X leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun rektors Háskóla Íslands um að verða ekki við beiðni hans um launalaust leyfi frá störfum í þrjú ár meðan hann gegndi störfum rektors við annan háskóla. Því var m.a. haldið fram að jafnræðisregla 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði verið brotin. Fjölmörg fordæmi hefðu verið fyrir því að kennarar Háskóla Íslands hefðu verið í launalausu leyfi um lengri tíma. Voru tilgreind einstök tilvik í því sambandi. Athugun umboðsmanns takmarkaðist við leyfi sem veitt höfðu verið í málum eftir að lög nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, tóku gildi. Það var niðurstaða umboðsmanns að þau tilvik sem voru nefnd í kvörtuninni hefðu ekki verið sambærileg máli X, enda voru tilefni leyfa um launalaus leyfi í þessum tilvikum ekki stjórnandastaða á borð við rektorsstöðu í háskóla sem væri í samkeppni við Háskóla Íslands. Því gerði umboðsmaður ekki athugasemd við ákvörðun Háskóla Íslands um að verða ekki við beiðni X um launalaust leyfi. Með vísan til þessa og annarra atriða lauk umboðsmaður athugun sinni á máli X með bréfi til hans. Hins vegar ákvað umboðsmaður að rita bréf til háskólarektors þar sem hann kom ákveðnum ábendingum á framfæri við hann vegna stjórnsýslu háskólans í máli X og í tilefni af athugun sinni á því.
Í bréfi umboðsmanns til háskólarektors kom m.a. fram að almennar reglur um launalaust leyfi kennara og þeirra sem ráðnir voru til vísinda- og fræðistarfa frá störfum hefðu ekki verið settar þegar mál X kom upp. Þrátt fyrir að mælt væri fyrir um í 5. mgr. 11. gr. laga nr. 41/1999, um Háskóla Íslands, að háskólaráð setti slíkar reglur hefði háskólinn látið hjá líða að setja reglurnar. Það hefði ekki verið fyrr en á fundi háskólaráðs hinn 11. janúar 2007 sem ákveðið hefði verið að skipa starfshóp til að gera tillögur að verklagsreglum um launalaus leyfi starfsmanna háskólans. Samkvæmt upplýsingum frá háskólanum hefðu reglurnar ekki verið samþykktar formlega af háskólaráði þegar umboðsmaður lauk athugun sinni á máli X. Af því tilefni minnti umboðsmaður á ofangreinda lagaskyldu og að þess yrði jafnframt gætt að birta reglurnar með aðgengilegum hætti.
Einnig kom fram í bréfi umboðsmanns til háskólarektors að ekki yrði séð af gögnum málsins að X hefði formlega verið tilkynnt af háskólanum um lok á starfssambandi hans og skólans en fram væri komið að hann hefði verið tekinn af launaskrá. Vísaði umboðsmaður í því sambandi til þeirrar afstöðu háskólans að X hefði með eigin athöfnum, þ.m.t. að ráða sig og hefja störf hjá öðrum aðila, vanefnt skyldur sínar í vinnusambandi sínu við háskólann. Umboðsmaður tók fram að X hefði verið skipaður í stöðu prófessors við Háskóla Íslands og minnti á 3. mgr. í ákvæði til bráðabirgða með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Einnig tók hann fram að reglur nefndra laga gerðu ráð fyrir að starfslokum þeirra ríkisstarfsmanna sem undir reglurnar féllu væri ráðið til lykta með skriflegum og formlegum hætti. Umboðsmaður benti enn fremur á að litið væri svo á að ákvarðanir um lausn opinberra starfsmanna frá störfum og brottvikningu væru stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og það leiddi af þeim sérstökum reglum sem gilda um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo sem um lífeyrisréttindi, að mikilvægt væri að málum um starfslok þeirra yrði ráðið til lykta með skýrum og glöggum hætti þannig að ekki yrði síðar uppi vafi um hvenær slík tímamót hefðu verið. Umboðsmaður tók fram að hvað sem liði afstöðu háskólans um að X hefði með eigin athöfnum bundið enda á vinnusamband sitt við háskólann og ágreiningi um hvort X hefði sjálfur beðið um að verða felldur af launaskrá háskólans þá hefði verið í betra samræmi við framangreindar lagareglur sem gilda um starfsemi háskólans að skólinn hefði tilkynnt X formlega og skriflega um starfslokin, við hvaða tíma þau væri miðuð og hver væri lagagrundvöllur þeirra, að undangengnum þeim undirbúningi sem leiddi af stjórnsýslureglum.
