Á heimasíðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins var birt frétt um starfslok A, forstjóra hjá Tryggingastofnun ríkisins, sem fyrirhuguð voru 1. nóvember 2007, og að B, framkvæmdastjóri þróunarsviðs stofnunarinnar, tæki við starfinu. Umrædd frétt gaf umboðsmanni Alþingis tilefni til að rita heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf varðandi hvernig staðið hefði verið að umræddri ráðningu í starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins og hvort framkvæmdin hefði verið í samræmi við ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og laga nr. 100/2007, um almannatryggingar. Athugun umboðsmanns laut nánar til tekið að því hvar og hvernig umrætt starf hefði verið auglýst og ef svo væri ekki á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið teldi heimilt að ráða, skipa eða setja í embætti forstjóra tryggingastofnunar án þess að það hefði verið auglýst laust til umsóknar. Með vísan til svara ráðuneytisins lauk umboðsmaður athugun sinni á málinu með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Hins vegar ákvað umboðsmaður að koma ákveðnum ábendingum á framfæri við ráðherra í tilefni af athugun sinni á málinu.
Samkvæmt orðalagi þeirrar fréttar sem birtist á heimasíðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins varð ekki annað ráðið af fréttinni en forstjórinn léti af embætti sínu 1. nóvember 2007. Þá var heldur ekki í frásögn af því hver tæki við starfinu gerður fyrirvari um að þarna væri um að ræða tímabundna setningu og til hvaða tíma. Hins vegar var upplýst í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns að núverandi forstjóra hefði verið veitt lausn frá stöfum miðað við 1. janúar 2008 en hann yrði í leyfi frá 1. nóvember 2007 og nafngreindur einstaklingur, staðgengill forstjóra, gegndi starfinu frá 1. nóvember 2007 til 1. janúar 2008.
Umboðsmaður taldi eðlilegt og sjálfsagt að stjórnvöld hefðu frumkvæði að því að greina frá þeim breytingum sem yrðu á störfum þeirra einstaklinga sem gegna embættum forstöðumanna opinberra stofnana. Með hliðsjón af óskráðri grundvallarreglu í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun yrði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr taldi umboðsmaður að stjórnvöld yrðu með sama hætti að gæta þess að frásagnir og fréttir sem þau senda frá sér væru skýrar og glöggar og í þeim greint frá því hvert væri hið raunverulega efni þeirrar ákvörðunar sem frá er sagt. Umboðsmaður kom því þeirri ábendingu á framfæri við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að betur yrði hugað að þessum atriðum í fréttum sem ráðuneytið sendi frá sér þegar einstaklingar væru settir eða ráðnir tímabundið til að gegna störfum eða embættum. Hefði orðið misbrestur á því væri einnig mikilvægt að slíkt sé leiðrétt formlega.
Í ljósi þess að í svari ráðuneytisins kom fram að stjórn Tryggingastofnunar ríkisins hefði ekki komið að framangreindri ráðstöfun í starf forstjóra stofnunarinnar taldi umboðsmaður því einnig rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að í tilvikum sem þessum, þegar stjórn stofnunar er að lögum veitt aðkoma að því hvernig starfi eða embætti er ráðstafað, samræmdist það illa þeirri skipan mála að þess væri ekki einnig gætt þegar um tímabundna ráðstöfun á slíkum störfum er að ræða í forföllum.
Á heimasíðu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins birtist hinn 14. september 2007 frétt þar sem tilkynnt var að nafngreindur einstaklingur tæki við starfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Var þar jafnframt tilkynnt að starfslok núverandi forstjóra yrðu 1. nóvember nk. Ekki kom fram hvort starfið hefði verið auglýst eða hvort um aðra umsækjendur hefði verið að ræða. Umrætt fréttar var svohljóðandi:
„[A] lætur af störfum sem forstjóri TR
[A] hefur verið forstjóri Tryggingastofnunar í 14 ár eða frá 1. október 1993. Hann hugðist láta af störfum vegna aldurs nú á haustdögum en það varð að samkomulag að starfslok hans yrðu 1. nóvember.
