Álit

I. Kvörtun.

Hinn 27. desember 2006 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir eigin hönd og sem lögmaður f.h. A, og kvartaði yfir afgreiðslu Innheimtustofnunar sveitarfélaga á erindum þeirra í tengslum við skuld A við stofnunina vegna vangoldinna meðlagsgreiðslna. Erindi A varðaði í fyrsta lagi niðurfellingu dráttarvaxta af meðlagsskuldinni, kr. 500.000, í samræmi við samþykkt stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá 17. desember 2001. Sú samþykkt heimilaði A að greiða kr. 15.000 mánaðarlega af skuldinni í þrjú ár og fá jafnframt niðurfellda dráttarvexti kr. 500.000 árlega stæði hann við að greiða mánaðargreiðslurnar. A greiddi kr. 15.000 mánaðarlega í 3 ár og fékk kr. 1.000.000 niðurfelldar af dráttarvöxtunum en eftir stóðu kr. 500.000 sem ekki hafa verið felldar niður.

Í öðru lagi kvartaði A undan afgreiðslu Innheimtustofnunar sveitarfélaga á umsókn hans frá 30. maí 2005 um að fá niðurfelldar eftirstöðvar meðlagsskuldarinnar eins og þær voru að þriggja ára greiðslutímabilinu loknu.

Erindi B varðaði þá kröfu sem Innheimtustofnun sveitarfélaga gerði í bréfi, dags. 19. júlí 2005, á hendur A um að hann legði fram framtöl B síðastliðin 3 ár, en B er sambýliskona A. Ritaði hún innheimtustofnuninni bréf 30. desember 2005 og óskaði skýringa á þeirri kröfu. Bréfinu segir B ekki hafa verið svarað þrátt fyrir ítrekunarbréf og kvartar undan því.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. október 2007.

II. Málavextir.

Tildrög málsins má rekja til þess að á fundi 17. desember 2001 tók stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga fyrir erindi A um „niðurfellingu dráttarvaxta“ eins og segir í bréfi stofnunarinnar til hans, dags. 3. janúar 2002, en A hafði í bréfi, dags. 16. nóvember 2001, óskað eftir því að samkomulag yrði gert um meðlagsgreiðslur hans. Í bréfi innheimtustofnunarinnar segir enn fremur að erindi A hafi verið afgreitt þannig:

„Samþykkt að fella niður kr. 500.000,- af dráttarvöxtum á ári næstu 3 ár. Umsækjandi greiði kr. 15.000,- á mánuði. Innheimtu frestað að öðru leyti til 3ja ára. Niðurfelling dráttarvaxta er bundin því skilyrði að staðið sé við samning.“

Með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga til A, dags. 18. febrúar 2005, var honum tilkynnt að hann hefði áunnið sér rétt til að leggja fram umsókn um niðurfellingu höfuðstóls skuldar sinnar þar sem hann hefði staðið við samning frá 17. desember 2001. Jafnframt var honum tjáð að nauðsynlegt væri að leggja fram staðfest ljósrit af þremur síðustu skattframtölum og þrjá síðustu launaseðla ásamt útfylltu umsóknareyðublaði. Tekið var fram í bréfinu að fylgdu umbeðin gögn ekki umsókninni yrði afgreiðslu hennar frestað.

Hinn 30. maí 2005 sendi A Innheimtustofnun sveitarfélaga umsókn um niðurfellingu ásamt afriti af umbeðnum skattframtölum og launaseðlum. Með bréfi innheimtustofnunarinnar, dags. 19. júlí 2005, var A síðan tilkynnt að málinu hefði verið frestað og óskað væri eftir framtölum sambýliskonu hans fyrir þrjú síðastliðin ár.

A ritaði stofnuninni bréf, dags. 17. ágúst 2005, þar sem hann benti á að umsókn sinni hefðu fylgt öll gögn sem beðið hefði verið um að henni fylgdu. A óskaði skýringa á því hvers vegna honum væri gert að skila inn skattframtölum sambýliskonu sinnar. Jafnframt óskaði hann upplýsinga um hvort einhverjar reglur hefðu verið settar um fylgigögn með umsóknum og þá hverjar.

Í svarbréfi stofnunarinnar, dags. 23. ágúst s.á., kom fram að til að hægt væri að afgreiða mál viðskiptamanna þyrftu „margháttaðar upplýsingar að liggja frammi hvað varðar efnahag og fjölskylduhagi“. Sagði jafnframt að „[t]ekjur sambúðarfólks skipt[u] því máli [...] einkum þegar verið [væri] að veita ívilnanir og afskrifa“. Næstu vikur gengu svo bréf á milli A og stofnunarinnar þar sem A ítrekaði fyrirspurn sína. Alls sendi A stofnuninni þrjú bréf á tímabilinu frá 17. ágúst 2005 til 27. október sama ár. Í bréfunum var erindið ávallt það að fá upplýsingar um hver væri lagagrundvöllur fyrir þeirri skyldu að skila inn skattframtölum sambýliskonu hans. Innheimtustofnun sveitarfélaga sendi jafnmörg svarbréf. Í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 4. október 2005, segir m.a.:

„Við afgreiðslu mála þarf að liggja fyrir lýsing á fjölskylduhögum umsækjanda og maka hans. Ekki er greint á milli þess hvort umsækjandi er í hjúskap eða óvígðri sambúð. Jafnræði þarf að ríkja. Nefna má í þessu sambandi 5. gr. l. nr. 54/1971 og 9. gr. rgl. nr. 491/1996. Almennar lögskýringar gilda því í þessu efni.

Geta má þess að löggjafarvaldið hefur veitt sambúðarfólki ýmis réttindi t.d. í almannatryggingum og skattamálum.

Þetta hlýtur að vera ljóst. Sambúðaraðili gæti t.d. verið efnaður og með háar tekjur. Á sama hátt og efnahagur hjóna getur verið misjafn. Þegar verið er að veita ívilnanir, lækka höfuðstól eða fella niður dráttarvexti verður jafnrétti að ríkja þrátt fyrir mismunandi sambúðarform.

Félagsmálaráðuneytið hefur staðfest þessa túlkun. Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga hefur beitt þessari túlkun í mörgum málum undanfarin ár.

Niðurstaða bréfs þessa er einfaldlega sú, að ekki sé hægt að veita skuldurum úrlausn nema þeir vinni með stjórninni og veiti þær upplýsingar um hagi sína sem lög nr. 54/1971 og rgl. nr. 49/1996 krefjast.“

Í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 8. nóvember 2005, kemur fram að til að unnt sé að ljúka „þessu 3ja ára máli, eins og slík mál eru kölluð“, verði A að senda inn þær upplýsingar, sem stjórn stofnunarinnar hafi beðið um og að framtalið vegi þar þyngst. Þá segir í bréfinu m.a. eftirfarandi:

„Nú vill svo til að sambýliskona yðar er lögfræðingur og þér spurðuð um lögskýringar í síðasta bréfi yðar. Þegar um er að ræða fólk í óvígðri sambúð er beitt svokallaðri lögjöfnun, þ.e. lagaákvæði er beitt um ólögákveðið tilvik, sem er eðlisskylt (samkynja) því sem fellur innan lagaákvæðisins. Er því sambúðarfólk eins sett og fólk í hjúskap í þessum efnum.“

Í kvörtuninni kemur fram að á þessu stigi málsins hafi B, héraðsdómslögmaður, sambýliskona A, ákveðið að láta málið til sín taka og ritað félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 30. desember 2005, þar sem hún spurði hvort ráðuneytið hefði úrskurðað, veitt álit, staðfest ákvarðanir eða túlkanir Innheimtustofnunar sveitarfélaga varðandi þau málefni sem stofnunin annaðist samkvæmt lögum nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Jafnframt spurði B hvort ráðuneytið hefði á einhvern hátt staðfest þá túlkun stofnunarinnar að réttarstaða sambúðarfólks væri hin sama og réttarstaða hjóna varðandi upplýsingaskyldu í málum sem þessu.

Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 25. janúar 2006, kemur fram að félagsmálaráðuneytið komi einungis að málum Innheimtustofnunar sveitarfélaga þegar erlendur ríkisborgari hér á landi eða íslenskur ríkisborgari erlendis óski eftir ívilnun samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Að öðru leyti komi ráðuneytið ekki að einstökum málum stofnunarinnar. Óski hins vegar Innheimtustofnun sveitarfélaga eftir umsögn ráðuneytisins um lagatúlkun sé almennt orðið við því. Að lokum segir að ekki sé unnt af hálfu ráðuneytisins að svara erindi B með afmarkaðri hætti, svo sem hvort ráðuneytið hafi einhverju sinni gefið álit í máli því sem B hafði til meðferðar.

Hinn sama dag, þ.e. 30. desember 2005, ritaði B stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga bréf. Þar rakti hún bréfaskipti A við stofnunina og spurði m.a. hvaða lagaákvæði veitti stjórninni heimild til að krefjast gagna er vörðuðu hagi sína og hvað stjórnin hygðist gera með þau gögn. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 26. janúar 2006, var B tjáð að afgreiðslu bréfs hennar hefði verið frestað til næsta fundar 27. febrúar 2006. Stofnunin ritaði síðan A bréf, dags. 28. febrúar s.á., þar sem sagði m.a.:

„Við meðferð máls yðar hefur það komið fram, að sambýliskona yðar [B] [...] telur sér eigi skylt að veita upplýsingar um eignir sínar og tekjur, þegar meta skal efnhagslega stöðu yðar nú.

Hefur stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga ákveðið, að halda þessu atriði ekki til streitu.

Stjórnin leyfir sér, að óska eftir útskýringum á eftirtöldum atriðum.

1. Í skattframtali yðar 2004 kemur fram eignarhluti í [Z-götu]. Í skattframtali yðar 2005 er þessi eign horfin, án skýringa. Vinsamlegast gerið grein fyrir þessu.

2. Í gögnum málsins kemur fram, að þér eruð framkvæmdastjóri og hluthafi í hlutafélaginu [Y] ehf. Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga leyfir sér að óska eftir síðasta efnahags- og rekstrarreikningi fyrirtækisins, til athugunar.“

Í erindi A og B til mín kemur fram að eftir móttöku framangreinds bréfs innheimtustofnunarinnar hafi A gefist upp á að hafa frekari samskipti við stofnunina. Hann hafi því haldið áfram að greiða stofnuninni kr. 15.000 á mánuði. Þegar launagreiðandi A, Y ehf., hafi fengið kröfu um innheimtu meðlaga A hafi hann gefið B umboð til að gæta hagsmuna sinna en umboðið undirritað 29. september 2006.

Með bréfi, dags. 11. september 2006, með yfirskriftina: „Krafa um innheimtu meðlaga“, var þess krafist að Y ehf. greiddi kr. 34.498 á mánuði vegna meðlagsskuldar A. Aftan á framangreindri orðsendingu var vísað til 1. tölul. 5. gr. laga nr. 54/1971, þess efnis að „vanræki barnsfaðir að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu, getur Innheimtustofnunin [...] krafið kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum.“

Í tilefni af framangreindri innheimtu ritaði B, sem lögmaður Y ehf., Innheimtustofnun sveitarfélaga bréf, dags. 15. september 2006, þar sem hún sagði að A teldi sig ekki hafa vanrækt greiðslur til stofnunarinnar en á milli hans og stofnunarinnar væri í gildi samningur um mánaðarlegar greiðslur, sem hann stæði við. Jafnframt óskaði hún eftir því að innheimtukrafan yrði afturkölluð.

Í svarbréfi innheimtustofnunarinnar, dags. 19. september s.á., kom fram að enginn gildur samningur um mánaðarlegar greiðslur væri fyrir hendi og bæri því Y ehf. skylda til að fara að fyrirmælum um afdrátt af launum A og skila þeirri fjárhæð til stofnunarinnar.

Næstu vikur gengu svo bréf á milli B og innheimtustofnunarinnar þar sem B ítrekaði þann skilning sinn að milli A og stofnunarinnar væri í gildi samningur, enda hefði hann ávallt staðið við mánaðarlegar greiðslur. Þar sem ekki væri um vanrækslu meðlagsgreiðanda að ræða ættu ákvæði 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 ekki við.

