Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. mars 2007 leitaði til mín A og kvartaði yfir ákvæði reglugerðar nr. 780/2006, um fis, er laut að skyldu stjórnanda hreyfilknúins fiss til þess að vera félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefði viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Tók hann fram í kvörtun sinni að aðeins eitt félag, Fisfélag Reykjavíkur, hefði samþykki frá Flugmálastjórn Íslands. Hann vildi alls ekki vera félagi í því. Vakti hann máls á því hvort það væri heimilt að lögum að skylda þá sem vildu fljúga fisum á Íslandi til að ganga í og greiða félagsgjöld til fisfélags. Einnig hvort hann hefði ekki val um annað.

Í kjölfar fyrirspurna minna í tilefni af þessu máli hefur samgönguráðuneytið gert breytingar á umræddu reglugerðarákvæði. Felld var niður skylduaðild að fisfélagi en þess í stað sett sú regla að til þess að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi skuli stjórnandi hreyfilknúins fiss annað hvort hafa heimild Flugmálastjórnar Íslands og skrá fisið þar eða hafa heimild viðurkennds fisfélags og skrá fisið í fisskrá slíks félags. Ég hef við athugun mína á þessu máli staðnæmst sérstaklega við það hvort fyrir hendi sé fullnægjandi lagagrundvöllur til að fela fisfélagi umrætt verkefni í stað stjórnvalda.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. desember 2007.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins á A fisvél. Hefur hann flughæfisskírteini fyrir fisvélina sem gildir til 25. janúar 2008. Um fisvélina eða fisið, eins og slík loftför eru nefnd, gildir reglugerð nr. 780/2006, um fis. Um starfrækslu fiss er mælt fyrir í 3. gr. reglugerðarinnar. Á þeim tíma sem kvörtunin barst hljóðaði 1. mgr. 3. gr. svo:

„Til þess að starfrækja íslenskt fis innan íslenskrar lofthelgi skal stjórnandi hreyfilknúins fiss vera félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefur viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands og hreyfilknúið fis skráð í fisskrá slíks félags.“

Samkvæmt ákvæðinu var gert að skilyrði til þess að starfrækja fis að stjórnandi þess væri félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefði viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands.

Með tölvubréfi fyrirsvarsmanns Fisfélags Reykjavíkur til A, dags. 2. maí 2007, var hann hvattur til að greiða félagsgjald vegna ársins 2007 til fisfélagsins sem hann hafði ekki innt af hendi. Í tölvubréfinu kom meðal annars fram að þeir sem ættu ógreidd félagsgjöld yrðu að gera þau upp til að falla ekki af félagaskrá. Með því félli vélknúið fis viðkomandi félagsmanns af fisskrá og mætti þá ekki fljúga því. Auk þess féllu niður slysatryggingar þær sem væru innifaldar í félagsgjöldunum. Samtals nam félagsgjaldið sem A var krafinn um 12.500 kr. Af þeirri fjárhæð nam iðgjald vegna slysatrygginga 7.500 kr. A var ósáttur við það að þurfa að greiða tryggingu í gegnum Fisfélag Reykjavíkur þar sem hann hafði tryggt hjá tryggingafélagi fyrir hærri upphæð. Einnig að áhugamannafélag ætlaði að svipta sig öllum réttindum og meina sér að fljúga.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Ég ritaði samgönguráðherra bréf, dags. 26. mars 2007, vegna kvörtunar A. Í bréfinu rakti ég ákvæði 1. og 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og gerði í stuttu máli grein fyrir efnisinntaki skilyrðisins í síðari málsl. 2. mgr. 74. gr. um að hlutverk félags, sem aðildarskylda er að samkvæmt lögum, sé „lögmælt“. Einnig benti ég á að í ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 780/2006, um fis, þar sem gerð væri sú krafa að stjórnandi hreyfilknúins fiss skyldi vera félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefði viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands, væri ekki vikið sérstaklega að því hvar lagagrundvöll þess væri að finna en í lok reglugerðarinnar kæmi hins vegar fram að hún væri sett með vísan til 145. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, með síðari breytingum. Ég tók fram í því sambandi að hvorki yrði séð að vikið væri að fisfélögum í lögum nr. 60/1998 né að þar væri skýrlega með öðrum hætti gengið út frá því að um væri að ræða skyldu stjórnenda hreyfilknúinna fisa til þess að eiga aðild að slíkum félögum.

