Álit

I. Kvörtun.

Það var á árinu 2003 sem A leitaði fyrst til mín vegna vandkvæða á því að geta nýtt starfsréttindi sín sem rafveituvirkjameistari. Tilefnið var að þrátt fyrir að hann hefði umrædd meistararéttindi hafði honum verið synjað um löggildingu til rafvirkjunarstarfa samkvæmt lögum um öryggi raforkuvirkja o. fl. og þá væri óljóst hvert væri verksvið rafveituvirkja samkvæmt iðnaðarlögum nr. 42/1978. Í kjölfar fyrirspurnar minnar til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna settu þau af stað vinnu til að afmarka verksvið rafveituvirkja og til að kanna hvernig hægt yrði að koma því til leiðar að meistarar í rafveituvirkjun gætu starfað sjálfstætt á sérsviði sínu í samræmi við iðnaðarlögin. Enn leitaði A til mín á árinu 2004 þar sem hann hafði ekkert heyrt frá ráðuneytunum eða öðrum opinberum aðilum um framgang málsins. Við eftirgrennslan mína kom fram að viðskiptaráðuneytið hefði hinn 10. mars 2004 birt í Lögbirtingablaði auglýsingu um starfsréttindi starfandi rafveituvirkjameistara samkvæmt iðnaðarlögum.

Hinn 9. apríl 2005 leitaði A síðan til mín að nýju og gerði athugasemdir við auglýsingu ráðuneytisins. Telur hann að auglýsingin skerði starfsréttindi sín sem rafveituvirkjameistara. Þar sé starfssvið rafveituvirkjameistara afmarkað þrengra heldur en í þeirri námskrá sem gilti um nám hans til rafveituvirkjameistara. Telur hann að það standist ekki lög. Við athugun mína í tilefni af þessari kvörtun og í bréfaskiptum við ráðuneytið kom í ljós að í málinu reynir sérstaklega á þær takmarkanir sem starfsréttindum rafveituvirkja sem iðnaðarmanna eru settar á grundvelli reglna um rafmagnsöryggi og þar með löggildingu til að starfa samkvæmt þeim reglum. Lagagrundvöllur þess að áskilja löggildingu rafverktaka byggist á því ákvæði 10. tölul. 13. gr. laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, að ráðherra skuli meðal annars í reglugerð setja ákvæði um „löggildingu rafverktaka“. Á sama tíma og ég áformaði að ljúka afgreiðslu minni á þessari kvörtun A í kjölfar bréfaskipta við ráðuneytin á fyrri hluta árs 2007 voru einnig til athugunar hjá mér mál þar sem meðal annars voru uppi álitaefni um að hvaða marki nefnt lagaákvæði væri fullnægjandi grundvöllur þeirra takmarkana á atvinnuréttindum á sviði rafmagnsmála sem reglur um löggildinguna hljóða um. Af hálfu ráðuneytanna kom fram að endurskoðun þessara lagareglna væri hafin og áform væru uppi um að leggja frumvarp þar um fyrir Alþingi haustið 2007. Ég taldi því rétt að bíða um stund með frekari athugun mína á þessu máli en samkvæmt upplýsingum sem ég hef nú aflað frá viðskiptaráðuneytinu er þessari vinnu ekki lokið. Ég tel því ekki rétt að bíða lengur með að ljúka afgreiðslu á kvörtun A.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. nóvember 2007.

II. Málavextir.

A lauk sveinsprófi í rafveituvirkjun samkvæmt sveinsbréfi frá 28. maí 1997 sem gefið var út af formanni prófnefndar og menntamálaráðherra. Veitti sveinsbréfið rétt til að starfa í iðngreininni og til inngöngu í meistaraskóla. A hafði þá starfað hjá Rafmagnsveitum ríkisins frá 1. desember 1979 og samkvæmt starfsvottorði frá 20. desember 2000 hefur hann lengst af starfað í vinnuflokki á X við nýlagnir og rekstrarverkefni bæði í háspennu– og lágspennudreifikerfum og við uppsetningu búnaðar og tengingar. Starfssviðið hefur verið bæði í línukerfi og jarðstrengjakerfi, spennistöðvum og aðveitustöðvum.

A fór í meistaranám á sviði rafveituvirkjunar og lauk því árið 2001. Gaf lögreglustjórinn á X út meistarabréf sem er dags. 8. mars 2001. Efni bréfsins hljóðar svo:

„[A], kt. [...}, hlýtur hér með nafnbótina meistari í rafveituvirkjun og þar með rétt til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi í iðngreininni og, að lögmæltum skilyrðum uppfylltum, að taka nemendur í henni.

Meistarabréf þetta er gefið út lögum samkvæmt.“

Auk þess að ljúka meistaraprófi hefur A sótt ýmis námskeið tengd starfi sínu og réttindum sem rafveituvirki.

A sendi inn umsókn til Löggildingarstofu, dags. 9. júlí 2001, þar sem hann sótti um að fá heimild til að leysa til sín A–löggildingu til háspennustarfa. Löggildingarstofa synjaði erindinu með bréfi, dags. 27. júlí 2001, og þar sagði meðal:

„Löggildingarstofa vekur athygli á að reglugerð um raforkuvirki, nr. 264/1971, með áorðnum breytingum, gr. 1.4.7, fjallar um hæfniskröfur (menntun og starfsreynslu) sem gerðar eru til þeirra sem hljóta vilja A–löggildingu til rafvirkjunarstarfa (sjá gr. 1.4.7 í reglugerð um raforkuvirki hjálagt).

Löggildingarstofa bendir á að stofnunin getur ekki tekið afstöðu til umsóknar yðar fyrr en fyrir liggja gögn til staðfestingar á námi í samræmi við kröfur reglugerðar um raforkuvirki, gr. 1.4.7 og vottorð frá Vinnueftirliti ríkisins varðandi starfsaðstöðu. Þá bendir stofnunin einnig á að umsóknum ber að skila á þar til gerðum eyðublöðum sem hjá henni fást. Eyðublöð, reglugerðir o.fl. má einnig nálgast á vef stofnunarinnar, www.ls.is.

Þegar ofangreint liggur fyrir yfirfer faggilt skoðunarstofa búnað yðar, útfærslu á verkskráningu o.fl. áður en leyfisbréf (löggildingarskírteini) er gefið út.“

Í umræddu ákvæði gr. 1.4.7 í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, með síðari breytingum, kom fram að sá sem vildi öðlast A-löggildingu til rafvirkjunarstarfa við háspennuvirki þyrfti auk tilskilinnar starfsreynslu að hafa:

„(1)[...] lokið fullnaðarprófi frá rafmagnsdeild viðurkennds verkfræðiháskóla (sterkstraumssviði) [...] eða

(2)[...] lokið fullnaðarprófi frá rafmagnsdeild viðurkennds tæknifræðiháskóla (sterkstraumssviði) [... ], eða

(3)[...] sveinsbréf í rafvirkjun og hafa lokið prófi í rafmagnsiðnfræði (sterkstraumssviði) frá Tækniskóla Íslands eða öðrum viðurkenndum skóla [...], eða

(4)[...] sveinsbréf í rafvirkjun og hafa lokið prófi í meistaranámi rafiðna (sterkstraumssviði) frá viðurkenndum skóla [...]“

Áður en A sendi framangreinda umsókn til Löggildingarstofu hafði hann sent iðnaðar– og viðskiptaráðherra bréf, dags. 2. júní 1999. Í bréfinu vék hann að því að reglugerð um raforkuvirki hefði verið endurskoðuð á síðasta kjörtímabili. Við þá endurskoðun hefði gleymst að taka tillit til iðngreinar sem bæri heitið rafveituvirkjun. Þeir sem hefðu lært hana störfuðu fyrst og fremst við orkugeirann og þá há– og lágspennu. Jafnframt tók A fram í bréfinu að þegar rafveituvirki hefði lokið meistaraskóla væri næsta mál á dagskrá að fá A–löggildingu. Strangt til tekið gæti hann það ekki þar sem í gr. 1.4.7.4 í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, stæði að rafveituvirki yrði að hafa sveinspróf í rafvirkjun og lokið námi í meistaraskóla. Vakti hann máls á nauðsyn þess að þessu yrði breytt þannig að þeir sem hefðu sveinsbréf í rafveituvirkjun og hefðu lokið meistaranámi rafiðna gætu fengið hina svonefndu A-löggildingu.

Í kjölfar ofangreinds bréfs var A í símasambandi við ráðuneytið og að hans sögn voru málin þar alltaf í skoðun.

A segir að iðnaðar- og viðskiptaráðuneytin hafi aldrei svarað ofangreindu bréfi sínu. Af þeirri ástæðu ritaði hann annað bréf til ráðuneytanna, dags. 20. ágúst 2001. Í því bréfi kom fram að honum þætti vænt um að fá niðurstöðu í þetta mál sem snerist um A–löggildingu í rafiðnum. Hann vísaði til þess að honum hefði verið hafnað af Löggildingarstofu um A–löggildingu í júlí sl. á þeim forsendum að menntun hans stæðist ekki reglugerð. Honum fyndist það undarlegt þar sem hann þekkti aðila sem væru rafvélavirkjar og hefðu hlotið þessa löggildingu. Óskaði hann eftir því að þetta mál yrði afgreitt á farsælan hátt fyrir þessa iðngrein, rafveituvirkjun, og allir færu sáttir frá því. Áréttaði hann þá tillögu um breytingu á gr. 1.4.7.4 í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, sem hann gerði í bréfi sínu frá 2. júní 1999.

Iðnaðar– og viðskiptaráðuneytin svöruðu bréfi A frá 20. ágúst 2001 með bréfi, dags. 31. október sama ár. Þar sagði svo:

„Ráðuneytið hafði áður óskað eftir ums[ög]n Löggildingarstofu um þetta efni þar sem m.a. er bent á leiðir sem mögulega lausn í þessu máli. Ráðuneytið staðfestir að Löggildingarstofu hefur verið falið að kalla saman vinnuhóp sérfróðra manna sem mundu yfirfara þær hugmyndir nánar og leggja fram tillögu til ráðuneytisins um lausn þessa máls. Jafnframt hefur þess verið óskað að þessu verkefni verði hraðað.“

Vinnuhópur sérfræðinga skilaði tillögum til iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna 8. febrúar 2002. Með bréfi ráðuneytanna, dags. 5. mars 2002, til menntamálaráðuneytisins, var síðarnefnda ráðuneytinu tilkynnt að vinnuhópur á vegum Löggildingarstofu hefði fjallað um erindi A varðandi það að rafveituvirkjar hlytu löggildingu til rafvirkjunarstarfa. Í bréfinu kom fram að vinnuhópurinn legði til að komið yrði á fót námsbraut í rafveituvirkjun sem sambærileg yrði við meistaranám rafvirkja en þó þannig að tekið yrði tillit til meiri menntunar rafvirkja til sveinsprófs. Til að hrinda þessu í framkvæmd væri nauðsynlegt að saminn yrði viðauki við námskrá fyrir iðnsveina til iðnmeistaraprófs og færi ráðuneytið þess á leit að menntamálaráðuneytið beitti sér fyrir því í samráði við starfsgreinaráð rafiðnaðarins að þessu máli yrði hrint í framkvæmd. Þar sem viðbrögð bárust ekki frá menntamálaráðuneytinu sendu iðnaðar– og viðskiptaráðuneytin bréf, dags. 14. mars 2003, til ráðuneytisins til að kanna stöðu málsins. Menntamálaráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 27. maí 2003. Þar kom fram að það hefði sent bréf iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna frá 5. mars 2002 ásamt gögnum til umsagnar starfsgreinaráðs rafiðna 23. september 2002. Ástæða þess að það hefði dregist að leita umsagnar hefði verið sú að starfsgreinaráð lét af störfum í apríl og nýtt ráð sem skipað var í maí sama ár hefði ekki verið starfhæft fyrr en í september sökum sumarleyfa ráðsmanna. Umbeðin umsögn hefði ekki borist frá ráðinu og hefði menntamálaráðuneytið ítrekað beiðnina.

