Álit

I. Kvörtun.

Tilefni þessa álits er kvörtun sem mér barst frá eigendum íbúðarhúsa við götuna X á Akureyri. Upphaflega hafði umræddu byggingasvæði verið úthlutað sem einni heild, þ.e. óskiptri lóð, til byggingarfélags sem annaðist sjálft gatnagerð, frágang opinna svæða og byggingu íbúðarhúsanna. Af hálfu sveitarfélagsins var litið svo á að lóðarhafanum bæri jafnframt að sjá um og bera kostnað af viðhaldi og endurnýjun gatna og opinna svæða. Byggingarfélagið seldi síðan einstakar íbúðir ásamt hlutdeild í lóðarréttindum á byggingasvæðinu og skyldur félagsins færðust yfir á íbúðaeigendurna að áliti sveitarfélagsins. Í máli þessu reynir því á almenn álitaefni um heimild sveitarfélags að gildandi lögum til að úthluta eða ráðstafa byggingarlóðum með þessum eða öðrum hætti og fella þannig skyldur um viðhald og endurnýjun gatna og sameiginlegra opinna svæða á einkaaðila í stað sveitarfélagsins, þannig að það falli t.d. í hlut eigenda húsa við viðkomandi götu eða á svæðinu. Sú aðstaða eigenda almennra íbúðarhúsa í þéttbýli sem af þessu leiðir og mismunandi samningar og skilmálar um slíkar kvaðir og skyldur hefur orðið mér tilefni til að taka þessi álitaefni til athugunar að nokkru með almennari hætti en leiðir beint af athugun á þeirri kvörtun sem er tilefni álitsins.

Hinn 30. maí 2006 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri, og lagði fram kvörtun. Efni kvörtunarinnar er tvíþætt. Annars vegar lýtur hún að þeirri afstöðu félagsmálaráðuneytisins, sem fram kemur í bréfi þess til hagsmunafélagsins, dags. 24. apríl 2006, að ekki hafi verið tilefni til þess að áminna sveitarfélagið Akureyrarkaupstað og gera kröfu um tilteknar úrbætur gagnvart hagsmunafélaginu, sbr. heimild í 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Taldi hagsmunafélagið tilefni til þess þar sem sveitarfélagið hefði ekki fylgt tilmælum sem ráðuneytið hafði beint til þess í áliti, dags. 22. apríl 2003. Hins vegar lýtur kvörtunin að meðferð Akureyrarkaupstaðar á málefnum hagsmunafélagsins frá upphafi.

Athugun mín á kvörtuninni hefur beinst að fyrrnefnda atriðinu, það er að segja að þeirri ákvörðun og afstöðu félagsmálaráðuneytisins sem fram kemur í bréfi þess til hagsmunafélagsins, dags. 24. apríl 2006. Hef ég við þá afmörkun á athugun minni ekki síst haft í huga að hefði ráðuneytið tekið til frekari athugunar hvort rétt hefði verið að beita Akureyrarkaupstað úrræðum samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga, þá hefði við þá málsmeðferð eðli máls samkvæmt einnig verið fjallað í meginatriðum um þau viðbrögð og málsmeðferð sveitarfélagsins í heild sem síðara kvörtunarefnið beinist að.

Þá er rétt að fram komi að umrætt álit félagsmálaráðuneytisins frá 22. apríl 2003 er í meginatriðum þríþætt. Í fyrsta lagi felur það í sér afstöðu ráðuneytisins til töku gatnagerðargjalds af lóðinni við X-götu á Akureyri. Í öðru lagi til lóðarréttinda og viðhaldsskyldu á lóðinni til framtíðar, og þá ekki síst með hliðsjón af viðhaldi og eignarhaldi á götumannvirkjum innan hennar, og í þriðja lagi til fyrirkomulags á deiliskipulagi við lóðina. Með vísan til framsetningar á þeirri kvörtun sem er tilefni álits þessa verður hér að mestu aðeins fjallað um þann þátt málsins sem lýtur að eignarhaldi og viðhaldsskyldu götumannvirkja innan lóðarinnar.

Í gögnum málsins liggja ekki fyrir beinar upplýsingar um tilurð umrædds hagsmunafélags, samþykktir þess eða fjölda félagsmanna. Ég hef í tilefni af athugun minni á máli þessu þó ekki talið ástæðu til að taka það atriði til sérstakrar umfjöllunar eða athugunar. Fyrir liggur að félagið hefur verið virkt í hagsmunagæslu fyrir íbúa hverfisins, þar á meðal gagnvart sveitarfélaginu Akureyrarkaupstað, og ekki liggur fyrir í gögnum málsins að heimild til slíks fyrirsvars hafi verið vefengd af stjórnvöldum. Verður ekki annað séð en að með því móti hafi stjórnvöld auðveldað íbúum við X-götu að koma að kröfum sínum og sjónarmiðum í málinu og verða ekki gerðar athugasemdir við þá stjórnsýsluframkvæmd af minni hálfu. Með vísan til þess, sem og til þess að umfjöllun mín beinist að því að láta í ljós álit mitt á þeim svörum og viðbrögðum sem félagsmálaráðuneytið hefur látið hagsmunafélaginu í té, er ekki þörf á að ég taki heimildir félagsins til að bera fram kvörtun við mig og koma fram fyrir hönd íbúa við X-götu til sérstakrar umfjöllunar í tilefni af máli þessu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. desember 2007.

II. Málavextir.

X-gata á Akureyri, þ.e. gatan, opin svæði og lóðir íbúðarhúsa við hana, er ein og óskipt lóð í sveitarfélaginu Akureyrarkaupstað. Lóðinni var af hálfu sveitarfélagsins úthlutað til Y ehf. með ákvörðun þar um á árinu 1998. Lóðarleigusamningur var gerður við fyrirtækið um lóðina 22. desember 1999. Samkvæmt gögnum málsins annaðist fyrirtækið, eða verktakar á þess vegum, allar framkvæmdir á lóðinni, þar á meðal gatnagerð ásamt lagningu holræsa, en greiddi engu að síður fullt gatnagerðargjald til Akureyrarkaupstaðar samkvæmt þágildandi lögum nr. 17/1996, um gatnagerðargjöld, og gjaldskrá sveitarfélagsins. Af gögnum málsins virðist einnig ljóst að byggingarfélagið og sveitarfélagið hafa gengið út frá því að sú skylda hvíldi á lóðarhafa, eða lóðarhöfum, X-götulóðarinnar að kosta götuframkvæmdir innan lóðarinnar, þ.m.t. undirbyggingu götumannvirkja, skolplagna, niðurfalla, malbikun, gerð gangstétta og frágang opinna svæða. Jafnframt hafi leitt af því að lóðarhafa bæri að annast allt viðhald umræddra mannvirkja innan lóðarmarkanna, þar á meðal viðgerðir, snjómokstur, garðslátt á opnum svæðum o.fl.

Á lóðinni standa 12 hús sem í eru 40 íbúðir og um hana liggur gata sem er rúmlega 400 metra löng, ætluð til almennrar umferðar, ásamt viðeigandi umferðarmannvirkjum. Öll þessi mannvirki voru gerð af Y ehf., eða aðilum á þess vegum. Y seldi síðan íbúðirnar og tilheyrandi lóðarréttindi, og er það hagsmunafélag húseigenda og íbúa á lóðinni sem stendur að þeirri kvörtun sem er tilefni álits þessa. Fyrir liggur að byggingarfélagið virðist sjálft hafa greitt Akureyrarkaupstað gatnagerðargjöld vegna lóðarinnar. Viðhorfi aðila til þess að viðhaldsskylda á götumannvirkjum fylgi lóðinni og hvíli því nú á þeim sem eiga þær húseignir sem á henni standa hefur áður verið lýst.

Af gögnum málsins verður ráðið að eigendur íbúða við X-götu óskuðu á árinu 2001 eftir endurgreiðslu gatnagerðargjalda frá Akureyrarkaupstað. Töldu þeir sig í raun hafa tvígreitt gjöldin þar sem í kaupverði sem þeir greiddu til byggingarfélagsins hefði í raun, auk greiðslna fyrir lóðarréttindi og íbúðarhúsnæði, falist a.m.k. bæði greiðsla fyrir gerð götumannvirkja á lóðinni, sem og greiðsla fyrir gatnagerðargjöldin sem byggingarfélagið greiddi Akureyrarkaupstað. Bæjaryfirvöld höfnuðu þessum kröfum. Í kjölfarið leitaði hagsmunafélagið til félagsmálaráðuneytisins með framlagningu kæru, dags. 24. maí 2002. Með bréfi, dags. 28. ágúst 2002, tilkynnti félagsmálaráðuneytið hagsmunafélaginu að það hefði ákveðið að vísa kæru félagsins frá. Kemur í öðrum gögnum málsins fram að ástæða frávísunarinnar hafi verið aðildarskortur hagsmunafélagsins að málinu. Á hinn bóginn hefði ráðuneytið ákveðið að taka málið til skoðunar á grundvelli almenns eftirlitshlutverks síns samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Hinn 22. apríl 2003 lét ráðuneytið síðan álit sitt í té. Niðurstöðukafli álitsins er allítarlegur en í stuttu máli má lýsa því svo að þar komi fram afstaða ráðuneytisins til þriggja nánar tilgreindra atriða. Í fyrsta lagi til töku gatnagerðargjalds af lóðinni við X-götu á Akureyri, í öðru lagi til eignarhalds og viðhaldsskyldu á lóðinni og í þriðja lagi til fyrirkomulags á deiliskipulagi lóðarinnar.

Niðurstaða ráðuneytisins um töku gatnagerðargjalda var sú að gatnagerðargjöld samkvæmt lögum nr. 17/1996, um gatnagerðargjöld, teldust þjónustugjöld. Akureyrarkaupstað hefði því ekki verið heimilt að fela lóðarhafa gerð götumannvirkja á lóðinni og innheimta jafnframt af honum full gatnagerðargjöld. Í ljósi niðurstöðu Hæstaréttar í dómi frá 9. mars 2006 í máli nr. 415/2005, þar sem fjallað var um rétt til endurgreiðslu gatnagerðargjalds sem greitt var til Akureyrarkaupstaðar vegna lóðarinnar að Holtateig á Akureyri, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að taka gatnagerðargjalda byggðist á skattalegum sjónarmiðum en fæli ekki í sér töku þjónustugjalda, verður að telja að niðurstaða ráðuneytisins um þetta atriði hafi ekki lengur þýðingu að lögum. Endurgreiðslukröfu lóðarhafans var hafnað m.a. á þessum forsendum.