Með hliðsjón af því sem hér er rakið óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort, og þá hvernig, ákvæði reglugerðar nr. 780/2006 er kvæði á um skyldu til aðildar að fisfélagi ætti sér nægilega lagastoð í ljósi þeirra krafna sem 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar gerir varðandi lagaáskilnað og lögmælt hlutverk þeirra félaga sem mönnum er skylt að eiga aðild að.

Svar samgönguráðuneytisins við framangreindu bréfi er dags. 30. apríl 2007. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Í umræddri reglugerð sem fjallar um fis er kveðið á um skyldu þeirra sem starfrækja vilja og stjórna hreyfilknúnu fisi innan íslenskrar lofthelgi til að vera félagsmaður í fisfélagi sem hefur hlotið viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands. Er slíku fisfélagi jafnframt falið ákveðið hlutverk varðandi skoðun og eftirlit með fisum. Um skylduaðild þá að fisfélagi sem hér er til umfjöllunar var fyrst kveðið á um í reglugerð nr. 580/2001. Hafa þau ákvæði staðið óbreytt síðan en reglugerðin var endurútgefin að mestu óbreytt sem nr. 780/2006.

Af hálfu ráðuneytisins hefur verið farið ítarlega yfir málið og getur ráðuneytið fallist á það með yður að svo virðist sem viðhlítandi lagastoð fyrir slíkri skylduaðild að félagi sem kveðið er á um í reglugerðinni skorti. Það upplýsist því hér með að í ráðuneytinu er nú unnið að endurskoðun á reglugerð nr. 780/2006 um fis í því skyni að tryggja að hún brjóti ekki í bága við 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar eða önnur lög og er sú vinna vel á veg komin. Endanleg niðurstaða um nauðsynlegar breytingar liggur ekki enn fyrir en meðal þeirra er afnám skylduaðildar stjórnenda og eigenda fisa að sérstökum félögum.“

Ég ákvað að rita annað bréf til samgönguráðherra, dags. 11. maí 2007, vegna efnis ofangreinds svarbréfs samgönguráðuneytisins. Í bréfinu vék ég að tölvubréfi því sem fyrirsvarsmaður Fisfélags Reykjavíkur sendi A, dags. 2. maí 2007, þar sem hann var hvattur til að greiða félagsgjald til félagsins. Í bréfinu kom nánar tiltekið fram að þeir sem ættu ógreidd félagsgjöld yrðu að greiða þau til að falla ekki af félagaskrá en með því félli vélknúið fis viðkomandi félagsmanns af fisskrá og mætti því ekki fljúga því.

Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég í fyrsta lagi eftir upplýsingum um það hvort samgönguráðuneytið hefði nú þegar, eða hygðist, grípa til einhverra úrræða til þess að tryggja að A og aðrir, sem kynnu að vera í sömu stöðu og hann, yrðu ekki fyrir tjóni eða réttarspjöllum sem rekja mætti til skylduaðildar þeirrar er fram kæmi í bréfi ráðuneytisins frá 30. apríl 2007 að skorti lagastoð. Í öðru lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um hvort endanleg niðurstaða um nauðsynlegar breytingar á reglugerð nr. 780/2006 lægi fyrir og hvort breytingarnar hefðu verið birtar. Væri þessari vinnu ekki lokið óskaði ég eftir að mér yrði gerð grein fyrir hver væru áform ráðuneytisins í því efni.

Svar samgönguráðuneytisins við ofangreindu bréfi barst mér 20. júní 2007. Svar þess við fyrri spurningu minni er eftirfarandi:

„Því er til að svara að ekki er unnt að breyta réttarstöðu þessara aðila að óbreyttri reglugerð. Því hefur vinna ráðuneytisins einkum beinst að því atriði.“

Svar ráðuneytisins við síðari spurningunni er eftirfarandi:

„Því er til að svara að drög að breytingum á reglugerðinni liggja fyrir. Drögin hafa verið send til hagsmunaaðila, þ.m.t. Fisfélags Reykjavíkur og Flugmálafélags Íslands, þann 15. júní sl.

Í stuttu máli felast fyrirhugaðar breytingar í því að skylduaðild að fisfélagi verði afnumin en þess í stað verði valkvætt fyrir þá sem fljúga fisi að leita til Flugmálastjórnar um skráningu fiss eða til fisfélags eins og áður. Rétt er að geta þess [að] Flugmálastjórn Íslands tekur gjöld vegna skráningar loftfara og vegna eftirlits með [þeim] í samræmi við gjaldskrá stofnunarinnar nr. 1148/2006. Þess má vænta að það verði dýrari kostur fyrir eigendur fisa að leita til stofnunarinnar en til Fisfélagsins.“

Með bréfi, dags. 27. júní 2007, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi rétt að gera í tilefni af ofangreindu bréfi samgönguráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir frá honum 17. september sama ár.

