Álit

I. Kvörtun.

Hinn 1. ágúst 2007 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, f.h. A, og kvartaði yfir því að í úrskurði óbyggðanefndar í máli nr. 2/2005, dags. 29. maí 2007, sem varðaði svæðið Jökuldal norðan og vestan Jökulsár á Jökuldal ásamt Jökulsárhlíð, hafi nefndin ákvarðað þóknun beint til þeirra lögmanna sem fluttu mál fyrir nefndinni í stað þess að úrskurða aðilum málsins málskostnað.

Í kvörtuninni er því haldið fram að úrskurður óbyggðanefndar hafi ekki byggst á gildandi lögum eða helgast af viðurkenndum lagasjónarmiðum að þessu leyti. Í þjóðlendulögum nr. 58/1998, með síðari breytingum, sé kveðið á um það að úrskurða skuli málskostnað, sbr. 1. og 2. mgr. 17. gr. laganna. Ljóst sé af skýru orðalagi þessara lagaákvæða að krafa um málskostnað fyrir óbyggðanefnd sé krafa aðila máls en ekki krafa lögmanns eða lögmannsstofu sem gæti hagsmuna aðilans. Staðan sé þannig sambærileg við það sem almennt tíðkist í málarekstri. Á það er bent að einstakir eigendur jarða geri samning við lögmannsstofur og beri þeir kostnað af störfum lögmannanna. Kostnaðinn geri svo þessir aðilar sjálfstæða kröfu um að fá úrskurðaðan af óbyggðanefnd sér til handa.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. nóvember 2007.

II. Málavextir.

Hinn 1. mars 2004 tilkynnti óbyggðanefnd fjármálaráðherra ákvörðun sína um að taka til umfjöllunar tiltekið landsvæði á Norðausturlandi í því skyni að úrskurða hver hefði eignarráð á því.

Auk kröfulýsinga fjármálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins bárust óbyggðanefnd 101 kröfulýsing ýmissa aðila sem sumar sköruðust eða náðu til fleiri en eins landsvæðis. Í júlí 2005 var lögmönnum aðila tilkynnt að óbyggðanefnd hefði ákveðið að skipta þjóðlendukröfusvæði íslenska ríkisins niður í fimm mál, þar á meðal mál nr. 2/2005 sem kvörtunin lýtur að. Það landsvæði sem fjallað var um í máli nr. 2/2005 var afmarkað með ákveðnum hætti sem ekki er þörf á að lýsa hér sérstaklega. A var aðili að þessu máli ásamt mörgum öðrum og gerði ásamt B kröfur vegna X. Þeir kröfðust aðallega að óbyggðanefnd viðurkenndi beinan eignarrétt aðila á landi X innan þeirra merkja sem lýst var í framlagðri landskiptagerð. Til vara kröfðust þeir að óbyggðanefnd viðurkenndi fullkominn afnotarétt aðila af landi, innan áðurgreindra merkja, sem kynni að verða úrskurðað þjóðlenda. Jafnframt kröfðust þeir málskostnaðar úr hendi ríkisins samkvæmt úrskurði óbyggðanefndar eða samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Úrskurður óbyggðanefndar var kveðinn upp 29. maí 2007. Úrskurðarorðið að því er varðar málskostnað er svohljóðandi:

„Útlagður kostnaður málsaðila, annarra en fjármálaráðherra vegna íslenska ríkisins, utan þóknunar lögmanna, hefur þegar verið endurgreiddur úr ríkissjóði, sbr. 17. gr. laga nr. 58/1998. Þóknun málflytjenda ákvarðast svo: [H] hdl. kr. 3.980.000; [K] hrl. kr. 210.000; [L] hrl. kr. 210.000; [M] hrl. kr. 870.000 og [N] hrl. kr. 615.000, og greiðist úr ríkissjóði, sbr. 17. gr. laga nr. 58/1998.“

Samkvæmt tilvitnuðum úrskurðarorðum voru H, héraðsdómslögmanni, úrskurðaðar tæpar fjórar milljónir í þóknun. Aðili málsins, A, nýtti sér þjónustu Y sem H starfaði hjá. H vann einnig fyrir marga aðra aðila málsins, þ.e. landeigendur sem áttu jarðir á þeim hluta svæðisins sem úrskurðurinn tók til. Var umrædd þóknun úrskurðuð vegna vinnu fyrir þessa umbjóðendur lögmannsstofunnar sameiginlega.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Ég ritaði óbyggðanefnd bréf, dags. 4. september 2007, vegna kvörtunar lögmanns A. Rakti ég ákvæði 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. 7. gr. laga nr. 65/2000, þar sem segir meðal annars að óbyggðanefnd úrskurði um kröfur aðila vegna nauðsynlegs kostnaðar annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Einnig rakti ég að í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 65/2000, sem m.a. breytti 17. gr. laga nr. 58/1998, kom fram að í frumvarpinu sé lagt til að óbyggðanefnd yrði heimilað að úrskurða málsaðilum, öðrum en ríkinu, kostnað af nauðsynlegri hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Tók ég fram að ekki yrði betur séð af orðalagi 2. mgr. 17. gr. og framangreindum athugasemdum en löggjafinn hefði þar tekið þá afstöðu að heimilt væri að úrskurða aðilum málsins greiðslu málskostnaðar vegna rekstrar máls fyrir nefndinni.