Við starfinu tekur [B], framkvæmdastjóri þróunarsviðs Tryggingastofnunar. [B] hefur starfað sem framkvæmdastjóri þróunarsviðs Tryggingastofnunar undanfarin ár. 1996-2001 var hún skrifstofustjóri í félagsmálaráðuneytinu, verkefnisstjóri í utanríkisráðuneytinu árin 1994-1996 en fram til þess tíma var hún lektor við Tækniskóla Íslands og stundakennari við Háskóla Íslands. Hún sat í Tryggingaráði frá 1987-1995. [B] er eðlisfræðingur að mennt og hefur stundað rannsóknir í endurhæfingarverkfræði.“
Þessi frétt varð umboðsmanni Alþingis tilefni til að rita heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf hinn 18. september 2007, þar kom fram að með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hefði umboðsmaður ákveðið að kanna hvort rétt væri að hann tæki til athugunar að eigin frumkvæði hvernig staðið hefði verið að umræddri ráðningu í starf forstjóra Tryggingastofnunar ríksins. Umboðsmaður rakti í bréfi sínu að samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, skyldi auglýsa laust embætti í Lögbirtingablaði með tilteknum umsóknarfresti. Tekið væri fram í lögunum að þó væri heimilt að skipa mann eða setja í embætti skv. 2. mgr. 23. gr. laganna eða setja í forföllum skv. 1. málsl. 24. gr. eða flytja hann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar. Rakið var að forstjóri tryggingastofnunar teldist til embættismanna í merkingu þessara ákvæða og þá vakti umboðsmaður athygli á því að í 5. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, væri gengið út frá því að ráðherra skipi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins til fimm ára í senn „að fenginni tillögu stjórnar stofnunarinnar“.
Umboðsmaður óskaði í bréfi sínu eftir að ráðuneytið veitti honum upplýsingar og skýringar um fjögur tiltekin atriði og eru þær spurningar teknar upp í svar neðangreint svar ráðuneytisins, skáletraðar. Svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst umboðsmanni 1. október 2007 og er bréfið svohljóðandi:
„1. Óskað er eftir að ráðuneyti yðar veiti mér upplýsingar um hvar og hvernig framangreint starf hafi verið auglýst.
Forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins hefur verið veitt lausn frá störfum miðað við 1. janúar 2008 og eru starfslok hans 31. desember 2007, sbr. 37. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Forstjóri Tryggingastofnunar fer í leyfi frá 1. nóvember 2007 og gegnir [B], staðgengill forstjóra, starfinu frá 1. nóvember 2007 til 1. janúar 2008.
Starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins hefur ekki verið auglýst en ráðuneytið mun auglýsa starfið með lögformlegum hætti. Ráðuneytið vill geta þess, að með lögum nr. 109/2007, um breyting á lögum um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969, var ákveðið að flytja verkefni á sviði almannatrygginga frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu til félagsmálaráðuneytisins. Lögin kalla á breytingar á ýmsum sérlögum og verður frumvarp þess efnis væntanlega lagt fram á Alþingis haustið 2007. Í því frumvarpi má gera ráð fyrir að kveðið verði á um hvaða verkefni Tryggingastofnunar ríkisins færist til félags- og tryggingamálaráðuneytisins og hvaða verkefni verði áfram hjá heilbrigðisráðuneytinu. Ef frumvarpið verður samþykkt á haustþingi munu breytingarnar taka gildi í allra fyrsta lagi um áramótin 2007/2008. Í ljósi framangreinds er gert ráð fyrir að auglýst verði eftir nýjum forstöðumanni og þá í samræmi við þær hæfniskröfur sem gerðar eru til hans í ljósi breyttra verkefna.
2. Hafi umrætt starf ekki verið auglýst óska ég eftir því að ráðuneyti yðar lýsi því á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið telur sér heimilt að ráða, skipa eða setja, í umrætt embætti án þess að það hafi áður verið auglýst laust til umsóknar og þá með tilheyrandi vali úr hópi umsækjenda í samræmi við reglur stjórnsýsluréttarins og aðrar reglur sem gilda um ráðningu í störf hjá ríkinu.
Ráðuneytið vísar til svars við 1. tölul.
3. Ég óska eftir að fá afhent afrit annars vegar af gögnum um aðkomu stjórnar tryggingastofnunar að umræddri ráðstöfun starfs forstjóra tryggingastofnunar og ráðningarsamningi þess einstaklings sem samkvæmt frétt ráðuneytisins hefur tekið við starfinu.
Samkvæmt upplýsingum frá [...], formanni stjórnar, Tryggingastofnunar ríkisins, hefur stjórnin ekki komið að ráðstöfun starfs forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Engin gögn eru því til hjá stjórninni.