Vegna fyrirkomulags á deiliskipulagi á lóðinni við X-götu á Akureyri bendi ég á að í áliti ráðuneytisins kemur fram að það sé afstaða þess að það skipulagsfyrirkomulag sem valið var fyrir lóðina við X-götu, þ.e. að hús við götu séu byggð á einni óskiptri lóð, hafi í för með sér ókosti fyrir íbúa götunnar og sé óheppilegt. Þar kemur þó ekki fram að þetta fyrirkomulag sé beinlínis andstætt lögum og reyndar tekur ráðuneytið fram að í umsögn Skipulagsstofnunar, sem ráðuneytið aflaði við meðferð málsins, komi fram að deiliskipulag lóðarinnar fullnægi skilyrðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, og byggingarreglugerðar, nr. 441/1998. Er þetta áréttað í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 11. október 2006, þar sem segir að „þær athugasemdir um deiliskipulag [X-götu] sem fram koma í álitinu [séu] einungis ábendingar ráðuneytisins um að Akureyrarkaupstaður hafi ekki gætt nægilega hagsmuna íbúa götunnar við gerð deiliskipulagsins og tilmæli um úrbætur af þeirri ástæðu. Ljóst [sé] að ekki [hafi verið] farið að ábendingum Skipulagsstofnunar í því sambandi en jafnframt [liggi] fyrir að deiliskipulag [X-götu] [sé] ekki ólögmætt“.

Með vísan til þessa verður ekki sérstaklega fjallað frekar af minni hálfu um niðurstöðu ráðuneytisins um framangreind tvö atriði í áliti þessu.

Niðurstaða ráðuneytisins um eignarhald gatna og götumannvirkja á lóðinni er í grundvallaratriðum svohljóðandi:

„Ráðuneytið telur Akureyrarkaupstað hafa verið heimilt að fela lóðarhöfum við [X-götu] gatnagerð á lóðinni, í ljósi ákvæða 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, enda hafði sveitarfélagið gert fyrirvara um slíkt í samræmi við ákvæðið. Hins vegar er það álit ráðuneytisins að það samrýmist ekki ákvæðum 7. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, og ákvæðum 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, að fela lóðarhafa og síðar fasteignareigendum við [X-götu] eignarhald á götumannvirkjum lóðarinnar með þeim afleiðingum að þeir beri ábyrgð á viðhaldi og umhirðu mannvirkjanna. Er það mat ráðuneytisins að eignarhald og þar af leiðandi viðhaldsskylda umræddra mannvirkja séu verkefni sveitarfélaga samkvæmt fyrrnefndum ákvæðum.

[...]

Ráðuneytið telur ástæðu til að taka það sérstaklega fram að í áliti þessu er ekki tekin afstaða til hugsanlegrar endurgreiðslu gatnagerðargjalds eða mögulegrar ógildingar þeirra ákvarðana sveitarfélagsins sem fjallað hefur verið um í álitinu.

Hins vegar er því beint til Akureyrarkaupstaðar með vísan til 1. og 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar taki til athugunar þau sjónarmið sem rakin eru í niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins og leiti leiða til að koma til móts við íbúa [X-götu] hvað þau atriði varðar. Þess er jafnframt óskað að niðurstaða sveitarfélagsins verði kynnt ráðuneytinu þegar hún liggur fyrir.“

Samkvæmt framangreindu var það niðurstaða félagsmálaráðuneytisins á árinu 2003 að Akureyrarkaupstað hafi ekki verið heimilt að fela lóðarhöfum og fasteignareigendum við X-götu eignarhald götumannvirkja með þeim hætti sem gert var heldur hafi sveitarfélaginu á grundvelli síðasta málsliðar 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, aðeins verið heimilt að fela lóðarhafa við X-götu að annast gerð götunnar. Af því leiði einnig að sveitarfélaginu beri að annast viðhald og umhirðu götunnar og götumannvirkja við hana. Hið sama gildi um eignarhald og viðhald annarra mannvirkja og svæða sem almennt séu í forsjá sveitarfélaga, svo sem opinna grænna svæða utan lóða fasteignareigenda, leikvalla o.þ.u.l. Afstaða félagsmálaráðuneytisins að þessu leyti var síðan áréttuð í bréfi þess til Akureyrarkaupstaðar, dags. 22. ágúst 2003.

Í bréfi ráðuneytisins til sveitarfélagsins, dags. 15. júlí 2004, kemur einnig fram athugasemd við þá tillögu sveitarfélagsins að akstursleið við X-götu verði undanskilin þegar sveitarfélagið taki að sér rekstur og viðhald götumannvirkja við X-götu, eins og þá lágu fyrir hugmyndir um í samningaviðræðum sveitarfélagsins og hagsmunafélagsins. Er tekið fram í bréfinu að í áliti ráðuneytisins frá 22. apríl 2003 hafi verið á það bent að holræsagerð sé eitt af verkefnum sveitarfélaga en undir þennan hluta götumannvirkjanna liggi stofnlagnir skolps og rafmagns. Þá kemur fram í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 11. október 2006, að sú afstaða ráðuneytisins sem fram kemur í hinu umrædda áliti þess um eignarhald götunnar standi óhögguð, og í bréfi þess til mín, dags. 21. mars 2007, kemur jafnframt fram að ráðuneytið staðfesti þann skilning á áliti þess frá 22. apríl 2003 að það hafi verið álitin ólögmæt ráðstöfun af hálfu Akureyrarkaupstaðar að fela lóðarhafa eignarhald og viðhald götumannvirkja við X-götu.

Rétt er að taka fram að í álitinu er ekki tekin skýr afstaða til þess hverju það kunni að varða verði hið ólögmæta ástand, að mati ráðuneytisins, ekki fært í rétt horf af hálfu sveitarfélagsins. Þar kemur ekki með beinum hætti fram hvort til greina komi að beita sérstökum úrræðum á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 í þessu sambandi, en sá möguleiki er heldur ekki útilokaður.

Hagsmunafélagið höfðaði mál á hendur Akureyrarkaupstað og var stefna í málinu gefin út 22. júní 2004. Úrskurður gekk í héraðsdómi Norðurlands eystra 28. júlí 2005 þar sem málinu var vísað frá vegna ágalla á kröfugerð. Með dómi Hæstaréttar frá 31. ágúst 2005, í máli nr. 377/2005, var úrskurðurinn staðfestur. Að dómi þessum gengnum leitaði hagsmunafélagið enn samninga við Akureyrarkaupstað um lausn málsins. Samningar náðust ekki. Í framhaldinu ritaði lögmaður hagsmunafélagsins á ný bréf til félagsmálaráðuneytisins, dags. 3. apríl 2006. Í niðurlagi þess bréfs segir m.a. svo:

„Að öllu framangreindu virtu telur umbjóðandi minn útséð að samkomulag náist ekki við Akureyrarbæ í málinu. Telur umbjóðandi minn að Akureyrarbær hafi alls ekki fylgt þeim tillögum og tilmælum sem félagsmálaráðuneytið hefur sett fram, síðast í bréfi sínu til bæjarstjóra 15. júlí 2003 [2004]. Þá hafi Akureyrarbær skirrst við að sinna þeim skyldum sem á honum hvíla að lögum, s.s. að annast rekstur og viðhald götumannvirkja við [X-götu].

Telur umbjóðandi minn að nú sé fullt tilefni fyrir félagsmálaráðuneytið til að beita úrræðum 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 gagnvart Akureyrarbæ, sbr. til hliðsjónar niðurlag bréfs ráðuneytisins til þáverandi lögmanns umbjóðanda míns, dags. 15. júlí 2004. Er þess krafist að ráðuneytið áminni Akureyrarbæ og geri kröfu um úrbætur gagnvart umbjóðanda mínum.“

Í svari félagsmálaráðuneytisins, dags. 24. apríl 2006, segir m.a. svo:

„Ráðuneytið hefur á undanförnum árum verið upplýst af aðilum um viðræður sem átt hafa sér stað milli hagsmunafélagsins og bæjaryfirvalda um hugsanlegan sáttagrundvöll í málinu. Það er mat ráðuneytisins að í þeim viðræðum hafi Akureyrarkaupstaður í meginatriðum lýst yfir vilja til að bregðast við þeim ábendingum og tilmælum sem fram koma í fyrrgreindu áliti ráðuneytisins. Má í því sambandi benda á bréf bæjarstjóra til ráðuneytisins frá 14. maí 2004 og bréf bæjarlögmanns frá 24. október 2003 auk fleiri gagna, samanber einnig svör ráðuneytisins við þeim bréfum, dags. 15. júlí 2004 og 2. desember 2003.

Ráðuneytið harmar að ekki hafi náðst niðurstaða í málinu sem umbjóðendur yðar geta sætt sig við en jafnframt er það afstaða ráðuneytisins að ekki sé tilefni til áminningar eða annarra viðurlaga skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga á hendur bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar.

Erindi yðar er því hafnað með vísan til framangreinds rökstuðnings.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri ritaði ég félagsmálaráðuneytinu bréf, dags. 18. september 2006. Því bréfi svaraði félagsmálaráðuneytið með bréfi, dags. 11. október sama ár. Ég gaf lögmanni hagsmunafélagsins kost á að gera athugasemdir við svar ráðuneytisins með bréfi, dags. 12. október sama ár. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 26. sama mánaðar.

Ég ritaði félagsmálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 12. febrúar 2007. Þar óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið kynnti mér afstöðu sína til eftirfarandi:

„1. Hvort óbreytt sé sú afstaða félagsmálaráðuneytisins að 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 feli í sér nægilega skýran lagagrundvöll til að banna sveitarfélögum að ákveða það fyrirkomulag á eignarhaldi gatna og götumannvirkja í þéttbýli að það sé í höndum einkaaðila.

2. Sé afstaða ráðuneytisins sú að lagagrundvöllur, sbr. spurningu númer eitt, sé nægilega skýr óska ég þess jafnframt að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvort það telji að úr ágreiningi fasteignareigenda við [X-götu] og Akureyrarkaupstaðar um yfirfærslu eignarréttinda að götu og götumannvirkjum, ásamt viðeigandi landsvæði, verði leyst með öðrum hætti en samningum eða eignarnámi, sé lagaskilyrðum til þess fullnægt, og þá með hvaða hætti það mundi geta orðið. Hef ég þar ekki síst í huga þinglýsta réttarstöðu fasteignareigenda í þessu sambandi.