Með bréfi innheimtustofnunarinnar, dags. 22. september 2006, var A tilkynnt að skuld hans við stofnunina væri kr. 1.503.851. Frekari bréfaskipti urðu á milli B og innheimtustofnunarinnar í framhaldi af þessu, en í bréfi B, dags. 22. desember 2006, kemur fram að málsmeðferð stofnunarinnar hafi verið vísað til umboðsmanns Alþingis.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af erindi A og B ritaði ég Innheimtustofnun sveitarfélaga bréf, dags. 29. desember 2006, og óskaði eftir því að stofnunin afhenti mér útskriftir úr tölvukerfi eða af spjaldskrá um greiðslur A til stofnunarinnar frá og með árinu 2001 og færslur um samskipti hans við stofnunina sem og afgreiðslur á erindum hans. Svarbréf stofnunarinnar ásamt gögnum barst 9. janúar 2007.

Ég ritaði stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga bréf, dags. 4. apríl 2007. Í bréfinu var gerð grein fyrir efni kvörtunarinnar, samkomulagi A við stofnunina, sbr. bréf til hans, dags. 3. janúar 2002, og tekið fram að ekki yrði betur séð af gögnum málsins en einungis hefðu verið bakfærðar árlega kr. 500.000 vegna áranna 2002 og 2003 en ekki vegna ársins 2004 þrátt fyrir að A hefði greitt það ár í samræmi við samkomulagið. Þess í stað hefðu verið reiknaðir dráttarvextir af skuldinni frá 4. mars 2005 og þá hafi einnig verið tekin af A svonefnd X-merking, en X-merking mun þýða að í gildi sé samningur við viðkomandi.

Ég fór þess á leit við stofnunina að hún skýrði hvers vegna þriðji hluti þeirrar niðurfellingar dráttarvaxta sem um var fjallað í samþykkt stjórnarinnar 17. desember 2001, þ.e. kr. 500.000 að loknu greiðsluárinu 2004, hefði ekki komið til framkvæmda. Þá óskaði ég eftir skýringum um það álitaefni sem kemur fram í eftirfarandi:

„Í bréfi stofnunarinnar til [A], dags. 8. nóvember 2005, er samþykktinni frá 17. desember 2001 lýst og síðan segir: „Til þess að hægt sé að ljúka þessu 3ja ára máli, eins og slík mál eru kölluð, verðið þér að senda inn þær upplýsingar, sem stjórn stofnunarinnar biður um og aðrir umsækjendur veita í hliðstæðum málum. Þar vegur framtalið þyngst.“ Sé það reyndin að stofnunin telji sig geta að liðnu umræddu þriggja ára tímabili metið það sjálfstætt að nýju hvort fella eigi niður þá dráttarvexti sem tilgreindir eru í samþykkt stjórnar við upphaf tímabilsins, þótt viðkomandi hafi fyrir sitt leyti staðið við allar greiðslur, óska ég eftir að stjórnin skýri hvernig það samrýmist orðalagi samþykktar eins og gerð var í máli [A] 17. desember 2001 og þeim lagagrundvelli viðkomandi ákvarðana sem vísar til þess að um samning sé að ræða, og þá væntanlega gagnkvæman samning.“

Þá rakti ég efni bréfs stofnunarinnar, dags. 18. febrúar 2005, þar sem A var tilkynnt að hann hefði áunnið sér rétt til að leggja fram umsókn um niðurfellingu höfuðstóls skuldar sinnar og tiltekið hvaða gögn nauðsynlegt væri að leggja fram með umsókninni. A hefði síðan sent umsókn ásamt umbeðnum gögnum með bréfi, dags. 10. maí 2004. Með bréfi innheimtustofnunarinnar, dags. 19. júlí 2005, hafi A verið tilkynnt að málinu hefði verið frestað og óskað væri eftir framtölum sambýliskonu hans fyrir þrjú síðastliðin ár. Ég rakti bréfaskiptin milli A og stofnunarinnar sem fóru fram í tilefni af framangreindu. Af þessu tilefni óskaði ég eftir skýringum og gögnum um eftirfarandi:

„1. Að stjórnin afhendi mér afrit af þeim verklags- eða vinnureglum sem hún kann að hafa sett eða fylgt á árinu 2005 við afgreiðslu umsókna um niðurfellingu höfuðstóls þegar skuldari hefur staðið við greiðslur samkvæmt samningi í a.m.k. þrjú ár og þá til viðbótar eða fyllingar á reglum 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og 13. gr. reglugerðar nr. 491/1996.

2. Liggi ekkert skriflegt fyrir um þessi atriði óska ég eftir að fá upplýsingar um í hvaða tilvikum stjórnin hafnaði á árunum 2004, 2005 og 2006 að afskrifa í heild eða að hluta höfuðstól skuldara þegar viðkomandi hefur fullnægt því skilyrði að hafa staðið við greiðslusamning í a.m.k. þrjú ár. Óskað er eftir að fram komi hverjar voru ástæður höfnunarinnar og í hvað mörgum tilvikum hafnað var og til samanburðar hversu margar beiðnir voru samþykktar.

3. Skýrt verði nánar á hvaða lagagrundvelli stjórn stofnunarinnar telur heimilt gera kröfu um að fá afhent skattframtöl sambýliskonu eða sambýlismanns umsækjanda um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar.

4. Skýrt verði á hvaða lagagrundvelli stjórn stofnunarinnar telur sér heimilt að óska eftir að fá afhenta til athugunar efnahags- og rekstrarreikning einkahlutafélags sem umsækjandi um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar er hluthafi í.

5. Eru fordæmi fyrir því að tekjur og fjárhagsstaða sambýliskonu eða sambýlismanns umsækjanda um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 hafi leitt til synjunar á umsókn. Ef svo er óska ég eftir að fá afhent gögn um slíkar afgreiðslur og komi þar ekki fram á hvaða lagagrundvelli það sé gert óska ég eftir að slíkar skýringar verði látnar mér í té.

6. Í bréfi innheimtustofnunar, dags. 4. október 2005, er vitnað til þess að félagsmálaráðuneytið hafi staðfest tiltekna túlkun. Ég óska eftir að mér verði afhent gögn um þessa afstöðu ráðuneytisins.“

Ég tók fram að af því yfirliti sem stofnunin hefði afhent mér um greiðslur frá A sæist að frá ársbyrjun 2005 og til janúar 2007 greiddi hann mánaðarlega kr. 15.000 upp í skuld sína við stofnunina og frá mars 2005 hefði skuld hans verið vaxtareiknuð. Þá tók ég fram að hinn 11. september 2006 hefði Innheimtustofnun sveitarfélaga óskað eftir því að Y ehf., þar sem A var launþegi, greiddi stofnuninni kr. 34.498 á mánuði vegna skuldar A við stofnunina. Ekki væri að sjá af gögnum málsins að A hefði áður en til þessa kom verið sérstaklega upplýstur um að eftirstöðvar skuldar hans við innheimtustofnunina væru fallnar í gjalddaga eða hann krafinn um greiðslu þeirra eftir að þriggja ára frestun innheimtu samkvæmt samþykkt stjórnar innheimtustofnunarinnar frá 17. desember 2001 lauk. Af yfirliti frá innheimtustofnuninni mætti sjá að stofnunin hefði tekið athugasemdalaust við greiðslum frá A en fjárhæð sú sem hann greiddi var hverju sinni í samræmi við framangreinda samþykkt stjórnar stofnunarinnar, þ.e. kr. 15.000 á mánuði. Vegna þessa óskaði ég eftir að stofnunin skýrði og afhenti mér gögn um eftirfarandi:

„1. Hvort það sé rétt að [A] hafi ekki verið sendar neinar tilkynningar frá stofnuninni á tímabilinu janúar 2005 til 11. september 2006 um að stofnunin gerði kröfu um að hann greiddi aðra fjárhæð en kr. 15.000 á mánuði eða hver væri heildarskuld hans og hvort stofnunin áformaði að grípa til sérstakra innheimtuaðgerða.

2. Ég skil það svo að krafa stofnunarinnar um að [Y] ehf. héldi ákveðinni fjárhæð eftir mánaðarlega af launum [A] hafi verið byggð á þeirri heimild sem innheimtustofnun er veitt í 1. tölulið 8. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Ég óska eftir að stjórn stofnunarinnar skýri afstöðu sína til þess hvort sú ákvörðun í máli [A] að beita umræddu lagaúrræði hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því hafi þurft að fylgja málsmeðferðarreglum þeirra laga um undirbúning þeirrar ákvörðunar, þ.m.t. um tilkynningu skv. 14. gr. og andmælarétt skv. 13. gr., og þá áður en tilkynning var send kaupgreiðanda.

3. Hvernig var sú fjárhæð, þ.e. kr. 34.498, sem kaupgreiðanda [A] var gert að halda eftir ákveðin?“

Mér barst svar Innheimtustofnunar sveitarfélaga með bréfi, dags. 27. apríl 2007, og þar sagði meðal annars:

„A Niðurfelling dráttarvaxta:

1. Spurt er hér hvers vegna þriðji hluti þeirrar niðurfellingar dráttarvaxta sem um var fjallað í samþykkt stjórnarinnar 17. desember 2001, þ.e. kr. 500.000 að loknu greiðsluárinu 2004, hefur ekki komið til framkvæmda.

Mál [A] er í fresti hjá stjórn IS. Á meðan svo er hefur loka niðurfærsla dráttarvaxta kr. 500.000 samkvæmt ákvörðun stjórnar IS frá desember 2001 ekki verið framkvæmd. Niðurfærsla dráttarvaxta mun verða framkvæmd, [A] að skaðlausu, um leið og efnisleg niðurstaða málsins liggur fyrir.

2. Spurt er hvort það sé reyndin að stofnunin telji sig geta að liðnu umræddu þriggja ára tímabili metið það sjálfstætt að nýju hvort fella eigi niður þá dráttarvexti sem tilgreindir eru í samþykkt stjórnar við upphaf tímabilsins, þótt viðkomandi hafi fyrir sitt leyti staðið við allar greiðslur. Óskað er eftir að stjórnin skýri hvernig það samrýmist orðalagi samþykktar eins og gerð var í máli [A] 17. desember 2001 og þeim lagagrundvelli viðkomandi ákvarðana sem vísar til þess að um samning sé að ræða, og þá væntanlega gagnkvæman samning.

Sú er ekki reyndin. Einhvers misskilnings eða vanþekkingar gætir hér að mati stjórnar IS. Eins og spurningin er sett fram virðist Umboðsmaður Alþingis vera að gefa sér ákveðna niðurstöðu fyrirfram, sem á sér enga stoð í raunveruleikanum. Samkvæmt svari 1. hér að framan mun sú niðurfærsla sem lofað var verða framkvæmd við lyktir málsins. Stjórn IS hefur ávallt virt loforð um niðurfellingar dráttarvaxta og/eða höfuðstóls skuldar. Hefur þar aldrei orðið einhliða breyting á af hálfu stjórnar IS eftir á. Hafi orðið mistök í þá veru að fella ekki niður dráttavexti eða hluta þeirra, hefur verið brugðist við með þeim hætti að leiðrétta hlut viðkomandi skuldara.

B Afgreiðsla á umsókn um niðurfellingu höfuðstóls:

1. Óskað er eftir því að stjórnin afhendi Umboðsmanni Alþingis afrit af þeim verklags- eða vinnureglum sem hún kann að hafa sett eða fylgt á árinu 2005 við afgreiðslu umsókna um niðurfellingu höfuðstóls þegar skuldari hefur staðið við greiðslur samkvæmt samningi í a.m.k. þrjú ár og þá til viðbótar eða fyllingar á reglum 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 og 13. gr. reglugerðar nr. 491/1996.