Með hliðsjón af framangreindu óskaði ég eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að óbyggðanefnd lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. 7. gr. laga nr. 65/2000, að ákveða þóknun beint til þeirra lögmanna sem flyttu mál fyrir nefndinni, eins og gert hefði verið í úrskurði nefndarinnar frá 29. maí 2007, í stað þess að úrskurða aðilum málsins málskostnað.

Svar óbyggðanefndar við framangreindu bréfi barst mér 28. september 2007. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Af þessu tilefni skal þess fyrst getið að í samræmi við ákvæði 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998 metur óbyggðanefnd hverju sinni hvað telja megi nauðsynlegan kostnað vegna hagsmunagæslu í viðkomandi máli. Við það mat hefur nefndin m.a. litið til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eigi að gæta, hafi sameinast um aðstoð lögmanns og annarra sérfræðinga, enda rekist hagsmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar hefur nefndin enn fremur litið til þess hvað telja megi sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í viðkomandi máli.

Þeir lögmenn sem gætt hafa hagsmuna aðila fyrir óbyggðanefnd, annarra en íslenska ríkisins, fara almennt með umboð margra slíkra samtímis. Af því leiðir, eðli máls samkvæmt, að stór og jafnvel stærsti hluti vinnunar nýtist þeim öllum sameiginlega. Skal þar bent á vinnu við undirbúning og samningu kröfulýsinga og greinargerða, mætingar við fyrirtökur og þátttöku í aðalmeðferð máls.

Í samræmi við þetta hafa reikningar lögmanna almennt miðast við mál en ekki umbjóðendur. Að kröfu óbyggðanefndar hafa tímaskýrslur yfirleitt fylgt með til skýringar. Mál það sem erindi yðar varðar, nr. 2/2005, hjá óbyggðanefnd, var undantekning að því leyti að þar fylgdi einnig sérstök sundurliðun [Y] fyrir annars vegar einstakar jarðir (samtals 1027 tímar) og hins vegar sameiginlegan kostnað vegna málsins (samtals 78 tímar).

Óbyggðanefnd telur að sú framkvæmd sem hér hefur verið lýst fái samrýmst framangreindu ákvæði 17. gr. þjóðll., enda hafi ekki verið sérstakt tilefni til að kljúfa einstaka málsaðila út við ákvörðun málflutningsþóknunar. Skal í því sambandi sérstaklega bent á að hingað til hafa hvorki málsaðilar né lögmenn gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Gildir það einnig í því tilviki sem hér um ræðir.“

Með bréfi, dags. 1. október 2007, gaf ég lögmanni A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi rétt að gera í tilefni af ofangreindu bréfi óbyggðanefndar. Bárust mér athugasemdir frá honum 9. október 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Mál það sem kvörtunin lýtur að varðar þá niðurstöðu óbyggðanefndar í máli nr. 2/2005 frá 29. maí 2007 að ákveða þóknun beint til lögmanna, þar á meðal lögmanns A, í úrskurði sínum en ekki úrskurða aðilum málsins málskostnað. Hefur athugun mín á málinu því eingöngu beinst að því hvort þessi niðurstaða óbyggðanefndar sé í samræmi við 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, sbr. 7. gr. laga nr. 65/2000. Er um þetta athugunarefni fjallað í kafla IV.3 en í kafla IV.2 er gerð grein fyrir lagaumhverfi málsins.

2.

Alþingi samþykkti hinn 28. maí 1998 lög nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Með lögunum var komið á fót sérstöku stjórnvaldi, óbyggðanefnd. Samkvæmt 7. gr. laganna skal hlutverk hennar vera að kanna og skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra og eignarlanda, skera úr um mörk þess hluta þjóðlendu sem nýttur er sem afréttur og úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna. Í 16. gr. segir að um form og efni úrskurða óbyggðanefndar sem fela í sér endanlegar lyktir máls fari eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli. Í 14. gr. laganna segir að úrlausnum óbyggðanefndar verði ekki skotið til ráðherra sem æðra stjórnvalds.