Hinn 6. júlí 2007 var birt í B-deild Stjórnartíðinda reglugerð nr. 779/2007, um breytingu á reglugerð um fis nr. 780/2006. Með 2. gr. reglugerðarinnar var gerð breyting á 1. mgr. 3. gr. Í ákvæðinu segir:

„Til þess að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi skal stjórnandi hreyfilknúins fiss hafa:

a) heimild Flugmálastjórnar Íslands til starfrækslu og skal skrá hreyfilknúið fis í fisskrá flugmálastjórnar eða

b) heimild viðurkennds fisfélags og skrá hreyfilknúið fis í fisskrá slíks félags.“

Vegna breytingarinnar ákvað ég að rita bréf, hið þriðja í röðinni, dags. 27. september 2007, til samgönguráðherra. Í bréfinu tók ég fram að af ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007 leiddi að fisfélagi væri falið vald til að heimila eða leyfa stjórnanda fiss að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi. Með öðrum orðum þyrfti stjórnandi fiss að fá heimild einkaaðila til slíks ef hann leitaði ekki til flugmálastjórnar á grundvelli a-liðar 1. mgr. 3. gr. Samkvæmt 7. gr. reglugerðar nr. 779/2007 væri hún sett með vísan til 2. mgr. 12. gr., 7. mgr. 28. gr. og 145. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir. Í þessum ákvæðum og öðrum ákvæðum laganna væri ekki vikið að fisfélögum og ekki væri gengið út frá því að einkaaðili á borð við fisfélag gæti heimilað stjórnanda fiss að starfrækja það innan íslenskrar lofthelgi. Ég benti í því sambandi á að samkvæmt 80. gr. laga nr. 60/1998 þyrfti leyfi flugmálastjórnar til loftferða í atvinnuskyni yfir íslensku yfirráðasvæði. Einnig segði í ákvæðinu að samgönguráðherra væri heimilt að ákvarða með reglugerð að nánar tiltekin flugstarfsemi skyldi vegna almannaöryggis leyfisskyld þótt hún væri ekki rekin í atvinnuskyni.

Með hliðsjón af framangreindu óskaði ég þess að samgönguráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort, og þá hvernig, ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007, er kvæði á um að til þess að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi skyldi stjórnandi hreyfilknúins fiss hafa heimild viðurkennds fisfélags, ætti sér nægilega lagastoð.

Svarbréf samgönguráðuneytisins við framangreindu bréfi barst mér 12. nóvember 2007. Þar kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Eins og reglugerð nr. 780/2006 var breytt með 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007 var boðið upp á það sem valkost fyrir stjórnanda hreyfilknúins fiss að starfrækja fisið á grundvelli heimildar viðurkennds fisfélags og skrá það í fisskrá slíks félags.

1. mgr. 12. gr. laga um loftferðir kveður á um að loftfar skuli eigi skrásetja nema það hafi tegundarskírteini sem Flugmálastjórn Íslands eða Flugöryggisstofnun Evrópu hefur gefið út eða metið gilt. Hreyfilknúin fis teljast iðulega ekki til loftfara sem hafa tegundarskírteini. Því er á grundvelli 2. mgr. 12. gr. laga um loftferðir heimilt að setja í reglugerð sérreglur um skráningu slíkra loftfara. Hefur það m.a. verið gert um heimasmíðuð loftför, sbr. reglugerð nr. 216/1982 og fis, sbr. reglugerð nr. 780/2006 og auglýsingar nr. 176/1983 með síðari breytingum um setningu reglna um þjóðernis- og skrásetningarmerki loftfara.

Í 1. mgr. 21. gr. laga um loftferðir er kveðið á um að Flugmálastjórn Íslands fari með eftirlit með því að loftför sem notuð eru til loftferða eftir lögunum séu lofthæf og framkvæmi úttektir og skoðanir eftir því sem þörf krefur, sbr. einnig 5. gr. l. nr. 100/2006 um Flugmálastjórn Íslands. Á grundvelli 2. mgr. 21. gr. er Flugmálastjórn Íslands heimilt að láta íslenskan eða erlendan aðila sem hún velur og til þess er hæfur að framkvæma skoðun og eftirlit með loftförum, þ.m.t. fisum. Veiti slíkur aðili heimild til starfrækslu loftfarsins á grundvelli heimildar sinnar skv. 2. mgr. 21. gr. er það álit ráðuneytisins að slík ráðstöfun falli undir b-lið 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007.