Þær reglur sem stjórn IS hefur markað sér á grundvelli 12. gr. og 13. gr. reglugerðar nr. 491/1996 hafa verið þær sömu í áraraðir. Þannig gilda sömu verklagsreglur árið 2005 og í dag. Reglur þessar eru skjalfestar og eru þær meðf. bréfi þessu. Verklagsreglur þessar voru settar í kjölfar gildistöku reglugerðar nr. 491/1996, þ.e. þegar líða tók að því er fyrstu þriggja ára samningar voru að renna sitt skeið. Afgreiðsla verklagsreglna þessarra og aðdragandi var þannig að rætt var um drög að reglum þessum, sbr. meðf. ljósrit af fundargerð stjórnar IS þann 27. september 1999. Þar var ákveðið að fullgera reglurnar fyrir næsta fund stjórnar. Á fundi stjórnar IS þann 25. október 1999 var síðan ákveðið að ljúka undirbúningsvinnu til þess að unnt væri að afgreiða fyrstu afskriftarmálin á næsta fundi stjórnar IS, sbr. meðf. ljósrit af fundargerð. Voru verklagsreglurnar þar samþykktar óbreyttar. Hefur verið stuðst við verklagsreglurnar óbreyttar æ síðan, utan það að vísitöluútreikningur hefur verið talinn óþarfur. Fyrstu afskriftarmálin voru síðan afgreidd af stjórn IS á fundi hennar þann 22. nóvember 1999, sbr. meðf. ljósrit af fundargerð. Þannig hefur stjórn IS fylgt sömu afskriftarreglum frá upphafi, þ.e. frá nóvember 1999. Meðf. er einnig afrit af vinnuplaggi stjórnar er sýnir þær upplýsingar sem skráðar eru um hvern umsækjanda og hafðar eru til hliðsjónar við afgreiðslu mála.

Afskriftarreglur stjórnar IS eru þessar helstar þegar haft er í huga ákvæði 13. gr. reglugerðar nr. 491/1996 þar sem segir „... er stjórn Innheimtustofnunar heimilt að afskrifa höfuðstól skuldara að hluta eða öllu leyti.“: Almennt er um fimm þrep að ræða er kemur að afgreiðslu á umsóknum um niðurfellingu höfuðstóls skuldar. Þau eru a) niðurfellingu hafnað b) fallist á niðurfellingu 25% af höfuðstól skuldar c) fallist á niðurfellingu 50% af höfuðstól skuldar d) fallist á niðurfellingu 75% af höfuðstól skuldar e) fallist á niðurfellingu 100% af höfuðstól skuldar. Miðað er við félagslega- og fjárhagslega erfiðleika skuldara hverju sinni, sbr. enn og aftur skýr fyrirmæli 13. gr. reglugerðar 491/1996 þar um. Eðli máls samkvæmt verður alltaf um einstaklingsbundið mat að ræða, enda aðstæður umsækjanda aldrei sams konar að öllu leyti.

2. Þá er óskað eftir, liggi ekkert skriflegt fyrir um þessi atriði, að fá upplýsingar um í hvaða tilvikum stjórnin hafnaði á árunum 2004, 2005 og 2006 að afskrifa í heild eða að hluta höfuðstól skuldara þegar viðkomandi hefur fullnægt því skilyrði að hafa staðið við greiðslusamning í a.m.k. þrjú ár. Óskað er eftir að fram komi hverjar voru ástæður höfnunarinnar og í hvað mörgum tilvikum hafnað var og til samanburðar hversu margar beiðnir voru samþykktar.

Stjórn IS hefur að beiðni yðar sem svar við spurningu yðar látið taka saman yfirlit yfir þau 3 ár sem óskað er eftir upplýsingum um og nánari sundurliðun þar á, þótt þess sé ekki beinlínis óskað vegna svars við spurningu 1. hér að framan. Rétt er að geta þess hér strax að á árunum 2004-2006 var aðeins einni beiðni synjað um afskrift og var það á árinu 2006. Ástæður höfnunar þar var m.t.t. stöðu eigna og tekna. Efnahagur var ekki talinn þannig að telja bæri að um félagslega og fjárhagslega erfiðleika væri að ræða. Vaxtareikningur var hins vegar frystur, þ.e. hætt að reikna dráttarvexti af skuld í því tilviki.

Fylgja hér upplýsingar og sundurliðanir á afgreiðslum 3ja ára mála árin 2004-2006:

2004 voru afgreidd 97 afskriftarmál. Afskrifað 25% hjá 16 umsækjendum. Afskrifað 50% hjá 19 umsækjendum. Afskrifað 75% hjá 16 umsækjendum. Afskrifað 100% hjá 46 umsækjendum.

2005 voru afgreidd 96 afskriftarmál. Afskrifað 25% hjá 15 umsækjendum. Afskrifað 50% hjá 13 umsækjendum. Afskrifað 75% hjá 21 umsækjendum. Afskrifað 100% hjá 47 umsækjendum.

2006 voru afgreidd 116 afskriftarmál. Afskrifað 25% hjá 16 umsækjendum. Afskrifað 50% hjá 29 umsækjendum. Afskrifað 75% hjá 17 umsækjendum. Afskrifað 100% hjá 54 umsækjendum.

3. Óskað er eftir að skýrt verði nánar á hvaða lagagrundvelli stjórn stofnunarinnar telur heimilt að gera kröfu um að fá afhent skattframtal sambýliskonu eða sambýlismanns umsækjanda um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar.

Ósk stjórnar IS um afhendingu skattframtala sambýliskonu eða sambýlismanns umsækjanda um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar byggir á skýru ákvæði 15. gr. reglugerðar nr. 491/1996, þar sem segir : „...svo og önnur gögn sem Innheimtustofnunin óskar eftir og málið varða“. Þegar um hjón er að ræða er óskað eftir sambærilegum gögnum, eins og áður hefur komið fram. Ráða þar m.a. sjónarmið um framfærslu fjölskyldunnar í heild og gagnkvæmar framfærsluskyldur hjóna og fjölskyldna þeirra. Sömu sjónarmið hefur stjórn IS talið gilda um sambýlisfólk, sérstaklega þegar sameiginlegum börnum er til að dreifa á heimilinu. Vaknar hér óneitanlega upp sú spurning hvort sambýlisfólk eigi að vera betur eða verr statt í þessum efnum, ef mismunandi sjónarmið væru látin ráða. Telur stjórn IS varhugavert að gera þannig upp á milli þessara tveggja viðurkenndra sambýlisforma.

4. Óskað er eftir að skýrt verði á hvaða lagagrundvelli stjórn stofnunarinnar telur sér heimilt að óska eftir að fá afhenta til athugunar efnahags- og rekstrarreikning einkahlutafélags sem umsækjandi um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar er hluthafi í.

Stjórn IS vísar að hluta til svars nr. 3 hér að framan hvað þessa spurningu varðar, þ.e. byggt er á ákvæði 15. gr. reglugerðar nr. 491/1996 um önnur gögn er málið varða. Telur stjórnin nokkuð ljóst að upplýsingar þessa eðlis séu nauðsynlegar til þess að fá mynd af fjárhagsstöðu umsækjanda. Sérstaklega á þetta við um í tilviki eins og því sem til umfjöllunar er hér, þar sem rekstur umsækjanda í einkahlutafélagaformi snýst að öllu verulegu um fjárhagslega afkomu hans sjálfs og fjölskyldu hans, sbr. það er fram kemur í bréfi [A] dags. 16. nóvember 2001.

5. Spurt er hvort fordæmi séu fyrir því að tekjur og fjárhagsstaða sambýliskonu eða sambýlismanns umsækjanda um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 hafi leitt til synjunar á umsókn. Ef svo er óska ég eftir að fá afhent gögn um slíkar afgreiðslur og komi þar ekki fram á hvaða lagagrundvelli það sé gert óska ég eftir að slíkar skýringar verði látnar mér í té.

Stjórn IS er ekki kunnugt um nein slík tilvik.

6. Spurt er um bréf Innheimtustofnunar, dags. 4. október 2005, þar sem er vitnað til þess að félagsmálaráðuneytið hafi staðfest tiltekna túlkun. Óskað er eftir að Umboðsmanni Alþingis verði afhent gögn um þessa afstöðu ráðuneytisins.

Bréf það er vitnað var til var í fórum forstjóra IS, en hefur ekki fundist þrátt fyrir ítrekaða leit. Hins vegar er efni bréfsins að þessu leyti forstjóra í minni. Óskað var jafnframt eftir því að [...] hjá Félagsmálaráðuneytinu kannaði hvort afrit bréfsins fyndist hjá ráðuneytinu. Sú leit mun ekki hafa borið árangur.

C Tilkynningar um afdrátt af launum hjá vinnuveitanda:

1. Spurt er hvort það sé rétt að [A] hafi ekki verið sendar neinar tilkynningar frá stofnuninni á tímabilinu janúar 2005 til l1. september 2006 um að stofnunin gerði kröfu um að hann greiddi aðra fjárhæð en kr. 15.000 á mánuði eða hver væri heildarskuld hans og hvort stofnunin áformaði að grípa til sérstakra innheimtuaðgerða.

Þetta er ekki rétt. Auk þess að [A] var send tilkynning um lok samnings sbr. bréf dags. 18.02.05, voru honum sendar tilkynningar um stöðu skuldar hans á nefndu tímabili, þ.e. frá janúar 2005 til 11. september 2006, alls 7 tilkynningar. Var hann þar upplýstur um heildarskuld sína. Nánar voru tilkynningar þessar sendar þann 16.03.05, 09.06.05, 16.09.05, 19.12.05, 17.03.05, 19.06.06 og 22.09.06. Auk þessa var send greiðsluáskorun dags. 17.03.06. Sendist yður hér með útskrift úr tölvukerfi IS „Áminningar“ þar sem þetta er greinilega skráð. Þá var ljóst frá upphafi er stjórn IS afgreidd erindi [A], sbr. bréf dags. 3. janúar 2002, að greiðslutilhögunin um greiðslu kr. 15.000 var tímabundin í 3 ár og innheimtu að öðru leyti frestað samkvæmt því þann tíma. Það hlýtur og að leiða af almennum reglum sem um IS gilda að hlutverk stofnunarinnar er að meginefni til að innheimta meðlög hjá meðlagsskuldurum sem þegar hafa verið greidd út til viðtakenda. Slík innheimta getur ekki farið fram á skilmerkilegan hátt nema með þeim innheimtuúrræðum sem lög og reglugerð um stofnunina leyfa.

2. Spurt er: Ég skil það svo að krafa stofnunarinnar um að [Y] ehf. héldi ákveðinni fjárhæð eftir mánaðarlega af launum [A] hafi verið byggð á þeirri heimild sem innheimtustofnun er veitt í 1. tölulið 8. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Ég óska eftir að stjórn stofnunarinnar skýri afstöðu sína til þess hvort sú ákvörðun í máli [A] að beita umræddu lagaúrræði hafi verið stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því hafi þurft að fylgja málsmeðferðarreglum þeirra laga um undirbúning þeirrar ákvörðunar, þ.m.t. um tilkynningu skv. 14. gr. og andmælarétt skv. 13. gr., og þá áður en tilkynning var send kaupgreiðanda.

Stjórn IS lítur svo á að stofnuninni sé veitt sérstakt lagaúrræði með ákvæði 1. tl. 8. mgr. 5. gr. l. 54/1971 þar sem heimilt er að krefja launagreiðendur um að halda eftir greiðslum af launum launþega til greiðslu meðlagsskulda þeirra. Í eðli sínu er ákvæði þetta sambærilegt þeim heimildum er innheimtumenn Ríkissjóðs hafa til þess sama að því er varðar skattgreiðslur. Telur stjórnin sér heimilt að fara að þeim reglum sem farið hefur verið eftir frá því að lögin er heimila þetta tóku gildi. Þannig er launagreiðendum ætíð sendar skriflegar beiðnir um slíkan afdrátt af launum, jafnvel marg ítrekað og eftir atvikum með ábyrgðarbréfi. Kæmust dómstólar að þeirri niðurstöðu að gæta þyrfti þeirra atriða sem getið er í spurningu Umboðsmanns Alþingis, telur stjórn IS ljóst að innheimtuhagræði þetta sem þó hefur verið lögfest yrði þá í raun fyrir bí. Slíkt getur varla rúmast innan tilgangs laganna og reglugerðar um innheimtu meðlaga.

