I.
Hinn 10. desember 1993 bar A fram kvörtun yfir þeim úrskurði samgönguráðuneytisins frá 23. nóvember 1993, að leyfi hans til þess að stunda leigubílaakstur, sem honum var úthlutað 25. mars 1975, væri úr gildi fallið.
II.
Málavextir eru þeir, að 9. september 1980 afhenti H, starfsmaður BSH, Bifreiðastjórafélaginu N atvinnuleyfi A, með svofelldri áletrun: "Hefur ekki stundað axtur [ólæsilegt] og fékk bréf frá úthlutunarmönnum á árinu 79. Lagt inn til [N] vegna mikilla óreiðuskulda við BSH 9/9 80. [H]."
Félögin N og F voru sameinuð á árinu 1986. Var leyfið síðan í vörslu F.
Að sögn A hóf hann akstur á ný um mitt ár 1992 og fór þá að grafast fyrir um afdrif atvinnuleyfisins. Fór hann þá á skrifstofu F og fékk að sjá leyfið, sem bar enga áletrun aðra en þá, sem H hafði skráð. Krafðist A þá að fá leyfið afhent eða sannanir fyrir afturköllun þess ella. Lögmaður A skrifaði F bréf 17. ágúst 1993. Þar er því sjónarmiði lýst, að úthlutunarmenn/úthlutunarnefnd hafi ekki svipt A leyfinu og sé það í fullu gildi. Afhending H hafi verið óheimil og þess sé krafist að leyfinu verði skilað A.
Í svarbréfi F, dags. 27. ágúst 1993, er bent á, að atvinnuleyfi skuli geymd í vörslu stéttarfélags leyfishafa, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir um fjölda þeirra. Vísaði F til umsjónarnefndar leigubifreiða á félagssvæðinu, ef talið væri að "ranglega hafi verið staðið að því að svipta A atvinnuleyfi á sínum tíma og að hann eigi rétt á að fá atvinnuleyfi endurútgefið eða það sé ennþá í gildi".
Lögmaður A skrifaði F aftur 14. september 1993 og bað um svör við því, "hvaðan [F] hafi þær upplýsingar að umbj. m. hafi á sínum tíma verið sviptur atvinnuleyfi sínu". Auk þess bað lögmaðurinn um að sér yrði sent staðfest afrit leyfisins.
Næst ritar lögmaður A umsjónarnefnd fólksbifreiða bréf með beiðni um að nefndin staðfesti, að A hafi ekki verið sviptur leyfinu af umsjónarnefnd eða úthlutunarmönnum og leyfið sé þar af leiðandi í fullu gildi.
Á fundi umsjónarnefndar fólksbifreiða 3. nóvember 1993 var lagt fram bréf frá F frá deginum áður. Í bréfinu er þeim skoðunum lýst, að A hafi verið ljóst allan þennan tíma að hann hefði ekki leyfi, þar sem hann hefði ekki stundað leiguakstur frá árinu 1980. Jafnframt er efast um úrskurðarvald umsjónarnefndarinnar, þar sem ekki sé um að ræða einfalda staðfestingu gamals leyfis, heldur úrskurð um, hvort leyfissvipting fyrir 13 árum hafi farið fram með lögformlegum hætti eða ekki. F bendir umsjónarnefndinni á, að með því að úrskurða, að leyfi H sé enn í gildi eftir 13 ára hvíld, megi búast við að fleiri, sem svipað sé ástatt um, fylgi í kjölfarið.
