Bréf

Bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 9. október 2007, til sveitarstjórnanna er svohljóðandi:

Með lögum er umboðsmanni Alþingis falið að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Umboðsmaður skal gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Að undanförnu hef ég veitt athygli umræðu sem hefur farið fram um ákvarðanir sem eigendur hins lögbundna sameignarfélags Orkuveitu Reykjavíkur, hér eftir skammstafað OR, hafa tekið um ráðstöfun ákveðinna eigna Orkuveitu Reykjavíkur með stofnun dótturfélagsins Reykjavik Energy Invest, hér eftir skammstafað REI, og síðar ráðstöfun eignarhluta í því félagi. Þær upplýsingar sem fram hafa komið um þessi mál hafa orðið mér tilefni til að óska eftir ákveðnum skýringum og upplýsingum frá þeim sveitarstjórnum sem eru eigendur að OR um þessi mál með það í huga hvort tilefni sé til þess að ég taki tiltekin atriði þessa máls til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek það fram að þessi fyrirspurn mín beinist á þessu stigi eingöngu að meðferð þess valds og eftirliti sem sveitarstjórnirnar fara með sem yfirstjórnir þeirra sveitarfélaga sem eru eignaraðilar að OR og hvaða þýðingu reglur um stjórnsýslu sveitarfélaga og ráðstöfun eigna þeirra hafi í þessu sambandi. Ég hef þá bæði í huga meðferð sveitarfélagsins á eigendavaldi sínu og það eftirlit sem sveitarstjórn ber að hafa um málefni sveitarfélagsins, þ.m.t. með eignum og þjónustu þess.

Orkuveita Reykjavíkur starfar sem lögbundið sameignarfélag og sjálfstæður réttaraðili á grundvelli laga nr. 139/2001. Um starfsheimildir félagsins er mælt fyrir um í lögunum og þar er tekið fram að OR sé heimilt að reka dótturfélög og eiga hlut í öðrum félögum. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu Orkuveitu Reykjavíkur eru eigendur hennar sveitarfélögin Reykjavíkurborg, Akranesbær og Borgarbyggð. Í 3. gr. laga nr. 139/2001 er lögmælt að stjórn fyrirtækisins sé skipuð sex mönnum, fimm kjörnum af borgarstjórn Reykjavíkur og einum kjörnum af bæjarstjórn Akraness. Í sama lagaákvæði eru ákvæði um aðalfund OR og þar segir að rétt til setu á aðalfundi eigi borgar- og bæjarstjórar eignaraðila, stjórn og forstjóri OR og löggiltur endurskoðandi fyrirtækisins. Þá segir: „Borgar- og bæjarstjórar hlutaðeigandi sveitarfélaga fara með atkvæðisrétt eignaraðila á aðalfundi og skal atkvæðisréttur vera í samræmi við eignarhluta hvers þeirra.“ Í 11. gr. laganna segir að eigendur OR skuli gera með sér sameignarsamning þar sem fram komi frekari ákvæði um fyrirtækið og í 11. gr. þess samnings segir að aukafundi eigenda (eigendafundi) skuli halda eftir ákvörðun stjórnar eða kröfu sameigenda sem ráða fyrir a.m.k. 5% eignarhluta í OR. Fram kemur að um atkvæðagreiðslur, vægi atkvæða o.þ.h. gildi sömu reglur og á aðalfundi.

Ég skil það svo að OR hafi í mars sl. stofnað félagið REI og það hafi þá alfarið verið í eigu OR. Í september sl. hafi verið samþykkt að tiltekinn einstaklingur, sem þá varð jafnframt stjórnarformaður REI, fengi að kaupa hlut í félaginu fyrir 500 milljónir króna. Síðustu daga hafa síðan birt frásagnir í fjölmiðlum um að á eigendafundi OR hafi verið tekin ákvörðun um sameiningu á REI og hlutafélags sem nær alfarið er í eigu einkaaðila, Geysir Green Energy, hér eftir skammstafað GGE. Fram hefur komið að í undanfara þeirrar sameiningar hafi tiltekin verðmæti OR verið lögð inn í hið sameinaða félag og jafnframt hafi nafngreindir einstaklingar fengið heimild til að kaupa hluti í REI. Síðar hefur verið boðað að starfsmenn OR fái einnig að kaupa hluti.