3. Spurt er hvernig sú fjárhæð, þ.e. kr. 34.498, sem kaupgreiðanda [A] var gert að halda eftir var ákveðin?

Fjárhæð þessi samsvaraði 2 lágmarksmeðlögum á þeim tíma (2x kr. 17.249). Þegar gerð er krafa um að halda eftir greiðslum af launum starfsmanna atvinnurekenda er krafan byggð á staðgreiðsluskrá skatta. Það eru einu gögnin sem IS hefur við að miða varðandi upplýsingar um hvar og hvort meðlagsskuldarar eru starfandi. Hins vegar eru þar engar upplýsingar að fá um raunverulegar launatekjur starfsmanna.“

Með bréfi, dags. 2. maí 2007, gaf ég B kost á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar innheimtustofnunarinnar. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi, dags. 23. maí 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Í kvörtun B, héraðsdómslögmanns, til mín fyrir hennar eigin hönd og umbjóðanda hennar, A, er vikið að ýmsum atriðum er lúta að stjórnsýslu Innheimtustofnunar sveitarfélaga, bæði í kvörtuninni sjálfri og eins í greinargerð sem erindinu fylgdi og eru í erindinu talin upp í 16 töluliðum atriði sem hún telur benda til þess að stjórnsýslu Innheimtustofnunar sveitarfélaga sé ábótavant.

Eins og erindið er sett fram tel ég rétt og nauðsynlegt að afmarka í upphafi þau efnisatriði í samskiptum þeirra A og B við Innheimtustofnun sveitarfélaga sem falla undir starfssvið mitt og ég hef talið tilefni til að taka til nánari athugunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Hefur athugun mín á kvörtuninni í fyrsta lagi beinst að réttmæti þeirrar afstöðu Innheimtustofnunar sveitarfélaga að fella ekki þegar niður dráttarvaxtaskuld A um kr. 500.000 vegna ársins 2004, þegar hann hafði innt af hendi umsamdar mánaðarlegar greiðslur í samræmi við samþykkt stjórnar stofnunarinnar frá 3. janúar 2002 en hún hljóðaði um að fella árlega niður kr. 500.000 af dráttarvaxtagreiðslum næstu þrjú ár gegn því að A greiddi kr. 15.000 á mánuði af skuld sinni þau ár. Um þessi atriði er fjallað í kafla IV.2. hér að neðan.

Í öðru lagi hefur athugun mín lotið að því að hvaða marki Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi verið heimilt að lögum að krefjast þess að A afhenti stofnuninni síðasta efnahags- og rekstrarreikning Y ehf. og gæfi stofnuninni skýringu á því hvers vegna hann væri talinn eigandi hluta af Z-götu á skattframtali 2004 en ekki 2005, en þessar óskir koma fram í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 28. febrúar 2006, sbr. kafla IV.4. Hef ég jafnframt tekið til athugunar hvort stofnuninni hafi að lögum verið stætt á því að krefjast þess að A legði fram afrit af skattskýrslum sambýliskonu sinnar, B, fyrir árin 2002-2004, sbr. kafla IV.5.

Í þriðja lagi hef ég tekið til athugunar hvort stofnuninni var heimilt að krefjast þess að launagreiðandi A héldi eftir ákveðnum hluta launa hans sem rynni til þess að greiða meðlagsskuld og einnig hvort þeirri kröfu var komið á framfæri í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga, sbr. kafla IV.7. Loks mun ég einnig að nokkru fjalla um bréfleg samskipti B og innheimtustofnunarinnar, sbr. kafla IV.7.

2.

Samkvæmt gögnum málsins sendi A Innheimtustofnun sveitarfélaga erindi 16. nóvember 2001 og fór þess á leit að gert yrði samkomulag um greiðslu á meðlagsskuldum hans. Í erindinu lýsti hann persónulegum högum sínum og fjárhagsstöðu, sbr. skilyrði þau fyrir slíku samkomulagi sem fram koma í 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga. Óskaði hann eftir því að greiða skuldina með mánaðarlegum greiðslum, kr. 15.000, og að dráttarvextir af henni yrðu felldir niður.

Með bréfi frá 3. janúar 2002 var A tilkynnt að erindi hans hefði verið tekið fyrir á fundi stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga 17. desember 2001 og segir um afgreiðslu þess eftirfarandi:

„Samþykkt að fella niður kr. 500.000,- af dráttarvöxtum á ári næstu 3 ár. Umsækjandi greiði kr. 15.000,- á mánuði. Innheimtu frestað að öðru leyti til 3ja ára. Niðurfelling dráttarvaxta er bundin því skilyrði að staðið sé við samning.“

Samkvæmt yfirliti innheimtustofnunarinnar um meðlagsskuld A, sem nær yfir tímabilið frá 8. janúar 2001 til 5. janúar 2007, greiddi hann kr. 15.000 á mánuði á þeim þremur árum sem framangreind samþykkt stjórnar stofnunarinnar náði til, þ.e. árin 2002-2004, og reyndar sömu fjárhæð mánaðarlega til og með 4. janúar 2007. Á yfirlitinu kemur fram að skuld A nemi kr. 1.548.877 hinn 5. janúar 2007.

Ljóst er af gögnum málsins að innheimtustofnunin bakfærði dráttarvexti 15. janúar 2003 og 9. janúar 2004, kr. 500.000 í hvort skipti, í samræmi við samþykkt hennar frá 17. desember 2001. Þegar kvörtun þessa máls barst mér höfðu þær kr. 500.000 af dráttarvöxtum, sem í samræmi við fyrri framkvæmd hefði væntanlega átt að bakfæra í ársbyrjun 2005, ekki verið bakfærðar. Í skýringum stofnunarinnar til mín við eftirgrennslan minni um hvers vegna umræddur hluti dráttarvaxtakröfunnar hafi ekki verið felldur niður, segir að mál A sé „í fresti“ hjá stjórninni og meðan svo væri ástatt hefði niðurfellingin ekki verið framkvæmd en það yrði gert A að skaðlausu um leið og „efnisleg niðurstaða málsins“ lægi fyrir. Fæ ég ekki betur séð en að með orðalaginu „efnisleg niðurstaða málsins“ sem stjórn stofnunar vísar til í skýringum sínum til mín sé átt við úrlausn stofnunarinnar á beiðni A um niðurfellingu höfuðstóls skuldarinnar, en um hana sótti A 30. maí 2005.

Samþykkt stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá 17. desember 2001 um greiðslu mánaðarlegrar upphæðar að fjárhæð 15.000 kr. og árlega niðurfellingu dráttarvaxta að fjárhæð 500.000 var gerð samkvæmt heimild í ákvæðum 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, en ákvæðið er svohljóðandi:

„Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga er heimilt að gera tímabundna samninga sem kveða á um greiðslu skuldara á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega þegar til skuldarinnar hefur verið stofnað sökum félagslegra erfiðleika skuldara, svo sem af heilsufarsástæðum, ónógum tekjum, skertri starfsorku, mikilli greiðslubyrði, barnamergð eða af öðrum sambærilegum ástæðum. Slíka samninga skal endurskoða reglulega og a.m.k. á sex mánaða fresti. Ef um áframhaldandi félagslega og fjárhagslega erfiðleika er að ræða hjá skuldara og stjórnin telur fullljóst að aðstæður skuldara séu þannig að hann geti eigi greitt áfallinn höfuðstól eða hluta hans, auk meðlaga sem falla til mánaðarlega, er stjórninni heimilt að afskrifa höfuðstól skuldara að hluta eða öllu leyti. Heimild til niðurfellingar höfuðstóls eða hluta hans er bundin því skilyrði að skuldari hafi í a.m.k. þrjú ár staðið við samning skv. 1. málsl. Nánari ákvæði um framkvæmd skulu sett í reglugerð.“

Ofangreind heimild 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 felur í sér frávik frá hinni lögbundnu skyldu meðlagsskylds foreldris að standa stofnuninni með ákveðnum hætti skil á meðlögum sem Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt með börnum þess og þessi heimild er bundin því skilyrði að fyrir hendi séu hjá viðkomandi meðlagsgreiðanda félagslegir og/eða fjárhagslegir erfiðleikar eins og nánar er fyrir mælt í ákvæðinu. Af ákvæðinu verður ráðið að stofnunin hefur tvenns konar heimildir til að koma til móts við skuldara vegna félagslegra og fjárhagslegra erfiðleika. Annars vegar getur stofnunin gert samninga við skuldara sem kveða á um greiðslu skuldara á lægri upphæð en til fellur mánaðarlega þegar til skuldarinnar hefur verið stofnað sökum þeirra félagslegu örðugleika sem tilgreindir eru í ákvæðinu, sbr. 1. málsl. 4. mgr. 5. Hins vegar hefur stofnunin sjálfstæða heimild samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 5. gr. til þess að fella niður áfallinn höfuðstól eða hluta hans ef þeir örðugleikar sem tilgreindir eru í 1. málsl. ákvæðisins eru „áframhaldandi“. Síðarnefnda heimildin er þó jafnframt bundin því viðbótarskilyrði að stjórnin telji fullljóst að aðstæður skuldara séu með þeim hætti að hann geti eigi greitt áfallinn höfuðstól eða hluta hans, auk meðlaga sem falla til mánaðarlega, auk þess sem það er jafnframt skilyrði að skuldari hafi þegar staðið við samning skv. 1. málsl. 4. mgr. í að minnsta kosti þrjú ár.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að það er undir sjálfstæðri ákvörðun stofnunarinnar komið hvort hvorri heimild 4. mgr. 5. gr. verði beitt. Í ákvæðinu er þó gengið út frá því að niðurfelling höfuðstóls eða hluta hans komi þó ekki til greina nema skuldari hafi áður staðið við samkomulag á grundvelli heimildar um lægri mánaðarlegar greiðslur en til falla mánaðarlega. Ekki verður hins vegar séð af lögunum að beiting heimildarinnar um greiðslu lægri upphæðar mánaðarlega, sé að neinu leyti undir því komin eða tengd því hvort stjórnin fallist endanlega á beiðni skuldara um að fella niður höfuðstól eða hluta hans.

Ég hef áður lýst þeirri afstöðu minni, sbr. álit frá 29. desember 2005 í máli nr. 4248/2004, að þegar stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga fer þá leið þrátt fyrir orðalag ákvæðisins um „tímabundna samninga“ að afgreiða þessi mál með framangreindum hætti er hún að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og þar með að taka stjórnvaldsákvörðun. Af þessu leiðir að gæta verður ákvæða stjórnsýslulaga og eftir atvikum óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins komi til endurupptöku máls eða afturköllunar ákvörðunar.

Það leiðir af eðli þess réttarsambands sem stofnað er til með samþykkt stjórnar innheimtustofnunar að sé sú samþykkt fyrirfram bundin við ákveðin skilyrði, t.d. um greiðslu ákveðinnar fjárhæðar á mánuði, má sá sem samþykktinni er beint til gera ráð fyrir að hann öðlist þau réttindi sem samþykktin mælir fyrir um samkvæmt efni sínu, standi hann við þau skilyrði sem þar koma fram. Telji innheimtustofnunin hins vegar að efnisleg skilyrði þeirrar ákvörðunar sem fólgin eru í samþykktinni bresti á því tímabili sem samþykktin nær til, verður hún að fylgja almennum reglum stjórnsýsluréttar við endurupptöku máls og afturköllun ákvörðunar og, í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga og 13. gr. sömu laga, að tilkynna hlutaðeigandi um að fyrirhugað sé að fjalla um niðurfellingu gildandi samþykktar í máli hans og gefa honum kost á að koma að athugasemdum. Ég vek hér líka athygli á því að umrædd heimild 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 byggir á því að fyrir hendi séu ákveðnir félagslegir og/eða fjárhagslegir erfiðleikar hjá þeim sem notið getur umræddrar ívilnunar og þannig getur reynt á mat á því hvort þeir séu enn til staðar komi til endurskoðunar eða afturköllunar á fyrri samþykkt stjórnarinnar, en ljóst er að í ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 5. gr., um reglubundna endurskoðun slíkra samþykkta, er gengið út frá því að slík athugun fari fram reglubundið á sex mánaða fresti.