Á ódagsettu minnisblaði frá K, ritara nefndarinnar, sem lagt var fram á framangreindum fundi umsjónarnefndarinnar segir, að hann hafi haft samband við H, sem hafi tjáð sér að hann hafi lagt inn leyfið vegna skuldar A við BSH, án samráðs eða sambands við A, þar sem ekki hafi náðst í hann. H hafi sagt, að hann vissi ekki til þess, að A hefði skrifað undir neina pappíra né á nokkurn hátt afsalað sér leyfi sínu þrátt fyrir innlögnina. Hafi H alltaf talið, að A fengi atvinnuleyfi sitt aftur. Einnig kveðst K hafa haft samband við S, sem var formaður þeirrar nefndar, er sá um leyfissviptingar á þessum tíma, og hafi S sagt, að A hefði verið sviptur leyfi á þessum tíma með formlegu bréfi. S hafi vísað í áletrun H á leyfið, "fékk bréf frá úthlutunarmönnum á árinu 79", en hvorki hann né núverandi formaður F hafi fundið bréfið í fórum sínum, þrátt fyrir leit.
Umsjónarnefnd samþykkti á umræddum fundi sínum að "óska niðurstöðu samgönguráðuneytis, þar sem óyggjandi gögn virðast ekki liggja fyrir".
Í niðurstöðu ráðuneytisins, sem kemur fram í bréfi 23. nóvember 1993 til úthlutunarnefndarinnar, segir m.a.:
"Ekki er um það deilt í máli þessu að atvinnuleyfi [A] var lagt inn í september 1980 og hafði [A] þá ekki nýtt það um skeið. Með hliðsjón af ofangreindum ákvæðum reglugerðar sem giltu um skyldu til að nýta atvinnuleyfið mátti [A] vera það fullkunnugt að það gat varðað hann leyfismissi að nýta leyfið ekki svo árum skipti. Á það ber einnig að líta að [A] hafði ekki frumkvæði að því að nýta atvinnuleyfi sitt eða grafast fyrir um afdrif þess fyrr en á árinu 1992, þ.e. að 12 árum eftir að það er lagt inn, þegar hann sækir um atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins [F]. Í ljósi þessa og fullyrðingar úthlutunarmanns atvinnuleyfa um að [A] hafi verið sent ábyrgðarbréf um innköllun atvinnuleyfisins verður að telja að atvinnuleyfi [A] sé úr gildi fallið."
A tekur fram í kvörtun sinni, að hann hafi sótt um atvinnuleyfi árið 1993 samkvæmt ósk ráðherra, sem hefði bent á, að með því gæfist úthlutunarnefnd færi á að leiðrétta hugsanleg mistök forvera sinna. A kveðst hafa fallist á það sem málamiðlun, ef það mætti verða til þess að leysa þann hnút, sem málið var komið í.
III.
Ég ritaði samgönguráðuneytinu bréf 16. desember 1993 og óskaði eftir gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins. Svarbréf barst mér 27. desember 1993. Þar segir meðal annars:
"Niðurstaða ráðuneytisins í máli þessu byggðist m.a. á því að [A] hafi á sínum tíma verið sent ábyrgðarbréf um innköllun atvinnuleyfisins af úthlutunarmönnum atvinnuleyfa. Þrátt fyrir áritun á atvinnuleyfi [A] og fullyrðingar úthlutunarmanns atvinnuleyfa um að slíkt bréf hafi verið sent, hefur afrit þess bréfs ekki fundist eða staðfesting þess að það hafi verið sent í ábyrgðarpósti.
Vegna máls þessa vill ráðuneytið taka fram að þó svo ráðuneytið hefði komist að þeirri niðurstöðu að ekki hafi verið rétt staðið að innköllun á atvinnuleyfi [A] á sínum tíma, væri atvinnuleyfi [A] fallið úr gildi á grundvelli laga um leigubifreiðar nr. 77/1989, sem tóku gildi 1. júlí 1989. Í 6. mgr. 14. gr. þeirra laga segir að þeir, sem hafa atvinnuleyfi eða njóta takmörkunar við gildistöku laganna séu háðir þeim breytingum á réttarstöðu sem lögin hafa í för með sér. Frá sama tíma tók gildi rg. um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra nr. 308/1989. Í 15. gr. þeirrar reglugerðar er lögð skylda á leyfishafa að nýta atvinnuleyfi sitt. Við sérstakar aðstæður getur leyfishafi þó látið atvinnuleyfi ónotað í allt að tvö ár, sbr. 4. mgr. 15. gr. Þegar [A] hefur frumkvæði að því að grafast fyrir um afdrif atvinnuleyfis síns voru liðin meira en tvö ár frá gildistöku laganna."