3. Sé afstaða ráðuneytisins vegna spurningar númer tvö sú að aðrar leiðir teljist ekki færar til að leysa úr ágreiningi málsaðila en samningar eða eignarnám, sé lagaskilyrðum til þess fullnægt, óska ég þess að ráðuneytið lýsi afstöðu sinni til þess hvort það telji að sú afstaða þess hafi komið nægilega skýrt fram í málinu fram að þessu, sbr. álit þess frá 22. apríl 2003, sbr. einnig bréf þess til lögmanns hagsmunafélags húseigenda og íbúa við [X-götu], dags. 15. júlí 2004. Ég hef hér í huga þær væntingar sem hagsmunafélagið hefur að mínu mati greinilega haft til þess að ráðuneytið telji þá aðstöðu sem uppi er við [X-götu] um eignarhald götunnar ólögmæta og að möguleikar væru fyrir hendi að við þeim aðstæðum yrði brugðist með beitingu úrræða á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga.“

Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 21. mars 2007. Þar kemur fram að ráðuneytið staðfesti að það hafi verið álitin ólögmæt ráðstöfun af hálfu Akureyrarkaupstaðar að fela lóðarhafa eignarhald og viðhald götumannvirkja við X-götu. Enn sé óleystur ágreiningur sveitarfélagsins við íbúa við X-götu á Akureyri um þetta atriði. Ráðuneytið tekur jafnframt fram að það hafi beitt sér fyrir því að aðilar næðu sáttum, án þess að taka beinan þátt í þeim samningaviðræðum sem farið hafi fram. Telji ráðuneytið ljóst að sveitarstjórnarlög veiti því ekki vald til að ógilda ákvæði lóðarleigusamnings, fremur en ákvæði annarra einkaréttarlegra samninga.

Um hugsanlega beitingu viðurlaga vegna þessa þáttar málsins eða endurupptöku þess tekur ráðuneytið fram að vandséð sé að það hafi nægar lagaheimildir til að beita sér frekar fyrir endanlegri niðurstöðu en þegar hafi verið gert. Þau viðurlög sem til greina komi samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga séu í fyrsta lagi áminning og áskorun um að bæta úr vanrækslu, sbr. 2. mgr. Ráðuneytið hafi þegar beint áskorun til Akureyrarkaupstaðar, sbr. álit þess frá 22. apríl 2003. Í 3. mgr. 102. gr. séu veittar tilteknar heimildir til að beita frekari viðurlögum, s.s. stöðvun greiðslna úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga eða lögsókn til að krefjast dagsekta. Beiting ráðuneytisins á viðurlögum samkvæmt 3. mgr. 102. gr. til að þvinga sveitarfélagið til samninga við íbúðaeigendur við X-götu hlyti hins vegar að vekja ýmsar spurningar um hvort gengið væri gegn sjálfstjórnarrétti sveitarfélaga. Þá segir orðrétt svo í bréfinu:

„Að mati ráðuneytisins eru aðstæður þannig í þessu máli að þó viðkomandi ráðstöfun Akureyrarkaupstaðar hafi verið talin ólögmæt séu leiðir sveitarfélagsins til að bæta úr þeim vanköntum, meðal annars um mat á fjárhagslegu tjóni viðkomandi fasteignareigenda, að miklu leyti einkaréttarlegs eðlis. Inngrip ráðuneytisins í það ferli með beitingu úrræða skv. 3. mgr. 102. gr. er til þess fallið að hafa óeðlileg áhrif á samningsstöðu aðila málsins og þannig hugsanlega ganga gegn meginreglunni um sjálfstjórn sveitarfélaga.“

Svör ráðuneytisins við einstökum spurningum mínum voru eftirfarandi:

„1. Afstaða ráðuneytisins til þess hvort lög heimili sveitarfélögum að undanskilja sig eignarhaldi á götum og götumannvirkjum er ítarlega rökstudd í álitinu. Á þá niðurstöðu hefur ekki reynt fyrir dómstólum og frá því álitið var kveðið upp hefur ekkert gerst sem gefur ráðuneytinu tilefni til að hverfa frá fyrri afstöðu sinni.

2. Ráðuneytið er sammála því að úr ágreiningi um yfirfærslu eignarréttinda verði helst leyst með samkomulagi eða mögulega eignarnámi. Það veltur þó á vilja aðila máls hvort þessar leiðir eru færar til að binda endi á ágreininginn. Þrautalending hlýtur síðan að vera að leggja málið fyrir dómstóla. Rétt er að ítreka það sem áður er fram komið að ráðuneytið telur sveitarstjórnarlög ekki heimila ráðuneytinu að ógilda eða víkja til hliðar ákvæðum einkaréttarlegra samninga.

3. Þegar álit ráðuneytisins var kveðið upp var ágreiningur málsaðila víðtækari og var af hálfu hagsmunafélagsins lögð þung áhersla á að krefja Akureyrarkaupstað um endurgreiðslu á gatnagerðargjaldi. Lá fyrir að úr þeim ágreiningi yrði helst skorið fyrir dómstólum en hvorugur málsaðilinn virtist útiloka að samkomulag gæti náðst um aðra þætti málsins. Eignarnám er vissulega ekki nefnt í álitinu sem möguleg leið til lausnar málsins. Tæp fjögur ár eru liðin síðan álitið var kveðið upp og meðal annars af þeirri ástæðu er erfitt að fullyrða hvort eða með hvaða hætti sá möguleiki hafi verið skoðaður sérstaklega. Sú afstaða Akureyrarkaupstaðar lá hins vegar skýr fyrir að öllum fjárkröfum fasteignareigenda við [X-götu] yrði hafnað. Af þeirri ástæðu verður að telja að fremur litlar líkur hafi verið á að Akureyrarkaupstaður væri reiðubúinn til að fara eignarnámsleiðina. Varðandi væntingar aðila málsins til frekari aðgerða af hálfu ráðuneytisins er rétt að benda á að samskipti ráðuneytisins við aðila máls voru ekki eingöngu skrifleg. Einnig var um að ræða símtöl og fundi þar sem farið var yfir málið og reynt að miðla málum. Starfsmenn ráðuneytisins rekur ekki minni til þess að þau samskipti, frekar en orðalag álitsins, hafi verið til þess fallin að vekja væntingar um að ráðuneytið myndi grípa til þvingunarúrræða skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga gagnvart Akureyrarkaupstað. Þvert á móti var leitast við að gera aðilum skýra grein fyrir að ráðuneytið gæti ekki úrskurðað um hugsanlegar fjárkröfur eða knúið fram niðurstöðu sem fæli í sér yfirfærslu fjármuna. Báðir málsaðilar áttu því að geta gert sér grein fyrir því að slík yfirfærsla gæti eingöngu gerst á grundvelli samkomulags þeirra á milli.“

Með bréfi, dags. 23. mars 2007, gaf ég lögmanni hagsmunafélagsins kost á að setja fram athugasemdir sínar í tilefni af ofangreindu svarbréfi félagsmálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 3. apríl 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og fram hefur komið hér að framan komst félagsmálaráðuneytið að þeirri niðurstöðu í áliti sínu frá 22. apríl 2003 að Akureyrarkaupstað hefði verið óheimilt að fela lóðarhöfum lóðarinnar að X-götu á Akureyri eignarhald og viðhald þeirra götumannvirkja sem á lóðinni eru. Sveitarfélaginu hafi sjálfu borið að eiga götumannvirkin og annast viðhald og umhirðu þeirra. Hið sama gildi um eignarhald og viðhald annarra mannvirkja og svæða sem almennt séu í forsjá sveitarfélaga, svo sem opinna grænna svæða utan lóða fasteignareigenda, leikvalla o.fl. Þrátt fyrir álit ráðuneytisins um þetta atriði er enn fyrir hendi deila um eignarhald umræddra götumannvirkja og það viðhald og umhirðu þeirra sem af eignarhaldinu leiðir. Akureyrarkaupstaður og Hagsmunafélag íbúa og íbúðareigenda við X-götu á Akureyri hafa átt í löngum viðræðum um úrlausn ágreiningsefna að þessu leyti, en þær viðræður virðast ekki hafa skilað árangri.

Athugun mín í tilefni af kvörtun Hagsmunafélags íbúðareigenda og íbúa við X-götu á Akureyri hefur, eins og áður er getið, beinst að þeirri afstöðu félagsmálaráðuneytisins sem fram kemur í bréfi til hagsmunafélagsins, dags. 24. apríl 2006, að ekki sé tilefni til að beita Akureyrarkaupstað viðurlögum á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 eða grípa til frekari aðgerða þrátt fyrir að eignarhald umræddra götumannvirkja sé enn óbreytt.

2.

Áður en lengra er haldið tel ég tilefni til að víkja nokkru nánar að réttmæti þeirrar niðurstöðu sem félagsmálaráðuneytið komst að í áliti sínu 22. apríl 2003, að Akureyrarkaupstað hafi verið óheimilt að fela lóðarhöfum lóðarinnar að X-götu á Akureyri eignarhald og viðhaldsskyldu á götumannvirkjum innan lóðarinnar.

Í sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998, með síðari breytingum, er að finna almenn lagaákvæði um hlutverk og stjórnun sveitarfélaga hér á landi. Í 1. – 3. mgr. 7. gr. laganna segir m.a. svo:

„Skylt er sveitarfélögum að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum.

Sveitarfélög skulu vinna að sameiginlegum velferðarmálum íbúanna eftir því sem fært þykir á hverjum tíma.

Sveitarfélög geta tekið að sér hvert það verkefni sem varðar íbúa þeirra, enda sé það ekki falið öðrum til úrlausnar að lögum.“

Í eldri sveitarstjórnarlögum nr. 8/1986 voru verkefni sveitarfélaga talin upp með mun nákvæmari hætti. Í 1. – 3. mgr. 6. gr. laganna var að vísu að finna málsgreinar sem eru samhljóða gildandi 1. – 3. mgr. 7. gr. en í 6. mgr. greinarinnar voru í 13 töluliðum talin upp mörg af helstu verkefnum sveitarfélaganna. Þar sagði m.a. í 12. tölulið að meðal verkefna sveitarfélaga væru „bygging og viðhald mannvirkja, þar á meðal gatna, vega og torga, veitukerfa, hafna o.s.frv.“. Samsvarandi ákvæði var áður að finna í eldri sveitarstjórnarlögum nr. 58/1961 en er ekki lengur að finna í lögum.