Af ofangreindu tilefni óska ég eftir að sveitarstjórnir þeirra sveitarfélaga sem eru eigendur að OR láti mér í té upplýsingar, skýringar og viðeigandi gögn um eftirfarandi, sbr. 7. gr. og 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis:

1. Var stofnun REI samþykkt á fundi eigenda OR og þá hvenær? Ef stofnun var samþykkt á eigendafundi eða aðalfundi óska ég eftir að fram komi hver hafi farið með atkvæði hlutaðeigandi sveitarfélags á þeim fundi.

2. Hvaða eignir OR voru lagðar til REI við stofnun þess og hvert var hlutafé þess? Óskað er eftir að fram komi hvaða breytingar hafi síðar verið samþykktar á hlutafé REI og með hverju það hafi verið greitt, þ.m.t. eignum eða peningum OR. Jafnframt óska ég eftir afriti af samþykktum REI og þeim breytingum sem gerðar hafa verið á þeim.

3. Óskað er eftir upplýsingum um hvort þeir hlutir í REI að fjárhæð kr. 500 milljónir sem starfandi stjórnarformaður REI keypti í ágúst eða september sl. hafi áður verið í eigu OR. Jafnframt óska ég eftir upplýsingum um hvort umrædd kaup starfandi stjórnarformanns REI hafi verið samþykkt á eigendafundi OR og þá hvenær?

4. Fram hefur komið að sameining REI og GGE hafi verið samþykkt á eigendafundi OR 3. október sl. Ég óska eftir upplýsingum um það hver fór með atkvæði hlutaðeigandi sveitarfélags á þeim fundi.

5. Í frásögn Morgunblaðsins af viðtali við forstjóra REI á bls. 11. þriðjudaginn 9. október sl. er haft eftir forstjóranum að möguleg kaup einstaklinga á hlutafé í REI hafi verið samþykkt á eigendafundi OR. Af þessu tilefni óska ég eftir að fá afhent afrit af þeirri samþykkt sem fulltrúar sveitarfélaganna gerðu á tilvitnuðum eigendafundi um sölu á hlutafé í REI til einstaklinga og jafnframt óska ég eftir að fram komi hvort þarna var verið að heimila sölu á hlutum sem þá voru í eigu OR. Hafi þeir hlutir sem hlutaðeigandi einstaklingar áttu að fá að kaupa ekki verið eign OR óska ég eftir að fram komi hvaða hlutir í REI áttu að verða eign þessara einstaklinga. Séu nöfn umræddra einstaklinga ekki tilgreind í þeirri samþykkt sem gerð var á eigendafundinum óska ég eftir að fá afrit af þeim gögnum sem lögð voru fram á eigendafundinum um nöfn og/eða stöðu þeirra einstaklinga innan OR/REI sem stjórnendur OR/REI lögðu til að fengju að kaupa hlutina.