4. Ég óska að síðustu eftir að fram komi í svari ráðuneytisins hvort það hyggst með einhverjum hætti bregðast við ef rétt reynist að ekki hafi í umræddu tilviki verið fylgt réttum reglum um auglýsingu um laus störf hjá ríkinu.
Ráðuneytið vísar til svars við 1. tölul.“
Umboðsmaður lauk athugun sinni á þessu máli með svohljóðandi bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 15. október 2007:
„Ég vísa til bréfaskipta vegna fréttar á heimasíðu ráðuneytis yðar 14. september sl. um að nafngreindur einstaklingur tæki við starfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins. Mér hafa nú borist svör ráðuneytisins við spurningum mínum og með tilliti til þeirra er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til þess að ég hafi, að minnsta kosti að sinni, frekari afskipti af þessu máli á grundvelli heimildar minnar til að taka mál til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tel þó rétt í samræmi við hlutverk umboðsmanns Alþingis, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri við ráðuneytið í framhaldi af athugun minni á málinu.
Í þeirri frétt sem birtist á heimasíðu ráðuneytisins 14. september sl. kom fram að núverandi forstjóri tryggingastofnunar hugðist láta af störfum vegna aldurs á haustdögum í ár en samkomulag hefði orðið um að starfslok hans yrðu 1. nóvember. Samkvæmt þessu orðalagi varð ekki annað ráðið af fréttinni en forstjórinn léti af embætti sínu 1. nóvember 2007. Þá var heldur ekki í frásögn af því hver tæki við starfinu gerður fyrirvari um að þarna væri um að ræða tímabundna setningu og til hvaða tíma. Nú er hins vegar upplýst í bréfi ráðuneytisins til mín að núverandi forstjóra hafi verið veitt lausn frá stöfum miðað við 1. janúar 2008 en hann verði í leyfi frá 1. nóvember 2007 og nafngreindur einstaklingur, staðgengill forstjóra, gegni starfinu frá 1. nóvember 2007 til 1. janúar 2008.
Eins og ég lýst í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 18. september 2007, er heimildin til að setja í embætti tímabundið takmörkuð við að það sé gert í þeim forföllum sem tilgreind eru í lögum. Eins og mál þetta horfði við samkvæmt fréttinni varð ekki séð að skilyrði væru til þeirrar setningar sem þar var lýst eða ráðstöfun á starfinu án undanfarandi auglýsingar á lausu embætti. Samkvæmt þeim skýringum sem nú liggja fyrir um starfslok fráfarandi forstjóra og tímabundna setningu meðan hann er í leyfi verður ekki annað séð en það mál hafi verið lagt í farveg sem rúmast að þessu leyti innan heimilda laganna. Á þessu stigi tel ég ekki tilefni til að fjalla nánar um það sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins um ástæðu þess að starfið hafi ekki verið auglýst. Ég tek hins vegar fram að ég hef ekki veitt því athygli að sú frétt sem birtist á heimasíðu ráðuneytisins 14. september sl. hafi verið leiðrétt eða færð til samræmis við þær skýringar sem ráðuneytið hefur nú látið mér í té.
Það er eðlilegt og sjálfsagt að stjórnvöld hafi frumkvæði að því að greina frá þeim breytingum sem verða á störfum þeirra einstaklinga sem gegna embættum forstöðumanna opinberra stofnana. Það er talin óskráð grundvallarregla í stjórnsýslurétti að stjórnvaldsákvörðun verði efnislega að vera bæði ákveðin og skýr. Ég tel að stjórnvöld verði með sama hætti að gæta þess að frásagnir og fréttir sem þau senda frá sér séu skýrar og glöggar og í þeim greint frá því hvert er hið raunverulega efni þeirrar ákvörðunar sem frá er sagt. Þegar löggjöf setur heimildum stjórnvalda sérstakar skorður um það hvernig ákvörðun er hagað að efni til þarf að gæta þess að fréttir sem stjórnvöld birta sjálf um málið veiti nauðsynlegar upplýsingar þannig að ráða megi af fréttinni að þeirra hafi verið gætt. Þetta á t.d. við þegar einstaklingur eru settur tímabundið til að gegna embætti í forföllum þess sem skipaður er í starfið. Hér hefur það bæði þýðingu gagnvart þeim sem þurfa að eiga samskipti við viðkomandi stofnun að vita hver er lögbær forstöðumaður og þá til hvaða tíma. Einnig getur það skipt máli fyrir þá sem hefðu hugsanlega áhuga á því að sækja um embættið samkvæmt auglýsingu að vita hvaða ráðstafanir hafa verið gerðar og þá eftir atvikum tímabundið. Þeirri ábendingu minni er því komið á framfæri við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að betur verði hugað að þessum atriðum í fréttum sem ráðuneytið sendir frá sér þegar einstaklingar eru settir eða ráðnir tímabundið til að gegna störfum eða embættum. Hafi orðið misbrestur á því er einnig mikilvægt að slíkt sé leiðrétt formlega.