Ljóst er að Innheimtustofnun sveitarfélaga felldi ekki niður þann hluta dráttarvaxta, að upphæð 500.000, sem samþykktin gerði efni sínu samkvæmt ráð fyrir að stofnunin gerði við árslok 2004. Af skýringum stofnunarinnar til mín verður ráðið að ástæða þess að þessi hluti dráttarvaxtanna hafi ekki enn verið felldur niður byggi á því að stofnunin hafi enn ekki ráðið efnislega til lykta umsókn A frá 30. maí 2005 um niðurfellingu höfuðstóls sem sett er fram á grundvelli 4. málsl. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Er því ekki annað að ráða af þessum skýringum en að stofnunin hafi þar með eftir á gert það að sjálfstæðu skilyrði fyrir að staðið yrði við ákvörðun hennar um mánaðarlegar greiðslur og niðurfellingu dráttarvaxta að umsókn A um niðurfellingu höfuðstóls yrði afgreidd efnislega. Árétta ég jafnframt í þessu sambandi að hvorki verður séð af gögnum málsins né þeim skýringum sem innheimtustofnun hefur látið mér í té að stofnunin hafi, þegar hún tók ákvörðun um bíða með að framkvæma samþykkt sína frá 17. desember 2001 að fullu, með nokkru móti byggt umrædda ákvörðun á því að hún teldi nauðsynlegt að staðreyna hvort þær aðstæður sem ákvæði 1. málsl. 4. mgr. 5. gr. lýsir væru enn fyrir hendi, enda hefði henni þá borið að fara með málið eftir ákvæðum 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga, svo sem að framan greinir sem undanfara og lið í hugsanlegri endurupptöku og afturköllun fyrri ákvörðunar.

Ég fæ ekki séð að stjórn innheimtustofnunarinnar hafi verið heimilt að lögum að fresta því með þessum hætti að fella niður þriðja hluta dráttarvaxtaskuldar A sem kveðið hafði verið á um í samþykkt hennar frá 17. desember 2001. Ég bendi í því sambandi á að í þeirri samþykkt var kveðið á bæði um rétt og skyldu A. Var hún ívilnandi að því leyti þar sem dráttarvexti átti fella niður og að hluta gjaldfallinnar skuldar mátti hann greiða með ákveðnum hætti. Fyrir liggur að A hefur staðið við þær skyldur sem á hann voru lagðar samkvæmt samþykktinni til þess að hann fengi dráttarvexti fellda niður að því marki sem samþykktin náði til þeirra. Þetta kemur fram á framangreindu yfirliti innheimtustofnunarinnar um skuld A og er einnig tekið sérstaklega fram í bréfi stofnunarinnar til hans, dags. 18. febrúar 2005. Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga hefur hvorki breytt samþykktinni né afturkallað hana með formlegum hætti eða lagt málið í þann farveg sem t.d. ákvæði 24. og 25. gr. stjórnsýslulaga hljóða um ef hún taldi forsendur til þess. Stjórnin hefur því ekki staðið við samþykktina að sínu leyti en ekkert er í henni sem heimilar að því sé slegið á frest að fella niður dráttarvexti með þeim hætti og á þeim forsendum sem stjórnin hefur gert. Breytir þar engu um þótt fyrir liggi yfirlýsing frá innheimtustofnuninni um að dráttarvextir, kr. 500.000, verði felldir niður þegar fyrir liggur hvernig greiðslu á eftirstöðvun skuldar A verði háttað.

Miðað við þá lagaheimild sem hér reynir á og þann farveg sem stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga lagði málið í með ákvörðun sinni 17. desember 2001 er um tvær sjálfstæðar ákvarðanir að ræða. Annars vegar að heimila A að greiða tiltekna fjárhæð á mánuði gegn niðurfellingu dráttarvaxta með ákveðinni upphæð árlega í þrjú ár. Hins vegar er það afgreiðsla innheimtustofnunarinnar á nýrri umsókn hans um niðurfellingu höfuðstóls þar sem hann hafði staðið við samning um tilteknar greiðslur í þrjú ár. Ég fæ ekki séð að neinar lagalegar forsendur hafi staðið til þess að innheimtustofnunin frestaði því að fella niður síðasta hluta dráttarvaxtanna þegar A hafði staðið við þær greiðslur sem samþykktin frá 17. desember 2001 hljóðaði um. Það var ekki aðeins að stofnuninni bæri skylda til þess að framkvæma eigin ákvarðanir heldur voru það um leið verulegir hagsmunir fyrir A að skuldastaða hans við stofnunina væri um leið og greiðsluskilyrðið var uppfyllt af hans hálfu leiðrétt til samræmis við raunverulega skuld hans við stofnunina. Um leið og það eru tilmæli mín til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hlutur A verði réttur að þessu leyti eru það jafnframt tilmæli mín til stjórnar stofnunarinnar að starfsháttum stofnunarinnar verði almennt breytt til samræmis við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan.

3.

Eins og lýst var hér að framan hljóðaði sú samþykkt sem stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga gerði í máli A 17. desember 2001, samkvæmt texta samþykktarinnar, um tilteknar greiðslu af hans hálfu næstu þrjú ár og að innheimtu væri frestað að öðru leyti í þann tíma. Ég hef áður í áliti frá 29. desember 2006 í máli nr. 4248/2004 bent á að þegar stjórn innheimtustofnunarinnar fer þá leið að gera slíka tímabundna samþykkt og hefur kynnt hana þeim sem í hlut á með sannanlegum og skýrum hætti á þeim sem fengið slíka greiðsluívilnun að vera ljóst að hún stendur ekki lengur en í hinn tilgreinda tíma. Má þeim aðila jafnframt vera ljóst að semja þarf á ný um greiðslutilhögun að þeim tíma liðnum ef viðkomandi vill eiga kost á að greiða þá gjaldfallna skuld sína við stofnunina með öðrum hætti en almennar reglur hennar leiða til. Í þessu sama áliti tók ég fram að það væri hins vegar í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að stofnunin tilkynnti við lok gildistíma slíkra samþykkta þeim sem í hlut ættu hvaða áhrif þau lok hefðu á innheimtuaðgerðir stofnunarinnar gagnvart viðkomandi. Ætti það meðal annars við ef ætlunin væri að umlíða honum tímabundið að greiða áfram einhverja tiltekna upphæð á mánuði og hvernig færi um rétt stofnunarinnar til að beita öðrum vanskilaúrræðum. Tilefni þessa orða minna var að ég hafði veitt því athygli að, rétt eins og í því máli sem hér er til umfjöllunar, að algengt væri í framkvæmd að meðlagsskuldari greiddi áfram sömu fjárhæð án þess að það yrði tilefni sérstakra viðbragða af hálfu stofnunarinnar, að minnsta kosti um einhvern tíma, þrátt fyrir að sá tími sem stjórnin hafði samþykkt tiltekna tímabundna greiðslutilhögun hjá einstaklingum væri liðinn. Athugun mín á þessu máli er mér því tilefni til að ítreka þá ábendingu sem ég setti fram áliti mínu í máli nr. 4248/2004 um að bæta fyrirkomulag, tilkynningar og upplýsingagjöf vegna þeirra tímabundnu samninga um greiðslutilhögun sem stjórninni er heimilt að gera. Það ætti að vera auðvelt að bæta úr því með breyttu orðalagi þeirra tilkynninga sem sendar eru við lok gildistíma samþykktanna um að viðkomandi hafi áunnið sér rétt til að leggja fram umsókn um niðurfellingu höfuðstóls skuldar sinnar þar sem viðkomandi hafi staðið við greiðslusamning í a.m.k. þrjú ár.

4.

Þau atriði í kvörtun þessa máls sem ég mun fjalla um hér á eftir lúta að þeim kröfum sem stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga gerði til A um að hann legði fram tilteknar upplýsingar og gögn áður en umsókn hans frá 30. maí 2005 um niðurfellingu höfuðstóls skuldar hans við stofnunina kæmi til endanlegrar afgreiðslu.

Í kvörtuninni eru gerðar athugasemdir við að stjórnin hafi í bréfi til A, dags. 19. júlí 2005, óskað eftir framtölum sambýliskonu hans fyrir 3 síðastliðin ár. Þeirri ósk hafnaði A og eru bréfaskipti A og B og innheimtustofnunarinnar um þetta efni rakin í II. kafla þessa álits og verða að nokkru rakin hér á eftir.

Innheimtustofnun sveitarfélaga féll frá þessari ósk í bréfi til A, dags. 28. febrúar 2006. Þess í stað óskaði stofnunin eftir því að A legði fram efnahags- og rekstrarreikning fyrirtækisins Y ehf., þ.e. fyrir árið 2005, og tekið var fram að hann væri hluthafi í félaginu og framkvæmdastjóri þess en við þá ósk gera A og B einnig athugasemdir í kvörtun þeirra til mín. Í sama bréfi óskaði stofnunin einnig eftir skýringum á því hvernig á því stæði að í skattframtali A árið 2004 væri talinn fram eignarhluti í fasteigninni Z-götu en ekki í skattframtali árið 2005. Ekki er að sjá að innheimtustofnuninni hafi verið gefin skýring á því hverju þetta sætti. Í greinargerð með erindi A og B til mín segir B hins vegar að mistök hafi verið gerð við skattframtalið árið 2004 og að skráning í skattskýrslu breyti engu um eignarhald á þessum eignarhluta.

Í bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 3. nóvember 2006, til B, sem lögmanns A, segir að A hafi ekki sent stofnuninni umbeðnar upplýsingar um efnahag sinn og meðan svo sé fáist mál hans ekki tekið fyrir á stjórnarfundi „með afskriftarmöguleika í huga“ eins og í bréfinu segir. Verði innheimtu skuldarinnar því haldið áfram lögum samkvæmt. Gera verður ráð fyrir að stofnunin sé þarna að vísa til þeirra óska um upplýsingar sem settar voru fram í bréfi innheimtustofnunarinnar frá 28. febrúar 2006. Verður enn fremur ekki annað séð en að með bréfinu hafi verið gefið til kynna að innheimtuaðgerðum yrði haldið áfram á meðan umbeðnar upplýsingar væru ekki veittar. Nokkru áður eða með bréfi innheimtustofnunarinnar, dags. 11. september 2006, var sú krafa gerð til Y ehf. að fyrirtækið héldi eftir af launum A kr. 34.498 til endurgreiðslu á meðlögum og verður sérstaklega fjallað um þá kröfu í kafla IV.5 hér á eftir.

Ljóst er af gögnum málsins að A hafði ekki þegar kvörtunin var borin fram orðið við fyrrnefndum óskum innheimtustofnunarinnar um að hann veitti skýringar á breyttri eignaraðild fasteignarinnar að Z-götu og legði fram rekstrar- og efnahagsreikning Y ehf. Verður jafnframt ráðið að ástæða þess að innheimtustofnunin hefur ekki afgreitt umsókn hans um niðurfellingu höfuðstóls sé sú að hann hafi hvorki lagt fram umbeðin gögn né veitt þær skýringar sem óskað er eftir.

Samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 bera stjórnvöld grundvallarskyldu til að sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Fer það síðan eftir eðli stjórnsýslumáls og þeirri réttarheimild sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Eins og rakið er hér að framan lá það fyrir innheimtustofnuninni, þegar hún óskaði eftir fyrrgreindum upplýsingum, að taka ákvörðun um hvort fallist yrði á umsókn A frá 30. maí 2005 um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskulda hans samkvæmt 3. málsl. 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971. Leiðir af efni þess ákvæðis og rannsóknarskyldu stofnunarinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að stofnuninni bar að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar voru til þess að stofnunin gæti tekið afstöðu til þess hvort aðstæður A væru með þeim hætti að um væri að ræða „áframhaldandi félagslega eða fjárhagslega erfiðleika“ hjá honum þannig að stofnunin teldi fullljóst að aðstæður hans væru slíkar að hann gæti eigi greitt áfallinn höfuðstól eða hluta hans.

Á grundvelli heimildar í 4. mgr. 5. gr. hefur verið sett reglugerð nr. 491/1996, um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga, en í 15. gr. þeirrar reglugerðar er fjallað um form umsókna og fylgiskjöl:

„Óski skuldari eftir fyrirgreiðslu skv. 9.-14. gr. reglugerðar þessarar skal hann skila skriflegri umsókn til stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga ásamt staðfestu afriti af síðasta skattframtali hans. Jafnframt skulu fylgja umsókninni læknisvottorð ef við á svo og önnur gögn sem Innheimtustofnunin óskar eftir og málið varða.