Almennt hefur sú ráðstöfun að fela fisfélagi skráningu fisa, eftirlit með flughæfni þess og starfrækslu gefist vel að mati Flugmálastjórnar Íslands. Félagið hefur leitað eftir og aflað hagkvæmra tilboða í skylduvátryggingar félagsmanna auk þess að annast fræðslustarf og kennslu félagsmanna sem að mati stofnunarinnar er í þágu aukins flugöryggis. Af þeim ástæðum er fyrir hendi áhugi á að útfæra frekar slíkt félagsstarf, þar sem það er fyrir hendi, gagnvart öðrum tegundum loftfara sem starfrækt eru fyrst og fremst til skemmtunar og íþróttaiðkunar, s.s. svifflugs.

Í þessu samhengi er rétt að vekja athygli á því að þegar hefur verið sett af stað heildarendurskoðun laga um loftferðir nr. 60/1998 með síðari breytingum. Liggur fyrir að skoða þurfi sérstaklega það umhverfi sem loftförum í almannaflugi sé búi[ð] með tilliti til félagsstarfsemi einstakra tegunda loftfara. Á þessari stundu er ekki mögulegt að segja fyrir hvenær frumvarp til nýrra laga mun liggja fyrir. Stefnt er að framlagningu þess á haustþingi 2009 eða fyrr.“

Með bréfi, dags. 14. nóvember 2007, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi rétt að gera í tilefni af ofangreindu bréfi samgönguráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir frá honum 26. nóvember 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Eins og vikið er að í kafla I leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvæði reglugerðar nr. 780/2006, um fis, er laut að skyldu stjórnanda hreyfilknúins fiss til þess að vera félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefði viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í kafla III sem fjallar um samskipti mín við samgönguráðuneytið verður ráðið af skýringum þess til mín að það taldi í kjölfar fyrirspurnar minnar að það skorti viðhlítandi lagastoð fyrir þeirri skylduaðild að félagi sem kveðið væri á um í reglugerðinni. Af því tilefni ákvað ráðuneytið að gera breytingu á reglugerðinni, þar á meðal 1. mgr. 3. gr. Með reglugerð nr. 779/2007 var ofangreint ákvæði 1. mgr. 3. gr. um skylduaðild fellt brott. Í ljósi þess tel ég að grundvöllur kvörtunarinnar, eins og honum er lýst í kafla I, sé ekki lengur fyrir hendi. Er því ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um þetta sérstaka atriði í kvörtun A, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek fram að telji A sig hafa orðið fyrir tjóni sem rekja má til ákvæðis 1. mgr. 3. gr. í reglugerð nr. 780/2006, sem mælti fyrir um skylduaðild að félagi, þá tel ég að það sé verkefni dómstóla að fjalla um slíkt, enda eru þeir betur til þess fallnir að leggja mat á þau sönnunargögn sem nauðsynlegt kann að vera að leggja fram í því sambandi.

Þrátt fyrir framangreint hefur athugun mín hins vegar beinst að því hvort 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007, sem breytti 1. mgr. 3. gr. og mælir fyrir um að til þess að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi skuli stjórnandi hreyfilknúins fiss hafa heimild viðurkennds fisfélags og skrá hreyfilknúið fis í fisskrá slíks félags, hafi næga lagastoð.

2.

Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, segir að Flugmálastjórn Íslands fari með stjórnsýslu og eftirlit á sviði loftferða hér á landi og á íslensku yfirráðasvæði eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum og lögum um loftferðir, svo og öðrum lögum og alþjóðasamningum. Í 2. mgr. er kveðið á um að flugmálastjórn sé sérstök stofnun sem heyri undir samgönguráðherra. Um verkefni flugmálastjórnar er mælt fyrir í 4. gr. laganna. Í 1. mgr. segir að verkefni flugmálastjórnar sé að fara með stjórnsýslu á sviði loftferða, hafa eftirlit með loftferðastarfsemi og stuðla að öryggi í flugi. Í 2. mgr. 4. gr. segir að flugmálastjórn skuli m.a.:

„1. Skrá loftför í íslenska loftfaraskrá.