Daginn áður en menntamálaráðuneytið ritaði fyrrgreint bréf sitt 27. maí 2003 til iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna gerði það samning við starfsgreinaráð rafiðngreina um að vinna skýrslu þar sem fram kæmi lýsing á starfsumhverfi, færnikröfum starfa og skipulagi starfsnáms fyrir rafvirkja, rafvélavirkja, rafeindavirkja, rafveituvirkja, símsmiði, tæknimenn í rafiðnaði og sýningarmenn í kvikmyndahúsum. Var þessari skýrslu skilað til menntamálaráðuneytisins 24. mars 2004.

Viðskiptaráðuneytið hafði hins vegar 10. mars 2004 gefið út auglýsingu um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara og birt í Lögbirtingarblaði 24. mars 2004. Efni auglýsingarinnar er svohljóðandi:

„Sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistari sem ekki starfar á ábyrgð ábyrgðarmanns rafveitu, getur tekið að sér eftirfarandi verkþætti á eigin ábyrgð í tengslum við eftirfarandi:

Loftlínur:

mælir fyrir línustæði,

staðsetur staura og möstur,

setur saman staura og möstur,

reisir staura og möstur,

setur stög,

dregur út línuvír,

skeytir saman línuvír,

setur saman einangrara og festir,

festir línuvír á einangrara,

setur stauraspenna og festingar,

setur eldingavara,

fúaskoðar og gerir við tréstaura.

Jarðstrengir:

Mælir fyrir jarðstrengslögn,

grefur skurði og gengur frá skurðbotni,

leggur jarðstrengi,

lokar skurðum og gengur frá yfirborði,

færir jarðstrengslegu inn á kort.

Spennuvirki:

Gengur frá undirstöðum spenna og spennuvirkja,

festir spenna og spennuvirki á undirstöður.

Útilýsing:

Reisir ljósastaura,

dregur leiðara í ljósastaura.

Auglýsing þessi, sem sett er skv. 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978, eins og henni hefur verið breytt, öðlast þegar gildi.“

Auglýsingin var tekin til umfjöllunar á fundi miðstjórnar Rafiðnaðarsambands Íslands 19. mars 2004 eins og lýst var í bréfi rafiðnaðarsambandsins til iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna, dags. 22. mars 2004. Á fundinum kom fram sú afstaða miðstjórnar að auglýsingin skerti verulega starfsréttindi rafveituvirkja og stæðist því ekki. Unnið hefði verið að þessu máli í starfsgreinaráði rafiðnaðarins og ætti að taka tillit til þeirrar niðurstöðu. Þeir sem hefðu farið í rafveituvirkjunarnám og lokið því hefðu gert það á grundvelli starfslýsingar sem væri við lýði. Það væri óásættanlegt ef þeim grundvelli yrði fyrirvaralaust kippt í burtu. Miðstjórnin taldi að ef skerða ætti starfslýsingu og starfsréttindi rafveituvirkja gæti það ekki átt við þá sem þegar hefðu lokið námi sem byggt væri á núgildandi starfslýsingu. Skerðing gæti einvörðungu átt við þá sem hæfu nám ef samkomulag yrði um að breyta námskrá rafveituvirkja.

Þess skal getið að í júlí 1994 gaf menntamálaráðuneytið út námskrá fyrir rafveituvirkja og var hún meðal annars í gildi þegar A lauk námi til sveinsprófs í rafveituvirkjun. Ný námskrá var síðan gefin út í júlí 2006 og að því er varðar rafiðngreinar í kjölfar skýrslu starfsgreinaráðs rafiðngreina frá 2004.

Hinn 6. apríl 2006 sendi menntamálaráðuneytið bréf til iðnaðar–og viðskiptaráðuneytanna sem laut að meistaranámi rafveituvirkja. Í bréfinu kom fram að 21. desember 2004 hefði starfsgreinaráð rafiðngreina lagt að beiðni menntamálaráðuneytisins fram tillögur að námskrá iðnmeistaranáms í rafveituvirkjun. Samkvæmt tillögunum væri gert ráð fyrir að iðnmeistaranám rafveituvirkja fylgdi sömu uppbyggingu og iðnmeistaranám í öðrum rafiðngreinum. Námið yrði 56 einingar í heild sinni að loknu sveinsprófi, 26 einingar í sameiginlegum kjarna í almennum greinum, stjórnunar– og rekstrargreinum og 30 einingar í faggreinum. Í faggreinunum væri gert ráð fyrir að rafveituvirkjar lykju námi sem svaraði til 12 eininga í faggreinum iðnmeistaranáms rafvirkja en 18 eininga fagnám yrði sérstaklega skipulagt fyrir rafveituvirkja. Nám í sameiginlegum kjarna iðnmeistaranáms gætu rafveituvirkjar sótt í framhaldsskóla þar sem slíkt nám væri í boði. Rafiðnaðarskólinn væri reiðubúinn að bjóða fram fagnám í iðnmeistaranámi rafveituvirkja samkvæmt ofangreindri námskrártillögu starfsgreinaráðs, jafnvel á næsta skólaári. Í niðurlagi bréfsins tók menntamálaráðuneytið fram að 30–40 manns ættu rétt á að innrita sig í iðnmeistaranám í rafveituvirkjun en það væri sá fjöldi sem hefði lokið sveinsprófi í þeirri grein frá því nám í rafveituvirkjun hefði fyrst verið í boði samkvæmt námskrá haustið 1994. Nú lægi fyrir ný heildarnámskrá í rafiðngreinum sem gert væri ráð fyrir að kæmi til framkvæmda á næsta skólaári þar sem nám til sveinsprófs í rafveituvirkjun væri samræmt námi rafvirkja. Allt benti því til að þau úrræði sem lýst væri í þessu bréfi yrðu tímabundin og hugsanlega aðeins í boði fyrir einn námshóp.

Í samræmi við nýja aðalnámskrá framhaldsskóla í rafiðngreinum gaf menntamálaráðherra út auglýsingu nr. 515/2006, um breytingu á aðalnámskrá framhaldsskóla, brautalýsingum, sem birt var í B–deild Stjórnartíðinda 23. júní 2006. Gilti auglýsingin um grunnám rafiðna.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Eins og ég lýsti í upphafi þessa álits leitaði A fyrst til mín í apríl 2003 vegna starfsréttinda rafveituvirkjameistara. Það var í kjölfar þess að honum hafði af hálfu Löggildingarstofu verið synjað um svonefnda A-löggildingu til háspennustarfa. Í svari iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna við fyrirspurn minni af þessu tilefni kom fram að ráðuneytin hefðu sett af stað vinnu til að afmarka verksvið rafveituvirkja og kanna hvernig hægt yrði að koma því til leiðar að meistarar í rafveituvirkjun gætu starfað á sérsviði sínu í samræmi við iðnaðarlög nr. 42/1978. Í ljósi þessa lauk ég athugun minni á þessari kvörtun A með bréfi, dags. 26. september 2003. Hinn 16. janúar 2004 leitaði A til mín á nýjan leik, þar sem hann hafði ekki heyrt frá ráðuneytunum eða öðrum opinberum aðilum vegna þeirrar vinnu sem sett hafði verið af stað vegna fyrri kvörtunar hans, mál nr. 3998/2004. Óskaði ég eftir því að ráðuneytin veittu mér meðal annars upplýsingar um hvað liði þeirri vinnu. Hinn 10. mars 2004 rituðu ráðuneytin mér bréf og tilkynntu mér að þau hefðu þann sama dag sent til birtingar auglýsingu um starfsréttindi starfandi rafveituvirkjameistara og væri auglýsingin sett samkvæmt 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978.

Eins og áður hefur komið fram gerir A athugasemdir nú við fyrrgreinda auglýsingu. Hann telur að hún takmarki svo starfsheimildir rafveituvirkjameistara að ekki sé unnt að stunda rafveituvirkjun sem sjálfstæða starfsgrein. Bendir hann meðal annars á að starfssvið sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara samkvæmt auglýsingunni sé mun þrengra heldur en nám þeirra miðist við og ekki í samræmi við raunverulegt starfssvið rafveituvirkjameistara. Það leiði svo til þess að rafveituvirkjameistarar geti í raun ekki unnið sjálfstætt.

Ég ritaði iðnaðar– og viðskiptaráðherra bréf, dags. 19. janúar 2006, og óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytin lýstu viðhorfum sínum til kvörtunar A. Ég óskaði sérstaklega eftir því að ráðuneytin lýstu viðhorfi sínu til þess hvernig auglýsing viðskiptaráðuneytisins frá 10. mars 2004 samræmdist ákvæðum iðnaðarlaga nr. 42/1978 um þau réttindi sem fælust í meistarabréfi í tiltekinni iðn og vísaði ég þá til umfjöllunar minnar um það efni í bréfi til ráðuneytanna, dags. 1. júlí 2003, í máli A nr. 3763/2003.

Samhengis vegna er rétt að rekja í stuttu máli efni bréfsins frá 1. júlí 2003. Ég tók fram að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 mætti enginn reka iðnað í atvinnuskyni á Íslandi eða í íslenskri landhelgi nema hann hefði fengið til þess leyfi samkvæmt ákvæðum laganna. Í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga sem urðu að iðnaðarlögum sagði meðal annars svo: „Til þess að reka iðnað í atvinnuskyni samkvæmt lögum þessum, og varðandi handiðnað jafngildir meistarabréf í iðninni leyfi til þess að reka þá iðngrein, sem meistarabréf tekur til.“ (Alþt. 1977–1978, A-deild, bls. 370.) Einnig vék ég að 1. mgr. 3. gr. laganna sem mælti fyrir um að hver maður gæti fengið leyfi til að reka iðnað, handiðnað og verksmiðjuiðnað, ef hann fullnægði þar tilgreindum skilyrðum. Í athugasemdum með umræddu ákvæði í frumvarpi því er varð að iðnaðarlögum kom fram að þau leyfi sem þar væri um rætt hétu iðnaðarleyfi og „sbr. 10. gr. samsvaraði meistarabréf í iðngrein slíku leyfi í iðngreininni“. (Alþt. 1977–78, A-deild, bls. 370.) Loks tók ég fram að samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laganna veitti meistarabréf leyfi til að reka þá iðngrein er bréfið tæki til. Af því sem ég hef rakið hér að framanverðu dró ég þá ályktun að í umræddum lagaákvæðum fælist sú ráðagerð löggjafans að þeir aðilar er öfluðu sér meistararéttinda í tiltekinni iðngrein ættu á grundvelli þeirra að geta rekið iðnað með sjálfstæðum hætti á því sviði sem réttindin næðu til. Ég taldi enn fremur að ekki yrði séð að með lögum nr. 133/1999, um breytingu á iðnaðarlögum, hefði verið horfið frá þeirri forsendu, sem byggt var á við setningu iðnaðarlaga nr. 42/1978, að þeir sem hefðu aflað sér meistararéttinda í tiltekinni iðngrein ættu á grundvelli þeirra réttinda að geta rekið iðnað með sjálfstæðum hætti á því sviði sem réttindin næðu til.