Þegar umsóknir skv. 9.-14. gr. eru teknar til umfjöllunar í stjórn Innheimtustofnunar skal liggja fyrir umsögn forstjóra stofnunarinnar um þær.“

Af framangreindum ákvæðum laga og reglugerðar verður ráðið að stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga sé heimilt og að henni sé jafnframt skylt að kanna hagi skuldara að því marki sem nauðsynlegt er til þess að ákvörðun stjórnarinnar um það, hvort höfuðstóll skuldar verði afskrifaður að hluta eða öllu eða ekki, verði byggð á réttum og fullnægjandi forsendum og í samræmi við framangreind ákvæði laga og reglugerðar.

Enda þótt stjórn stofnunarinnar sé að lögum það stjórnvald sem ber endanlega ábyrgð á því samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir í máli þá felst ekki í því að stjórnvald verði sjálft að afla allra gagna í máli. Þegar aðili sækir um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvaldi er til dæmis almennt viðurkennt að stjórnvald geti beint þeim tilmælum til hans að hann veiti upplýsingar og leggi fram þau gögn, sem nauðsynleg eru til þess að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Verði viðkomandi ekki við slíkri beiðni eða áskorun stjórnvalds kann stjórnvaldi við slíkar aðstæður að vera heimilt að skýra aðgerðaleysi aðila um að skila inn umbeðnum gögnum og upplýsingum honum í óhag og synja umsókn hans af þeim sökum. Heimild stjórnvalda að þessu leyti er þó bundin þeim takmörkunum sem leiða af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Það er þannig forsenda þess að stjórnvald geti skýrt aðgerðaleysi aðila honum í óhag að með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram umbeðin gögn og upplýsingar án þess að það íþyngi honum um of að afla þeirra gagna sem stjórnvald óskar eftir, sbr. Alþt. 1992, A-deild, bls. 3293.

Í samræmi við framangreint hefur innheimtustofnunin ákveðnar heimildir til þess að óska gagna frá skuldara enda varði gögnin það mál sem er til meðferðar, sbr. 15. gr. reglugerðar nr. 491/1996, sem fyrr er rakin. Hér verður að hafa í huga að umsókn A fól í sér beiðni um ívilnandi ákvörðun stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga sem henni er heimilt að taka samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 sé fullnægt þeim skilyrðum sem þar eru tilgreind og að framan voru rakin. Ég tek fram að til þess að ákvarðanir stjórnar innheimtustofnunarinnar séu í samræmi við framangreint ákvæði laganna kann að vera að henni sé í ákveðnum tilvikum nauðsynlegt að afla fleiri gagna en skattskýrslna skuldara og launaseðla.

Í umsókn A um niðurfellingu meðlagsskuldarinnar frá 30. maí 2005 koma ekki fram upplýsingar um framangreindan rekstur en í skattskýrslum A árin 2003-2005 telur hann fram hreinar tekjur af atvinnurekstri á bilinu frá tæplega kr. 15.000 til rúmlega kr. 70.000. Þar sem A hafði á árunum 2002-2004 haft tekjur af eigin rekstri verður að telja að stjórn innheimtustofnunarinnar hafi verið heimilt á grundvelli rannsóknarskyldu sinnar og rannsóknarheimilda að óska upplýsinga um þann rekstur og aðkomu A að honum þannig að betur væri upplýst um hvaða þýðingu þátttaka hans í þeim rekstri hefði um möguleika hans til að greiða þá skuld sem hann óskaði eftir niðurfellingu á. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að samræmingarblaði nr. 4.05 sem ríkisskattstjóri hefur gert einstaklingum sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi að leggja fram á grundvelli 1. mgr. 90. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, hafi fylgt þeim framtölum A sem hann sendi með síðari umsókn sinni. Samkvæmt því sem kemur fram á samræmingarblaðinu á að fylgja því efnahagsreikningur fyrir þá starfsemi sem um ræðir. Eins og áður sagði tel ég ekki hægt að útiloka að upplýsingar sem fram komu um rekstur A á skattframtölum hans hafi getað haft þýðingu um mat stjórnarinnar á aðstæðum A og á möguleika hans til þess að fá þær ívilnanir sem kveðið er á um í lögum nr. 54/1971. Verður ekki séð að neitt hafi verið því til fyrirstöðu að stjórn innheimtustofnunarinnar óskaði eftir þessum viðbótargögnum með skattskýrslum A og gæti þannig notað þær við mat á aðstæðum hans og ákvörðun um beiðni hans um ívilnun á greiðslu meðlagsskuldarinnar.

Stjórn Innheimtustofnunar sveitarfélaga óskaði hins vegar ekki eftir áðurnefndum gögnum tengdum framtali A heldur óskaði hún eftir að hann legði fram efnahags- og rekstrarreikning Y ehf. fyrir árið 2005 áður en hún tæki umsókn hans til afgreiðslu. Þá lágu fyrir upplýsingar um að A væri framkvæmdastjóri félagsins og launþegi. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 3/2006, um ársreikninga, skulu stjórn og framkvæmdastjóri bera ábyrgð á samningu ársreiknings fyrir hvert reikningsár og skal ársreikningurinn hafa að geyma rekstrarreikning, efnahagsreikning, sjóðstreymi, skýringar og skýrslu stjórnar. Í félögum, sem hafa ekki formlega stjórn, hvílir þessi skylda á öllum félagsaðilum sameiginlega. Jafnframt skal fylgja ársreikningnum áritun endurskoðenda eða skoðunarmanna og skal ársreikningurinn með áritun endurskoðenda eða skoðunarmanna mynda eina heild. Kveðið er nánar á um það hvaða félög eru skyld til þess að skila ársreikningum í 1. gr. laganna og þá í því formi sem þau lög gera að lágmarki kröfu um en samkvæmt 1. mgr. 109. gr. laganna skulu félög sem falla undir 1. mgr. 1. gr. senda ársreikningaskrá ársreikning sinn eigi síðar en mánuði eftir samþykkt ársreiknings, þó eigi síðar en átta mánuðum eftir lok reikningsárs. Tek ég fram, að ég fæ ekki betur séð en að Y hafi á þeim tíma er atvik þessa máls áttu sér stað verið skylt að skila ársreikningi á grundvelli ákvæðis 3. tölul. 1. mgr. 1. gr. laganna.

Ég tel rétt að vekja athygli á því að samkvæmt 3. mgr. 109. gr. laga nr. 3/2006 skal ársreikningaskrá veita veita aðgang að þeim gögnum sem skilaskyld eru samkvæmt ákvæðinu. Þau gögn sem þangað er skilað eru því aðgengileg bæði fyrir einstaklinga og opinbera aðila. Með tilliti til þessarar lögmæltu skilaskyldu á ársreikningum verður trauðla séð á hvaða lagagrundvelli þeir einstaklingar sem koma að rekstri einkahlutafélaga, sem skilaskyldan tekur til, geti í tilefni af beiðni sem þeir hafa lagt fram um greiðsluívilnun hjá Innheimtustofnun sveitarfélaga neitað því að ljá atbeina sinn að því að leggja fram hjá stofnuninni þau sömu gögn og falla undir skilaskylduna, að minnsta kosti þegar hún er orðin virk. Beiðni Innheimtustofnunar sveitarfélaga laut eins og áður sagði að rekstrar- og efnahagsreikningi fyrir árið 2005 vegna einkahlutafélags sem A var framkvæmdastjóri fyrir og ég fæ ekki séð að það hafi verið óhóflega íþyngjandi fyrir A með tilliti til þeirra lagareglna sem gilda um aðgengi að framlögðum ársreikningum að verða við þessari beiðni stofnunarinnar að minnsta kosti í því mæli sem þær upplýsingar komu fram í hinum skilaskylda ársreikningi.

Þá geri ég heldur ekki athugasemdir við að innheimtustofnunin hafi gert A að leggja fram skýringar á því hvers vegna eignarhluti í Z-götu var talinn fram á skattframtali hans árið 2004 en ekki árið 2005, á skattframtali ársins 2004 var þessi eignarhluti hans sagður nema kr. 4.167.000 að fasteignamati. Þessi eign er ekki talin fram á skattframtali árið 2005 og ekki skýrt hvernig á því stendur. Hafa ber í huga að í umsókn A til Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá 16. nóvember 2001 var fjárhagsaðstæðum hans lýst með þeim hætti að lítil von virtist til þess að honum væri kleift að kaupa fasteign eða hluta fasteignar með eigin aflafé og ekki eru taldar fram skuldir á skattskýrslu hans sem bent gátu til fasteignakaupa. Um er að ræða töluverða eign og hafi hún verið í eigu A á einhverjum tíma og síðar seld gæti það eðlilega haft áhrif á rétt hans til að fá meðlagsskuldina niðurfellda að hluta eða öllu.

Í samræmi við framangreint geri ég ekki athugasemdir við að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi óskað eftir að A legði fram umbeðnar upplýsingar um áðurnefndan rekstrar- og efnahagsreikning eða skýringar á breyttu eignarhaldi fasteignarinnar Z-götu á skattframtali árið 2004. Ég ítreka jafnframt það sem ég sagði hér fyrr um þá aðstöðu að það er þágu umsækjanda um ívilnun af því tagi sem hér er fjallað um að leggja fram nauðsynlegar upplýsingar þannig að stjórnvaldið, stjórn innheimtustofnunarinnar, geti tekið rétta ákvörðun í málinu. Meðan umsækjandi hefur ekki orðið við eða veitt af sinni hálfu skýringar sem komið geti í stað umbeðinna gagna getur verið fyllilega réttmætt af hálfu stjórnvaldsins að fresta afgreiðslu málsins eða synja beiðni um ívilnun með þeim möguleika að málið verði endurupptekið ef umbeðin gögn koma fram. Það hefur hins vegar vakið athygli mína í þessu máli hversu seint innheimtustofnunin óskaði eftir þeim gögnum sem urðu síðan tilefni frestunar málsins. Það var fyrst gert með bréfi, dags. 28. febrúar 2006, eða tæpum 9 mánuðum eftir að umsókn hans um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldarinnar var lögð fram. Enda þótt þá töf sem varð á afgreiðslu málsins megi eflaust að einhverju leyti rekja til þess ágreinings sem uppi var um skyldu A til að afhenda skattframtöl sambýliskonu hans, sbr. það sem segir í kafla IV.5. hér að neðan verður ekki séð að sérstök tengsl séu á milli þeirra tilmæla og hinna tveggja sem sett voru fram 28. febrúar 2006. Ég tel að það hafi ekki verið í samræmi við málshraðareglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 9. gr., að draga svo lengi sem raun varð á að óska eftir þessum upplýsingum, en í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga segir að ákvarðarnir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og mikilvægur þáttur málshraðareglunnar er, eins og lögð er áhersla á í 2. mgr. greinarinnar, að stjórnvaldið geri við fyrsta hentugleika eftir að mál kemur til meðferðar ráðstafanir til að afla þeirra gagna og umsagna sem það telur þörf á við afgreiðslu málsins. Í þessu efni verður eðlilega að gera greinarmun á upplýsingaöflun sem ljóst má vera að framkvæma þarf við upphaf málsmeðferðar og síðan öðrum atriðum sem sýnt þykir að afla þurfti með tilliti til þess sem síðar kemur fram við meðferð málsins. Ég fæ hins vegar ekki séð að þau sjónarmið eigi við í því tilviki sem hér er fjallað um.

5.

Að því er lýtur að ósk þeirri sem innheimtustofnun beindi til A um að hann legði fram skattframtöl B sambýliskonu sinnar þá er ljóst að synjun A á þessari beiðni var meginástæða þess að umsókn hans um niðurfellingu höfuðstóls lá óafgreidd hjá stofnuninni á tímabilinu 19. júlí 2005 til 28. febrúar 2006. Tel ég af þeim sökum rétt að taka til athugunar hvort stofnuninni hafi verið heimilt að byggja á þessari kröfu þannig að hún gæti frestað afgreiðslu málsins meðan skattframtala B væri beðið. Í samræmi við þau sjónarmið um takmarkanir á heimildum stjórnvalda til þess að krefjast þess að aðili leggi sjálfur fram gögn fer úrlausn þessa þáttar málsins í grundvallaratriðum eftir hvort unnt er með sanngirni að ætlast til þess að A legði fram skattframtöl sambýliskonu sinnar, sbr. einnig 12. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 9. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 hefur Innheimtustofnun sveitarfélaga heimild til þess að að krefja skattyfirvöld um upplýsingar um tekjur og eignir barnsfeðra, svo og til að krefja vinnumiðlunarskrifstofur og kaupgreiðendur um að láta þeim í té vinnuskýrslur. Ljóst er að ákvæðið er efni sínu samkvæmt takmarkað við þær aðstæður þegar innheimtustofnin hefur ákveðið að leita beint til skattyfirvalda eftir upplýsingum tekjur og eignir barnsfeðra. Þar sem í máli þessu reynir ekki á það álitaefni að hvaða marki stofnuninni er heimilt að óska eftir upplýsingum frá skattyfirvöldum heldur það að hvaða leyti stofnunin getur óskað eftir upplýsingum frá barnsföðurnum sjálfum tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um um ákvæði 9. mgr. 5. gr.