Í 17. gr. laga nr. 58/1998 er kveðið á um greiðslu kostnaðar vegna starfa óbyggðanefndar og kostnaðar málsaðila. Þegar lög nr. 58/1998 voru samþykkt á Alþingi á sínum tíma hljóðaði 17. gr. þeirra svo:

„Óbyggðanefnd getur að kröfu aðila úrskurðað gagnaðila í einstöku máli sem rekið er fyrir nefndinni til greiðslu málskostnaðar honum til handa, enda hafi verið færðar fram kröfur, greinargerðir eða sjónarmið fyrir nefndinni, munnlega eða skriflega. Um málskostnað fer að öðru leyti eftir reglum um málskostnað í einkamálum.

Forsætisráðherra er heimilt að veita aðila að máli fyrir óbyggðanefnd gjafsókn í samræmi við reglur XX. kafla laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála, en þó að teknu tilliti til þess að mál fyrir óbyggðanefnd kemur í stað málshöfðunar eða málsvarnar fyrir héraðsdómi eða æðra dómi. Umsögn óbyggðanefndar um gjafsókn skal koma í stað umsagnar gjafsóknarnefndar. Þrátt fyrir skilyrði 1. mgr. 126. gr. laga nr. 91/1991 er heimilt að veita aðila sem fer með fyrirsvar skv. 2. mgr. 11. gr. laganna, lögaðilum og einkaaðilum gjafsókn, enda hafi úrlausn máls

a. verulega almenna þýðingu eða

b. varði verulega miklu um hagsmuni umsækjanda og kostnaður af gæslu hagsmuna hans í málinu hefur fyrirsjáanlega mjög veruleg áhrif á efnahag umsækjanda.

Hafi aðila verið veitt gjafsókn skal hann gera kröfu um að óbyggðanefnd úrskurði gagnaðila til greiðslu málskostnaðar skv. 1. mgr. þessarar greinar og 4. mgr. 128. gr. laga nr. 91/1991.

Óbyggðanefnd skal í úrskurði sínum í máli þar sem aðili hefur gjafsókn ákveða honum eða umboðsmanni hans þóknun fyrir flutning máls nema slík þóknun hafi verið undanskilin gjafsókn.“

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að aðili máls fyrir óbyggðanefnd gat gert kröfu um það að nefndin úrskurðaði honum málskostnað úr hendi gagnaðila málsins að tilteknum skilyrðum uppfylltum. Einnig gat aðili fengið gjafsókn í slíku stjórnsýslumáli, með hliðstæðum hætti og tíðkast í dómsmálum, og fengi hann gjafsókn bar honum að gera kröfu um að óbyggðanefnd úrskurðaði gagnaðila til greiðslu málskostnaðar. Á nefndina var lögð sú skylda að ákveða í úrskurði sínum annað hvort málsaðila eða umboðsmanni hans þóknun fyrir flutning máls, væri slík þóknun ekki undanskilin gjafsókn.

Með 7. gr. laga nr. 65/2000, um breytingu á lögum nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, var gerð breyting á framangreindri 17. gr. laga nr. 58/1998. Ákvæði 17. gr. hljóðar nú svo eftir þá breytingu:

„Kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar samkvæmt lögum þessum greiðist úr ríkissjóði. Auk kostnaðar við rekstur nefndarinnar fellur hér undir nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni.

Óbyggðanefnd úrskurðar um kröfur aðila vegna kostnaðar samkvæmt síðari málslið 1. mgr. Við mat á því hvort um nauðsynlegan kostnað hafi verið að ræða er nefndinni heimilt að líta til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eiga að gæta, hafi sameinast um að nýta sér aðstoð sömu lögmanna og annarra sérfræðinga, enda rekist hagsmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar skal enn fremur litið til þess hvað telja má sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í viðkomandi máli.

Nefndinni er heimilt að gera aðila að bera málskostnað sinn og gagnaðila að nokkru leyti eða öllu leyti telji hún málatilbúnað hans gefa tilefni til slíks.

Fullnægja má ákvæði í úrskurði óbyggðanefndar um málskostnað með aðför.“

Af orðalagi 17. gr. má ráða að lagabreytingin hafi haft það í för með sér að aðili gæti ekki lengur fengið gjafsókn í máli sem rekið væri fyrir óbyggðanefnd, en málskostnaður annarra en ríkisins greiddist úr ríkissjóði.