Svarbréf iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna við bréfi mínu frá 19. janúar 2006 barst mér 7. apríl 2006. Í bréfinu er fyrst vikið með almennum hætti að löggiltum iðngreinum. Síðan segir::

„Hvað snertir meistarabréf sérstaklega skal tekið fram að meistarabréf veitir samkvæmt iðnaðarlögum nr. 42/1978 meistara í löggiltri iðngrein leyfi til að reka þá iðngrein er meistarabréf hans tekur til. Þannig getur hann haft menn í vinnu í iðngreininni og stýrt nemum]. Í meistarabréfi, sem lögreglustjórar gefa út, segir að nafngreindur einstaklingur hljóti nafnbótina meistari í tiltekinni löggiltri iðngrein „og þar með rétt til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi í iðngreininni og, að lögmæltum skilyrðum uppfylltum, að taka nemendur í henni.“ Samkvæmt orðum meistarabréfsins felur það í sér rétt til rekstrar iðngreinar. Hins vegar nægir orðalag meistarabréfs á grundvelli iðnaðarlaga ekki til að skapa rétt á grundvelli annarra laga, sérlaga eins og rafmagnsöryggislaga, sbr. í þessu sambandi orðalag bréfsins, að lögmæltum skilyrðum uppfylltum, sem gildir ekki aðeins um töku nema heldur almennt. Fela lögin í sér, eins og kemur fram í bréfi umboðsmanns Alþingis til iðnaðar– og viðskiptaráðherra, dags. 1. júlí 2003, „sjálfstæðar lagareglur sem kunna að einhverju marki að taka til starfssviðs meistara í rafveituvirkjun.“ Í rafmagnsöryggislögum hefur áratugum saman verið heimild til að setja reglugerð þar sem kveðið er á um skilyrði fyrir löggildingu rafverktaka. Kröfurnar, sem gerðar eru til menntunar, starfsreynslu o.fl., helgast af rafmagnsöryggissjónarmiðum. Á sviði rafiðnaðar hefur þannig þekkst um áratugaskeið að starfsréttindi á grundvelli meistarabréfs séu takmörkuð. Hefur lengi þurft allítarlega viðbótarmenntun til þess að fá löggildingu. Skal rafvirkjun nefnd sérstaklega í því tilliti en rafveituvirkjun varð miklu síðar löggilt iðngrein. Þannig hefur reynt á það að rafvirkjameistarar þurfi að bæta við sig talsverðu námi til að fá löggildingu sem rafverktakar (mál [X] o.fl. hjá umboðsmanni Alþingis). Þessar kröfur hafa einnig skipt máli í tengslum við starfsréttindi [A]. Hann fékk á sínum tíma réttindaveitingu hjá menntamálaráðuneytinu en lagði síðan á sig sveinsnám, tók sveinspróf, fór síðan í meistaraskóla í rafveituvirkjun og lauk meistaraprófi. Í meistaraskólanámi hans mun hafa verið 10 einingar í almennum hluta og 16 einingar í stjórnunar– og rekstrargreinum eða alls 26 einingar en ekki var gerð krafa um fagleg námskeið líkt og gert er t.d. í rafvirkjun en þar þurfa iðnsveinar að ljúka 30 einingum í faggreinum auk þeirra 26 eininga sem sveinar í rafveituvirkjun taka. [A] hefur því ekki uppfyllt kröfur samkvæmt reglugerð um raforkuvirki til að fá löggildingu sem rafverktaki en í reglugerðinni er aðeins minnst á rafvirkja og sveinsprófið hjá rafvirkjum mun einnig vera ítarlegra en hjá rafveituvirkjum. Hér skortir sem sé á sveinsnámið auk alls fagnáms í meistaranámi. Synjun til [A] um löggildingu sem rafverktaki var byggð m.a. á ónógri menntun með hliðsjón af rafmagnsöryggi svipað og í tilviki framangreindra rafvirkjameistara sem höfðu ekki meistaraskóla að baki sér þrátt fyrir það að þeir hefðu meistarabréf.

Þar eð jafnræðisregluna ber stundum á góma í tengslum við starfsréttindi má spyrja hvort annars vegar rafvirkjameistarar, sem hafa ekki lokið meistaraskólanámi (í almennum greinum og faggreinum), auk rafveituvirkjameistara sem hafa minni menntun í sveinsnámi og meistaranámi, og hins vegar rafvirkjameistarar er fengið hafa löggildingu sem rafverktakar (uppfylla öll skilyrði) eigi þrátt fyrir það að hafa sama rétt. M.ö.o. eiga þeir sem hafa minni menntun að hafa sömu starfsréttindi og þeir sem hafa meiri menntun á þessu sviði? Ekki hefur verið litið svo á á grundvelli rafmagnsöryggislaga að unnt væri að slaka þannig á kröfum á þessu sviði.

[...]

Þegar hefur komið fram að á grundvelli meistarabréfs sé unnt að stunda sjálfstæða starfsemi, reka iðngrein. Spurningin er hins vegar eins og í annars konar tilvikum hversu víðtæk starfsréttindi á grundvelli meistarabréfsins séu. Hrökkvi þau ekki til getur þurft uppáskrift þess sem full réttindi hefur, þ.e. ábyrgðaraðila innan rafveitu eða löggilts rafverktaka utan rafveitu, eða þá að taka þarf ákvörðun um að leita meiri menntunar og gera annað sem þarf til að geta uppfyllt öll skilyrði.

Þegar spurt hefur verið um inntak starfsréttinda í löggiltum iðngreinum (hvaða störf megi vinna) og hver kunni að vera mörk iðngreina hefur af hálfu iðnaðarráðuneytisins jafnaðarlega verið bent á að leiðbeining þar að lútandi felist í námskrá menntamálaráðuneytisins fyrir viðkomandi iðn og jafnvel skyldar iðngreinar. Á vef iðnaðarráðuneytisins („Upplýsingar handa iðnaðarmönnum“) segir um þetta: „Mörk löggiltra iðngreina geta verið óljós og sú spurning því vaknað hvort einn iðnaðarmaður vinni óheimil störf á starfssviði annars. Hér kann að vera rétt að leita til menntamálaráðuneytisins og biðja um námsskrár fyrir viðkomandi greinar til að athuga lýsingu á námi. Venjur kunna að hafa skapast, sem skipta máli, og stéttarfélög komið sér saman um mál. [...]

Telja verður að rafveituvirkjar séu rafvirkjar með störf á takmörkuðu sviði og starfsheitið rafveituvirki hafi árið 1992 verið búið til fyrir starfsmenn rafveitna og gert ráð fyrir að þeir ynnu á ábyrgð ábyrgðarmanna viðkomandi rafveitna. Í námskrá menntamálaráðuneytisins fyrir rafveituvirkja frá júlí 1994 stendur þannig m.a.: „Rafveituvirkjar eru starfsmenn rafveitna [...]“ Hefur legið fyrir frá upptöku starfsheitisins að rafveituvirkjar gætu ekki fengið löggildingu til rafvirkjunarstarfa sem rafverktakar nema að uppfylltum skilyrðum reglugerðar um raforkuvirki á grundvelli rafmagnsöryggislaga.

Iðnaðarráðuneytið hefur samkvæmt framansögðu látið sér nægja að vísa til þess þegar spurt hefur verið um inntak starfsréttinda í löggiltum iðngreinum, að vísa til námskráa menntamálaráðuneytisins sem helsta leiðbeiningargagns á því sviði sem um ræðir. Hvað snertir starfsréttindi rafveituvirkjameistara hefur verið gengið lengra. Var gefin út auglýsing um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara árið 2004 eins og greint var frá hér að framan. Vandséð er eftir á að hyggja hversu heppilegt það er að gefa út auglýsingar í stað þess að láta duga að vísa til námskrár. Námskrár eru ítarlegri og jafnvel breytilegri og getur það verið kostur. Ef það er talið til bóta væri að sjálfsögðu unnt að fella þess auglýsingu úr gildi en hún var samin með tilliti til námskrár og rafmagnsöryggislaga. Ekki verður annað séð en að auglýsingin sé heimil samkvæmt ákvæðum iðnaðarlaga þótt hún sé eigi hefðbundin samkvæmt framansögðu. Henni var ekki ætlað að takmarka heldur afmarka réttindi rafveituvirkjameistara sem vilja stunda sjálfstæða starfsemi. Af hálfu viðkomandi rafveituvirkjameistara hefur verið bent á að auglýsing viðskiptaráðherra gangi skemmra en námskrá. Þetta er þó ekki rökstutt. Viðkomandi kvaðst tilbúinn að rökstyðja nánar mál sitt. Þess þarf þó ekki með ef auglýsingin yrði felld niður.

Auglýsingin gengur skemmra hvað upptalningu starfa snertir en vera mundi hjá þeim sem uppfylla öll skilyrði á grundvelli rafmagnsöryggislaga þar sem gerðar eru mjög strangar kröfur en þó lágmarkskröfur með tilliti til rafmagnsöryggis. Sinni rafveituvirkjameistarar fleiri störfum hjá rafveitum en talin eru upp í auglýsingunni eru þau unnin á ábyrgð ábyrgðaraðila hjá rafveitunum. Í auglýsingunni var miðað við sjálfstæða starfsemi og voru ekki gerðar minni kröfur þar en gerðar eru samkvæmt rafmagnsöryggislögum og reglugerð á grundvelli þeirra til rafvirkja vegna löggildingar þeirra sem rafverktaka. Áður hefur verið bent á að rafveituvirkjameistarar hefðu minni menntun í sveinsnámi og meistaranámi, svo og að rafveituvirkjameistarnir hefðu ekki einir fengið neitun um löggildingu heldur jafnvel rafvirkjameistarar með meistarabréf en án meistaraskólanáms.

Ítrekað skal að rafveituvirkjameistarar hafi vitað eða mátt vita hvernig takmarkað nám þeirra hefði áhrif á starfsréttindi. Þá skal og enn bent á þá leið (leið 1) að þeir kunna að geta haldið starfi áfram, án viðbótarmenntunar, hjá rafveitum þrátt fyrir skipulagsbreytingar og unnið þar að sínum störfum en á ábyrgð ábyrgðarmanns rafveitu. Einnig hefur verið bent á þá leið (leið 2) að þeir geti, án viðbótarmenntunar, unnið sjálfstætt með takmörkuð starfsréttindi en þurfi uppáskrift fullgilds rafverktaka. Þarf því ekki að leggja niður starfsgreinina í rafveituvirkjun eins og ýjað hefur verið að af hálfu [A]. Breytingar á starfsumhverfi rafveituvirkjameistara geta ekki sjálfkrafa leitt til þess að þeir öðlist þar með meiri starfsréttindi en þeir höfðu fyrir og eigi heimtingu á jafnmiklum starfsréttindum og aðrir sem uppfylla mun strangari kröfur.