Auk ofangreinds gerði umboðsmaður athugasemd við það að háskólinn hefði ekki veitt X leiðbeiningar um heimild hans til að fá rökstuðning fyrir þeirri ákvörðun háskólans að verða ekki við beiðni hans um launalaust leyfi, eins og 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga mælir fyrir um. Einnig gerði umboðsmaður athugasemd við efni rökstuðnings háskólans fyrir ákvörðuninni. Taldi hann að annmarki á rökstuðningnum væri ekki slíkur að ástæða væri til þess að beina þeim tilmælum til háskólans að taka mál X varðandi beiðni um launalaust leyfi upp að nýju.
Bréf mitt til rektors Háskóla Íslands, dags. 5. október 2007, er svohljóðandi:
„ ...Eins og kemur fram í bréfi mínu til lögmanns [X], sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég lokið umfjöllun minni um mál hans sem kvörtunin laut að. Ég rita hins vegar bréf þetta vegna nokkurra atriða sem ég tel að betur hafi mátt fara í stjórnsýslu háskólans.
Eins og vikið er að í bréfi mínu til lögmanns [X] höfðu almennar reglur um launalaust leyfi kennara og þeirra sem ráðnir eru til vísinda- og fræðistarfa frá störfum ekki verið settar þegar mál [X] kom upp. Hins vegar liggur nú fyrir að samin hafa verið drög að slíkum reglum, sbr. tillögur starfshóps háskólaráðs um verklagsreglur um launalaus leyfi starfsmanna Háskóla Íslands. Á árinu 1999 samþykkti Alþingi lög nr. 41/1999, um Háskóla Íslands. Í 5. mgr. 11. gr. laganna segir svo:
„Háskólaráð setur almennar reglur um leyfi kennara og þeirra sem ráðnir eru til vísinda- og fræðistarfa frá störfum, og skulu allar ákvarðanir deilda og stofnana um leyfi þeirra teknar á grundvelli slíkra almennra reglna.“
Af orðalagi ákvæðisins má ráða að afstaða löggjafans hafi verið sú að háskólaráð setti almennar reglur um leyfi frá störfum. Eins og orðalag ákvæðisins er úr garði gert fæ ég ekki annað séð en háskólaráði hafi verið skylt að setja slíkar reglur. Þrátt fyrir þessa afstöðu löggjafans lét Háskóli Íslands hjá líða að setja slíkar reglur. Það var ekki fyrr en á fundi háskólaráðs hinn 11. janúar 2007 sem var ákveðið að skipa starfshóp til að gera tillögur að verklagsreglum um launalaus leyfi starfsmanna Háskóla Íslands.
Samkvæmt tölvubréfi starfsmannastjóra Háskóla Íslands til starfsmanns míns, dags. 4. október 2007, hafa þessar reglur ekki verið samþykktar formlega af háskólaráði. Af því tilefni minni ég á framangreinda lagaskyldu og að þess verði jafnframt gætt að birta þær með aðgengilegum hætti. Það er ósk mín að mér verði tilkynnt um samþykkt reglnanna og birtingu þeirra.