Í bréfi mínu til ráðuneytisins vakti ég máls á því að í 5. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, væri kveðið á um að ráðherra skipaði forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins til fimm ára í senn „að fenginni tillögu stjórnar stofnunarinnar“. Í svari ráðuneytisins til mín er upplýst að stjórn stofnunarinnar hafi ekki komið að þeirri ráðstöfun á starfi forstjóra sem frá var greint í áðurnefndri frétt ráðuneytisins. Þótt ég hafi ákveðið að taka mál þetta ekki til frekari athugunar að eigin frumkvæði, að minnsta kosti að sinni, tel ég rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að í tilvikum sem þessum, þegar stjórn stofnunar er að lögum veitt aðkoma að því hvernig starfi eða embætti er ráðstafað, samræmist það illa þeirri skipan mála að þess sé ekki einnig gætt þegar um tímabundna ráðstöfun á slíkum störfum er að ræða í forföllum. Með slíku lagaákvæði hefur löggjafinn ætlað stjórn stofnunar tiltekið eftirlits- og stjórnunarhlutverk sem gæta þarf að í framkvæmd.
Ég tek að síðustu fram að vegna þeirra almennu atriða sem um er fjallað í ábendingum mínum hér að framan mun ég birta á heimasíðu embættis míns eftir 19. október nk. upplýsingar um athugun mína á þessu máli og lyktir. Ákveði ráðuneytið að birta leiðréttingu á þeirri frétt þess sem um er fjallað hér að framan fyrir þann tíma óska ég eftir að upplýsingar þar um verði sendar til mín þannig að greina megi frá þeim viðbrögðum ráðuneytisins í frásögn minni af málinu.“
Hinn 22. október 2007 barst umboðsmanni símtal frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu þar sem vakin var athygli á því að neðangreind frétt hefði þann dag verið birt á heimasíðu ráðuneytisins:
„Breytingar hjá Tryggingastofnun ríkisins undirbúnar
Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er nú unnið að breytingum á lagaumhverfi Tryggingastofnunar ríkisins. [A], forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins, sem gegnt hefur embættinu um fjórtán ára skeið sagði starfi sínu lausu fyrir nokkru síðan. Staðgengill hans, [B], gegnir starfinu tímabundið, eða frá 1. nóvember til 31. desember. Eins og áður sagði er unnið að breytingum á lagaumhverfi Tryggingastofnunar sem leiðir af flutningi verkefna frá heilbrigðisráðuneyti til félagsmálaráðuneytis og verður frumvarp þar að lútandi lagt fram á Alþingi á haustþingi. Auglýst verður eftir forstjóra í samræmi við ákvæði laganna.“
Viðbrögð stjórnvalda.
Hinn 22. október 2007 barst umboðsmanni símtal frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu þar sem vakin var athygli á því að neðangreind frétt hefði þann dag verið birt á heimasíðu ráðuneytisins:
„Breytingar hjá Tryggingastofnun ríkisins undirbúnar
Í samræmi við stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar er nú unnið að breytingum á lagaumhverfi Tryggingastofnunar ríkisins. [A], forstjóri Tryggingastofnunar ríkisins, sem gegnt hefur embættinu um fjórtán ára skeið sagði starfi sínu lausu fyrir nokkru síðan. Staðgengill hans, [B], gegnir starfinu tímabundið, eða frá 1. nóvember til 31. desember. Eins og áður sagði er unnið að breytingum á lagaumhverfi Tryggingastofnunar sem leiðir af flutningi verkefna frá heilbrigðisráðuneyti til félagsmálaráðuneytis og verður frumvarp þar að lútandi lagt fram á Alþingi á haustþingi. Auglýst verður eftir forstjóra í samræmi við ákvæði laganna.“