Samkvæmt upplýsingum frá menntamálaráðuneytinu, sem ber ábyrgð á menntun í löggiltum iðngreinum, verður haustið 2006 unnt að hefja meistaranám í rafveituvirkjun á grundvelli endurskoðaðrar námskrár fyrir rafveituvirkja, sbr. hjálagt bréf menntamálaráðuneytisins til iðnaðar– og viðskiptaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2006. Eru kröfur hertar þar þannig að þar verður ekki aðeins um að ræða almennt nám heldur einnig fagnám. Geta þá þeir sem áhuga hafa farið þá leið (leið 3) að bæta við sig menntun þannig að þeir uppfylli skilyrði á grundvelli rafmagnsöryggislaga til að hljóta löggildingu sem rafverktakar. Löggildingin er nauðsynleg til að geta starfað sjálfstætt á sviði rafmagnsöryggislaga en það svið er stærra en starfssvið samkvæmt meistarabréfi. Fyrirhugaðar breytingar á meistaraskólanum almennt hafa tafið undirbúning námskrárinnar nokkuð og óljóst er reyndar hversu margir hafi áhuga á þeirri viðbótarmenntun fyrir rafveituvirkjameistara sem boðin verður fram. Það hefur a.m.k. ekki enn komið nægilega ljóst fram hvort menn hafi áhuga á að bæta við meistaramenntun sína, sem hefur verið veitt án fageininga, eða hafi einungis áhuga á að fá aukin réttindi án aukins náms. Er þessi óvissa til nokkurs baga. Endurskoðuð námskrá í rafveituvirkjun og þá viðbótarmenntun rafveituvirkjameistara tekur mið af öryggissjónarmiðum eins og komið hefur fram hér að framan. Séu einhverjir ósáttir við slíkt má telja öruggt að aðrir yrðu enn ósáttari ef afdrifarík mistök mætti rekja til of lítilla krafna.“

Ég sendi bréf, dags. 7. apríl 2006, og gaf honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við ofangreint svarbréf iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna. Svarbréf A barst til mín 13. júní 2006.

Í ljósi þeirra svara sem ég fékk frá ráðuneytunum ákvað ég að rita annað bréf til ráðuneytanna, dags. 23. október 2006. Í bréfinu tók ég fram að það mætti ráða af svörum ráðuneytanna að auglýsing sú sem um ræðir í málinu hefði verið samin með tilliti til námskrár og rafmagnsöryggislaga. Með henni hefði ekki verið ætlunin að takmarka réttindi rafveituvirkjameistara. Einnig mætti ráða af skýringum ráðuneytanna að grundvöllur auglýsingarinnar hefði verið sjónarmið er lyti að rafmagnsöryggi. Þar sem rafveituvirkjameistarar hefðu minni menntun í sveinsnámi og meistaranámi en aðrir yrði að gera tilteknar kröfur til þeirra með tilliti til rafmagnsöryggis, ekki minni en gerðar væru samkvæmt rafmagnsöryggislögum og reglugerð á grundvelli þeirra til rafvirkja vegna löggildingar þeirra sem rafverktakar. Í ljósi þessa vakti ég athygli á skýrslu starfsgreinaráðs rafiðngreina frá 2004 sem það samdi fyrir menntamálaráðuneytið. Tók ég orðrétt upp ákveðinn hluta af skýrslunni er laut að starfslýsingu rafveituvirkja varðandi nýlagnir. Dró ég þá ályktun að efni auglýsingarinnar væri ekki í samræmi við starfslýsinguna. Í henni væri ekki vikið að því að rafveituvirkjameistari gæti unnið við GPS mælingar og staðsetningu flutnings– og dreifimannvirkja á kortagrunna, hann gæti lagt plast– og málmpípur og dregið raftaugar í rör og pípur, sett upp og viðhaldið mannvirkjum til rannsókna og mælinga og séð um lagningu, mælingar og tengingar ljósleiðara í háspennumannvirkjum. Einnig leiddi könnun mín í ljós að efni auglýsingarinnar endurspeglaði ekki það sem kæmi fram í kafla starfslýsingarinnar sem bæri heitið „Tengingar“. Í kaflanum væri mælt fyrir um að rafveituvirki legði raflagnir og tengdi búnað. Í sjálfri auglýsingunni væri aðeins rætt um að rafveituvirkjameistari gæti lagt jarðstrengslögn. Í henni kæmi ekki heldur fram að hann gæti komið fyrir og tengt ræsi– og stjórnbúnað rafhreyfla, rafala og spenna, sett upp og séð um viðhald á margs konar rafbúnaði í orkuverum og rafstöðvum, t.d. á spennum, töflum og rofum. Aðeins væri gert ráð fyrir að hann gæti fest spenna á undirstöður en hins vegar ekki að hann gæti tengt þá.

Í fyrirspurnarbréfi mínu vakti ég einnig athygli á því að í auglýsingu nr. 515/2006, um breytingu á aðalnámskrá framhaldsskóla, brautalýsingum, sem hefði verið birt 23. júní 2006 í B–deild Stjórnartíðinda, væru kynntar nýjar brautalýsingar fyrir rafiðngreinar. Í aðalnámskránni kæmu fram lýsingar á áföngum sem þyrfti að taka í rafveituvirkjunarnámi. Ég tók fram að af þessum áfangalýsingum mætti ráða að efni auglýsingarinnar tæki ekki mið af þeim, sbr. áfangann háspennutækni. Í honum væri meðal annars farið í tengingu strengja. Auglýsingin gerði ekki ráð fyrir að rafveituvirkjameistari gæti tengt jarðstrengi, aðeins lagt þá. Í áfanganum orkudreifikerfið væri lögð áhersla á meðhöndlun og uppsetningu á burðarstrengjum, aflstrengjum og stýristrengjum, jarðstrengjum og öðrum strengjum. Í auglýsingunni væri eingöngu rætt um jarðstrengi. Af lýsingum fjögurra áfanga sem bæru heitið raflagnir leiddi að nemendur kynntust mismunandi gerðum og tegundum af raflögnum og þjálfun í að leggja slíkar lagnir. Auglýsingin tæki ekki mið af þessu þar sem hún gerði ekki ráð fyrir því að rafveituvirkjameistarar gætu lagt mismunandi raflagnir.

Með hliðsjón af framangreindu taldi ég að ekki yrði annað séð en að auglýsing viðskiptaráðuneytisins fæli í sér takmörkun á atvinnuréttindum þessarar stéttar. Með tilliti til þess óskaði ég, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að iðnaðar- og viðskiptaráðuneytin lýstu afstöðu sinni til þess hvort og þá á hvern hátt þau teldu nefnda takmörkun eiga sér stoð í iðnaðarlögum nr. 42/1978, með síðari breytingum, og lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Ef ráðuneytin teldu að umrædd takmörkun ætti sér stoð í ákvæðum nefndra laga, óskaði ég eftir að þau lýstu viðhorfi sínu til þess hvort ákvæði þessara laga fælu í sér nægilega skýra afstöðu löggjafans til takmörkunar á atvinnuréttindum með tilliti til 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.

Í niðurlagi fyrirspurnarbréfs míns benti ég á að auglýsing viðskiptaráðuneytisins um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara hefði verið birt í 37. tbl. Lögbirtingablaðsins sem kom út 24. mars 2004. Í ljósi þessa óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort ákvæði 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sem voru í gildi á þeim tíma, hefði átt við um útgáfu auglýsingarinnar. Ákvæði 1. mgr. 2. gr. gerði ráð fyrir að í B–deild Stjórnartíðinda skyldi birta auglýsingar sem gefnar væru út af ráðherra.

Svarbréf iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna við efni ofangreinds bréfs míns barst til mín 30. nóvember 2006. Í bréfi þeirra kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Í framangreindu bréfi yðar er bent á dæmi um það að auglýsingin gangi skemmra en ákveðin viðmiðunargögn. Þau gögn eru m.ö.o. skýrsla starfsgreinaráðs rafiðngreina fyrir menntamálaráðuneytið en henni var skilað til menntamálaráðuneytisins 24. mars 2004. Bent skal á að það er hálfum mánuði eftir að auglýsing iðnaðarráðuneytisins var undirrituð. Hafði iðnaðarráðuneytið skýrsluna því ekki tiltæka er það samdi auglýsingu sína. Skýrslan mun hafa verið samin vegna undirbúnings breytinga á námskrá, sbr. auglýsingu nr. 661 20. júlí 2004 um breytingu á aðalnámskrá framhaldsskóla, brautalýsingum, sem var síðan felld úr gildi með hinu viðmiðunargagninu, auglýsingu nr. 515 23. júní 2006 um breytingu á aðalnámskrá framhaldsskóla, brautalýsingum.

Í bréfi yðar er réttilega minnst á að einhver munur sé annars vegar á efni auglýsingarinnar og hins vegar efni skýrslunnar og aðalnámskrárinnar í framhaldi af henni. Ástæðan er sú að í skýrslunni til undirbúnings að námskrá og í aðalnámskránni er gert ráð fyrir því sem rafveituvirki þarf að læra í sveinsnámi. Sumt af því sem hann lærir þarf hann hins vegar að vinna á ábyrgð ábyrgðaraðila sem væri annaðhvort hjá rafveitu eða rafverktaka með löggildingu utan rafveitu. Þau atriði snerta svið rafmagnsöryggislaga sem byggt var á við samningu auglýsingar iðnaðarráðuneytisins auk námskrár.

Þegar eðli þessara nýju gagna er virt, þ.e. þau geyma atriði sem rafveituvirki skal vinna á ábyrgð ábyrgðaraðila, er eðlilegt að auglýsing iðnaðarráðuneytisins gangi skemmra en hún tekur aðeins til starfa sem rafveituvirkjameistari getur unnið á eigin ábyrgð.

Samkvæmt upplýsingum, er iðnaðarráðuneytið hefur fengið, var byrjað að kenna eftir aðalnámskrá nr. 515 23. júní 2006 haustið 2006 en þó mun vera kennt eftir eldri námskránni frá 1994 vegna þeirra sem fyrr voru byrjaðir.

Rétt er að líta nánar á hjálagða námskrá frá 1994 en [A] mun hafa lært til sveins á grundvelli hennar. Þar má m.a. sjá eftirfarandi:

Tekið er fram í upphafi (bls. 2):„Rafveituvirkjar eru starfsmenn rafveitna og fá þar sína verklegu tilsögn að mestu ...“ Nemar í rafveituvirkjun og rafveituvirkjar geta því séð eða mega sjá að réttindum þeirra eru takmörk sett. Ekki er í námskránni gert ráð fyrir því að rafveituvirkjar muni starfa sjálfstætt. Þá sést í lýsingu á námsgrein RLR 102 (bls. 12):„Kynnt er starfsvið rafvirkja og rafvélavirkja.“ Jafnframt sést í lýsingu á námsgrein RTR 104 (bls. 13):„Kynnt er starfsvið rafeindavirkja.“ Af þessu geta nemar í rafveituvirkjun og rafveituvirkjar séð eða mega sjá að starfsvið þeirra getur takmarkast gagnvart öðrum löggiltum starfsgreinum í rafiðnaði. Þegar litið er á lýsingu á námsgrein RER 201 (bls. 8) sést að nemar fá þjálfun í að notfæra sér „Reglugerð um raforkuvirki“ sem geymir útfærslu á rafmagnsöryggislögum. Eins og áður hefur komið fram er í reglugerðinni gerð grein fyrir þeim skilyrðum sem uppfylla þarf til að fá löggildingu sem rafverktaki og geta þannig unnið sjálfstætt sem slíkur. Athyglisvert er að í lýsingu á námsgrein RVK 203 (bls. 9–10) kemur fram að m.a. er kennd tenging við háspennukerfi. Í lýsingu á öðrum námsgreinum er einnig fjallað um kennslu í ýmiss konar tengingum en þér nefnduð tengingar sérstaklega. Hér um vísast til þess sem áður hefur verið nefnt að sumt af því sem nemi í rafveituvirkjun lærir þarf hann að vinna á ábyrgð ábyrgðaraðila.

Það hefur komið fram í svörum ráðuneytisins hvernig framangreind auglýsing styðjist við iðnaðarlög, sbr. rafmagnsöryggislög. Í iðnaðarlögum kemur fram skýr vilji löggjafans til þess að halda uppi kerfi löggiltra iðngreina sem ákveðnar séu í reglugerð. Í rafmagnsöryggislögum koma einnig fram grunnreglur, m.a. um mismunandi löggildingu rafverktaka, en kveða skal nánar á um skilyrði í reglugerð.