6. Samkvæmt lögum fara borgar- og bæjarstjórar þeirra sveitarfélaga sem eiga OR með atkvæðisrétt eignaraðila á aðalfundum og eigendafundum OR. Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998 eru ákvæði um störf og verksvið framkvæmdastjóra sveitarfélaga, þ.m.t. borgar- og bæjarstjóra. Ég óska af því tilefni eftir afstöðu hlutaðeigandi sveitarstjórna til þess hvort borgarstjóri eða bæjarstjóri sveitarfélagsins geti án sérstakrar heimildar frá sveitarstjórn samþykkt á fundi eigenda OR að selja einkaaðila hluti í félögum sem eru í eigu OR eða aðrar eignir OR, þ.m.t. með sameiningu við hlutafélag í eigu annarra. Ég minni hér jafnframt á að samkvæmt sveitarstjórnarlögum er sveitarstjórn fjölskipað stjórnvald sem er bær til að taka ákvarðanir á lögmætum fundum. Sé það afstaða sveitarstjórnarinnar að borgarstjóra eða bæjarstjóra sé heimilt á grundvelli stöðuumboðs síns að samþykkja eignasölu eða sameiningu af framangreindu tagi óska ég eftir að fram komi nánar á hvaða lagagrundvelli það sé byggt og hvort litið sé á að slíkt umboð sé án nokkurra takmarkana, þ.m.t. um verðmæti eða hvaða eignir eru látnar af hendi.

7. Óskað er eftir að fram komi hvort og þá á hvaða fundum sveitarstjórna þær hafi veitt borgarstjóra eða bæjarstjóra heimild til að standa að þeim samþykktum á eigendafundum OR sem um er spurt í spurningum nr. 1, 3, 4 og 5 hér að framan. Hafi slíkar ákvarðanir verið teknar á fundum sveitarstjórnanna óska ég eftir afriti af fundargerðum þeirra funda.

8. Hér að framan hefur verið vísað til frásagna um að tilteknar eignir OR og hlutir í REI hafi verið seldir til einkaaðila eða þær hafi með samruna við annað tiltekið félag runnið inn í sameinað hlutafélag sem að verulegum hluta er eign einkaaðila. Af þessu tilefni óska ég eftir að hlutaðeigandi sveitarstjórn skýri afstöðu sína til þess að hvaða marki jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins hafi gilt um framangreindar ákvarðanir sem fulltrúar sveitarfélaganna stóðu að um ráðstöfun eigna OR á eigendafundum í OR. Sé það afstaða sveitarstjórnarinnar að fulltrúa hennar sem fór með atkvæðisrétt sveitarfélagsins á umræddum eigendafundum hafi ekki borið að gæta þess að þær ákvarðanir sem hann stóð að uppfylltu þær kröfur sem leiða af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins óska ég eftir að lagagrundvöllur þess verði skýrður nánar.

Ég tel rétt vegna þessarar fyrirspurnar minnar að minna á eftirfarandi orð Hæstaréttar í dómi frá 23. mars 1999 í máli nr. 407/1999: „Þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“ Í þessum dómi er einnig vikið sérstaklega að stöðu jafnræðisreglna við ráðstöfun opinberra eigna. Í áliti mínu frá 28. desember 2006 í máli nr. 4478/2005, kafla IV.5., er fjallað um stöðu jafnræðisreglna stjórnsýsluréttarins og reglunnar um málefnaleg sjónarmið þegar sveitarfélag ráðstafar eftirsóttum og fjárhagslegum gæðum til einkaaðila og um nauðsyn auglýsinga um fyrirhugaða ráðstöfun slíka gæða.

9. Að því marki sem sveitarstjórnin telur að fulltrúi sveitarfélagsins á ofangreindum eigendafundum í OR hafi þurft að gæta jafnræðisreglna stjórnsýsluréttarins um efni þeirra ákvarðana sem þar voru teknar óska ég eftir að fram komi hvernig sveitarstjórnin telur að þeirra reglna hafi verið gætt við þær ákvarðanir sem þar voru teknar um ráðstöfun eigna OR og um möguleika annarra sem kynnu að hafa áhuga á því að kaupa þessar eignir til að koma til greina við endanlega ákvörðun um ráðstöfun þeirra.