2. Veita heimildir til hvers konar reksturs sem skilgreindur er í loftferðalögum og reglugerðum settum á grundvelli þeirra, eins og flugreksturs, reksturs viðhaldsstöðva, flugskóla, skóla fyrir flugleiðsöguþjónustu og flugvéltækna, flugleiðsöguþjónustu, reksturs flugvalla og flugstöðva, sem og að hafa samfellt eftirlit með þessari starfsemi.

3. Gefa út heimildir í samræmi við lög, reglugerðir og alþjóðlegar skuldbindingar og hafa eftirlit með þeirri starfsemi sem grundvallast á þessum heimildum.

4. Gefa út skírteini til einstaklinga í samræmi við lög og reglugerðir og alþjóðlegar skuldbindingar og tryggja framkvæmd prófa.

[…]“

Af ofangreindu efni 4. gr. verður ráðið að löggjafinn hefur ákveðið að Flugmálastjórn Íslands skuli sem stjórnvald fara með tiltekin stjórnsýsluverkefni og þar með að taka, ef því er að skipta, þær stjórnvaldsákvarðanir sem þar eiga við. Þannig er stofnuninni ætlað að halda íslenska loftfaraskrá og skrá loftför í hana og að gefa út heimildir og skírteini til einstaklinga í samræmi við lög, reglugerðir og alþjóðlegar skuldbindingar á starfssviði stofnunarinnar.

Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, kemur fram að meginverkefni flugmálastjórnar séu tiltekin í lögum um loftferðir, enda séu þau aðallöggjöfin sem gildi um loftferðir og loftferðastarfsemi hér á landi. (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4386.) Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 60/1998, um loftferðir, er sett sú meginregla að loftfar samkvæmt lögunum telst sérhvert tæki sem haldist getur á flugi vegna verkana loftsins, annarra en loftpúðaáhrifa við yfirborð jarðar. Í 145. gr. segir að „samgönguráðherra [sé] heimilt að setja reglugerðir til framkvæmda og skýringar“ á lögunum.

Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 780/2006, um fis, var hún sett með vísan til 145. gr. laga nr. 60/1998. Reglugerð nr. 779/2007, um breytingu á reglugerðinni, sem fól meðal annars í sér breytingu á ákvæði 1. mgr. 3. gr. er álit þetta lýtur að, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar, var einnig sett samkvæmt 7. gr. með vísan til 145. gr. Að auki var vísað til 2. mgr. 12. gr. og 7. mgr. 28. gr. laga nr. 60/1998.

Ákvæði 2. mgr. 12. gr., sbr. 2. gr. laga nr. 75/2005, um breytingu á lögum nr. 60/1998, um loftferðir, hljóðar svo:

„Heimilt er ráðherra að setja sérreglur um loftför án tegundarskírteina, svo sem heimasmíðuð loftför, og um skráningu slíkra loftfara með reglugerð.“

Ákvæði 7. mgr. 28. gr. laga, sbr. 3. gr. laga nr. 75/2005, er svohljóðandi:

„Samgönguráðherra er heimilt að setja í reglugerð nánari ákvæði um lofthæfi, þ.m.t. um vottun loftfara, íhluta og búnaðar, um viðurkenningu á viðhaldsstöðvum og skilyrði hennar og um hæfniskröfur til starfsfólks á þessu sviði.“

Framangreint ákvæði 2. mgr. 12. loftferðalaga er í III. kafla laganna sem fjallar um skrá um íslensk loftför og þar rétt eins og í 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, er kveðið á um að flugmálastjórn skuli skrá loftför í íslenska loftfaraskrá, og í nefndum kafla laganna eru sett ýmis skilyrði fyrir því að loftfar verði fært á þá skrá. Þá er rétt samhengisins vegna að geta þess að í 1. mgr. 12. gr. er mælt fyrir um að loftfar skuli eigi skrásetja nema það hafi tegundarskírteini sem Flugmálastjórn Íslands eða Flugöryggisstofnun Evrópu hefur gefið út eða metið gilt. Sú undanþága sem 2. mgr. 12. gr. hefur að geyma er, eins og segir í athugasemdum við ákvæðið í því frumvarpi sem síðar var að lögum nr. 60/1998, sett þar sem „[t]egundarskírteini fylgir ekki öllum loftförum og er því í 2. mgr. veitt nokkurt svigrúm til frávika frá meginreglunni.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1328.) Umrætt ákvæði lætur því ósvarað hvort af þessari undanþágu um tegundarskírteini leiði að hægt sé að fela öðrum aðila en Flugmálastjórn Íslands, og þá eftir atvikum einkaréttarlegum aðila eins og fisfélagi, þ.e. áhugamannafélagi eigenda slíkra loftfara, að skrá hreyfilknúið fis í eigin skrá þannig að það komi í stað skráningar í hinni lögmæltu skrá um íslensk loftför og þá einnig að veita heimild til að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi og þá í stað þeirra heimilda sem Flugmálastjórn Íslands veitir, sbr. 4. gr. laga nr. 100/2006.