Með framangreindum lögum og reglugerðum á grundvelli þeirra er höfð hliðsjón af ákvæðum stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi en í 1. mgr. 75. gr. hennar segir: „Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.“ Frelsi til starfa í löggiltum iðngreinum hafa verið settar skorður með iðnaðarlögum á grundvelli almannahagsmuna að áliti löggjafans og reglugerðar á grundvelli laganna. Þá hafa ákvæði rafmagnsöryggislaga verið útfærð í reglugerð á grundvelli laganna.

Vísað er til þeirra raka sem komu fram í bréfi ráðuneytisins til yðar 6. apríl 2006 þess efnis að deila mætti um það hvort setja ætti sérstakar auglýsingar um verkefni í löggiltum iðngreinum, m.a. vegna skorts á sveigjanleika, sbr. breytingar á námskrá, erfiðleika á að afmarka mörk milli iðngreina og breytinga t.d. á rafmagnsöryggislögum. Taka má fram hér að námskráin frá 1994 er mjög ítarleg, mun ítarlegri en auglýsingin, svo sem sjá má t.d. á námsgrein MÆR 112.

Auglýsingunni, sem sett var með stoð í iðnaðarlögum og tók mið af rafmagnsöryggislögum, eins og áður sagði, var ætlað að geyma bindandi ákvæði. Hins vegar má deila um það hvort rétt hafi verið staðið að birtingu hennar, þ.e. í Lögbirtingablaði. Samkvæmt þágildandi lögum um birtingu laga og stjórnvaldserinda nr. 64/1943 var í 3. gr. vikið að vissum auglýsingum á þröngum sviðum og ýmiss konar efni er stjórnvöldum þætti rétt að birta almenningi í Lögbirtingablaði. Í 2. gr. laganna segir hins vegar að auglýsingar, sem gefnar séu út og staðfestar af ráðherra, eins og var í þessu tilviki, skyldu birtar í B–deild Stjórnartíðinda. Eru því áhöld um hvort beita hafi mátt ákvæðum auglýsingarinnar.

Ef ráðuneytið kýs að birta auglýsinguna í B–deild Stjórnartíðinda fremur en fella hana niður reynir ekki lengur á spurninguna um beitingu auglýsingarinnar sem byggist m.a. á mun á námi og því mismunandi réttindum. Þannig hefur meistaranám rafvirkja byggst á ítarlegu fagnámi auk almenns náms, t.d. í tungumálum. Meistaranám rafveituvirkja – á eftir sveinsnámi sem samkvæmt námsskrá var ekki ætlað að leiða til sjálfstæðs starfs – byggist hins vegar aðeins á almennu námi enn sem komið er, sbr. svarbréf iðnaðarráðuneytisins frá 6. apríl 2006 um fyrirhugaðar úrbætur menntamálaráðuneytisins í þeim efnum.“

Með bréfi, dags. 4. desember 2006, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við ofangreint svarbréf iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna. Bárust athugasemdir hans mér 14. janúar 2007.

Í bréfi sem mér barst frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytunum 29. janúar 2007 vegna athugunar minnar á öðru máli tengdu starfsréttindum á sviði rafiðngreina var því lýst að ráðuneytin hefðu ákveðið að taka rafmagnsöryggislögin til sérstakrar skoðunar og huga þá meðal annars að skilum milli laganna og reglugerðar sem sett hefði verið á grundvelli þeirra. Ég spurðist síðar nánar fyrir um þessa endurskoðun og í bréfi ráðuneytanna til mín, dags. 23. maí 2007, sagði m.a.:

„Hvað snertir endurskoðun á rafmagnsöryggislögum og reglugerðinni um raforkuvirki skal tekið fram að sú endurskoðun er hafin með þátttöku fulltrúa ráðuneytisins og Neytendastofu. Búist er við að á haustþingi verði unnt að leggja fram frumvarp til laga sem tekur m.a. á .... skilum laganna og reglugerðarinnar þannig að t.d. verði ítarlegri ákvæði í lögunum en verið hafa um löggildingar [...]“

Samkvæmt upplýsingum sem ég aflaði frá viðskiptaráðuneytinu hafa orðið tafir á þessari vinnu að því er varðar þau atriði sem lúta að reglum um löggildingarnar. Er þess ekki að vænta að frumvarp þar um verði lagt fyrir haustþing 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Það mál sem hér er fjallað um hefur allt frá því að A leitaði fyrst til umboðsmanns Alþingis vorið 2003 snúist um þá aðstöðu að hann telur sig ekki geta vegna athafnaleysis og síðar ákvarðana stjórnvalda nýtt þau starfsréttindi sem hann aflaði sér fyrst með sveinsprófi í iðngreininni rafveituvirkjun og síðan meistararéttindum í sömu grein árið 2001 til að reka sjálfstæða starfsemi í iðngreininni. Athafnaleysið felst í þeim drætti sem orðið hefur á því að A, og reyndar aðrir meistarar í iðngreininni, hafi fengið skýr svör um hverjar séu starfsheimildir þeirra meðal annars með tilliti til þeirra reglna sem settar hafa verið á grundvelli laga um öryggi raforkuvirkja o.fl. nr. 146/1996. Jafnframt er það afstaða A að sú auglýsing sem viðskiptaráðuneytið gaf út um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara og birt var í Lögbirtingablaðinu 24. mars 2004 feli í sér ólögmæta takmörkun á atvinnuréttindum hans. Starfssvið rafveituvirkja sé þar afmarkað með þrengri hætti en leiði af því námi sem lagt hafi verið til grundvallar iðn- og meistaréttindum hans.

2.

Eins og áður hefur komið fram er A rafveituvirki og hefur bæði lokið sveinsnámi og meistaranámi í þeirri iðngrein. Þau lög sem gilda um starfsréttindi hans eru iðnaðarlög nr. 42/1978, með síðari breytingum. Í 1. gr. þeirra laga kemur fram að lögin taki til rekstrar hvers konar iðnaðar í atvinnuskyni. Til iðnaðar teljist bæði handiðnaður og verksmiðjuiðnaður, hvaða efni eða orka, vélar eða önnur tæki sem notuð eru og hvaða vörur eða efni sem framleidd eru. Heimilisiðnaður skuli undanskilinn ákvæðum laganna. Í 1. mgr. 2. gr. laganna er mælt fyrir um að enginn megi reka iðnað í atvinnuskyni á Íslandi eða í íslenskri landhelgi, nema hann hafi til þess fengið leyfi lögum þessum samkvæmt. Í athugasemdum við þessa grein í frumvarpi því sem varð að iðnaðarlögum kemur fram að „til þess að reka iðnað í atvinnuskyni þurfi leyfi samkvæmt lögunum og varðandi handiðnað jafngildir meistarabréf í iðninni leyfi til þess að reka þá iðngrein sem meistarabréf tekur til“. (Alþt. 1977–1978, A-deild, bls. 370.) Ákvæði 3. gr. laganna, með áorðnum breytingum, kveður á um hvaða skilyrðum aðili þurfi að fullnægja til að fá leyfi til að reka iðnað, handiðnað og verksmiðjuiðnað. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að lögum segir að þau leyfi sem í greininni er rætt um heiti iðnaðarleyfi og „sbr. 10. gr. samsvar[i] meistarabréf í iðngrein slíku leyfi í iðngreininni“. (Alþt. 1977–1978, A-deild, bls. 370.) Í 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga segir að iðngreinar sem reknar séu sem handiðnaður og löggiltar hafa verið í reglugerð iðnaðarráðherra skuli ávallt reknar undir forstöðu meistara. Um löggildingu skuli hafa samráð við menntamálaráðherra og landssamtök meistara og sveina. Með lögum nr. 133/1999, um breytingu á iðnaðarlögum, var gerð breyting á þessu ákvæði sem fól í sér að það kom í hlut iðnaðarráðherra að ákveða í reglugerð hvaða iðngreinar væru löggiltar í stað menntamálaráðherra. (Alþt. 1999–2000, A-deild, bls. 574.) Hefur iðnaðarráðuneytið sett reglugerð nr. 940/1999, um löggiltar iðngreinar á grundvelli þessa lagaákvæðis. Í 1. gr. reglugerðarinnar er löggiltum iðngreinum skipað í iðngreinaflokka. Undir flokkinn „rafiðngreinar“ hefur verið felld iðngreinin rafveituvirkjun ásamt rafeindavirkjun, rafvélavirkjun, símsmíði og rafvirkjun.

Í 9. gr. iðnaðarlaga segir að rétt til að kenna sig í starfsheiti sínu við löggilta iðngrein hafi þeir einir er hafa sveinsbréf eða meistarabréf í iðngreininni. Ákvæði 1. mgr. 10. gr. laganna, með síðari breytingum, mælir meðal annars fyrir um að hver maður geti leyst til sín meistarabréf ef hann fullnægir skilyrðum 3. gr., hefur lokið sveinsprófi, unnið síðan undir stjórn meistara í iðngrein sinni eitt ár minnst og jafnframt lokið meistaraprófi í iðninni frá meistaraskóla. Síðan segir í 2. mgr. sömu greinar:

„Meistarabréf veitir meistara leyfi til að reka þá iðngrein, er meistarabréf hans tekur til.“

Samkvæmt 12. gr. iðnaðarlaga, sbr. lög nr. 7/2002, um breytingu á þeim, lætur lögreglustjóri, þar sem aðili á lögheimili, af hendi meistarabréf og iðnaðarleyfi. Fyrir gildistöku breytingalaganna og á þeim tíma þegar A fékk meistarabréf sitt 8. mars 2001, mælti 12. gr. svo fyrir að lögreglustjóri léti af hendi meistarabréf, þar sem aðili ætti lögheimili, að „fenginni umsögn hlutaðeigandi iðnráðs“, svo og iðnaðarleyfi.

Af því sem hér hefur verið rakið að framan er ljóst að starfsemi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara grundvallast á meistarabréfi. Sjálft meistarabréfið jafngildir leyfi til að reka iðngrein. Ákvæði 2. mgr. 10. gr. iðnaðarlaga og framangreindar athugasemdir í lögskýringargögnum gefa það skýrt til kynna. Slíkt opinbert leyfi kann að vera háð takmörkunum sem koma fram í reglugerð, reglum eða auglýsingu. Slíkar takmarkanir verða þó að eiga sér stoð í iðnaðarlögum eða öðrum lögum svo sem rafmagnsöryggislögum, þ.e. lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga.

3.

Í máli þessu er uppi sú aðstaða að einstaklingur hefur lokið iðnnámi í ákveðinni iðngrein samkvæmt námskrá sem menntamálaráðuneytið hefur gefið út. Hann hefur fengið staðfestingu stjórnvalda á þeim réttindum og einnig meistararéttindum í sömu grein að afloknu námi til þeirra. Þegar kemur að því að einstaklingurinn vill geta nýtt sér þessi réttindi til sjálfstæðrar starfsemi í iðngreininni eins og hann á rétt til samkvæmt iðnaðarlögum bregður svo við að sérstakar reglur um öryggismál á sviði iðngreinarinnar, sem stjórnvöld ríkisins annast líka framkvæmd á, gera einfaldlega ekki ráð fyrir að þeir iðnmeistarar er luku fyrst námi sem sveinar samkvæmt námskrá frá 1994 um rafveituvirkjun, og öðluðust þannig réttindi í umræddri iðngrein geti starfað sjálfstætt innan þeirrar starfsgreinar sem iðngreinin fellur undir. Aðkoma mín að þessu máli og afskipti beindust því í fyrstu að því hvort það gæti virkilega verið svo að stjórnvöldum ríkisins, og þá ef til vill fleiri saman, bæri engin skylda til að sjá til þess að einstaklingur sem lokið hefur ákveðnu starfsnámi og hlotið starfsréttindi í samræmi við opinberar reglur gæti nýtt þessi réttindi til sjálfstæðrar starfsemi og þá innan þeirra reglna sem leiða af lögum.