Samkvæmt orðalagi 2. mgr. 17. gr. hefur óbyggðanefnd það hlutverk að úrskurða um kröfur málsaðila vegna kostnaðar er stafar af hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Skilyrði er að sá kostnaður hafi verið nauðsynlegur. Af orðalagi 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. verður ráðið að sá kostnaður greiðist úr ríkissjóði. Miðað við það sem hér er rakið er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið það fyrirkomulag að aðilar máls fyrir óbyggðanefnd geti gert kröfu að fullnægðum tilteknum skilyrðum um að málskostnaður þeirra verði greiddur úr ríkissjóði í stað þess að óska í samræmi við fyrri lagaákvæði eftir gjafsókn í máli fyrir nefndinni sem forsætisráðuneytið tæki afstöðu til að fenginni umsögn óbyggðanefndar. Þau sjónarmið sem lágu að baki þessari ákvörðun löggjafans eru rakin í almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 65/2000, um breytingu á lögum nr. 58/1998. Þar segir m.a. svo:

„Enda þótt lög um þjóðlendur o.fl. geri ekki ráð fyrir að raska réttarstöðu [...] aðila leggja þau ákveðnar kvaðir og kostnað á herðar þeim að frumkvæði stjórnvalda. Landeigendur og aðrir mögulegir rétthafar verða þannig að sæta því að óbyggðanefnd taki til meðferðar landsvæði sem þeir kunna að hafa talið eign sína um langt árabil. Þeir þurfa að lýsa kröfum sínum fyrir nefndinni og leggja fram gögn þeim til stuðnings. Til þess getur þurft kostnaðarsamar sérhæfðar heimildarannsóknir og lögfræðilega aðstoð, sem aðilar hafa misjafna burði til að mæta. Komi upp ágreiningur um einstök svæði getur jafnframt þurft að flytja mál munnlega fyrir nefndinni og undirbúa það með svipuðum hætti og um dómsmál væri að ræða, þar á meðal með atbeina lögmanns.

Að þessu virtu, svo og því að ríkisvaldið á hér frumkvæði að því að taka þessi mál til meðferðar og að því starfi er markaður ákveðinn tími, þykja sterk sanngirnisrök mæla með því að landeigendum og öðrum mögulegum rétthöfum verði gert auðveldara fyrir að reka mál sín fyrir óbyggðanefnd. Í því skyni er í frumvarpi þessu gerð tillaga um tvenns konar breytingar á gildandi lögum. Önnur felst í því að leggja á ríkissjóð nauðsynlegan kostnað annarra en ríkisins af hagsmunagæslu fyrir óbyggðanefnd, en hin er breyting á málsmeðferð fyrir nefndinni, bæði til að draga úr kostnaði af henni en einnig til að færa þau ákvæði að því sem að fenginni reynslu þykir hentugra verklag.

[...]

Kostnaður af hagsmunagæslu aðila.

Í gildandi lögum er gert ráð fyrir því sem meginreglu að aðilar beri sjálfir kostnað af hagsmunagæslu sinni fyrir óbyggðanefnd. Frávik frá þeirri meginreglu eru gjafsóknarmöguleikar laganna og ákvæði um að unnt sé að úrskurða aðila til að bera málskostnað gagnaðila. Skilyrði til að fá gjafsókn hafa hins vegar þótt tiltölulega þröng, enda sniðin eftir ákvæðum laga um meðferð einkamála fyrir dómstólum. Þessi ákvæði leiða því óhjákvæmilega til þess að landeigendur og aðrir mögulegir rétthafar þyrftu í mörgum tilvikum að bera kostnað vegna meðferðar mála fyrir óbyggðanefnd sjálfir.

Af þessum sökum og með skírskotun til röksemda, sem raktar voru hér að framan, er í frumvarpi þessu lagt til að óbyggðanefnd verði heimilað að úrskurða málsaðilum, öðrum en ríkinu, kostnað af nauðsynlegri hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Nánar er skýrt í athugasemdum við 7. gr. frumvarpsins hvaða kostnaðarliðir geta fallið hér undir og hvaða viðmiðanir nefndin getur lagt til grundvallar við mat á nauðsyn og fjárhæð endurgoldins kostnaðar.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3359.)

Í framsöguræðu forsætisráðherra sem hann hélt þegar frumvarp þetta til breytinga á lögum nr. 58/1998 var til meðferðar á Alþingi kom fram að í 7. gr. frumvarpsins, sem laut að breytingu á 17. gr., væri lagt til að óbyggðanefnd yrði heimilað að úrskurða málsaðilum, öðrum en ríkinu, kostnað af hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Hér gæti verið um að ræða kostnað vegna gagnaöflunar, kortavinnslu og þjónustu lögmanna og annarra sérfræðinga. (Alþt. 1999-2000, B-deild, dálk. 3972.)