Eins og rakið er hér að framan þá tel ég að játa verði Innheimtustofnun sveitarfélaga ákveðnar heimildir til þess að óska eftir frekari gögnum og upplýsingum frá þeim sem sækir um niðurfellingu höfuðstóls meðlagsskuldar samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Getur stofnunin þá eftir atvikum synjað umsókn ef aðili verður ekki við beiðni hennar um að inna af hendi umbeðin gögn eða veita tilteknar skýringar. Heimildir stjórnvalda að þessu leyti eru þó sem fyrr segir bundnar þeim takmörkunum sem leiða af þeim sjónarmiðum sem reglur um meðalhóf í stjórnsýslunni eru byggðar á, sjá t.d. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, og aðgerðaleysi aðila verður ekki skýrt honum í óhag nema með sanngirni megi ætla að hann geti lagt fram umbeðin gögn og upplýsingar án þess að það íþyngi honum um of að afla þeirra gagna sem stjórnvald óskar eftir, sbr. Alþt. 1992, A-deild, bls. 3293.

Af framangreindu leiðir að stjórnvald getur ekki við undirbúning stjórnvaldsákvörðunar óskað eftir upplýsingum frá aðila sem honum eru almennt ekki aðgengilegar eða tiltækar. Við mat á því hvort Innheimtustofnun sveitarfélaga var stætt á því að gera þá kröfu til A að hann legði fram upplýsingar úr skattframtölum sambýliskonu sinnar verður því að líta til þess hvort aðgengi hans að þeim upplýsingum megi jafna til þess sem ganga má út frá því að hjón hafi sín á milli. Í því sambandi verður að hafa í huga að það leiðir af lagareglum að fjárhagsleg samstaða er að jafnaði meiri á milli hjóna en sambýlisfólks nema sérstakar ákvarðanir hafi verið teknar um annað. Þannig bera hjón, auk gagnkvæmrar framfærsluskyldu sinnar, sameiginlega ýmiss konar skyldur aðrar sem lúta að fjármálum þeirra, til dæmis í skattalegu tilliti. Til marks um þessa samstöðu hjóna má nefna ákvæði 1. mgr. 116. gr. laga nr. 90/2003 en samkvæmt því ákvæði bera hjón óskipta ábyrgð á greiðslum skatta sem á þau eru lagðir og getur innheimtumaður ríkissjóðs gengið að hvoru hjóna um sig til greiðslu á sköttum þeirra beggja. Þá gætir enn fremur ákveðinnar samstöðu um skattlagningu á tekjum hjóna, sbr. 62. og 63. gr. laga nr. 90/2003.

Þrátt fyrir að hjón séu hvort um sig sjálfstæðir skattaðilar og beri hvort um sig sjálfstæða framtalsskyldu þá hefur ríkisskattstjóri gengið út frá því í skattframkvæmd að hjón skili sameiginlegu framtali á grundvelli 1. mgr. 90. laga nr. 90/2003. Samkvæmt síðastnefnda ákvæðinu ákveður ríkisskattstjóri í hvaða formi þeir sem skattskyldir eru skv. I. kafla laga þeirra, svo og þeir sem telja sig undanþegna skattskyldu samkvæmt 4. tölul. 4. gr., skuli afhenda skattstjóra eða umboðsmanni hans skýrslu þar sem greindar eru að viðlögðum drengskap tekjur á síðastliðnu ári og eignir í árslok

Með vísan til þess sem að framan er rakið má að mínum dómi almennt ætla að hjón hafi tök á að nálgast upplýsingar úr skattframtölum hvors annars. Að þessu virtu og í ljósi heimildar 9. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 til þess að afla með sjálfstæðum hætti upplýsinga um tekjur lögskylds framfæranda kann Innheimtustofnun sveitarfélaga eftir atvikum að hafa lagalegar forsendur til þess að óska eftir upplýsingum frá öðru hjóna um tekjur hins.

Þegar um er ræða sambýlisfólk verður hins vegar að horfa til þess að lög gera ekki ráð fyrir að sambýlisfólk hafi sömu fjárhagslegu samstöðu og hjón nema þá að viðkomandi einstaklingar hafi tekið sérstakar ákvarðanir þar um í þeim tilvikum þar sem heimild stendur til þess. Þótt ákvæði 3. mgr. 63. gr. laga nr. 90/2003 geri ráð fyrir að karl og kona í óvígðri sambúð eigi rétt á að telja fram og vera skattlögð sem hjón, sem samvistum eru, er hins vegar skýrlega tekið fram í sama ákvæði að slík skattlagning skuli háð því að þau hafi óskað eftir því skriflega að vera skattlögð með þessum hætti. Af gögnum málsins verður ráðið að A og B hafa ekki verið skattlögð eftir sömu reglum og hjón á grundvelli ákvæðis 3. mgr. 63. gr. laga nr. 90/2003 og er því ekki unnt að ganga út frá því að þau hafi aðgang að upplýsingum úr framtali í skjóli þess að það er sameiginlegt. Að því er lýtur að öðrum úrræðum A til að afla skattframtala sambýliskonu sinnar þá verður að hafa í huga að samkvæmt í 117. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, er skattyfirvöldum, skattstjórum, umboðsmönnum skattstjóra, ríkisskattstjóra, skattrannsóknarstjóra ríkisins og yfirskattanefnd bannað, að viðlagðri ábyrgð eftir ákvæðum almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi, að skýra óviðkomandi mönnum frá því er þeir komast að í sýslan sinni um tekjur og efnahag skattaðila. Segir þar jafnframt að sama gildi um þá er veita þessum aðilum aðstoð við starf þeirra eða á annan hátt fjalla um skattframtöl og helst þagnarskyldan þótt þessir menn láti af störfum.

Framangreint ákvæði 117. gr. laga nr. 90/2003 kemur í reynd í veg fyrir að skattyfirvöld afhendi A skattframtöl sambýliskonu sinnar eða greini honum að öðru leyti frá efni framtalsins. Ljóst er því að aðgangur A að framtali sambýliskonu sinnar er alfarið háður samþykki hennar en ekki verður séð að neinar lagareglur, t.d. um stöðu sambýlisfólks, eigi við í málinu sem skylda hana til að láta A þessar upplýsingar í té vegna sambúðar þeirra. Eins og atvikum málsins er háttað er að mínum dómi ekki raunhæft að gera ráð fyrir því að A gæti án atbeina og samþykkis sambýliskonu sinnar vandkvæðalaust aflað og afhent Innheimtustofnun sveitarfélaga afrit af skattframtölum hennar. Eins og áður er rakið tel ég að framangreind aðstaða girði ekki með öllu fyrir að Innheimtustofnun sveitarfélaga geti við undirbúning á afgreiðslu á beiðni um niðurfellingu höfuðstóls samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 óskað eftir að umsækjandi leggi fram afrit skattframtala sambýlisaðila eða upplýsinga um hvort og þá hvernig þau standa að sameiginlegu heimilishaldi og kostnaði við framfærslu sína, enda sé ljóst af beiðninni hún er sett fram með framangreindum fyrirvara. Telji umsækjandi sig hins vegar ekki geta orðið við slíkri beiðni getur innheimtustofnun ekki eftir að sú vitneskja hefur borist stofnuninni haldið að sér höndum við afgreiðslu málsins vegna þess að slíkum upplýsingum hafi ekki verið skilað. Í samræmi við þetta tel ég að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi ekki eftir að fram var komið í ágúst 2005 að vandkvæði voru á því að A vildi leggja fram umbeðin skattframtöl sambýliskonu sinnar verið heimilt að fresta afgreiðslu málsins á þeim forsendum að A legði ekki fram þessi gögn.

6.

Með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 11. september 2006, var sú krafa gerð til Y ehf. að fyrirtækið héldi eftir af launum A kr. 34.498 á mánuði til endurgreiðslu á meðlögum, en stofnunin segir að þessi fjárhæð hafi þá numið tveimur lágmarksmeðlögum á mánuði. Í bréfinu er vísað til laga nr. 54/1971, 5. gr. 1. tölul. að því er varðar heimild til að gera slíka kröfu, en tilvísunin á sýnilega að vera til 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laganna.

Í tilvitnaðri málsgrein segir meðal annars að vanræki barnsfaðir að einhverju leyti eða öllu að verða við innheimtukröfu geti innheimtustofnunin krafið kaupgreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum. Þá segir eftirfarandi í málsgreininni:

„Vanræki kaupgreiðandi að verða við slíkri kröfu, ber hann ábyrgð gagnvart Innheimtustofnuninni allt að þeirri fjárhæð, sem hann hefur greitt barnsföður, eftir að krafa Innheimtustofnunarinnar barst honum. Sama gildir, ef kaupgreiðandi tekur ekki tilskilda fjárhæð af kaupi eða aflahlut eða ef hann skilar ekki innheimtu meðlagsfé til Innheimtustofnunarinnar innan hálfs mánaðar. Gera má lögtak hjá kaupgreiðanda vegna vanrækslu hans í þessu sambandi með sama hætti og hjá meðlagsskuldara sjálfum. Lögtaksrétturinn fyrnist ekki.“

Á þeim tíma er framangreint bréf innheimtustofnunarinnar var ritað mun bókfærð skuld A við hana hafa numið um kr. 1.500.000 en hluti fjárhæðarinnar voru þeir dráttarvextir sem ekki höfðu verið færðir til lækkunar skuldinni samkvæmt ákvörðun stjórnar stofnunarinnar frá 17. desember 2001. Þessari innheimtu mótmælti lögfræðingur Y ehf. í bréfi, dags. 15. september 2006, á þeirri forsendu að launþegi félagsins teldi sig ekki hafa vanrækt að greiða stofnuninni en á milli hans og stofnunarinnar væri í gildi samningur um mánaðarlegar greiðslur sem hann hafi staðið við í einu og öllu. Í svarbréfi stofnunarinnar frá 19. september 2006 kemur fram að stofnunin telur samninginn fallinn úr gildi og því séu eftirstöðvar meðlagsskuldarinnar fallnar í eindaga. Í bréfi lögmanns Y ehf. til innheimtustofnunarinnar, dags. 9. okt. 2006, er sagt að umræddur launþegi hafi ekki fengið kröfu um að hann eigi að greiða annað og meira en umræddur samningur geri ráð fyrir og því hafi hann ekki vanrækt að verða við innheimtukröfu.

Í svarbréfi innheimtustofnunarinnar til mín frá 27. apríl 2007 kemur fram að A hafi verið sendar 7 tilkynningar um stöðu skuldar hans við stofnunina frá í janúar 2005 til 11. september 2006 og er tilgreint hvenær þær tilkynningar eru dagsettar. Auk þess hafi verið send greiðsluáskorun 17. mars 2006, en samkvæmt yfirliti um skuld A sem er meðal gagna málsins var greiðsluáskorunin send 23. mars 2006. Í gögnum málsins er enn fremur að finna bréf innheimtustofnunarinnar til A, dags. 10. mars 2004 og 22. september 2006, þar sem því er lýst hver skuld hans sé við stofnunina og segir í báðum bréfunum að hafi hann gert skil á skuldinni eða samið um greiðslu hennar sé beðist velvirðingar.