Námskrá í rafveituvirkjun var upphaflega gefin út af menntamálaráðuneytinu í júlí 1994 og í upphafi hennar var verksviði rafveituvirkja lýst svo að það væri „fyrst og fremst við dreifingu raforku frá orkuveri til notenda, stofnlínur, dreifilínur, aðveitustöðvar, jarðstrengskerfi og götulýsing.” Lýsingar eru síðan í námskránni á einstökum áföngum og viðfangsefnum námsins. Eins og áður er fram komið fékk A á árinu 2001 réttindi sem iðnmeistari í rafveituvirkjun og eins og sagði í meistarabréfinu rétt til að reka sjálfstæða atvinnustarfsemi í iðngreininni.

Hér á landi hafa lengi verið í gildi sérstakar lagareglur um rafmagnsöryggismál og þar hefur með sjálfstæðum hætti verið byggt á því að iðnaðarmenn og iðnmeistarar þyrftu að fá til viðbótar iðnréttindum sínum sérstaka löggildingu til að starfa sem löggiltir rafverktakar og í reglum sem settar hafa verið á grundvelli þessara laga hefur komið fram áskilnaður um að til þess að sinna ákveðnum verkum á sviði rafmagnsmála þyrfti viðkomandi að hafa nánar tilgreinda löggildingu. Frá 30. desember 1996 hafa verið í gildi um þessi mál lög nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raflagna, með síðari breytingum, sem leystu af hólmi lög nr. 60/1979, um Rafmagnseftirlit ríkisins.

Í reglugerð nr. 264/1971, um raforkuvirki, með síðari breytingum, einkum reglugerð nr. 285/1998 um þau atriði sem hér reynir á, segir að löggilding til rafvirkjunarstarfa sé leyfi sem Löggildingarstofa veitir aðilum til rafvirkjunarstarfa, á eigin ábyrgð, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þá er hugtakið löggiltur rafverktaki skilgreint svo: Sá sem hlotið hefur löggildingu Löggildingarstofu til rafvirkjunarstarfa. Nánari ákvæði eru í gr. 1.4 um hæfniskröfur þeirra sem geta hlotið þessar löggildingar og hvaða starfsheimildir þeir hafi, þar með talið eftir því hvort um er að ræða háspennuvirki eða lágspennuvirki og sjálfstæða starfsemi. Í gr. 1.5 eru ákvæði um eftirlit með rafveitum, iðjuverum og einkarafstöðvum og í 1.6 um eftirlit með neysluveitum. Í þeim ákvæðum þar sem kveðið er á um menntun og réttindi iðnaðarmanna til að hljóta umræddar löggildingar er áskilið sveinspróf í rafvirkjun. Hins vegar er ekki í þeim ákvæðum eða í öðrum ákvæðum þessarar reglugerðar, sem enn er í gildi, minnst á iðngreinina rafveituvirkjun eða sveinspróf og meistararéttindi í þeirri grein. Umræddar rafmagnsöryggisreglur gera því í engu ráð fyrir aðkomu þeirra einstaklinga sem hlotið hafa þessa menntun innan rafiðngreina að sjálfstæðum störfum eða verktöku að því er lýtur að rafmagni og raforkuvirkjum. Ég minni á að A var einmitt á árinu 2001 synjað um A-löggildingu til rafvirkjunarstarfa sem hann taldi sig þurfa til að geta rekið sjálfstæða starfsemi á sviði rafverktöku sem meistari í rafveituvirkjun.

Ég tek það fram að eins og ákvæði laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, eru orðuð verður ekki leidd af þeim bein skylda um að þau stjórnvöld sem fara með framkvæmd þeirra mála skuli kveða á um aðkomu sveina eða meistara í rafveituvirkjun að verkum og störfum á því sviði sem þessar reglur taka til. Það liggur hins vegar fyrir að rafveituvirkjun hefur samkvæmt ákvörðun stjórnvalda á grundvelli laga verið sérstök iðngrein frá árinu 1994 og í kjölfarið hafa sveinar í þeirri grein getað aflað sér meistararéttinda. Þær reglur sem mismunandi stjórnvöld ríkisins hafa að þessu leyti sett á ólíkum lagagrundvelli hafa eðli málsins samkvæmt áhrif á atvinnuréttindi og atvinnumöguleika þeirra einstaklinga sem aflað hafa sér hlutaðeigandi starfsréttinda og tilheyrandi menntunar. Ég tel að hér verði stjórnvöld ríkisins sem heild að gæta að þeim atvinnuréttindum sem varin eru af atvinnufrelsisákvæði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, og stjórnvöld á sviði rafmagnsöryggismála þurfi því að taka afstöðu til þess hvort og þá hvaða verkefni á því sviði sem rafmagnsöryggisreglurnar taka til verði leyst af hendi af þeim einstaklingum sem hafa lokið sveinsprófi í rafveituvirkjun og aflað sér meistararéttinda í þeirri grein samkvæmt iðnaðarlögum og ákvörðunum menntamálaráðherra um þá menntun.

Mér er það ljóst að sé horft til námskráa hefur að minnsta kosti um tíma verið munur á því námi sem áskilið hefur verið annars vegar til réttinda sveina í rafvirkjun og hins vegar rafveituvirkjum sem og meistarréttinda í þessum greinum. Það er eðlilega verkefni þeirra stjórnvalda sem lögum samkvæmt er fengið vald til að setja reglur um rafmagnsöryggismál að taka málefnalega afstöðu til þess ef mismunandi menntun og starfsþjálfun þeirra sem hafa iðnréttindi á sviði rafvirkjunar og rafveituvirkjunar leiðir til þess að ætla verði þeim mismunandi aðkomu að verkum út frá þeim öryggiskröfum sem þar eiga að ráða för. Ég tel að þessa hafi ekki verið nægjanlega gætt fram að þessu hjá þeim stjórnvöldum sem fara með framkvæmd laga nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, sjá nánar kafla IV.5.

4.

Eins og fram er komið hér að framan brugðust ráðuneyti iðnaðar- og viðskipta, sem þá voru rekin sameiginlega, við þeim athugasemdum sem A og aðrir rafveituvirkjameistarar höfðu sett fram um starfsheimildir sínar við með því að viðskiptaráðuneytið gaf 10. mars 2004 út auglýsingu um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara. Auglýsingin var birt 24. mars 2004 í Lögbirtingablaði. Undanfari þess að ráðuneytið setti fyrrnefnda auglýsingu var sá að það og menntamálaráðuneytið höfðu verið í bréfasamskiptum um lausn á álitaefnum um starfsréttindi rafveituvirkjameistara, meðal annars í framhaldi af því A hafði verið synjað um A–löggildingu til rafvirkjunarstarfa á grundvelli reglugerðar nr. 264/1971, um raforkuvirki. Á vegum menntamálaráðuneytisins var í kjölfar þessara bréfaskipta unnið að endurskoðun á starfslýsingum og námskrám í rafiðngreinum samkvæmt lögum um framhaldsskóla nr. 80/1996 en skýrsla um þá vinnu lá ekki fyrir hjá ráðuneytinu fyrr en 24. mars 2004 eða eftir að auglýsing viðskiptaráðuneytisins var gefin út.

Auglýsing viðskiptaráðuneytisins var sett samkvæmt 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 en í þeirri grein segir:

„Iðngreinar, sem reknar eru sem handiðnaður og löggiltar hafa verið í reglugerð iðnaðarráðherra, skulu ávallt reknar undir forstöðu meistara. Um löggildingu skal hafa samráð við menntamálaráðherra og landssamtök meistara og sveina.“

Reglugerð nr. 940/1999 um löggiltar iðngreinar var sett í iðnaðarráðuneytinu 29. desember 1999 og þar er rafveituvirkjun talin upp meðal rafiðngreina. Ég tel rétt að vekja athygli á því að samkvæmt reglugerð um Stjórnarráð Íslands nr. 3/2004, sem tók gildi 2. febrúar 2004, fer iðnaðarráðuneytið með iðnað, sbr. 1. tölul. 8. gr., og starfsréttindi í iðnaði, sbr. 2. tölul. Samkvæmt 15. gr. sömu reglugerðar fer viðskiptaráðuneytið með vog, mál, faggildingu og vöruöryggi.

Í ljósi framangreinds tek ég fram að ég fæ ekki séð að 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga hafi veitt viðskiptaráðuneytinu heimild, hvorki að efni til né að formi, til að gefa út sérstaka auglýsingu um starfsréttindi starfandi rafveituvirkjameistara. Hafi það verið fyrir mistök, vegna þess að ráðuneyti iðnaðar og viðskipta voru rekin sameiginlega á þessum tíma, að útgefandi auglýsingarinnar var tilgreindur viðskiptaráðuneytið á það áfram við að ég fæ ekki séð að efni lagagreinarinnar geri ráð fyrir að inntak starfsréttinda iðnmeistara í einstökum iðngreinum væri afmarkað með þeim hætti sem gert er í auglýsingu viðskiptaráðuneytisins og það mun heldur ekki hafa verið reyndin um aðrar iðngreinar en rafveituvirkjun.

Af hálfu A hefur verið bent á að efni auglýsingar viðskiptaráðuneytisins sé hvorki í samræmi við þá námskrá um nám rafveituvirkja sem fylgt hafi verið frá árinu 1994, meðal annars þegar hann hlaut sín réttindi, né í samræmi við þau störf sem rafveituvirkjar og meistarar í þeirri grein sinni í starfi sínu nú, t.d. hjá RARIK þar sem hann vinni. Sem dæmi um þetta bendir hann á tengingar strengja og skoðanir á kerfum og þá skorti á að tilgreining verkþátta í auglýsingu nái yfir það verkefni rafveituvirkja að sjá um flutning á rafmagni frá virkjunarvegg að hústöflu notandans. Ég bendi á að í námskrá fyrir rafveituvirkja frá í júlí 1994 var sagt að verksvið rafveituvirkjans væri fyrst og fremst við dreifingu raforku frá orkuveri til notenda og í námskrá sem birt var með auglýsingu menntamálaráðuneytisins 23. júní 2006 segir að störf rafveituvirkja séu einkum við uppsetningu, mælingar, viðhald og viðgerðir lagna og búnaðar til flutnings og dreifingar raforku frá framleiðslu til notkunar. Eftir samanburð á þeim námskrám sem gilt hafa um nám í rafveituvirkjun fæ ég ekki séð að fullt samræmi sé milli lýsinga þar og í auglýsingu viðskiptaráðuneytisins á inntaki náms og starfa rafveituvirkja og meistara í þeirri grein.

Það vekur athygli mína að ráðuneytið segir í skýringum sínum til mín að auglýsingin frá 10. mars 2004 hafi verið sett með stoð í iðnaðarlögum og tekið mið af rafmagnsöryggislögum. Ég tek af þessu tilefni fram að, að því marki sem ráðuneytið taldi rafmagnsöryggislög, þ.e. lög nr. 146/1996, veita því heimildir til að afmarka starfsheimildir rafveituvirkjameistara, þá átti að gera það með reglugerð eða öðrum fyrirmælum settum samkvæmt heimild í þeim lögum. Í því efni hefði ráðuneytið meðal annars getað beitt heimild sinni til að endurskoða reglur um löggildingu rafverktaka og þar með til rafvirkjunarstarfa eins og það er nefnt í reglugerð nr. 264/1971, með síðari breytingum.