Af ofangreindum athugasemdum má ráða að þau sjónarmið sem löggjafinn hafi litið til þegar hann ákvað að gera þá breytingu á 17. gr. laga nr. 58/1998 að málsaðilar gætu krafist þess að kostnaður þeirra yrði greiddur úr ríkissjóði hafi lotið að stöðu landeigenda og öðrum mögulegum rétthöfum á þeim svæðum sem óbyggðanefnd tekur til meðferðar. Þessir aðilar verði að sæta því að nefndin taki að eigin frumkvæði svæði til meðferðar sem þeir kunna að hafa talið eign sína um langan tíma. Þeir þurfi að lýsa kröfum sínum fyrir nefndinni og leggja fram gögn þeim til stuðnings. Til þess geti þurft kostnaðarsamar sérhæfðar heimildarannsóknir og lögfræðilega aðstoð, sem þeir sem málsaðilar hafa misjafna burði til að mæta. Komi upp ágreiningur um einstök svæði geti jafnframt þurft að flytja mál munnlega fyrir nefndinni og undirbúa það með svipuðum hætti og um dómsmál væri að ræða, þar á meðal með atbeina lögmanns. Auk þessara sjónarmiða má ráða að ástæða löggjafans fyrir umræddri breytingu hafi verið sú að ákvæði um gjafsóknarmöguleika og um að unnt sé að úrskurða aðila til að bera málskostnað gagnaðila leiddu til þess að málsaðilar, þ.e. landeigendur og aðrir rétthafar, þyrftu í mörgum tilvikum að bera sjálfir kostnað af meðferð mála fyrir óbyggðanefnd.

Af ofangreindum lögskýringargögnum verður ekki annað séð en aðilar að máli fyrir óbyggðanefnd, þ.e. landeigendur og aðrir mögulegir rétthafar, eigi kost á því að fá þann kostnað sem þeir hafa haft af rekstri málsins greiddan úr ríkissjóði, enda tekið fram að „óbyggðanefnd verði heimilað að úrskurða málsaðilum, öðrum en ríkinu, kostnað af nauðsynlegri hagsmunagæslu fyrir nefndinni“. Forsætisráðherra tók fram í framsöguræðu sinni að þar gæti meðal annars verið um að ræða kostnað vegna þjónustu lögmanna.

Ég bendi hins vegar á að í lögunum er ekki kveðið á um að umboðsmenn aðila, t.d. lögmenn, eigi rétt á að fá ákvarðaða þóknun fyrir sín störf beint úr ríkissjóði. Þá kemur ekki fram að það sé á valdsviði óbyggðanefndar að úrskurða með bindandi hætti um hvaða endurgjald umboðsmaður aðila fyrir nefndinni, t.d. lögmaður, geti krafið umbjóðanda sinn, þ.e. aðila að málinu, um fyrir vinnu sína í þágu hans.

3.

Það liggur fyrir að í máli nr. 2/2005 fyrir óbyggðanefnd, sem A var aðili að ásamt mörgum öðrum, ákvarðaði óbyggðanefnd í úrskurði sínum frá 29. maí 2007 þóknun beint til málflytjenda sem greiddist úr ríkissjóði og var vísað til 17. gr. laga nr. 58/1998 um það efni. H, héraðsdómslögmaður, umboðsmaður A og fleiri aðila málsins, fékk ákvarðaðar tæpar fjórar milljónir í sinn hlut en aðrir lögmenn fengu minna. Óbyggðanefnd ákvað að hafa þennan háttinn á þrátt fyrir að fyrir liggi að A krafðist málskostnaðar úr hendi ríkisins.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til óbyggðanefndar frá 4. september 2007 óskaði ég eftir að hún lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist 17. gr. laga nr. 58/1998 að ákveða þóknun beint til þeirra lögmanna sem flyttu mál fyrir nefndinni í stað þess að úrskurða aðilum málsins málskostnað. Í skýringum óbyggðanefndar til mín, en þær eru teknar upp orðrétt í kafla III, kemur fram að þeir lögmenn sem gæti hagsmuna aðila fyrir óbyggðanefnd, annarra en íslenska ríkisins, fari almennt með umboð margra slíkra samtímis. Af því leiði, eðli máls samkvæmt, að stór og jafnvel stærsti hluti vinnunnar nýtist þeim öllum sameiginlega, t.d. vinna við undirbúning og samningu kröfulýsinga og greinargerða, mætingar við fyrirtökur og þátttaka í aðalmeðferð máls. Í samræmi við þetta hafi reikningar lögmanna almennt miðast við mál en ekki umbjóðendur. Mál nr. 2/2005 hafi verið undantekning að því leyti að þar fylgdi einnig sérstök sundurliðun Y fyrir annars vegar einstakar jarðir og hins vegar sameiginlegan kostnað vegna málsins. Í skýringunum kemur einnig fram að óbyggðanefnd telji að þessi framkvæmd fái samrýmst ákvæði 17. gr. laga nr. 58/1998, enda hafi ekki verið sérstakt tilefni til að kljúfa einstaka málsaðila út við ákvörðun málflutningsþóknunar. Hingað til hafi hvorki málsaðilar né lögmenn gert athugasemdir við þetta fyrirkomulag. Gildi það einnig í tilviki því sem kvörtunin lýtur að.