Í áliti sínu frá 22. apríl 2003 tekur félagsmálaráðuneytið fram að það telji að af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til þeirra laga sem síðan urðu sveitarstjórnarlög nr. 45/1998 megi ráða að ástæðan fyrir því að umrædd upptalning hafi verið felld brott hafi verið tæknilegs eðlis. Ákveðið hafi verið að umfjöllun um einstök verkefni sveitarfélaga skyldi koma fram í sérlögum, en ekki í sveitarstjórnarlögunum sjálfum. Brottfall upptalningarinnar í 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986 hafi því ekki sjálfstætt gildi í sjálfu sér við afmörkun á verkefnum sveitarfélaganna. Þau verkefni sem þar hafi verið upp talin teljist enn til meginverkefna sveitarfélaga, að því leyti sem lög kveði ekki á um annað.

Ráðuneytið rekur jafnframt efni 4. mgr. 44. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en þar kemur fram að þegar byggingarleyfi hefur verið gefið út fyrir nýbyggingu á skipulögðu svæði í þéttbýli sé sveitarstjórn skylt að sjá um að götur, rafmagn, vatn og holræsi séu fyrir hendi eftir því sem þörf er á nema sveitarstjórn hafi gert sérstakan fyrirvara. Tekur ráðuneytið fram að þessi lagagrein feli í sér undanþágu frá þeirri reglu að sveitarfélög annist gatnagerð innan sveitarfélags. Frekari undanþága geti í raun ekki í ákvæðinu falist. Þannig felist hvorki í ákvæðinu heimild sveitarfélaga til að fela öðrum aðilum eignarhald gatna né viðhaldsskyldu þeirra. Aðeins heimild til að fela öðrum gatnagerðina sjálfa.

Það er fyrst og fremst með vísan til framangreindra atriða sem ráðuneytið dregur þá grundvallarályktun að í 7. gr. sveitarstjórnarlaganna felist sú meginregla að eignarhald, og þar af leiðandi viðhalds- og umhirðuskylda götumannvirkja, teljist til verkefna sveitarfélaga. Sveitarfélögum sé almennt skylt að eiga götumannvirki í viðkomandi sveitarfélagi og rækja þær skyldur og annast þau verkefni sem af slíku eignarhaldi leiði. Tekur ráðuneytið jafnframt fram að sú niðurstaða styðjist við þá staðreynd að annað fyrirkomulag sé íþyngjandi og hafi í för með sér óæskilegar afleiðingar fyrir íbúa sveitarfélagsins. Ég tek fram að ég skil afstöðu félagsmálaráðuneytisins svo að hér sé aðeins um að ræða götur og götumannvirki í þéttbýli, opin fyrir almennri umferð, en ekki t.d. bílastæði eða t.d. stöku stíga sem ætlaðir eru til einkanota.

Hér að framan voru orðrétt teknar upp málsgreinar 1 – 3 í 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998. Þar er ekki berum orðum fjallað um gatnagerð sveitarfélaga eða skyldur þeirra í þeim efnum. Í ákvæðum eldri sveitarstjórnarlaga, sbr. m.a. 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986 var á hinn bóginn kveðið svo á að meðal verkefna sveitarfélaga væru „bygging og viðhald mannvirkja, þar á meðal gatna, vega og torga, veitukerfa, hafna o.s.frv.“. Ég sé ekki að það sé tilefni til að gera athugasemd við þá afstöðu félagsmálaráðuneytisins að ástæðan fyrir því að sú upptalning sem áður kom fram í 6. mgr. 6. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 8/1986, var felld brott virðist fyrst og fremst hafa verið tæknilegs eðlis, að því leyti að ekki hafi verið talið rétt að hafa upptalningu sem þessa í almennum lögum um starfsemi sveitarfélaga, heldur ætti umfjöllun um slík sérverkefni heima í sérlögum hverju sinni. Brottfalli lagaákvæðisins verður því ekki gefin sérstök þýðing eða merking, t.d. um það að skyldur sveitarfélaga hafi við það aukist eða minnkað með ákveðnum hætti. Á hinn bóginn er vandséð að 12. tölul. 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 verði túlkaður með þeim hætti að þótt þar hafi verið minnst á gatnagerð sveitarfélaga hafi í því falist sú regla að sveitarfélögum væri sjálfum ávallt skylt að eiga og viðhalda öllum almennum götumannvirkjum í þéttbýli. Brottfall ákvæðisins úr lögum með gildistöku laga nr. 45/1998, án sérstakra viðbragða af því tilefni af hálfu löggjafans, gefur þvert á móti vísbendingu um að 12. tölul. 6. mgr. 6. gr. laga nr. 8/1986 hafi einmitt ekki verið talinn hafa sjálfstæða þýðingu um inntak eða skyldur sveitarfélaga í tengslum við gatnagerð í þéttbýli, heldur ráðist þær skyldur af ákvæðum sérlaga hverju sinni. Hér má að auki nefna að þrátt fyrir að þau verkefni sem upp voru talin í 6. mgr. 6. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 hafi vissulega myndað mikilvægan hluta þeirra verkefna sem sveitarfélögunum voru falin þá verður ekki annað séð en að nánari framkvæmd þeirra, skyldur sveitarfélaga og sjálfstjórn um útfærslu þeirra hafi ráðist af viðkomandi sérlögum hverju sinni. Þannig verður til að mynda vart séð þó að í 9. tölul. ákvæðisins hafi verið talað um menningarmál sem verkefni sveitarfélaga, og þar undir nefnd sem dæmi rekstur bókasafna og rekstur annarra safna, hafi í því falist þær skyldur sveitarfélaganna að reka, eða koma að rekstri allra safna sem rekin eru í menningartengdum tilgangi. Skyldur sveitarfélaganna að þessu leyti réðust af efni viðkomandi sérlaga hverju sinni.

3.

Eins og áður sagði er sveitarfélögum skylt samkvæmt 1. mgr. 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 að annast þau verkefni sem þeim eru falin í lögum. Það er svo mismunandi hversu ítarleg ákvæði eru í lögum um slík verkefni en af þeim vettvangi sem hér er til umfjöllunar má benda á að í lögum nr. 32/2004, um vatnsveitur sveitarfélaga, er kveðið á um að í þéttbýli skuli sveitarfélög starfrækja vatnsveitu í þeim tilgangi að fullnægja vatnsþörf almennings, heimila og atvinnufyrirtækja, þar á meðal hafna, eftir því sem kostur er, nema í þeim tilvikum sem um ræðir í 3. mgr. greinarinnar og í 4. gr. laganna. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laganna skal eigandi vatnsveitu sjá um lagningu og viðhald allra vatnsæða hennar, þ.e. aðalæða, dreifiæða og heimæða. Þá er sérstaklega kveðið á um heimæðar í einkaeigu sem lagðar hafa verið fyrir 1. janúar 1992 skuli verða eign vatnsveitu í framhaldi af endurnýjun á þeim og vatnsveitu sé skylt að yfirtaka heimæðar að skriflegri beiðni eiganda.

Um verkefni sveitarfélaga vegna holræsa og frárennslislagna fyrir skolp hafa lengi verið ákvæði í vatnalögum nr. 15/1923. Þannig segir í 86. gr. laganna að bæjarstjórn sé „heimilt” að leggja holræsi til þess að taka við skolpi og afrennsli í kaupstaðnum. Þá segir í 1. mgr. 88. gr. laganna að bæjarstjórn skuli leggja „holræsi svo, að lóðareigandi hver nái til þeirra í götu, vegi eða opnu svæði, er lóð hans telst til, enda verður maður eigi krafinn um holræsagjald fyrr en svo er.“ Þótt þessi ákvæði hafi t.d. af Hæstarétti í dómi frá 28. nóvember 1945, sjá dómasafn Hrd. 1945, bls. 421, verið túlkuð svo að þau legðu ekki skyldu á bæjarfélag að leggja holræsi hefur það leitt af innheimtu sveitarfélaga á holræsagjöldum að það hefur almennt komið í þeirra hlut að sinna þessum málum í þéttbýli. Hefur sú aðstaða sjálfsagt leitt til þess að í tengslum við endurskoðun vatnalaga á Alþingi veturinn 2005 til 2006 var lagt til að samhliða niðurfellingu ákvæða vatnalaga um þessi mál þá yrði 25. gr. laga nr. 7/1998, um hollustuhætti og mengunarvarnir, með síðari breytingum, breytt og svofellt ákvæði sett þar inn: „Sveitarfélög sjá um að leggja fráveitur eftir því sem þörf er á, þ.e. leiðslukerfi og búnað til meðhöndlunar á skolpi.“ Í athugasemd við þetta ákvæði í frumvarpinu sagði að talið væri æskilegt að kveða í þeim lögum á um skyldu sveitarfélaga til þess að leggja fráveitu. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 1139.) Orðalagi þessa ákvæðis var síðan breytt í meðferð frumvarpsins á Alþingi að tillögu meiri hluta iðnaðarnefndar og upphaf þess orðað svo: „Sveitarfélögum er heimilt að leggja fráveitur [...].“ Var þetta sagt gert vegna athugasemda sem nefndinni bárust og umræðna í nefndinni, sbr. Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 3352. Tekið skal fram að gildistöku hinna nýju vatnalaga nr. 20/2006 var frestað til 1. nóvember 2008 með lögum sem samþykkt voru á Alþingi 18. október 2007.

Í lögum eru ekki hliðstæð ákvæði um skyldur sveitarfélaga til að leggja götur innan þéttbýlis eða um viðhald þeirra eða aðkomu að slíkum verkefnum. Vegna afstöðu félagsmálaráðuneytisins í framangreindu áliti tel ég rétt að benda á að samkvæmt lögum nr. 17/1996, um gatnagerðargjald, sem í gildi voru þegar félagsmálaráðuneytið lét uppi álit sitt, höfðu sveitarfélög heimild til innheimtu gatnagerðargjalda í þeim tilgangi að standa undir kostnaði við gatnagerð í viðkomandi sveitarfélagi. Slíkar heimildir höfðu þau einnig samkvæmt eldri lögum nr. 51/1974, um gatnagerðargjöld, og þá hafa nú verið samþykkt ný lög um sama efni, lög nr. 153/2006, en þau tóku gildi 1. júlí 2007. Er því engum vafa háð að sveitarfélög hafa mikilvægu hlutverki að gegna við gatnagerð, a.m.k. í þéttbýli, og löggjöf um gatnagerðargjöld hefur einmitt verið ætlað að auðvelda sveitarfélögum að standa straum af slíkum kostnaði. Þá eru dæmi um að beinlínis hafi verið ákveðið í lögum að sveitarfélagi bæri að standa straum af slíkum kostnaði. Má í þessu sambandi benda á 2. gr. laga nr. 87/1970, um gjöld til holræsa, gangstétta og varanlegs slitlags á götum á Akureyri, en þar sagði að „[k]ostnaður við holræsagerð í götum bæjarins, og sömuleiðis kostnaður við steinlímdar, hellulagðar og aðrar jafnvandaðar gangstéttir og kostnaður við gerð varanlegs slitlags á götu [greiddist] úr bæjarsjóði.“ Í sömu grein var síðan mælt fyrir um heimild bæjarins til að leggja á holræsa-, gangstétta- og gatnagerðarskatt á hús og lóðir í bænum. Umrædd 2. gr. laga nr. 87/1970 var felld brott úr lögum með 7. gr. laga nr. 17/1996. Í nefndum lagaákvæðum um gatnagerðargjöld hefur á hinn bóginn ekki falist bein skylda til slíkrar gjaldtöku, né til gatnagerðar nema þá í vissum tilvikum þegar bein fyrirmæli hafa verið um slíkt í lögum um einstök sveitarfélög eða slík skylda hefur leitt af innheimtu gatnagerðargjalds.