Athugasemdir A við svar ráðuneytisins bárust mér 11. janúar 1994.
IV.
Í áliti mínu, dags. 21. mars 1994, gerði ég svofellda grein fyrir laga- og reglugerðarákvæðum um afturköllun atvinnuleyfis til leigubifreiðaaksturs, þegar svo stóð á að leyfishafi nýtti ekki leyfið:
"Reglugerð nr. 17/1978, um takmörkun leigubifreiða í Hafnarfirði og um ráðstöfun atvinnuleyfa, sbr. reglugerð nr. 23/1983 og 154/1983, var felld brott með reglugerð nr. 52/1986. Gilti þá reglugerð nr. 293/1985, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík, sbr. reglugerð nr. 206/1987, fram til gildistöku laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar og reglugerðar nr. 308/1989.
Reglugerð nr. 17/1978 gilti á þeim tíma, sem leyfi A var lagt inn. Í 3. mgr. 8. gr. hennar segir:
"Úthlutunarmönnum er heimilt að taka atvinnuleyfi leyfishafa hjá viðkomandi bifreiðastöð, hafi hann ekki notfært sér atvinnuleyfið í 6 mánuði eða lengur og ekki sótt um frest. Skulu þá úthlutunarmenn tilkynna leyfishafa innköllun leyfisins með ábyrgðarbréfi. Hafi leyfishafi ekki óskað eftir framlengingu leyfisins og fært fram ástæður, sem úthlutunarmenn geta tekið til greina, innan 30 daga, hefur hann fyrirgert rétti sínum til leyfisins."
Í 3. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar er það ákvæði, að sé atvinnuleyfið lagt inn til Bifreiðastjórafélagsins N, án undirskriftar leyfishafa, skuli úthlutunarmenn tilkynna leyfishafa það með ábyrgðarbréfi. Hafi hann ekki innan 30 daga gefið skýringu, sem úthlutunarmenn geti tekið gilda, hafi hann fyrirgert rétti sínum til leyfisins.
Í 2. gr. laga nr. 36/1970 var heimild til þess að takmarka fjölda leigubifreiða og skyldi samgönguráðherra ákveða takmörkunina með reglugerð. Í henni skyldi einnig kveðið á um ráðstöfun leyfa til leigubifreiðaaksturs, sbr. 10. gr. laganna.
Í 3. mgr. 9. gr. núgildandi laga um leigubifreiðar, laga nr. 77/1989, er heimild til sviptingar atvinnuleyfis tímabundið fyrir brot gegn ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar, en fyrir fullt og allt, ef um alvarleg eða ítrekuð brot er að ræða. Í 6. mgr. 9. gr. er það ákvæði, að um atvinnuleyfi, úthlutun þeirra, nýtingu og brottfall skuli setja nánari ákvæði í reglugerð. 7. gr. laganna kveður svo á, að grundvöllur atvinnuleyfanna sé, að leyfishafi eigi fólksbifreið og hafi það að aðalatvinnu að aka henni sjálfur. Einnig er ákvæði í 2. mgr. þeirrar greinar um að leyfishafi sé háður ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar, eins og þær eru á hverjum tíma. Samkv. 2. mgr. 10. gr. laganna hefur umsjónarnefnd fólksbifreiða með höndum úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra.
Í 3. og 4. mgr. 15. gr. reglug. nr. 308/1989 eru svohljóðandi ákvæði:
"Leyfishafi, sem nýtir ekki atvinnuleyfi sitt í sex mánuði eða lengur án þess að lögmætar ástæður séu fyrir hendi, skal sviptur því fyrir fullt og allt, ef hann lætur ekki skipast við áminningu.