Það liggur fyrir samkvæmt gögnum málsins að þegar [X] var tilkynnt með bréfi, dags. 11. janúar 2007, að ekki yrði hægt að verða við beiðni hans um launalaust leyfi til þriggja ára fylgdi þeirri tilkynningu ekki rökstuðningur. Í bréfi háskólans til lögmanns [X], dags. 12. febrúar 2007, sem hafði að geyma rökstuðning fyrir framangreindri ákvörðun, kom fram að vegna áralangra stjórnunarstarfa [X] við háskólann og víðar var talið að hann þekkti rétt sinn að þessu leyti og að ekki væri þörf á leiðbeiningum honum til handa. Af þessu tilefni vil ég taka fram að í 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga 37/1993 segir að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda. Samkvæmt orðanna hljóðan er um fortakslausa skyldu að ræða. Því er stjórnvaldi eða stofnun ekki heimilt að víkja frá þessari leiðbeiningarskyldu. Það breytir engu þótt stjórnvald telji að viðkomandi starfsmaður hafi vitneskju um að hann eigi að lögum rétt á að fá ákvörðun rökstudda og það mat kunni að vera rétt. Ég vænti þess að Háskóli Íslands muni framvegis, eins og lýst er áformum um í bréfi lögmanns háskólans til mín frá 31. júlí sl., gæta að hinni lögboðnu leiðbeiningarskyldu að þessu leyti. Ég mun eftir því sem tilefni gefst til fylgjast með því í störfum mínum hvort og hvernig sú fyrirætlan gangi eftir.
Í bréfi háskólans til lögmanns [X] frá 12. febrúar 2007 sagði m.a. að starfsmenn háskólans ættu ekki tilkall til eða rétt á launalausu leyfi þegar tilteknum ákvæðum sleppti. Háskólinn hefði þó talið sér heimilt að fallast á einstakar óskir um launalaus leyfi að uppfylltum vissum skilyrðum, byðist starfsmanni tækifæri og/eða styrkur til að vinna að tilteknu verkefni tengdu starfi hans. Ætti þetta við væri hann kallaður til starfa hjá annarri ríkisstofnun, samevrópskum stofnunum, alþjóðastofnunum eða háskólum sem Háskóli Íslands hefði gert samstarfssamning við.
Af þessu tilefni vil ég taka fram að þessi upptalning á störfum sem launalaus leyfi hafa verið bundin við er ekki í fullu samræmi við það yfirlit og önnur gögn sem háskólinn lét mér í té og innihéldu upplýsingar um launalaus leyfi frá árinu 1999. Af þessum gögnum verður ráðið að í einstökum en fáum tilvikum hafa starfsmenn fengið launalaust leyfi vegna náms erlendis og í eitt skipti til að taka við starfi bankastjóra fjárfestingarbanka, en leyfa af þessu tagi er ekki getið í framangreindu bréfi.
Ég tek fram að það er mikilvægt að efni rökstuðnings sé rétt og endurspegli það sem leiða má af gögnum sem stjórnvald hefur undir höndum. Stafar það ekki síst af sjónarmiðum um réttaröryggi og traust almennings á stjórnsýslunni. Ónákvæmni eða rangfærsla um atvik sem birtist í rökstuðningi er til þess fallið að skapa tortryggni hjá þeim sem stjórnvaldsákvörðun beinist að og kann að leiða til þess að hann telji ákvörðun ranga.
Ég tel að ofangreindur annmarki á upptalningu starfa í rökstuðningi Háskóla Íslands sé ekki slíkur að ástæða sé til þess að beina þeim tilmælum til háskólans að taka mál [X] varðandi beiðni um launalaust leyfi upp að nýju. Ég hef þá í huga að nefnd upptalning starfa sem veiting launalausra leyfa hefur miðast við virðist ekki hafa haft verulega þýðingu við mat háskólans á því hvort veita hefði átt [X] launalaust leyfi heldur hafi samkeppnissjónarmið verið meginsjónarmiðin sem ráðandi voru við matið. Ég tel á hinn bóginn rétt að koma þessari ábendingu á framfæri við Háskóla Íslands og þá að betur verði hugað að efni rökstuðnings með tilliti til ofangreindra sjónarmiða í hliðstæðum stjórnsýslumálum sem háskólinn fær til afgreiðslu.
