ákvæði laga og stjórnvaldsreglna sem byggt var á við úthlutun byggðakvóta í [Æ] fyrir fiskveiðiárið 2005/2006 hafa nú verið felld úr gildi. Eins og fram kemur í bréfi yðar mun fyrirtæki í eigu þess aðila sem bar fram kvörtunina við yður hafa fengið endurgreidda þá fjárhæð sem greidd hafði verið í umræddan kvótasjóð vegna þátttöku í samstarfsverkefninu.

Þá skal upplýst að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2006/2007 óskaði [Æ] ekki eftir því við ráðuneytið að sett yrðu sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í sveitarfélaginu og fór því um úthlutun byggðakvótans þar fyrir umrætt fiskveiðiár eftir þeim almennu reglum sem fram komu í reglugerð nr. 439/2007, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2006/2007, með síðari breytingum. Enginn byggðakvóti kom hins vegar í hlut [Æ] fyrir fiskveiðiárið 2007/2008.

Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að það hafi gert viðhlítandi ráðstafanir til að tryggja að ákvæði laga og stjórnvaldsreglna og einnig framkvæmd við úthlutun byggðakvóta verði í framtíðinni í samræmi við þau sjónarmið sem fram hafa komið í álitum yðar vegna eldri ákvæða í lögum og stjórnvaldsreglum um það efni, m.a. áliti yðar, dags. 20. júlí 2007, í tilefni af kvörtun [A] f.h. [B] ehf. og [C] ehf. Af hálfu ráðuneytisins verður ekki séð að ástæða sé til að gripa til frekari ráðstafana á grundvelli umrædds álits yðar.“