Af þessum gögnum er ljóst að A var á ýmsum tímum gerð grein fyrir stöðu skuldar hans við innheimtustofnunina og einnig send sérstök greiðsluáskorun. Þá skal minnt á það sem áður sagði um að sú samþykkt sem stjórn innheimtustofnunarinnar hafði gert í máli A 17. desember 2001 var tímabundin til þriggja ára. Verður að telja að nægilegar innheimtukröfur hafi verið gerðar á hendur honum, sem hann varð ekki við að greiða, svo að fullnægt hafi verið skilyrði 7. mgr. um að barnsfaðir hafi vanrækt að einhverju eða öllu leyti að verða við innheimtukröfu til þess að innheimtustofnuninni sé heimilt að grípa til innheimtuaðgerða sem kveðið er á um í málsgreininni. A hafði að vísu haldið áfram að greiða kr. 15.000 mánaðarlega. Með hliðsjón af gögnum málsins verður hins vegar að telja að honum hafi mátt vera ljóst að samþykkt stjórnar innheimtustofnunarinnar um þær greiðslur var ekki lengur í gildi, enda hafði hann sótt um niðurfellingu eftirstöðva skuldarinnar hinn 30. maí 2005, þ.e. að tekin yrði stjórnvaldsákvörðun um það hvernig með eftirstöðvarnar skyldi farið. Ég tel þannig ekki tilefni til þess að gera athugasemd við það þótt Innheimtustofnun sveitarfélaga beitti með þessu móti heimild sinni að lögum til þess að innheimta skuldina.

Að framan eru raktar þær heimildir sem Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur að lögum til að krefjast þess að launagreiðandi haldi eftir hluta af launum launþega til greiðslu meðlagsskuldar. Um er að ræða sjálfstæða og skýra lagaheimild sem innheimtustofnuninni er heimilt að beita að því skilyrði uppfylltu að barnsfaðir hafi vanrækt að einhverju leyti eða öllu að verða við innheimtukröfu stofnunarinnar. Þótt meðlagsskuld sé í vanskilum leiðir það ekki sjálfkrafa til þess að dregið verði af launum launþegans heldur verður stofnunin að taka sérstaka ákvörðun um hvort beina eigi kröfu um slíkt til launagreiðanda þess sem er meðlagsskyldur. Að því búnu verður virk skylda launagreiðandans til að draga af launum launþegans og samtímis er launþeganum gert að þola að af launum hans sé dregið. Í ljósi þessa verður að mínum dómi að leggja til grundvallar að ákvörðun Innheimtustofnunar sveitarfélaga um að beita þessu þvingunarúrræði sem henni er fengið í hendur að lögum sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993. Í því sambandi verður að hafa í huga að það getur tvímælalaust haft verulega þýðingu fyrir hagsmuni launþega hvort ákveðið er að beita þessu úrræði gegn honum enda kann hún að leiða til þess að útgreidd mánaðarlaun hans og þar með framfærslueyrir hans skerðist að töluverðu leyti. Það eitt að vinnuveitandi launþega sé upplýstur um slíkar skuldir og þar með vanskil varðar persónulega hagi starfsmannsins og það að slíkar ráðstafanir um innheimtu séu yfirvofandi kann að leiða til þess að launþeginn vilji áður en til slíks kemur gera aðrar ráðstafanir um greiðslu skuldarinnar.

Af þessu leiðir að Innheimtustofnun sveitarfélaga ber við ákvörðun um að nota heimildina til að láta draga af launum þess sem skuldar barnsmeðlög að fara að ákvæðum stjórnsýslulaga um undirbúning og málsmeðferð ákvarðana, þ.á m. ákvæðis 14. gr. laganna um að vekja beri athygli aðila á að mál hans sé til meðferðar og að hann skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft, sbr. 13. gr. sömu laga. Ég tel ekki tilefni til að fjalla hér sérstaklega um þá afstöðu í skýringum stjórnar innheimtustofnunarinnar til mín að stofnunin sé að því er umrædda heimild varðar í sömu aðstöðu og innheimtumenn ríkissjóðs sem hafi heimild til að krefjast þess að vinnuveitendur haldi eftir af launum starfsmanna til greiðslu á skattaskuldum. Ég tek þó fram að mér vitanlega hefur ekki verið tekin nein afstaða til þess af hálfu dómstóla eða í lögum að ákvarðanir um slíkan afdrátt launa vegna skatta sem uppfylla það skilyrði að teljast stjórnvaldsákvarðanir í merkingu stjórnsýslulaga séu undanþegnar reglum þeirra laga. Við úrlausn þess álitaefnis kann meðal annars samhengi milli skattframtala, tilkynninga um álagningu opinberra gjalda og greiðslustöðu að leiða til þess að í ákveðnum tilvikum yrðu þær kröfur sem leiða af stjórnsýslulögum um undirbúning og tilkynningu um fyrirhugaða ákvörðun þegar taldar vera uppfylltar er hin eiginlega ákvörðun um að krefjast afdráttar af launum er tekin en í öðrum þyrfti að huga að breyttu verklagi miðað við núgildandi lög.

Ekki verður séð af gögnum málsins að innheimtustofnunin hafi gefið A kost á að koma að sjónarmiðum eða andmælum áður en kröfunni um afdrátt af launum hans var beint til vinnuveitanda hans eða gert honum viðvart um að til stæði að beita því innheimtuúrræði, en kröfu var beint til launagreiðandans í bréfi, dags. 11. september 2006. Ég tel að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi borið að tilkynna A að til stæði að beita þeim innheimtuaðgerðum sem beitt var og gefa honum jafnframt ákveðinn frest til þess að andmæla þeim og hefjast ekki handa um aðgerðirnar fyrr en í fyrsta lagi eftir að andmæli höfðu borist eða frestur til að leggja fram andmæli runninn út. Ég tel hins vegar ekki tilefni til þess að gera athugasemd við þá fjárhæð sem ákveðið var að innheimta með þessum hætti mánaðarlega.

7.

Fyrir liggur að B, sambýliskona A, skrifaði í eigin nafni bréf til stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga hinn 30. desember 2005 er varðaði þá kröfu innheimtustofnunarinnar að A legði fram afrit af þremur skattframtölum hennar. Í bréfinu var varpað fram spurningum til stjórnarinnar og í niðurlagi bréfsins er þess óskað að hún svari erindinu hið fyrsta. Innheimtustofnunin féll frá þessari kröfu á hendur A í bréfi sínu til hans, dags. 28. febrúar 2006, en af gögnum málsins verður ekki séð að stofnunin hafi svarað bréfi B sérstaklega. Í bréfi B til Innheimtustofnunar sveitarfélaga frá 9. október 2006 minnir hún á að bréfinu hafi ekki verið svarað. Í bréfi innheimtustofnunarinnar frá 12. október 2006 segir eftirfarandi:

„Bréf það sem þér getið um að hafi ekki verið sent yður, var sent sambýlismanni yðar og umbjóðanda dags. 28. febrúar 2006. Fylgir það hér með sem afrit, auk þess sem það er sent sambýlismanni yðar og umbjóðanda að nýju í ábyrgðarbréfi.“

Í bréfi B til innheimtustofnunarinnar, dags. 25. október 2006, er tekið fram að bréfi hennar frá 30. desember 2005 sé enn ósvarað.

Í ljósi framangreinds tel ég tilefni til að minna Innheimtustofnun sveitarfélaga á þá grundvallarreglu, sem ítrekað hefur verið fjallað um í álitum umboðsmanns Alþingis, að stjórnvöldum ber að svara skriflega þeim skriflegu erindum sem þeim berast. Gagnvart innheimtustofnun var þessi regla mér meðal annars tilefni sérstakrar umfjöllunar í áliti mínu frá 20. júlí 2005 í máli nr. 4252/2004. Enda þótt Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi með bréfi sínu til B, dags. 12. október 2006, sent bréf það sem stofnunin hafði sent sambýlismanni hennar, dags. 28. febrúar 2006 er engan veginn hægt að líta á það sem efnislegt svar við bréfi hennar frá 30. desember 2005. Samkvæmt því sem að framan segir tel ég það ekki í samræmi við framangreinda grundvallarreglu að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi enn ekki svarað framangreindu bréfi B.

Við athugun mína á þessu máli hef ég í nokkrum tilvikum staðnæmst við orðalag sem notað hefur verið í bréfum innheimtustofnunar til A og B. Ég nefni hér ummæli í bréfi innheimtustofnunarinnar til B, dags. 3. nóvember 2006, um að „efni [bréfs hennar frá 25. október 2006] virðist vera komið langt út fyrir kjarna málsins og [henni] ekki samboðið sem lögmanni“. Ég tel því að lokum tilefni til að leggja áherslu á mikilvægi þess að stjórnvöld gæti þess jafnan að haga orðum og tilsvörum í bréfum sínum þannig að það sé í samræmi við þá vönduðu stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórnsýslan gæti kurteisi og tillitssemi í störfum sínum. Beini ég þeim tilmælum til innheimtustofnunarinnar að hún hugi framvegis að þessu atriði í bréfaskiptum sínum við einstaklinga.

V. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að Innheimtustofnun sveitarfélaga hafi verið skylt að fara eftir ákvæðum samþykktar stjórnar stofnunarinnar frá 17. desember 2001 um að fella niður dráttarvexti eins og kveðið er á um í samþykktinni þar sem A stóð við þau skilyrði sem voru sett fyrir þeirri niðurfellingu, enda liggur ekkert fyrir um að áform hafi verið uppi um husanlega endurskoðun eða afturköllun á þeirri ákvörðun eða málið hafi verið lagt í þann farveg af hálfu stofnunarinnar.

Þá tel ég að stofnuninni hafi ekki verið heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar A um niðurfellingu höfuðstóls á þeim forsendum að hann hefði ekki lagt fram skattframtöl sambýliskonu sinnar samkvæmt beiðni stofnunarinnar eftir að fram voru komnar ástæður fyrir því að A yrði ekki við þeirri beiðni. Enn fremur tel ég að sú málsmeðferð stofnunarinnar að tilkynna A ekki um að til stæði að beita heimild stofnunarinnar samkvæmt 1. tölul. 7. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 til að gera kaupgreiðanda að halda eftir hluta af launum hans hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga. Loks geri ég athugasemdir við að stofnunin hafi enn ekki svarað sérstaklega bréfi sambýliskonu A frá 30. desember 2005.

Með vísan til framangreinds eru það tilmæli mín til Innheimtustofnunar sveitarfélaga að hún framkvæmi, ef beiðni kemur fram af hálfu A, ákvæði samþykktar sinnar frá 17. desember 2001 og að dráttarvextirnir, kr. 500.000, verði þegar færðir til lækkunar skuldar A miðað við áramót 2004/2005 og útreikningur skuldar hans frá þeim tíma miðaður við þá lækkun. Að öðru leyti beini ég þeim tilmælum til stofnunarinnar að hún hagi innheimtu sinni framvegis í samræmi við þau sjónarmið er rakin eru í þessu áliti og þá meðal annars að hún tilkynni við lok gildistíma samþykkta sem hún gerir við meðlagsskylt foreldri hvaða áhrif þau lok hafi á innheimtuaðgerðir gagnvart því.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi til Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 29. febrúar 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til stofnunarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um hvort af hálfu stofnunarinnar hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga, dags. 4. mars s.á., kemur fram að A hafi ekki leitað til stofnunarinnar á ný. Málinu hafi verið lokið af hálfu stjórnar stofnunarinnar á fundi hennar 21. janúar 2008 með því að allir dráttarvextir sem reiknaðir höfðu verið á A frá upphafi hafi verið afskrifaðir, auk 25% af höfuðstól skuldar hans. Þá hafi stofnunin í tilefni af álitinu breytt umsóknareyðublaði þar sem óskað er eftir ívilnun við innheimtu meðlagsskulda á þann veg að sérstaklega sé nú tekið fram að óskað sé eftir að umsókn fylgi staðfest afrit skattframtals umsækjanda og maka hans. Með bréfi stofnunarinnar fylgdu afrit af áminningarbréfum sem send eru meðlagsskyldum aðilum, annars vegar við vanefndir á greiðslum og hins vegar þegar tímamörk stjórnarsamþykkta stofnunarinnar eru uppfyllt og nauðsyn er á að endursemja um þær meðlagsskuldir er eftir standa. Er í þeim bréfum vakin athygli á afleiðingum þess ef ekki verði brugðist við af hálfu hins meðlagsskylda.