Eins og lög nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, eru úr garði gerð hefur óbyggðanefnd heimild til að kveða upp úrskurð sem felur í sér endanlegar lyktir máls. Slíkur úrskurður er stjórnvaldsákvörðun enda hefur hann áhrif á réttindi og skyldur málsaðila. Því gilda reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og hinar óskráðu meginreglur stjórnsýsluréttar um úrskurðinn. Ein af þessum meginreglum er lögmætisreglan. Í þeirri reglu felst að stjórnvöld eru bundin af lögum. Ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og mega hins vegar ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvald getur ekki vikið frá fyrirmælum laga nema slík frávik eigi sér stoð í lögum.

Í íslenskum rétti hefur verið litið svo á að það sé meginregla að aðili stjórnsýslumáls verði sjálfur að bera þann kostnað sem hann hefur haft af rekstri máls fyrir stjórnvöldum og þar með talið kostnað við að afla sér ráðgjafar eða af því að fá sér aðstoðar- eða umboðsmann við meðferð málsins. Aðili máls eigi því aðeins lögvarða kröfu til að fá slíkan kostnað endurgreiddan frá stjórnvöldum, í heild eða hluta, að sérstök lagaheimild standi til þess eða greiðsluskyldan verði byggð á öðrum lagagrundvelli, svo sem skaðabótareglum.

Í 1. málsl. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998 segir að kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar samkvæmt lögunum greiðist úr ríkissjóði. Í 2. málsl. 1. mgr. 17. gr. kemur fram að auk kostnaðar við rekstur nefndarinnar sem greiðist úr ríkissjóði falli hér undir „nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni“. Í 1. málsl. 2. mgr. 17. gr. segir að óbyggðanefnd úrskurði um „kröfur aðila“ vegna kostnaðar samkvæmt síðari málsl. 1. mgr. Eins og þessi ákvæði eru að efni til verður að mínu áliti að skýra 17. gr. á þann veg að óbyggðanefnd sé heimilt að úrskurða aðilum máls málskostnað sem greiðist úr ríkissjóði svo framarlega sem kostnaðurinn hafi verið nauðsynlegur. Nánar tiltekið leiðir skýring samkvæmt orðanna hljóðan til þessarar niðurstöðu. Felur 17. gr. því í sér undantekningu frá ofangreindri meginreglu um að aðili verði sjálfur að bera þann kostnað sem hann hefur haft af rekstri stjórnsýslumáls. Við afmörkun á hugtakinu aðili máls verður að hafa í huga þau sjónarmið sem leiða af reglum stjórnsýsluréttar. Af þeim sjónarmiðum leiðir að aðili máls er sá sem hefur gert kröfur fyrir óbyggðanefnd og hefur beinna, sérstakra, verulegra og lögvarðra hagsmuna að gæta af máli því sem nefndin tekur til meðferðar og úrlausnar. Úrskurður nefndarinnar beinist því að honum. Umboðsmaður aðila, t.d. lögmaður, er ekki aðili í þessum skilningi.