Sveitarfélögum er líka í lögum veitt ýmis konar hagræði til að koma við sameiginlegri gatnagerð og má þar nefna að í 24. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, segir að þegar land í einkaeign er gert að byggingarlóðum með deiliskipulagi að ósk landeiganda skuli hann þegar framkvæmdir hefjast láta endurgjaldslaust af hendi við sveitarfélagið þá hluta landsins sem samkvæmt skipulaginu eru ætlaðir til almannaþarfa, svo sem undir götur, leikvelli og opin svæði.

Álitaefnið sem eftir stendur engu að síður er hvort af lögum verði leidd sú skylda að sveitarfélagi, og þá í þessu tilviki Akureyrarkaupstað, hafi við úthlutun byggingasvæðisins við X-götu árið 1998 og síðar verið óheimilt fela lóðarhafa eignarhald og viðhaldsskyldu á götum, stígum og opnum svæðum innan hinnar úthlutuðu lóðar.

Í 10. gr. nýrra laga nr. 153/2006, um gatnagerðargjald, segir að sveitarstjórn skuli verja gatnagerðargjaldi til gatnagerðar í sveitarfélagi og til viðhalds gatna og annarra gatnamannvirkja. Þá segir jafnframt í ákvæðinu að ráðstöfun til viðhalds sé óháð eignarhaldi gatna, en um skyldu sveitarfélaga til gatnagerðar og viðhalds gatna fari að skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997. Um þetta ákvæði sagði svo, í frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 153/2006:

„Samkvæmt þessari grein frumvarpsins telst gatnagerðargjald markaður tekjustofn fyrir sveitarfélög til að standa straum af gatnagerð sveitarfélagsins. Með orðinu gatnagerð er átt við undirbyggingu gatna, með tilheyrandi lögnum, meðal annars vegna götulýsingar, lagningar bundins slitlags og gangstétta, byggingar umferðareyja og hljóðmana og þess háttar þar sem gert er ráð fyrir slíku í skipulagi. Er þetta í meginatriðum í samræmi við gildandi lög.

Í greininni er jafnframt lagt til að lögfest verði heimild til að láta gatnagerðargjald standa straum af viðhaldskostnaði gatna í sveitarfélaginu. Ákvæðið felur ekki í sér breytingu frá framkvæmd gildandi laga en rétt þykir að taka af allan vafa hvað þetta snertir. Að lögum er kveðið á um að sveitarfélögum sé heimilt að ráðstafa gatnagerðargjaldi til viðhalds án tillits til eignarhalds gatna.

Loks er í 2. mgr. tekið fram að skylda sveitarstjórna til gatnagerðar og viðhalds gatna fari eftir ákvæðum skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997.“ (Sjá þingskjal nr. 220, 219. mál 133. löggjafarþings.)

Í áliti félagsmálanefndar Alþingis, sem látið var í té fyrir aðra umræðu um frumvarpið á þingi, segir m.a. svo:

„Við afgreiðslu málsins hefur athygli félagsmálanefndar verið vakin á því að hvorki er að finna í frumvarpinu ákvæði um skyldur sveitarfélaga til gatnagerðar né um eignarhald og viðhaldsskyldu á götu, en mest hefur borið á slíkum ágreiningi á Akureyri, sbr. svonefnt [X-götu]mál sem nú er til athugunar hjá umboðsmanni Alþingis. Nefndin telur eðlilegt að á þessum málum verði fremur tekið við væntanlega endurskoðun skipulags- og byggingarlaga en í lögum sem eingöngu varða álagningu og innheimtu gatnagerðargjalds.“ (Sjá þingskjal nr. 505, 219. mál 133. löggjafarþings.)

Af framangreindu er ljóst að nýlega samþykkt lög um gatnagerðargjald taka ekki af skarið um skyldu sveitarfélaga til eignarhalds og viðhaldsskyldu á götum og öðrum götumannvirkjum í þéttbýli. Er sérstaklega tekið fram að um þau atriði fari að skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, og í tilvitnuðu áliti félagsmálanefndar Alþingis er tekið fram að eðlilegt sé að á því álitaefni verði tekið sérstaklega við endurskoðun skipulags- og byggingarlaga. Þá verður ekki betur séð en í tilvitnuðum athugasemdum með frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 153/2006, sem og í tilvitnuðu áliti félagsmálanefndar, sé á því byggt að gildandi ákvæði annarra laga, s.s. skipulags- og byggingarlaga eða sveitarstjórnarlaga taki ekki af skarið um þetta álitaefni.

Í skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, er einnig að finna lagaákvæði sem lúta að skyldum sveitarfélaga í tengslum við gatnagerð. Í áliti sínu frá 22. apríl 2003 vísar félagsmálaráðuneytið í þessu sambandi sérstaklega til 4. mgr. 44. gr. laganna en í 44. gr. er kveðið á um að gefa megi út byggingarleyfi þegar tilgreindum skilyrðum hafi verið fullnægt. Hljóðar 4. mgr. 44. gr. svo:

„Þegar byggingarleyfi hefur verið gefið út fyrir nýbyggingu á skipulögðu svæði í þéttbýli er sveitarstjórn skylt að sjá um að götur, rafmagn, vatn og holræsi séu fyrir hendi, eftir því sem þörf er á, nema sveitarstjórn hafi gert sérstakan fyrirvara.“

Í frumvarpi því sem síðan varð að lögum nr. 73/1997, var ákvæði samhljóða gildandi 4. mgr. 44. gr. að finna í 2. mgr. 47. gr. Í athugasemdum með því frumvarpsákvæði komu ekki fram sérstakar skýringar á efni þess aðrar en þær að það væri samhljóða 10. gr. þágildandi byggingarlaga, það er að segja 10. gr. laga nr. 54/1978. Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að byggingarlögum nr. 54/1978 sagði svo um nefnt ákvæði:

„Efni greinarinnar er nýmæli, þ.e. um skyldu sveitarstjórnar til að sjá um, að götur, rafmagn, vatn og holræsi séu fyrir hendi, eftir því sem þörf er á, þegar byggingarleyfi hefur verið gefið út fyrir nýbyggingu á lóð á skipulögðu svæði í þéttbýli, nema sérstakur fyrirvari hafi verið gerður í byggingarleyfi.“ (Alþt. 1977—78, A-deild, bls. 274.)

Ekki verður séð að tilvitnað ákvæði feli í sér annað en það sem þar kemur beinlínis fram, þ.e. skyldu sveitarfélaga til að sjá um að tiltekin aðstaða í þéttbýli sé fyrir hendi þegar byggingarleyfi er út gefið, nema sérstakur fyrirvari hafi verið þar gerður á í byggingarleyfinu sjálfu. Þar er ekki fjallað um það hver skuli annast viðkomandi framkvæmdir, eignarhald eða viðhald þeirra mannvirkja sem þar um ræðir, eða hvernig umræddur fyrirvari skuli úr garði gerður. Ég bendi í þessu sambandi á að það er með ýmsu móti hvort sveitarfélögin sjálf annast lagningu og eiga dreifikerfi fyrir rafmagn í þéttbýli og annast viðhald þeirra. Víst er að sums staðar eru það sveitarfélögin sjálf eða sérstök fyrirtæki þeirra sem annast þetta en í öðrum sveitarfélögum eru það sameignarfyrirtæki í eigu annarra sveitarfélaga eða hlutafélög í eigu sveitarfélaga, ríkisins og einkaaðila. Hefur ekki verið litið svo á að umrætt ákvæði 4. mgr. 44. gr. laga nr. 73/1997 girti fyrir að slík verkefni væru á hendi annars en viðkomandi sveitarfélags.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan verður ekki séð að ákvæði gildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 gefi tilefni til þeirrar ályktunar að í þeim felist þau fyrirmæli til sveitarfélaga að þeim sé óheimilt að afsala sér eignarhaldi eða skyldum til viðhalds götumannvirkja í þéttbýli. Ég er því ekki sammála þeirri afstöðu félagsmálaráðuneytisins í áliti þess frá 22. apríl 2003 að þessi lagagrein verði notuð til að styðja ályktun um að sveitarfélögum sé óheimilt að haga skipulagi byggðar þannig að götumannvirki séu í eigu annarra en sveitarfélaganna sjálfra, og þá eftir atvikum viðhald þeirra einnig.

4.

Ég tek fram að ekki verður útilokað að fyrirkomulag þar sem sveitarfélag skipuleggur byggð með þeim hætti að heil hverfi eða íbúagötur, með allri þeirri aðstöðu sem þeim almennt fylgir, eru að nær öllu leyti í einkaeigu, með þeim afleiðingum að á eignaraðila falla skyldur sem í öðrum tilvikum eru inntar af hendi af hálfu sveitarfélagsins sjálfs og fjármagnaðar af almennu skattfé sveitarfélagsins, geti brotið gegn skyldum sveitarfélagsins til að gæta jafnræðis við ákvörðunartöku um útfærslu á þjónustu sinni og ráðstöfun sameiginlegra fjármuna sveitarfélagsins. Í einhverjum tilvikum má einnig hugsa sér að sú staða gæti komið upp að með slíkum ráðstöfunum væri unnið gegn hagsmunum sveitarfélagsins sjálfs til lengri tíma, s.s. til að skipuleggja viðhald og uppbyggingu gatnakerfa, holræsakerfa eða við framkvæmd þjónustu, s.s. snjómoksturs, eða í tengslum við almenna umhirðu og þrif.