Ákvæði 7. mgr. 28. gr. loftferðalaga er hluti af þeim ákvæðum lagana sem fjalla um lofthæfi og í IV. kafla laganna eru ýmis ákvæði um þær kröfur sem gerðar eru til loftfara og um skilyrði sem flugmálastjórn getur sett m.a. um störf við viðhald, viðgerðir og breytingar á loftförum, búnaði, tækjum og varahlutum þeirra. Reglugerðarheimild ráðherra í 7. mgr. 28. gr. veitir honum eins og þar segir möguleika til að setja nánari ákvæði um lofthæfi loftfara og þá sérstaklega um þau einstöku atriði sem um er fjallað í 28. gr. loftferðalaga. Vissulega kann þar að vera um að ræða atriði sem lúta að lofthæfi fisa og þá hverjir megi annast viðhald þeirra og tæknilegar skoðanir en ég fæ ekki séð að þessi reglugerðarheimild lúti beint að því hvernig staðið er að skráningu fisa sem loftfara eða að því að veita heimild til að starfrækja þau nema þá um að þau uppfylli kröfur um lofthæfi.

Í skýringum sínum til mín, sem teknar eru orðréttar upp í kafla III, vísar samgönguráðuneytið jafnframt til ákvæðis 21. gr. laga nr. 60/1998 um að á grundvelli 2. mgr. greinarinnar sé Flugmálastjórn Íslands heimilt að láta íslenskan eða erlendan aðila sem hún velji, og til þess sé hæfur, framkvæma skoðun og eftirlit með loftförum, þ.m.t. fisum. Veiti slíkur aðili heimild til starfrækslu loftfarsins á grundvelli heimildar sinnar skv. 2. mgr. 21. gr. sé það álit ráðuneytisins að slík ráðstöfun falli undir b-lið 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007. Af þessum skýringum verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið telji að ákvæði b-liðar 1. mgr. 3. gr. í reglugerð nr. 780/2006, um fis, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007, um að stjórnandi hreyfilknúins fiss skuli hafa heimild viðurkennds fisfélags til þess að starfrækja fis eigi sér stoð í 2. mgr. 21. gr. Ég tek það fram að umrædd 21. gr. er hluti af þeim kafla loftferðalaganna sem fjallar um lofthæfi. Af þessu tilefni tel ég rétt að taka orðrétt upp efni 21. gr. en það hljóðar svo:

„Flugmálastjórn hefur eftirlit með því að loftför, sem notuð eru til loftferða eftir lögum þessum, séu lofthæf og framkvæmir úttektir og skoðanir eftir því sem þörf krefur.

Flugmálastjórn er heimilt að láta íslenskan eða erlendan aðila eða erlent stjórnvald, sem hún velur og til þess er hæft, framkvæma skoðun og eftirlit.“

Eins og orðalag 2. mgr. 21. gr. ber með sér getur flugmálastjórn falið aðila, t.d. einkaaðila hvort sem um einstakling eða fyrirtæki er að ræða, að framkvæma skoðun og eftirlit. Í athugasemdum við 21. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 60/1998 kemur m.a. fram að ákvæði 2. mgr. 21. gr. nái yfir það tilvik að flugmálastjórn fái innlendan eða erlendan aðila til að framkvæma skoðun eða eftirlit og beri ábyrgð á því. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 1330.) Hvorki í lagaákvæðinu né athugasemdum við það í frumvarpinu er vikið að því að flugmálastjórn geti heimilað slíkum aðila að veita stjórnanda loftfars leyfi eða heimild til þess að starfrækja það, aðeins er gert ráð fyrir því að aðila sé framselt það verkefni að „framkvæma“ skoðun og eftirlit. Einnig verður að hafa í huga að skoðun eða eftirlit er liður í því að kanna hvort loftfar sé lofthæft. Ef sannreynt er með skoðun eða á annan hátt að loftfar sé lofthæft gefur flugmálastjórn út lofthæfisskírteini handa loftfarinu, sbr. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 60/1998. Ég fæ því ekki séð að af reglum 21. gr. loftferðalaga verði dregnar þær ályktanir að þar sé að finna heimild til að fela einkaaðila að annast þá skráningu í loftfaraskrá og heimildir til starfrækslu loftfara sem Flugmálastjórn Íslands er lögum samkvæmt fengið vald til að veita.