Þau lögskýringargögn sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 65/2000 um breytingu á lögum nr. 58/1998 gefa einnig til kynna að afstaða löggjafans hafi verið sú að kostnaður málsaðila yrði greiddur úr ríkissjóði en ekki að þóknun lögmanna þeirra yrði greidd lögmönnunum beint úr ríkissjóði. Í almennum athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 65/2000, sem vikið er að í kafla IV.2, kemur fram að lagt sé til að óbyggðanefnd verði heimilað að úrskurða „málsaðilum“, öðrum en ríkinu, kostnað af nauðsynlegri hagsmunagæslu fyrir nefndinni. Í framsöguræðu forsætisráðherra á Alþingi, sem einnig er vísað til í kafla IV.2, er sami skilningur lagður til grundvallar. Í almennum athugasemdunum er jafnframt tekið fram að kostnaður sá sem hér um ræðir geti verið vegna kostnaðarsamra sérhæfðra heimildarannsókna og lögfræðilegrar aðstoðar við kröfulýsingu og framlagningu gagna sem málsaðilar hafi misjafna burði til að mæta. Einnig er vikið að því að það geti þurft að flytja mál fyrir óbyggðanefnd og undirbúa það með svipuðum hætti og um dómsmál væri að ræða, þar á meðal með atbeina lögmanns. Samkvæmt þessu verður ekki annað séð en að afstaða löggjafans hafi verið sú að kostnaður aðila máls sem stafar m.a. af því að hann hefur leitað sér þjónustu lögmanns sé kostnaður sem hann geti krafist að ríkissjóður greiði samkvæmt 17. gr. laga nr. 58/1998. Þessi afstaða löggjafans, sem birtist í lögskýringargögnum, veitir skýra vísbendingu um að það hafi ekki verið ætlunin að heimila óbyggðanefnd að ákveða þóknanir beint til lögmanna, sem greiðast úr ríkissjóði, vegna þeirrar þjónustu sem þeir veita málsaðilum.

Auk ofangreinds verður að líta til forsögu ákvæðisins í 17. gr. laga nr. 58/1998. Eins og 17. gr. var úr garði gerð þegar lögin voru samþykkt á Alþingi á sínum tíma, sbr. kafli IV.2, var gert ráð fyrir því að aðili máls fyrir óbyggðanefnd gæti sótt um gjafsókn. Í 4. mgr. 17. gr. laganna kom fram að óbyggðanefnd skyldi í úrskurði sínum í máli þar sem aðili hefði gjafsókn ákveða honum eða „umboðsmanni hans þóknun“ fyrir flutning máls nema slík þóknun hefði verið undanskilin gjafsókn. Með 7. gr. laga nr. 65/2000 var þetta ákvæði ásamt öðrum ákvæðum er lutu að gjafsókn fellt brott. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 65/2000 kom m.a. fram að gjafsóknarákvæðin leiddu til þess að landeigendur og aðrir mögulegir rétthafar þyrftu í mörgum tilvikum að bera kostnað vegna meðferðar mála fyrir óbyggðanefnd sjálfir þar sem skilyrði til að fá gjafsókn væru þröng. Ég tel að þessi breytta afstaða löggjafans sem leiddi af lögum nr. 65/2000 renni enn frekari stoðum undir það að óbyggðanefnd hafi ekki heimild til að ákveða í úrskurði þóknun beint til lögmanna sem greiðist úr ríkissjóði. Þar sem þágildandi ákvæði 4. mgr. 17. gr. var afnumið og ekki sett inn svipað ákvæði í lög nr. 58/1998, þ.e. ákvæði er laut að því að óbyggðanefnd skyldi úrskurða þóknun beint til umboðsmanns aðila, verður að líta svo á að löggjafinn hafi talið að eingöngu ætti að greiða kostnað málsaðila úr ríkissjóði sem og kostnað vegna starfa óbyggðanefndar, enda ekki mælt fyrir um annað í 1. og 2. mgr. 17. gr. laganna.

Ég bendi að síðustu á að lögskipti aðila stjórnsýslumáls og þess umboðsmanns, t.d. lögmanns, sem aðilinn fær til að koma fram fyrir sína hönd og gæta hagsmuna sinna í málinu eru einkaréttarleg viðskipti og meginreglan er því sú að um fjárhæð endurgjalds fyrir vinnu umboðsmannsins fer eftir samkomulagi aðila. Með því að fella mál fyrir óbyggðanefnd úr hinum lögbundna farvegi gjafsóknarmála var ekki lengur fyrir hendi bein heimild að lögum fyrir óbyggðanefnd til að ákveða þóknun umboðsmanns aðila fyrir flutning málsins og aðra vinnu við það. Án slíkrar lagaheimildar er stjórnvaldið, óbyggðanefnd, ekki bært vegna áskilnaðar lögmætisreglunnar að úrskurða um slík einkaréttarleg viðskipti aðila mála fyrir nefndinni og umboðsmanna þeirra. Þá kann það einnig að skipta máli um hin endanlega kostnað aðila máls vegna kaupa á þjónustu til að reka mál fyrir stjórnvöldum hvort slíkt sé liður í virðisaukaskattskyldri starfsemi hans.