En til að sveitarfélögum verði af hálfu félagsmálaráðuneytisins talið óheimilt að skipuleggja einstök hverfi með þeim hætti að tiltekin götumannvirki séu í einkaeigu verður að mínu áliti að liggja ljóst fyrir að slíkt fyrirkomulag brjóti að öðru leyti í bága við lög, með beinum eða óbeinum hætti. Í því efni dugar ekki, þótt að í ákveðnum tilvikum megi færa rök fyrir því, að tiltekið skipulag eða ákvarðanir um skyldur lóðarhafa til eignarhalds á götumannvirkjum og öðrum mannvirkjum innan lóðar geti hamlað möguleikum sveitarfélaga til að skipuleggja starfsemi sína í framtíðinni. Þar koma einnig til ákvæði stjórnarskrár um stöðu sveitarfélaganna, sbr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, sbr. 16. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en þar segir að sveitarfélög skuli ráða málefnum sínum eftir því sem lög ákveða. Þeim ber því að fara að lögum í störfum sínum og við ákvarðanir en á móti verður að játa sveitarfélögunum svigrúm til töku slíkra ákvarðana að vissu marki, sé ekki fyrir að fara lagareglum, skráðum sem óskráðum, sem fela í sér bann við þeim. Um það efni sem hér er fjallað fæ ég ekki séð að slíkum skýrum lagareglum sé fyrir að fara.

Með vísan til þessa er það niðurstaða mín að sú forsenda sem álit félagsmálaráðuneytisins frá 22. apríl 2003 byggir m.a. á, að sveitarfélögum sé á grundvelli 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 óheimilt að fela einkaaðilum eignarhald og viðhald götumannvirkja í þéttbýli, hafi ekki átt sér fullnægjandi stoð í lögum. Ég tek það fram að í áliti ráðuneytisins er ekki sérstaklega vikið að áðurnefndum ákvæðum um lagningu holræsa en ég lít svo á að því er lóðina við X-götu varðar hafi af hálfu Akureyrarkaupstaðar verið litið svo á að hugsanlegum skyldum sveitarfélagsins á þeim lagagrundvelli sleppti við mörk heildarlóðarinnar. Ég sé ekki að það sé tilefni til þess að ég fjalli sérstaklega um þetta atriði. Sé litið til framangreindrar niðurstöðu fæ ég í sjálfu sér ekki séð að fært sé að gera athugasemdir við þá endanlegu afstöðu félagsmálaráðuneytisins í bréfi þess, dags. 24. apríl 2006, til Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri, að ekki sé ástæða til að það fylgi áliti sínu frá 22. apríl 2003 eftir gagnvart Akureyrarkaupstað með beitingu úrræða á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

5.

Í tilefni af ofangreindri niðurstöðu tel ég rétt að taka fram að sveitarfélög hafa um langan tíma gegnt mikilvægu hlutverki við skipulag þéttbýlissvæða hér á landi og öflun lands undir byggð í þéttbýli. Í mörgum tilvikum hafa sveitarfélögin farið þá leið að afla lands, skipuleggja það og úthluta síðan einstökum lóðum úr því landi til þeirra sem áhuga hafa á að byggja þær eða nýta með öðrum hætti, ýmist með leigusamningum til langs tíma eða jafnvel með sölu, þó svo að fyrri leiðin hafi lengst af verið algengari. Um þetta verkefni sveitarfélaga gilda ekki sérstök lagaákvæði og hefur það í raun verið látið því sem næst afskiptalaust af löggjafanum. Á það jafnt við um það fyrirkomulag sem haft er á við val á þeim sem lóðirnar fá og endurgjald fyrir lóðirnar þegar sleppir þeim tilvikum þar sem almennar stjórnsýslureglur, svo sem jafnræðisreglur, eiga við. Þá liggur fyrir að einkaaðilar hafa í auknum mæli ráðstafað eigin landi eða landi sem þeir hafa keypt af sveitarfélögum undir skipulega íbúðabyggð í þéttbýli. Það er ljóst að þeir skilmálar sem settir hafa verið um eignarhald og viðhald sameiginlegra götumannvirkja á þessum lóðum eða byggingasvæðum, hvort sem þeim hefur upphaflega verið ráðstafað af sveitarfélagi eða einkaaðila, eru að einhverju marki mismunandi bæði milli sveitarfélaga og innan þeirra, og þá um það hvort það er verkefni sveitarfélagsins eða lóðarhafa, og þá eigenda einstakra íbúða, að sinna viðhaldi umræddra mannvirkja og þá stundum snjómokstri gatna sem liggja að fleiri en einu íbúðarhúsi.

Í flestum tilvikum verður raunin sú að eignarhald þeirra íbúðarhúsa eða einstakra íbúða í fjöleignarhúsum sem byggð hafa verið á lóðum eða byggingasvæðum sameiginlega, t.d. af byggingarfyrirtæki, dreifist á mismunandi einstaklinga og lögaðila og gengur síðan kaupum og sölum. Það er því sjaldnast svo að sá sem hefur staðið að gatnagerð og sameiginlegri uppbyggingu íbúðarhúsnæðis á lóð eða byggingarsvæði, sem er með kvöð um að viðhaldsskylda gatna hvíli á lóðarhafa, eigi eignina til framtíðar heldur fellur þá viðhaldsskyldan á eigendur einstakra fasteigna.

Þegar þessi leið er farin við ráðstöfun byggingarsvæða og lóða ræðst réttarstaða síðari eigenda hinna einstöku fasteigna og íbúða gagnvart viðkomandi sveitarfélögum, t.d. um viðhald og rekstur götumannvirkja, að verulegu leyti af þeim samningum sem upphaflegur lóðarhafi hefur gert við sveitarfélagið um afnot lóða og af þeim skipulagsákvörðunum sem sveitarfélagið hefur tekið. Þótt þessar skyldur geti þannig verið mismunandi milli íbúa sveitarfélagsins er meginreglan sú að sá munur kemur almennt ekki fram í greiðslum þeirra skatta sem eigendur þessara eigna greiða til sveitarfélagsins og miðast við eignirnar sem skattstofn. Þá kunna þessar mismunandi skyldur sveitarfélagsins að hafa í för með sér ýmis vandkvæði við að koma við samræmdri framkvæmd ýmissa mála innan sveitarfélagsins, svo sem endurnýjun lagna, snjómokstur og umhirðu opinna svæða.

Hér er einnig rétt að minna á að í ýmsum tilvikum eru lóðir undir einstakar byggingar sem ráðstafað er með framangreindum hætti bundnar tímabundnum leigusamningum, lóðarleigusamningum eins og raunin er með lóðina við X-götu á Akureyri. Við lok leigutíma og endurnýjun leigusamninga kunna því að rísa ýmis álitaefni um hvernig fari um þær sameiginlegu eignir sem leigutakarnir eiga og hafa haldið við í formi götumannvirkja og opinna svæða. Gildistími þessara samninga er almennt það langur að enn er ekki tekið að reyna á þessi atriði um íbúðarhúsnæði nema í undantekningartilvikum. Til samanburðar er hins vegar rétt að benda á þá umræðu sem orðið hefur síðustu misseri um stöðu leigutaka lóða fyrir sumarhús þegar kemur að lokum leigutíma lóðar og mögulega lagasetningu um þau mál.

Eins og nefnt var hér að framan hefur sú þróun til aukinnar fjölbreytni í því fyrirkomulagi sem haft er á um ráðstöfun lóða undir íbúðarhúsnæði í þéttbýli og þar með um hvernig skyldum um rekstur og viðhald t.d. götumannvirkja er skipt milli sveitarfélags og eigenda húsnæðisins að mestu gerst án afskipta löggjafans. Þótt ég hafi hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að sú afstaða félagsmálaráðuneytisins að sveitarfélagi sé óheimilt að fela lóðarhöfum eignarhald á götum og þar af leiðandi viðhald og umhirðu götumannvirkja sé ekki í samræmi við gildandi lög, tel ég ástæðu til að taka undir þær áhyggjur sem ráðuneytið hefur af slíku fyrirkomulagi fyrir íbúa sveitarfélags. Ég tel því að það hefði verið fullt tilefni til þess fyrir ráðuneytið að fylgja þeirri afstöðu sinni, sem fram kom í álitinu frá 22. apríl 2003, eftir með því að leggja fyrir Alþingi frumvarp til lagabreytinga um þessi atriði og fá þannig skýra afstöðu löggjafans til málsins, og þá ekki síst með tilliti til áðurnefndrar fjölbreytni um þær leiðir sem farnar eru í þessu efni og þeirrar óvissu um réttarstöðu aðila sem það kann að kalla á í framtíðinni.

Slík fjölbreytni kann vissulega að hafa ákveðna kosti, en frá sjónarhóli þeirra einstaklinga sem um ræðir virðist afleiðing framangreinds fyrst og fremst verða sú að réttindum einstaklinga gagnvart viðkomandi sveitarfélögum verði misjafnlega skipað og getur það eins átt við innan tiltekinna sveitarfélaga og milli þeirra. Þá er rétt að taka fram að hér er ekki aðeins um að ræða mismun sem skapast getur vegna eignarhalds eða viðhaldsskyldna á mannvirkjum, s.s. götumannvirkjum og holræsum, heldur á þetta einnig við um lok leigutíma á lóðum, sé um leigusamning að ræða, breytingar á lóðarleigugjöldum o.fl. Er í þessu sambandi mikilvægt að hafa í huga að hér getur verið um að ræða verulega fjárhagslega hagsmuni þeirra einstaklinga, fyrirtækja og félaga sem um ræðir, bæði að því er varðar fjárhagslegar skyldur um viðhald mannvirkja, rétt til þjónustu af hálfu sveitarfélags og um nýtingu þeirra eigna sem þeir hafa eftir atvikum komið sér upp á viðkomandi lóðum. Skortur á lagareglum á þessu sviði, sem færa má rök fyrir að varði verulega hagsmuni stórs hluta landsmanna, er til þess fallinn að auka líkur á því að lagaleg álitaefni rísi þar sem reynir á réttarstöðu einstaklinga gagnvart sveitarfélögum.