3.

Því hefur áður verið lýst að eftir þá breytingu sem gerð var á 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 780/2006 með 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007 hljóðar hún svo:

„Til þess að starfrækja fis innan íslenskrar lofthelgi skal stjórnandi hreyfilknúins fiss hafa:

a) heimild Flugmálastjórnar Íslands til starfrækslu og skal skrá hreyfilknúið fis í fisskrá flugmálastjórnar eða

b) heimild viðurkennds fisfélags og skrá hreyfilknúið fis í fisskrá slíks félags.“

Ein af meginreglum stjórnsýsluréttar er lögmætisreglan. Í þeirri reglu felst að stjórnvöld eru bundin af lögum. Ákvarðanir og/eða athafnir stjórnvalda verða annars vegar að eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega þær ekki brjóta í bága við lög. Af þessu leiðir að stjórnvald getur ekki vikið frá fyrirmælum laga nema slík frávik eigi sér stoð í lögum. Af lögmætisreglunni leiðir einnig að hafi stjórnvaldi með lögum verið falið vald til að hafa tiltekin verkefni með höndum er almennt ekki heimilt að framselja öðrum það vald nema skýr lagaheimild þess efnis sé fyrir hendi.

Þótt heimilt sé að framselja stjórnsýsluvald í undantekningartilvikum án beinnar lagaheimildar og þá einkum ef um er að ræða framsal valds innan sömu stofnunar eða embættis eða frá æðra stjórnvaldi til lægra setts stjórnvalds, á sú undantekning ekki við þegar um er að ræða framsal stjórnsýsluvalds til einkaréttarlegra aðila. Framsal stjórnsýsluvalds til töku lögbundinna stjórnvaldsákvarðana frá stjórnvaldi til einkaréttarlegra aðila er því aldrei heimilt án þess að það liggi fyrir skýr lagaheimild þess efnis. (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 55. árg. 2005, 4. hefti, bls. 465-466 og 469, og Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret. Kaupmannahöfn, 2002, 2. útg., bls. 145.)

Eins og lýst hefur verið hér að framan kemur fram í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 100/2006, um Flugmálastjórn Íslands, að stofnunin fari með „stjórnsýslu“ og eftirlit á sviði loftferða hér á landi og á íslensku yfirráðasvæði eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum og lögum um loftferðir, svo og öðrum lögum og alþjóðasamningum. Í 1. mgr. 4. gr. sömu laga segir að verkefni flugmálastjórnar sé að fara með „stjórnsýslu“ á sviði loftferða, hafa eftirlit með loftferðastarfsemi og stuðla að öryggi í flugi. Með tilliti til þessara lagaákvæða og ákvæðisins í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 100/2006 verður ekki annað séð en að lagaumhverfi á sviði flugmála sé byggt á því að stjórnsýsla þessara mála á lægra stjórnsýslustigi sé á hendi Flugmálastjórnar Íslands nema annað komi fram í lögum eða heimildir standi til þess að ráðherra geti ákveðið aðra skipan.

Hér að framan var lýst lagaákvæðum sem útgáfa þeirrar reglugerðar sem um er fjallað í þessu máli er byggð á. Þar kom jafnframt fram að í hinum tilgreindu ákvæðum sé ekki að finna sjálfstæða heimild til að fela aðilum utan stjórnkerfisins, þ.e. einkaaðilum, að fara með þær valdheimildir og þá stjórnsýslu flugmála sem fengin er Flugmálastjórn Íslands með lögum. Ég tek það fram að hin almenna heimild sem samgönguráðherra er veitt í 145. gr. loftferðalaga til að setja reglugerðir til framkvæmda og skýringar á lögunum takmarkast eðlilega af þeim efnisreglum sem fram koma í lögunum. Þannig veitir þessi heimild ein og sér ráðherra ekki vald til að færa þau viðfangsefni sem samkvæmt lögum skulu vera hjá stjórnvöldum til einkaaðila.