10. Í frásögnum af þessu máli í fjölmiðlum hefur verið greint frá því að til grundvallar á mati á verðmæti þeirra eigna sem OR lagði til REI, og þar með verðmæti þeirra hluta í REI sem seldir voru einstaklingum og lagðir inn í hið sameinaða félag REI og GGE, hafi eingöngu verið lagðar upplýsingar frá starfsmönnum og stjórnendum OR og REI. Ég óska af því tilefni eftir upplýsingum um hvort þetta sé rétt og ef ekki til hvaða óháðu sérfræðinga hafi verið leitað og mat fengið. Jafnframt óska ég eftir upplýsingum um hvort slík möt hafi verið lögð fram á eigendafundi þar sem ofangreindar ákvarðanir voru teknar.

11. Því var áður lýst að samkvæmt lögum og sameignarsamningi eigenda OR eru það borgarstjóri og bæjarstjórar sem fara með atkvæðisrétt sveitarfélaganna á eigendafundum OR. Af þessu tilefni óska ég eftir afstöðu hlutaðeigandi sveitarstjórna til þess hvaða reglur gildi um hæfi þessara starfsmanna sveitarfélaganna til þátttöku í einstökum ákvörðunum svo sem umræddum atkvæðagreiðslum eða afgreiðslu mála á eigendafundum OR. Ég bendi hér á að 19. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 hefur verið skýrð svo að gildissvið þess ákvæðis sé nokkuð rýmra en hæfisreglna II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sjá hér rit Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 406.

12. Samkvæmt lögum um OR kýs borgarstjórn Reykjavíkur og bæjarstjórn Akraness fulltrúa til setu í stjórn OR. Að meiri hluta til eru núverandi stjórnarmenn einnig fulltrúar í viðkomandi sveitarstjórnum. Svo er einnig að hluta til um stjórnarmenn REI. Ég tel því rétt að óska eftir viðhorfi hlutaðeigandi sveitarstjórna til þess hvort hæfisregla 19. gr. sveitarstjórnarlaga eða aðrar hæfisreglur stjórnsýsluréttarins gildi um störf þeirra sem valdir eru af sveitarstjórnum til setu í stjórn OR og af þeim eða stjórn OR til setu í félögum sem OR er eigandi að. Ef svo er ekki óska ég eftir að fram komi hvaða reglur sveitarstjórnin telur að gildi um sérstakt hæfi umræddra stjórnarmanna til töku ákvarðana í einstökum málum.

Ég tek að síðstu fram að framangreindar fyrirspurnir mínar eru liður í því starfi umboðsmanns Alþingis að rækja eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaganna í landinu. Það er ljóst að samstarf og ráðstöfun eigna opinberra aðila til einkaaðila vekur upp ýmis álitamál sem mikilvægt er að ekki ríki vafi um hvernig ráða eigi til lykta. Slík álitamál hafa meðal annars áður orðið mér tilefni til fyrirspurna um meðferð mála er lúta að svonefndri einkavæðingu á starfsemi ríkisins og sölu eigna af því tilefni. Þar reynir meðal annars á álitamál um jafnræði borgaranna og sérstakt hæfi þeirra sem að slíkum ákvörðunum koma. Það er eðli hinnar opinberu starfsemi og þeirra réttarreglna sem um hana gilda að þar þarf að fylgja þeim sérstöku leikreglum sem við eiga. Það kann því vel að vera að vegurinn til hinnar endanlegu ákvörðunar um farsælt samstarf milli opinberra aðila og einkaaðila eða afhendingu á opinberum eignum til einkaaðila sé lengri, og ekki eins greiður yfirferðar, og vegur einkamarkaðarins og einkaaðila. Ég tel að það mál sem er tilefni fyrirspurna minna hér að framan kalli á að hlutaðeigandi sveitarstjórnir geri grein fyrir því hvernig þær líta að þessu leyti á starfsheimildir sínar að lögum og sú afstaða verði þá borin saman við gildandi lagareglur. Sé sá lagarammi sem í hlut á ekki að öllu leyti skýr kann að vera tilefni til þess að hugað verði að úrbótum í því efni.

Það er ósk mín að svör við bréfi þessu verði send mér eigi síðar en 30. október nk.