Með vísan til alls framangreinds tel ég að sú framkvæmd óbyggðanefndar í máli nr. 2/2005 að ákveða í úrskurði sínum frá 29. maí 2007 þóknun beint til málflytjenda, þar á meðal lögmanns A, sem greiðist úr ríkissjóði og vísa í því sambandi til 17. gr. laga nr. 58/1998, hafi ekki verið í samræmi við efni lagaákvæðisins, eins og það verður skýrt með hliðsjón af orðalagi þess og lögskýringargögnum. Ég fellst ekki á að sú framkvæmd sem lýst er í skýringum óbyggðanefndar og vikið er að í upphafi þessa kafla fái samrýmst ákvæðum 17. gr. Ég geri mér grein fyrir því að það kann að hafa ákveðið hagræði í för með sér að reikningar lögmanna miðist almennt við mál en ekki umbjóðendur þar sem þeir fara með umboð margra aðila samtímis og því nýtist stór hluti vinnu þeirra öllum aðilum sameiginlega. Við þær aðstæður geti jafnvel verið erfitt að greina vinnuframlag lögmanns fyrir hvern umbjóðanda. Það breytir því hins vegar ekki að í 17. gr. er aðeins gert ráð fyrir því að kostnaður málsaðila sé greiddur úr ríkissjóði, ef hann hefur verið nauðsynlegur, sem óbyggðanefnd ber að úrskurða um. Í samræmi við framangreindar kröfur sem leiða af lögmætisreglunni varð óbyggðanefnd að taka mið af því og þar af leiðandi úrskurða málsaðilum, þar á meðal A, kostnað í máli nr. 2/2005. Þótt hvorki málsaðilar né lögmenn hafi bæði almennt hingað til og í þessu máli gert athugasemd við það fyrirkomulag sem hefur tíðkast hjá nefndinni þá getur það ekki réttlætt það að vikið sé frá efni lagaákvæðis sem Alþingi hefur sett. Ég bendi á að telji óbyggðanefnd að ofangreint fyrirkomulag eða framkvæmd sem hún hefur viðhaft í störfum sínum gefi góða raun þá hefur hún það úrræði að óska eftir því við forsætisráðherra að leitað verði eftir afstöðu Alþingis til þess hvort ákvæði 17. gr. yrði breytt þannig að framkvæmdin fengi fullnægjandi lagastoð.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að óbyggðanefnd hafi ekki í máli nr. 2/2005 verið heimilt að lögum að ákveða í úrskurði sínum frá 29. maí 2007 þóknun beint til þeirra lögmanna, þar á meðal lögmanns A, sem fluttu mál fyrir nefndinni í stað þess að úrskurða aðilum málsins málskostnað sem greiðist úr ríkissjóði.

Í ljósi þessarar niðurstöðu beini ég þeim tilmælum til óbyggðanefndar að hún taki mál A, er varðar málskostnað hans vegna lögmannskostnaðar og annars kostnaðar, ef því er að skipta, til endurskoðunar, komi beiðni þar um frá honum, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í álitinu. Jafnframt eru það tilmæli mín til nefndarinnar að hin almenna framkvæmd við ákvörðun á kostnaði aðila vegna reksturs mála fyrir nefndinni verði færð til samræmis við þau sjónarmið sem lýst er í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði óbyggðanefnd bréf, dags. 29. febrúar 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til óbyggðanefndar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni eða hvort málið væri enn til meðferðar. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu nefndarinnar hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Mér barst svar óbyggðanefndar með bréfi, dags. 27. mars s.á. Þar kemur fram að í ljósi þess að sá málskostnaður sem úrskurðaður var í málinu hefði verið greiddur út hafi nefndin í kjölfar álits míns sent lögmanni A fyrirspurn um hvort óskað væri eftir því að nefndin gripi til aðgerða og þá eftir atvikum hverra aðgerða. Hafi lögmaðurinn óskað eftir endurupptöku málskostnaðarákvörðunar í málum allra umbjóðenda lögmannsstofu þeirrar er hann starfaði hjá. Hinn 15. janúar hafi mál nr. 2/2005 verið endurupptekið hjá nefndinni og bókað um breytt úrskurðarorð að því er varðaði málskostnað umbjóðenda lögmannsstofunnar. Hafi nefndin ekki talið ástæðu til frekari aðgerða vegna málsins í tilefni af álitinu nema fram kæmu sérstakar óskir þar um. Hafi öllum lögmönnum í máli nr. 2/2005 verið send tilkynning um þetta auk nýrra úrskurðarorða en engar athugasemdir hafi borist nefndinni vegna þessa. Í niðurlagi bréfsins segir:

„Uppkvaðning úrskurða óbyggðanefndar á svæði 6/2007 er á næsta leiti. Hefur óbyggðanefnd ákveðið, í samræmi við tilmæli yðar, að bjóða aðilum að fá úrskurðaðan málskostnað í stað þess að lögmönnum verði greidd þóknun beint. Óski þeir ekki eftir slíku verður framkvæmdin óbreytt.“