Umsjónarnefnd getur heimilað leyfishafa að láta atvinnuleyfið ónotað í allt að tvö ár samtals, ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi."
V.
Þá sagði svo, í áliti mínu:
"Telja verður það meginreglu, þegar um atvinnuleyfi er að ræða, að aðili verði ekki sviptur því, nema tekin hafi verið ákvörðun um leyfissviptinguna á grundvelli skýrrar réttarheimildar og af stjórnvaldi, sem til þess er bært að lögum. Þá verður ákvörðunin að hafa verið birt aðila. Svipting leyfis til að stunda leigubílaakstur telst stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og ber því að haga undirbúningi og meðferð slíks máls, sem kemur til meðferðar eftir 1. janúar 1994, í samræmi við stjórnsýslulögin, sbr. 35. gr. laganna.
Í máli þessu liggur fyrir, að A hefur sýnt af sér umtalsvert tómlæti með því að nýta sér ekki leyfið í a.m.k. tólf ár. Engin skýr lagaheimild er hins vegar fyrir því, að tómlæti geti, eitt út af fyrir sig, leitt sjálfkrafa til missis umræddra atvinnuréttinda, án þess að fyrir liggi formleg ákvörðun um leyfissviptinguna. Í 15. gr. reglugerðar nr. 308/1989 er mælt svo fyrir, að leyfishafi skuli sviptur leyfi, ef hann hefur ekki nýtt það um sex mánaða skeið og ekki látið sér skipast við áminningu. Þó að skilyrði sé til leyfissviptingar skv. ákvæðum 3. og 4. mgr. 15. gr. fyrrnefndrar reglugerðar, verða þau alls ekki skýrð svo, að sviptingin verði sjálfkrafa án atbeina nefndarinnar, eins og áður segir. Þvert á móti leggur reglugerðin þá skyldu á herðar umsjónarnefndar fólksbifreiða, að hafa frumkvæði að leyfissviptingunni og framkvæma hana. Er þá nauðsynlegt að senda leyfishafa fyrst áminningu og síðan tilkynningu um sviptingu, séu skilyrði til hennar. Þegar um er að ræða jafn mikilvæg réttindi og atvinnuréttindi, verður að gera auknar kröfur um festu í stjórnsýsluframkvæmd, þannig að aldrei leiki vafi á því, hvort menn hafi verið sviptir slíkum réttindum.
Ekki hafa fundist nein gögn um það, að A hafi verið sviptur leyfi til að stunda leigubílaakstur. Þá fullyrðir A, að honum hafi aldrei verið tilkynnt, að hann væri sviptur leyfinu. Því er heldur ekki haldið fram, að leyfissvipting hafi farið fram á síðara stigi málsins. Eins og mál þetta liggur hér fyrir, liggur ekki fyrir sönnun um, að A hafi að lögum verið sviptur leyfi til að stunda leigubifreiðaakstur. Ég tel nauðsynlegt að árétta, að brýnt er að jafn mikilvægar og íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir sem svipting atvinnuleyfis séu jafnan tilkynntar aðila með sannanlegum hætti."
VI.
Niðurstaða mín var svohljóðandi:
"Það er samkvæmt ofangreindu niðurstaða mín, að umrætt atvinnuleyfi A sé enn í gildi, þar sem hann hefur ekki verið sviptur því í samræmi við lög."
VII.
Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég eftir upplýsingum samgönguráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af framangreindu áliti mínu. Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 9. nóvember 1994, kemur fram, að ráðuneytið hafi með bréfi 25. mars 1994 tilkynnt A "að honum væri heimilt frá og með þeim degi að nýta atvinnuleyfið með þeim hætti sem lög og reglur um leigubifreiðar kveða á um".