Hér að framan hefur komið fram að ekki verður fullyrt að sá lagagrundvöllur sem félagsmálaráðuneytið vísar til geti leitt til þeirrar niðurstöðu sem fram kemur í umræddu áliti þess. Sé það á hinn bóginn ennþá afstaða þess ráðuneytis sem fer með eftirlit með sveitarfélögunum að sú aðstaða íbúa sveitarfélagsins sem leiðir af þessari niðurstöðu sé óæskileg og íþyngjandi í garð þeirra verður það að vera verkefni þess ráðherra sem fer með sveitarstjórnarmálefni að taka afstöðu til þess hvort hann telji ástæðu til að leggja fram á Alþingi tillögur um lagabreytingar af þessu tilefni. Ég hef hér að framan lýst þeirri afstöðu minni að ég telji, með vísan til þeirra verulegu hagsmuna stórs hluta landsmanna sem um ræðir, að það væri til þess fallið að draga úr lögfræðilegum ágreiningsefnum um skyldur sveitarfélaganna gagnvart fasteignaeigendum í sveitarfélögum ef skýrari lagagrundvelli væri skotið undir það verkefni sveitarfélaganna sem hér hefur verið til umfjöllunar.

6.

Athugun mín á máli þessu hefur, auk framangreindra atriða, orðið mér allnokkurt tilefni til vangaveltna um framkvæmd félagsmálaráðuneytisins á eftirliti með stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli 102. og 103. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Fyrir liggur, eins og ég hef áður fjallað um í álitum mínum, sbr. til að mynda álit mitt í máli nr. 3055/2000, dags. 29. maí 2001, að mæla þarf sérstaklega fyrir um það í lögum ef á að koma á fót eftirliti ráðherra eða annarra stjórnvalda ríkisins með sveitarfélögum. Slíkar eftirlitsheimildir hefur félagsmálaráðherra fengið með sveitarstjórnarlögum nr. 45/1998, sbr. fyrst og fremst 102. og 103. gr. þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 103. gr. laganna skal félagsmálaráðuneytið „úrskurða um ýmis vafaatriði sem upp kunna að koma við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna [...]“. Þetta ákvæði hefur verið túlkað með þeim hætti að þeir sem nægilegra hagsmuna eiga að gæta, þá ekki síst þeir einstaklingar sem ákvörðun sveitarfélags hefur beinst að, geti borið lögmæti hennar undir ráðuneytið, enda sé viðkomandi málefni ekki falið öðrum stjórnvöldum til úrskurðar að lögum. Um það vísast meðal annars til bréfs umboðsmanns Alþingis, dags. 29. september 1989, sem birtist í skýrslu hans árið 1989 (SUA 1989:117) og bréfaskipta minna við félagsmálaráðuneytið sem getið er í skýrslu minni fyrir árið 1999 (SUA 1999:13-15). Það er því á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga lögbundið hlutverk ráðuneytisins að úrskurða um lögmæti ákvarðana sveitarfélaga á grundvelli kæru frá þeim sem nægjanlegra hagsmuna eiga að gæta nema annað verði leitt af lögum. Þá hefur verið talið að í úrskurðarvaldi ráðuneytisins felist vald til þess að fella, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum, ólögmætar ákvarðanir sveitarfélaga úr gildi. Af þessu leiðir að erindi sem berast ráðuneytinu á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga teljast stjórnsýslukærur þótt kærusamband frá sveitarfélagi til ráðuneytisins verði til að mynda ekki byggt á almennri reglu 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Rétt er að árétta að í þeim tilvikum sem félagsmálaráðuneytið tekur mál til meðferðar á grundvelli 103. gr. sveitarstjórnarlaga, sé skilyrðum til þess fullnægt, ber því skylda til að kveða upp úrskurð í því máli, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar slík kæra berst ráðuneytinu er því af þeim sökum ekki heimilt að ljúka meðferð máls eingöngu með útgáfu álits, á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaganna, þó svo að ekki verði útilokað að úrræðum sem þar eru tilgreind verði beitt samhliða uppkvaðningu úrskurða í kærumálum.

Í 1. mgr. 102. gr. laganna, sbr. 1. mgr. 2. gr., er kveðið á um það með almennum hætti að félagsmálaráðuneytið skuli hafa eftirlit með því að sveitarstjórnir gegni lögbundnum skyldum sínum. Í 2. mgr. 102. gr. laganna segir að vanræki sveitarstjórn skyldur sínar skuli ráðuneytið veita henni áminningu og skora á hana að bæta úr vanrækslunni. Verði sveitarstjórn ekki við slíkri áskorun ráðuneytisins innan tiltekins frests sem ráðuneytið setur hefur það viss úrræði til að knýja á um að tilmælum þess sé fylgt. Segir í 3. mgr. ákvæðisins að verði sveitarstjórn ekki við áskorun ráðuneytisins innan frests sem ráðuneytið tiltekur sé því heimilt að stöðva greiðslur til sveitarsjóðs úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga þar til bætt hefur verið úr vanrækslunni. Jafnframt getur ráðuneytið með lögsókn krafist dagsekta af þeim sem ábyrgð bera á vanrækslunni og mega dagsektir nema allt að fimmföldum daglaunum viðkomandi manns.

Í framkvæmd hefur verið litið svo á að 102. gr. sveitarstjórnarlaga feli í sér ákveðna tegund frumkvæðiseftirlits félagsmálaráðuneytisins með stjórnsýslu sveitarfélaga, og þá jafnframt heimild til að beita þeim viðurlögum sem ákvæðið tilgreinir, séu nauðsynleg skilyrði fyrir hendi. Ákvæðið felur í sér heimild fyrir ráðuneytið til að láta uppi álit sitt á lögmæti ráðstafana sveitarfélaga, án tillits til framkominna stjórnsýslukæra eða aðildar þeirra sem mögulega láta uppi ábendingar við ráðuneytið um atriði sem þeir telja að betur megi fara við framkvæmd sveitarstjórnarmálefna, og eftir atvikum að beita tilteknum viðurlögum til að knýja fram þær lögmætu ráðstafanir sem um ræðir.

Þá tek ég fram að þrátt fyrir að þau úrræði sem 102. gr. gerir ráð fyrir að hægt sé að beita séu viðurhlutamikil og íþyngjandi fela þau í sér þær aðgerðir sem löggjafinn hefur mælt fyrir um að beitt skuli af hálfu ráðuneytisins í þeim tilvikum þegar sveitarfélög fara ekki að lögum. Verður því ekki að öllu leyti litið svo á að félagsmálaráðuneytið hafi um það frjálst val hvort það ákveður að viðhafa eftirlit með stjórnsýslu sveitarfélaga á grundvelli 102. gr. eða beita þeim viðurlögum sem þar er kveðið á um, liggi fyrir upplýsingar um að sveitarfélag hafi ekki farið að lögum.

Í þessu máli lét félagsmálaráðuneytið uppi álit á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, dags. 22. apríl 2003. Ég tek fram að ráðuneytinu barst í upphafi stjórnsýslukæra frá Hagsmunafélagi húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri. Henni vísaði ráðuneytið frá, en ákvað að taka málið fyrir á grundvelli heimildar samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga. Í máli þessu hefur ekki verið til skoðunar af minni hálfu hvort forsendur til nefndrar frávísunar hafi verið fyrir hendi.

Fyrir liggur að í álitinu komst félagsmálaráðuneytið að þeirri niðurstöðu að það væri ólögmæt ráðstöfun af hálfu Akureyrarkaupstaðar að fela lóðarhöfum eignarhald götumannvirkis á lóðinni X-götu í sveitarfélaginu. Ráðuneytið hefur í bréfum sínum til mín staðfest að það líti enn svo á að umrædd ráðstöfun sé í ósamræmi við skyldur sveitarfélagsins að lögum. Á hinn bóginn hefur ráðuneytið hafnað því að beita Akureyrarkaupstað viðurlögum á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga til að knýja sveitarfélagið til að koma umræddu ástandi í lögmætt horf.

Í áliti ráðuneytisins, dags. 22. apríl 2003, komu fram eftirfarandi tilmæli:

„[...] er því beint til Akureyrarkaupstaðar með vísan til 1. og 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 45/1998, að bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar taki til athugunar þau sjónarmið sem rakin eru í niðurstöðu félagsmálaráðuneytisins og leiti leiða til að koma til móts við íbúa [X-götu] hvað þau atriði varðar.“

Í bréfi ráðuneytisins til C, héraðsdómslögmanns, sem þá var lögmaður hagsmunafélagsins, dags. 15. júlí 2004, er jafnframt að finna eftirfarandi ummæli:

„Að svo stöddu er því ekki efni til að beita úrræðum 2. mgr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga gagnvart Akureyrarkaupstað en bent skal á tilmæli í bréfi ráðuneytisins til bæjarstjóra þar sem lagt er til að málsaðilar reyni að ná a.m.k. samkomulagi um efnisþætti málsins þótt hugsanlega takist ekki að leiða til lykta ágreining um verð fyrir götumannvirki.“

Í tilmælum ráðuneytisins til Akureyrarkaupstaðar og svörum þess til hagsmunafélagsins koma ekki fram upplýsingar um það til hvaða úrræða kunni að verða gripið gegn sveitarfélaginu, verði hinu ólögmæta ástandi við X-götu ekki komið í rétt horf. Á hinn bóginn verður ekki ráðið af gögnum málsins að ráðuneytið hafi útilokað að tilefni kynni að verða til að hinum umræddu úrræðum yrði beitt, fyrr en með bréfi til hagsmunafélagsins, dags. 24. apríl 2006, en þar kemur fram að það sé afstaða ráðuneytisins að Akureyrarkaupstaður hafi í meginatriðum lýst yfir vilja til að koma til móts við sjónarmið íbúa við X-götu. Í bréfinu segir jafnframt svo:

„Ráðuneytið harmar að ekki hafi náðst niðurstaða í málinu sem umbjóðendur yðar geta sætt sig við en jafnframt er það afstaða ráðuneytisins að ekki sé tilefni til áminningar eða annarra viðurlaga skv. 102. gr. sveitarstjórnarlaga á hendur bæjarstjórn Akureyrarkaupstaðar.“

Í bréfum ráðuneytisins til mín, rituðum í tilefni af athugun minni á máli þessu, kemur framangreindu til viðbótar fram sú afstaða ráðuneytisins að þrátt fyrir að viðkomandi ráðstöfun Akureyrarkaupstaðar hafi verið talin ólögmæt séu leiðir sveitarfélagsins til að bæta úr þeim vanköntum, meðal annars um mat á fjárhagslegu tjóni viðkomandi fasteignaeigenda, að miklu leyti einkaréttarlegs eðlis. Inngrip ráðuneytisins í það ferli með beitingu úrræða skv. 3. mgr. 102. gr. sé til þess fallið að hafa óeðlileg áhrif á samningsstöðu aðila málsins og þannig hugsanlega ganga gegn meginreglunni um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. bréf ráðuneytisins til mín dags. 21. mars 2007.