Í máli [X] er það afstaða Háskóla Íslands að hann hafi með eigin athöfnum, þ.m.t. að ráða sig og hefja störf hjá öðrum aðila, vanefnt skyldur sínar í vinnusambandi sínu við Háskóla Íslands og um samskipti skólans og [X] hafi í þessu tilviki átt að fara eftir reglum vinnuréttar og samningssambandi aðila. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð af gögnum málsins að [X] hafi formlega verið tilkynnt af Háskóla Íslands um lok á starfssambandi hans og skólans en fram er komið að hann var tekinn af launaskrá skólans. Af þessu tilefni minni ég á 3. mgr. í ákvæði til bráðabirgða með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar segir að um starfslok þeirra starfsmanna ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í störf ótímabundið fyrir gildistöku laganna, án gagnkvæms uppsagnarfrests, gildi ákvæði 25. gr. og VI. kafla laganna eftir því sem við á, sbr. þó 4. mgr. sem fjallar um starfslok vegna heilsubrests. Ég ræð það af gögnum málsins að [X] hafi verið skipaður í stöðu prófessors við Háskóla Íslands 1. janúar 1990.
Hinar tilvitnuðu reglur laga nr. 70/1996 gera ráð fyrir að starfslokum þeirra ríkisstarfsmanna sem undir þær reglur falla sé ráðið til lykta með skriflegum og formlegum hætti, sjá hér t.d. 31. gr. laganna. Hér er einnig rétt að minna á að litið er svo á að ákvarðanir um lausn opinberra starfsmanna frá störfum og brottvikningu séu stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það leiðir jafnframt af þeim sérstöku reglum sem gilda um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, svo sem um lífeyrisréttindi þeirra, að mikilvægt er að málum um starfslok þeirra sé ráðið til lykta með skýrum og glöggum hætti þannig að ekki verði síðar uppi vafi um hvenær slík tímamót hafi verið.
Kvörtun [X] sem var tilefni athugunar minnar á máli hans beindist annars vegar að synjun á beiðni hans um launalaust leyfi í þrjú ár og hins vegar því að hann hefði verið tekinn af launaskrá Háskóla Íslands frá og með 1. janúar 2007. Kvörtunin sem slík beindist ekki sérstaklega að því að [X] hefði ekki verið tilkynnt formlega um starfslok hans hjá Háskóla Íslands að öðru leyti en að í kvörtun lögmanns hans er vakin athygli á því að þegar bréf rektors um höfnun á leyfi barst [X] hafi engar ráðstafanir verið gerðar af hálfu Háskóla Íslands til þess að setja [X] aftur á launaskrá eða skýra hvernig háskólinn liti á ráðningarform hans. Eins og áður hefur komið fram er það afstaða háskólans að [X] hafi með eigin athöfnum bundið enda á vinnusamband sitt við Háskóla Íslands. Hvað sem líður þessari afstöðu og ágreiningi um hvort [X] hafi sjálfur beðið um að verða felldur af launaskrá háskólans tel ég að það hefði verið í betra samræmi við framangreindar lagareglur sem gilda um starfsemi Háskóla Íslands að skólinn hefði tilkynnt [X] formlega og skriflega um starfslokin, við hvaða tíma þau væru miðuð og hver væri lagagrundvöllur þeirra, og þá að undangengnum þeim undirbúningi sem leiðir af stjórnsýslureglum. Ég hef því ákveðið að koma þeirri ábendingu á framfæri við Háskóla Íslands að betur verði hugað framvegis að því að leggja hliðstæð mál í framangreindan farveg. Vegna þess ágreinings sem uppi er um atvik í máli [X], og þess hvernig kvörtun í máli hans er sett fram, hef ég hins vegar ákveðið að fjalla ekki frekar um þetta atriði í máli hans og hugsanlegar úrbætur af hálfu Háskóla Íslands.“