Með tilliti til þess sem að framan greinir tek ég undir það sem fram kemur í skýringarbréfum ráðuneytisins til mín í tilefni af kvörtun A um að rétt sé að auglýsing viðskiptaráðuneytisins frá 10. mars 2004 verði felld niður. Hér verður líka eins og endranær að hafa í huga þær kröfur sem ákvæði stjórnarskrárinnar um atvinnufrelsi og lagaheimildir til skerðinga á því setja. Ég bendi einnig á að sú lagaheimild sem auglýsingin er sögð styðjast við kveður á um að ráðherra skuli taka ákvarðanir um það efni sem þar greinir með reglugerð. Það leiddi af 2. gr. laga nr. 64/1943, sbr. nú lög nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, að slík stjórnvaldsfyrirmæli átti að birta í B-deild Stjórnartíðinda en ekki í Lögbirtingarblaði, eins og gert var.

5.

Í samræmi við framangreint er það afstaða mín að enn skorti á að stjórnvöld hafi með fullnægjandi hætti leyst úr því á hvern hátt sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistarar geti nýtt starfsréttindi sín. Hér er aðstaðan sú að viðkomandi einstaklingar hafa lokið tilskildu námi samkvæmt þeim reglum sem menntamálaráðuneytið hefur sett um nám í þessari iðngrein og iðnaðarráðherra hefur löggilt iðngreinina með sama hætti og aðrar löggiltar iðngreinar, sbr. reglugerð nr. 940/1999. Með þeirri hefðbundnu leið að afmarka starfsréttindi iðngreinar á grundvelli inntaks þeirra námskráa sem gilt hafa um námið hefur ekki verið leyst úr þeim álitaefnum sem verið hafa uppi um starfsréttindi rafveituvirkjameistara. Ástæða þess eru þær takmarkanir sem leiða af störfum við rafmagn og raforkuvirki samkvæmt rafmagnsöryggislögum, nú lög nr. 146/1996, og reglugerð um raforkuvirki sem sett er samkvæmt þeim. Ætlun viðskiptaráðuneytisins að leysa úr því máli með auglýsingu frá 10. mars 2004 tókst ekki sem skyldi eins og rakið var hér að framan.

Að gildandi lögum er það á forræði viðskiptaráðherra að setja reglugerð um raforkuvirki og þar með hvaða kröfur eigi að gera til sérstakrar löggildingar rafverktaka til rafvirkjunarstarfa, sbr. 10. tölul. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 146/1996. Sú staðreynd að fyrir tilverknað annarra stjórnvalda hefur verið komið upp sérstakri iðngrein og iðnmeistararéttindi veitt í þessari grein rafiðnaðar kallar á að tekin sé afstaða til þess að hvaða verkum slíkir sjálfstætt starfandi iðnmeistarar geta komið og unnið á eigin ábyrgð og þar með hlotið löggildingu til samkvæmt rafmagnsöryggislögum. Ég tek það fram að í þessu felst ekki sjálfkrafa að þeim sem hlotið hafa réttindi sveina eða meistara í rafveituvirkjun verði að þessu leyti veittar sömu starfsheimildir og þeim sem lokið hafa sveinsprófi og fengið meistararéttindi í rafvirkjun. Það er eins og lögum er nú háttað verkefni stjórnvalda að afmarka það út frá öryggissjónarmiðum til hvaða verka á sviði rafmagns og raforkuvirkja hinir einstöku hópar rafiðnaðarmanna og rafiðnaðarmeistara skuli fá löggildingu.

Tvö atriði í skýringarbréfum ráðuneytanna, sem tekin eru upp í kafla III hér að framan, gefa sérstakt tilefni til umfjöllunar af minni hálfu með tilliti til framhalds þessa máls af hálfu stjórnvalda.

Í bréfum ráðuneytanna kemur fram sú afstaða að meistaranámi rafveituvirkja eftir sveinspróf hafi ekki verið ætlað að leiða til sjálfstæðs starfs, sbr. niðurlag bréfs, dags. 28. nóvember 2006. Í bréfi frá 6. apríl 2006 segir um þetta atriði að starfsheitið rafveituvirki hafi árið 1992 verið búið til fyrir starfsmenn rafveitna og gert ráð fyrir að þeir ynnu á ábyrgð ábyrgðarmanna viðkomandi rafveitna. Er síðan vitnað í eftirfarandi orð úr námskrá menntamálaráðuneytisins fyrir rafveituvirkja frá júlí 1994: „Rafveituvirkjar eru starfsmenn rafveitna [...]“ Ég tel óhjákvæmilegt að gera þá athugasemd við þessa tilvitnun að hún er sótt í þann kafla námskrárinnar sem fjallar um nám að lokinni grunndeild og í framhaldi af þeim texta sem tekinn var upp hér að framan segir: „og fá þar sína verklegu tilsögn að mestu, þó er öllum fyrir bestu að æfð séu ýmis handbrögð í skólanum eða á námskeiðum, sem kosta ekki mikið fé.“ Ég fæ því ekki annað séð en í þessum texta námskrárinnar sé eingöngu verið að vísa til þess hagræðis við hinn verklega hluta námsins að nemar í rafveituvirkjun geti vegna þáverandi starfa sinna hjá rafveitum fengið þar umrædda þjálfun.

Þá verður einnig að hafa í huga að þarna er vitnað til námskrár fyrir sveina í rafveituvirkjun. Til meistaranáms í iðngreinum er stofnað á öðrum lagagrundvelli. Þótt ekki njóti nú við í lögum sérstakra ákvæða um inntak og markmið meistaranáms í iðngreinum að öðru leyti en því að gert er ráð fyrir meistaranáminu í 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 verður ekki annað séð miðað við gildandi námskrár um meistaranám í iðngreinum en í reynd sé enn miðað við að framhaldsnám fyrir iðnsveina til meistaraprófs hafi verið og sé haldið uppi „í því skyni að veita þeim aukna þekkingu í starfsgrein sinni, stjórnun og rekstri fyrirtækja“ eins og sagði í 25. gr. laga um framhaldsskóla nr. 57/1988. Þá sagði í 2. mgr. 55. gr. reglugerðar nr. 105/1990, um framhaldsskóla, að markmið meistaranáms væri að veita fræðslu og þjálfun þeim sem lokið hafa sveinsprófi svo að þeir gætu fengið meistarabréf skv. 10. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 og staðið fyrir sjálfstæðum rekstri í iðngrein sinni, stjórnað verkum og kennt nýliðum vinnubrögð, öryggisreglur og iðnfræði. Þessi atriði voru áréttuð í námskrá sem menntamálaráðuneytið gaf út í júlí 1996 um almennan hluta náms iðnsveina til iðnmeistaraprófs en samkvæmt heimasíðu menntamálaráðuneytisins er þessi námskrá enn í gildi.

Með tilliti til framangreinds fæ ég ekki séð að iðnaðar- eða viðskiptaráðuneytinu sé unnt að byggja úrlausn sína á málum rafveituvirkjameistara á því að meistaranámi þeirra hafi ekki verið ætlað að leiða til sjálfstæðs starfs. Svo afgerandi frávik frá því sem almennt hefur verið gengið út frá um iðnmeistararéttindi þyrfti að eiga sér traustari lagagrundvöll heldur en ráðuneytin hafa vísað til.

Í bréfum ráðuneytanna til mín kemur fram sú afstaða til mála þeirra rafveituvirkjameistara sem hlotið hafi iðnmeistararéttindi fram undir þetta að menntun þeirra til meistararéttindanna hafi verið minni heldur en verið hafi t.d. um rafvirkjameistara. Hins vegar séu uppi ráðagerðir um að auka við nám til réttinda rafveituvirkjameistara. Ég dreg í sjálfu sér ekki í efa að það kunni að hafa verið munur á umræddri menntun að einhverju leyti en ítreka það sem áður sagði, að því er varðar rafmagnsöryggisreglurnar, að þá hlýtur slíkt að koma fram í mismunandi starfsheimildum og löggildingum þessara meistara til rafverktöku og þar með verka á sviði rafmagnsmála og raforkuvirkja. Það eitt getur hins vegar ekki útilokað að tekin sé með málefnalegum hætti afstaða til þess hvaða verkum sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistarar geti sinnt innan þeirra marka sem rafmagnsöryggisreglur setja.

Um starfsréttindi sem menn hljóta á grundvelli menntunar og/eða viðurkenningar stjórnvalda gildir sú meginregla að þau eru veitt viðkomandi einstaklingi til að rækja viðkomandi starfa innan þeirra heimilda sem um starfið gilda þegar réttindin eru veitt. Það er svo sjálfstætt mál og hefur almennt orðið löggjafanum tilefni til að setja sérstakar reglur um hvernig fari um eldri starfsréttindi þegar auknar kröfur, þ.m.t. um meiri menntun, hafa verið gerðar að skilyrði. Að öðrum kosti hefur verið litið svo á að þeir sem fyrir eru haldi starfsréttindum sínum. Ætla verður að þar geti meðal annars skipt máli sú lagaáskilnaðarregla sem fram kemur í atvinnufrelsisákvæði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar.

Ég tel því að sú staða að munur kunni að hafa verið á inntaki meistaranáms rafveituvirkja og rafvirkja geti ekki heimilað stjórnvöldum sem fara með rafmagnsöryggismál að hafna því að þeir fyrrnefndu geti komið til greina við sjálfstæð störf á því sviði sem rafmagnsöryggisreglurnar taka til án þess að það sé þá lagt málefnalegt mat á það í hverju sá munur hefur áhrif þegar kemur að öryggi við meðferð rafmagns og raforkuvirkja. Þá verður að telja það vandaða stjórnsýsluhætti að stjórnvöld sem fara með framkvæmd rafmagnsöryggisreglna leiðbeini hlutaðeigandi um hvort hann geti með frekari menntun, þ.m.t. viðurkenndum námskeiðum, bætt úr þeirri þekkingu og þjálfun sem þessi yfirvöld telja að skorti þá til að viðkomandi geti nýtt þau starfsréttindi sem hann hefur aflað sér.

6.

Ég lét þess getið í upphafi þessa álits, sjá einnig lok III. kafla, að ég hefði hinkrað um stund með athugun mína á þessu máli þegar mér bárust af því fréttir fyrri hluta þessa árs að ætlunin væri að endurskoða gildandi lagareglur um löggildingu rafverktaka og gera ákvæði laga ítarlegri að því leyti til. Það liggur fyrir að sú staða í málefnum rafveituvirkjameistara sem var tilefni kvörtunar A er fyrst og fremst komin til vegna afstöðu þeirra stjórnvalda sem koma að þeirri löggildingu til rafverktöku sem mælt er fyrir um í lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Í þeim lögum er ekki að finna annan lagagrundvöll undir löggildingu rafverktaka en reglugerðarheimild í 10. tölul. 2. mgr. 13. gr. laganna og í 3. gr. er skilgreint að löggiltur rafverktaki sé sá sem hlotið hefur löggildingu Neytendastofu til rafvirkjunarstarfa.