Þessi aðstaða hefur, þrátt fyrir þá niðurstöðu mína hér að framan um að í sjálfu sér hafi ekki verið tilefni til þess fyrir ráðuneytið að beita Akureyrarkaupstað viðurlögum í máli þessu, orðið mér nokkurt tilefni til umhugsunar um það með hvaða hætti því eftirlitsvaldi sem felst í 102. gr. sveitarstjórnarlaga verður almennt beitt. Rétt er að hafa í huga að hafi ráðuneytið komist að þeirri niðurstöðu að sveitarfélag gegni ekki skyldum sínum samkvæmt lögum geta þau úrræði sem til greina kemur að beita verið mjög íþyngjandi, og þá ekki síst komi til þess að ráðuneytið telji nauðsynlegt að krefjast dagsekta af þeim sem ábyrgð bera, sbr. 3. mgr. 102. gr. Almennt verður því að mínu mati að gera þær kröfur að niðurstaða ráðuneytisins um þau tilmæli sem það telur rétt að láta uppi í tilefni af umfjöllun um tiltekin mál á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga sé sett fram með þeim hætti að bæði þeir einstaklingar, eða aðrir einkaaðilar, sem um ræðir, sem og þær sveitarstjórnir sem í hlut eiga, geti gert sér grein fyrir því hvaða athafna ætlast er til að gripið sé þannig að lagaskyldum sé fullnægt og hverjar afleiðingar það geti haft sé áliti ráðuneytisins ekki sinnt. Strax í upphafi, þegar félagsmálaráðuneytið lætur í ljós álit á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga, þar sem það kemst að þeirri niðurstöðu að rétt sé að beina tilteknum tilmælum til viðkomandi sveitarfélags, verður því að gera þá kröfu að þar komi fram hverju það kunni að varða verði það vanrækt að framfylgja tilmælunum, eða hvort ráðuneytið telji sig yfirleitt hafa einhverja möguleika til slíkrar eftirfylgni á síðari stigum. Með hliðsjón af þeim röksemdum sem ráðuneytið hefur sett fram í skýringum sínum til mín, m.a. um að úr ágreiningsefnum um eignarhald viðkomandi götumannvirkja við X-götu á Akureyri, verði ekki leyst nema með samningum eða ákvörðun um eignarnám, og að ráðuneytið hafi ekki valdheimildir til að knýja slíka gerninga fram af hálfu sveitarfélagsins, fæ ég ekki séð hvað hefði átt að standa því í vegi, strax í upphafi á árinu 2003, að þær upplýsingar kæmu fram í áliti ráðuneytisins. Slíkt hefði verið í betra samræmi við hlutverk ráðuneytisins að lögum, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga, sem og sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Álit ráðuneytisins, og síðari skrifleg svör til hagsmunafélagsins í tilefni af sama máli, tóku á hinn bóginn ekki af skarið um það að ráðuneytið teldi sig ekki hafa möguleika á að beita Akureyrarkaupstað viðurlögum samkvæmt 102. gr. sveitarstjórnarlaga í málinu. Jafnvel í endanlegu svari þess til hagsmunafélagsins, dags. 24. apríl 2006, þar sem hafnað er að beita Akureyrarkaupstað slíkum viðurlögum, er sú afstaða af hálfu ráðuneytisins ekki byggð á því að ráðuneytið hafi ekki valdheimildir til að knýja sveitarfélagið til að ljúka samningum við hagsmunafélagið með ákveðnu efni, heldur á því að sveitarfélagið hafi sýnt viðleitni til samninga.

V. Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að sú forsenda, sem álit félagsmálaráðuneytisins frá 22. apríl 2003 byggist m.a. á, að sveitarfélögum sé á grundvelli 7. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 óheimilt að fela einkaaðilum eignarhald og viðhald götumannvirkja í þéttbýli, sé ekki byggð á fullnægjandi lagagrundvelli. Sé litið til þeirrar niðurstöðu fæ ég í sjálfu sér ekki séð að fært sé að gera athugasemdir við þá endanlegu afstöðu félagsmálaráðuneytisins í bréfi þess, dags. 24. apríl 2006, til Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri, að ekki sé ástæða til að það fylgi áliti sínu frá 22. apríl 2003 eftir gagnvart Akureyrarkaupstað með beitingu úrræða á grundvelli 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998.

Niðurstaða mín er jafnframt sú að félagsmálaráðuneytið hafi við framsetningu álits síns í málinu, dags. 22. apríl 2003, sem og í síðari svörum til Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri ekki gætt að því að láta fram koma með nægilega skýrum hætti hverju það kynni að varða sveitarfélagið, sbr. 102. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, yrði það vanrækt að framfylgja tilmælum ráðuneytisins í málinu eða hvort ráðuneytið teldi sig yfirleitt hafa einhverja möguleika til slíkrar eftirfylgni á síðari stigum.

Ég geri því ekki athugasemdir við þá endanlegu niðurstöðu sem félagsmálaráðuneytið komst að í bréfi sínu, dags. 24. apríl 2006, til Hagsmunafélags húseigenda og íbúa við X-götu á Akureyri og kvörtun máls þessa beinist að. Á hinn bóginn beini ég þeim tilmælum til þess ráðuneytis sem fer með eftirlit með sveitarfélögum að hafa þau sjónarmið og athugasemdir sem fram koma í áliti þessu til hliðsjónar við úrlausn mála í framtíðinni.

Ég tek að lokum fram að í álitinu geri ég að umfjöllunarefni þá þróun sem orðið hefur í auknum mæli um fjölbreytni á fyrirkomulagi við ráðstöfun lóða og byggingalands undir íbúðarhúsnæði í þéttbýli bæði af hálfu sveitarfélaga og einkaaðila. Þannig geta það ýmist verið sveitarfélagið eða eigendur einstakra íbúðarhúsa sem bera ábyrgð á endurnýjun og viðhaldi sameiginlegra götumannvirkja og opinna svæða í slíkum tilvikum. Þessi þróun hefur að mestu verið látin afskiptalaus af löggjafanum og í álitinu er tekið undir áhyggjur félagsmálaráðuneytisins af því hvaða afleiðingar sú þróun, að fela eigendum einstakra íbúðarhúsa að sinna slíkri viðhaldsskyldu, geti haft á möguleika sveitarfélaga til að koma við samræmdri stjórn og skipulagi þessara mála í framtíðinni. Er það afstaða mín, meðal annars með vísan til þeirra verulegu hagsmuna allstórs hluta landsmanna sem um ræðir, að það væri til þess fallið að draga úr lögfræðilegum ágreiningsefnum um skyldur sveitarfélaganna gagnvart fasteignareigendum í sveitarfélögum ef skýrari lagagrundvelli væri skotið undir umrætt verkefni sveitarfélaganna.

Vegna þeirra almennu atriða sem ég fjalla um í áliti þessu hef ég ákveðið að senda eintak af því til félagsmálaráðherra, samgönguráðherra, sem frá 1. janúar 2008 tekur við sveitarstjórnarmálefnum í Stjórnarráði Íslands, og umhverfisráðherra sem fer meðal annars með mál er lúta að skipulagsmálum og frárennsli.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af niðurstöðu minni og með tilliti til þess að samgönguráðuneytið tók við sveitarstjórnarmálefnum í Stjórnarráði Íslands frá 1. janúar 2008, ritaði ég bréf til samgönguráðherra, dags. 10. mars 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir fælust.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 5. ágúst 2008, segir meðal annars svo:

„Frá því að samgönguráðuneytið tók yfir sveitarstjórnarmálin hafa því borist fjölda erindi og fyrirspurna frá einstaklingum og/eða hópum þar sem málmeðferð og/eða ákvarðanir sveitarstjórna hafa verið kærðar og þá fyrst og fremst með tilvísun til 103. gr. sveitarstjórnarlaga, þ.e. um úrskurðarvald ráðuneytisins. Nokkrum hefur verið vísað frá, aðrar þegar afgreiddar með áliti eða úrskurði og enn aðrar eru í vinnslu. Enn sem komið er hefur ekki reynt á ákvæði 102. gr. sveitarstjórnarlaga um eftirlitshlutverk ráðuneytisins og því ekki reynt á túlkun hennar og þá hversu langt valdheimildir ráðuneytisins ganga. Hins vegar er rétt að undirstrika að ráðuneytið tekur hlutverk sitt á grundvelli 102. og 103. gr. alvarlega og leggur áherslu á að beita þeim með ábyrgum og málefnalegum hætti og veita þannig sveitarfélögum það stjórnsýslulega aðhald sem sveitarstjórnarlögin kveða á um. Ráðuneytið mun ekki víkja sér undan því að taka afstöðu til þess hvenær og hvort tilefni er til að veita áminningu vegna vanrækslu heldur grípa til viðeigandi ráðstafana sé eigi orðið við áskorun, sbr. 2. og 3. mgr. 102. gr. laganna, enda hafi mildari úrræði ekki skilað fullnægjandi árangri og vanrækslan skýr. Eins og embætti umboðsmanns mun kunnugt hefur samgönguráðuneytið gefið út handbók sem inniheldur verklagsreglur fyrir starfsmenn til að leitast við að tryggja góða stjórnsýslu. Handbókin er uppfærð reglulega og fer næsta endurskoðun fram á haustmánuðum 2008. Þá verða skipuð teymi til að fjalla um einstaka kafla handbókarinnar og sérstök áhersla verður lögð á að útfæra verklagsreglur sem eiga sérstaklega við í sveitarstjórnarmálum, þar sem um nýjan málaflokk er að ræða. Þar mun verða fjallað um aðgerðir ráðuneytisins til eftirfylgni álita sinna og úrskurða gagnvart sveitarfélögum áður en til formlegra viðurlaga samkvæmt 102. gr. kemur.

Á landsþingi Sambands íslenskra sveitarfélaga í apríl s.l. lýsti samgönguráðherra því yfir að vinna við heildarendurskoðun sveitarstjórnarlaga hæfist á þessu ári. Núgildandi lög eru að stofni til frá árinu 1998 og því 10 ár frá gildistöku þeirra. Þeim hefur hins vegar verið breytt nokkrum sinnum á tímabilinu, og telur hann að rétt að skoða lögin í heild sinni og meta hverju þarf að breyta með hliðsjón af þeirri þróun sem átt hefur sér stað í innra sem ytra umhverfi sveitarfélaganna. Undirbúningur að þeirri vinnu er þegar hafinn. Ráðuneytið beinir því til embættis yðar að mikils er um vert að þiggja leiðbeiningar yðar varðandi þróun og útfærslu þessa mikilvæga eftirlitshlutverks sem ráðuneytinu er falið að hafa með sveitarfélögum.“