Þessi lagagrundvöllur ákvarðana um löggildingu rafverktaka og þar með um takmarkanir á atvinnuréttindum t.d. iðnsveina og meistara í rafiðngreinum á borð við rafveituvirkjun vekur upp það álitaefni hvort hann fullnægi þeirri lagaáskilnaðarreglu sem nú kemur fram í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 13. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en þar segir:

„Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa. Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess.“

Í athugasemdum við 13. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 kemur meðal annars fram að í 1. mgr. 13. gr. sé lögð til regla um atvinnufrelsi sem sé orðuð með nokkuð öðrum hætti en þágildandi regla um sama efni í 69. gr. stjórnarskrárinnar. Ákvæðinu í 1. mgr. 13. gr. sé í megindráttum ætlað að vera efnislega það sama og eldri reglan sé tekið mið af hljóðan hennar. Með breyttu orðalagi sé þó leitast við að leggja ríkari áherslu á þá meginreglu sem sett sé fram í fyrri málsl. málsgreinarinnar að öllum sé frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa sjálfir. (Alþt. 1994–1995, A-deild, bls. 2108.) Ég vek athygli á því að Hæstiréttur hefur tekið fram í dómum sínum að samkvæmt ákvæðum 75. gr. og áðurgildandi 69. gr. stjórnarskrárinnar verði bönd einungis sett á atvinnufrelsi manna með lögum, sbr. Hrd. 1999, bls. 1709 (mál nr. 403/1998). Reglugerðarákvæði nægi þar ekki ein sér, sbr. Hrd. 1988, bls. 1532 (mál nr. 239/1987). Einnig hefur Hæstiréttur tekið fram í dómum sínum að túlka verði fyrrgreind stjórnarskrárákvæði svo að löggjöf verði að mæla fyrir um meginreglur þar sem fram komi takmörk og umfang þeirrar réttindaskerðingar sem talin er nauðsynleg. Má í þessu sambandi nefna Hrd. 1996, bls. 2956 (mál nr. 110/1995) og Hrd. 2000, bls. 1621 (mál nr. 15/2000).

Ákvæði núgildandi rafmagnsöryggislaga nr. 146/1996, og áðurgildandi laga um sama efni, um heimild til að mæla fyrir um löggildingu rafverktaka í reglugerð eru liður í þeirri ákvörðun löggjafans að koma skuli upp heildstæðu skipulagi um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Mér er ekki kunnugt um að reynt hafi á það fyrir dómstólum hvernig umrædd reglugerðarheimild fullnægir þeim áskilnaði sem nú kemur fram í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar og þar með hvort og þá hvernig þau öryggissjónarmið og almannahagur sem ætla verður að lagaheimildin sé byggð á kunni að hafa hér áhrif. Í þeim álitum umboðsmanns Alþingis þar sem reynt hefur á löggildingu rafverktaka hefur til þessa ekki sérstaklega verið fjallað um umrædda reglugerðarheimild í ljósi breytinga á stjórnarskránni eða áðurnefndra dóma Hæstaréttar þótt talið hafi verið að tiltekin skilyrði fyrir slíkum löggildingum hafi ekki haft fullnægjandi lagastoð, sjá álit í máli nr. 4388/2005 frá 2. desember 2005, og fyrir 1995, sjá álit í máli nr. 239/1990 og nr. 569/1992.

Eins og mál það sem hér er fjallað um liggur fyrir tel ég í sjálfu sér ekki tilefni til að taka hér afstöðu til þess hvernig heimildin til að setja í reglugerð ákvæði um löggildingu rafverktaka samrýmist lagaáskilnaði 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Ég hef þá sérstaklega í huga þá niðurstöðu sem ég hef komist að hér að framan um þá auglýsingu sem viðskiptaráðuneytið gaf út 10. mars 2004 og einnig að sú kvörtun A sem hér er fjallað um beinist ekki beinlínis að synjun Löggildingarstofu, nú Neytendastofu, á beiðni hans um löggildingu til rafverktakastarfa. Ég tel hins vegar að skýrari lagaákvæði um þessi mál hefðu þó hugsanlega getað haft þýðingu við athugun mína á þessu máli og um niðurstöðu í þessu áliti. Ég tel því fullt tilefni til þess fyrir viðskiptaráðuneytið sem fer með rafmagnsöryggismál að hugað verði sérstaklega að þessu atriði og þá að sett verði ítarlegri ákvæði í lög en verið hafa um löggildingar rafverktaka, eins og ráðuneytið orðar í bréfi til mín 27. maí sl. Þar gæti meðal annars verið tilefni til þess að löggjafinn taki frekari afstöðu til þess hvaða skilyrði um menntun, starfsþjálfun og hæfni heimilt sé að gera fyrir löggildingu þegar um er að ræða einstaklinga sem lokið hafa menntun og prófum á sviði tækni- og iðngreina. Eins og staðan er í dag er það algjörlega undir reglugerðarvaldi ráðherra komið í hvaða mæli t.d. sveinar og meistarar í rafiðngreinum geta nýtt réttindi sín til sjálfstæðra starfa á sviði rafmagns og raforkuvirkja. Fyrir rafveituvirkja kann þetta meðal annars að skipta máli í breyttu rekstrarumhverfi orkufyrirtækjanna.

7.

Það hefur komið fram hér að framan að í reynd hefur sú óvissa um starfsheimildir sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara sem hér er fjallað um verið á borðum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytanna allt frá árinu 1999 þegar A vakti fyrst máls á því við ráðuneytin að á skorti að ákvæði reglugerðar um rafmagnseftirlit gerðu ráð fyrir að rafveituvirkjameistarar gætu fengið löggildingu til rafverktakastarfa. Ég tel því nauðsynlegt að leggja áherslu á það við viðskiptaráðuneytið, og þá eftir atvikum einnig iðnaðarráðuneytið, að úrlausn þessa máls verði hraðað og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti liggi fyrir eins fljótt og kostur er hvort og þá hvaða starfsheimildir sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistarar geti fengið til starfa við rafmagn og raforkuvirki þannig að það falli að reglum um rafmagnsöryggismál og þar með um löggildingu til rafverktakastarfa.

V. Niðurstaða.

Mál þetta er tilkomið vegna óvissu sem verið hefur um starfsheimildir sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara allt frá árinu 1999 og á rætur að rekja til mismunandi starfsheimilda á grundvelli iðnaðarlaga annars vegar og hins vegar rafmagsöryggisreglna. Í áliti þessu er það niðurstaða mín að viðskiptaráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að lögum að gefa út auglýsingu hinn 10. mars 2004 um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara sem birt var í Lögbirtingablaðinu 24. mars 2004. Þar koma til atriði er lúta að valdbærni til að setja slíkar reglur á grundvelli 1. mgr. 8. gr. iðnaðarlaga nr. 42/1978 sem og efni þeirrar lagareglu og hvar birta átti slík fyrirmæli. Ég tek því undir það með viðskiptaráðuneytinu að rétt sé að auglýsing þess frá 10. mars 2004, um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara, verði felld úr gildi og beini því til viðskiptaráðherra, í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að svo verði gert.

Ég tel að enn skorti á að stjórnvöld hafi með fullnægjandi hætti leyst úr því á hvern hátt sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistarar geti nýtt starfsréttindi sín með tilliti til rafmagnsöryggisreglna og legg á það áherslu að úrlausn þess máls verði hraðað í ljósi þess langa tíma sem það hefur verið á borðum stjórnvalda.

Jafnframt beini ég þeim tilmælum til iðnaðar– og viðskiptaráðuneytanna að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef rakið í álitinu við stjórnsýslu á sviði iðnaðar- og rafmagnsöryggismála.

Auk ofangreinds kem ég þeirri ábendingu á framfæri við viðskiptaráðuneytið að hugað verði, með tilliti til lagaáskilnaðarreglu 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar, að lagagrundvelli ákvarðana um löggildingu rafverktaka sem fela í sér takmarkanir á atvinnuréttindum iðnsveina og iðnmeistara í rafiðngreinum, þ.e. skýrleika lagaheimildar í 10. tölul. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 146/1996 til að setja í reglugerð ákvæði um löggildingu rafverktaka, og hvet því til þess að boðuð áform ráðuneytisins um endurskoðun þessara mála gangi eftir sem fyrst.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfum til iðnaðarráðuneytis og viðskiptaráðuneytis, dags. 29. febrúar 2008, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytanna hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir hafi falist. Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 1. apríl 2008, er bent á að samrekstri iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta hafi verið hætt á síðasta ári og að álit mitt snerti í reynd einkum verkefni á sviði viðskiptaráðuneytis. Telji ráðuneytið að álitið gefi ekki tilefni til sérstakra aðgerða af hálfu þess, en ráðuneytið hafi engu að síður í hyggju að taka framkvæmd iðnaðarlaga nr. 42/1978 til heildstæðrar endurskoðunar á þessu ári, bæði með tilliti til álits míns og breyttra aðstæðna.

Í svarbréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 27. mars 2008, kemur fram að ráðuneytið hafi gefið út auglýsingu, dags. 25. s.m., um brottfall auglýsingar um starfsréttindi sjálfstætt starfandi rafveituvirkjameistara. Var sú auglýsing birt í Lögbirtingablaði 28. s.m. Í bréfinu segir ennfremur:

„Með tilliti til aðstæðna hefur þótt rétt að semja strax frumvarp til að taka af tvímæli um fullnægjandi lagastoð við löggildingu rafverktaka hjá Neytendastofu. Er gert ráð fyrir að leggja fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Ráðgert er að frumvarpið verði lagt fram í ríkisstjórn föstudaginn 28. þ.m. og síðan fyrir Alþingi mjög fljótlega á þessu þingi. Ákvæði um hæfniskröfur við löggildingu rafverktaka eru tekin upp í frumvarpið úr reglugerð nr. 285/1998 um breytingu á reglugerð nr. 264 31. desember 1971 um raforkuvirki, með áorðnum breytingum, nánar tiltekið ákvæði 1.4.7.-9.

Með vísan til niðurlags í bréfi iðnaðar- og viðskiptaráðuneyta til umboðsmanns Alþingis, dags. 6. apríl 2006, skal bent á að unnið hefur verið að því af hálfu menntamálaráðuneytisins, sem ber ábyrgð á menntun í löggiltum iðngreinum, að undirbúa möguleika á að hefja meistaranám í rafveituvirkjun á grundvelli endurskoðaðrar námskrár fyrir rafvirkja þannig að þar sé ekki einungis gert ráð fyrir almennu námi heldur einnig fagnámi. Geta þá þeir sem áhuga hafa á því bætt við sig menntun þannig að þeir uppfylli skilyrði á grundvelli rafmagnsöryggislaga til að hljóta löggildingu sem rafverktakar. Viðskiptaráðuneytið hefur ítrekað við menntamálaráðuneytið að mikilvægt sé að niðurstaða fáist í menntunarmálin hið fyrsta í samvinnu við Rafiðnaðarskólann.“

Með bréfi viðskiptaráðuneytisins, dags. 11. júní 2008, var mér kynnt að á grundvelli lagafrumvarps ráðuneytisins hefði Alþingi samþykkt lög nr. 46/2008, um breytingu á lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, þar sem lagastoð vegna löggildingar rafverktaka sé treyst og tekin af tvímæli um að sú löggilding megi vera tímabundin. Með bréfinu var mér jafnframt sent samrit af bréfi viðskiptaráðuneytisins til menntamálaráðuneytisins, dags. 15. maí s.á., þar sem ítrekuð var ósk um að menntamálaráðuneytið geri hið allra fyrsta ráðstafanir til að hefja megi meistaranám í rafveituvirkjun á grundvelli endurskoðaðrar námskrár fyrir rafvirkja, þ.a. rafveituvirkjar sem áhuga hafi geti bætt við sig menntun til að uppfylla skilyrði á grundvelli rafmagnsöryggislaga til að hljóta löggildingu sem rafverktakar.