Að baki reglunni um bann við því að færa verkefni stjórnsýslunnar til einkaaðila, nema skýr lagaheimild standi til þess, býr að um stjórnsýsluna og störf hennar gilda sérstakar reglur, bæði lögfestar og ólögfestar, þar með talið svonefndar réttaröryggisreglur um meðferð mála í stjórnsýslunni og töku ákvarðana. Ég fæ ekki annað séð en miðað við þær lagareglur sem gilda um skráningu loftfara hér á landi, og veitingu heimilda til að starfrækja þau, sé um að ræða ákvarðanir sem teljast stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda varða þær réttindi aðila. Þetta á t.d. við þegar synjað er um skráningu.

Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan tel ég verulegan vafa leika á því að þær lagaheimildir, sem samgönguráðuneytið hefur vísað til um grundvöll þess reglugerðarákvæðis að fela viðurkenndu fisfélagi að veita stjórnanda heyfilknúins fiss heimild til starfrækslu þess innan íslenskrar lofthelgi og halda sérstaka skrá yfir slík fis í fisskrá félagsins í stað skrár flugmálastjórnar, séu fullnægjandi. Ég bendi einnig á að löggjöf um aðkomu og afskipti stjórnvalda af flugmálum og loftförum er öðrum þræði reist á því að vegna eðlis loftfara þurfi að gæta sérstaklega að öryggi þeirra og þeirra sem í þeim eru sem og að ferðir loftfara skarist ekki. Sú aðstaða leiðir jafnframt til þess að frávik frá því stjórnkerfi og þar með þeirri ábyrgð stjórnvalda sem löggjafinn hefur markað með flutningi verkefna stjórnvalda yfir til einkaaðila þarf að byggjast á skýrari lagaheimildum en ég fæ séð að til staðar séu í gildandi lögum að þessu leyti. Ég tel að þótt fis teljist ekki hefðbundin loftför og þannig sé t.d. ekki krafist tegundarskírteina fyrir þau og þau séu notuð til skemmtunar eða íþrótta, breyti það ekki þörfinni á skýrri lagaheimild að þessu leyti.

Ég ræð það af þeim reglugerðarbreytingum sem við sögu koma í þessu máli og niðurlagi í bréfi samgönguráðuneytisins til mín, dags. 12. nóvember 2007, að vilji ráðuneytisins standi til þess að félagasamtökum eigenda einstakra tegunda loftfara sé í einhverjum mæli fengin aðkoma að framkvæmd þeirra reglna um t.d. skráningu og heimildir til starfrækslu loftfara sem Flugmálastjórn Íslands fer annars með samkvæmt núgildandi lögum. Sú endurskoðun loftferðalaga sem ráðuneytið segir vera hafna mun meðal annars beinast að þessu atriði. Samkvæmt því sem rakið hefur verið hér að framan eru það tilmæli mín til samgönguráðuneytisins að meðan þessari endurskoðun hefur ekki verið ráðið til lykta og traustari lagastoð skotið undir aðkomu einkaaðila eins og frjálsra félagasamtaka að því að veita heimildir til að starfrækja loftför í íslenskri lofthelgi og skrá loftför þannig að það komi í stað skráningar í loftfaraskrá Flugmálastjórnar Íslands verði ákvæði b-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 780/2006, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007, fellt úr gildi.

Ég vek einnig athygli á því að í reglugerð nr. 780/2006 eru ákveðin fyrirmæli um innra starf og félagsaðild að fisfélögum. Þannig segir í 4. gr. reglugerðarinnar að fisfélög skuli ekki rekin í hagnaðarskyni. Þá segir að aðild að fisfélagi skuli opin einstaklingum sem vilja eiga eða starfrækja fis og uppfylla þær kröfur sem gerðar séu í samþykktum félagsins eða samtakanna. Athugun mín á þessu máli hefur ekki sérstaklega beinst að lagagrundvelli þess að stjórnvöld hlutist með þessum hætti til um innra starf umræddra félaga en ég tel samt tilefni til þess að vekja athygli ráðuneytisins á þessu atriði og að hugað verði að lagagrundvelli þessara ákvæða reglugerðarinnar.

Að síðustu minni ég á að efni stjórnvaldsfyrirmæla sem samgönguráðuneytið hefur sett og lýtur að framsali opinbers valds til aðila utan stjórnsýslukerfisins hefur áður verið til athugunar hjá mér. Ég nefni í þessu sambandi álit mitt frá 29. desember 2006 í máli nr. 4700/2006. Það álit snerist um það hvort ráðuneytinu hafi verið heimilt með reglugerð að fela tvennum félagasamtökum vald til að veita leyfi til að halda aksturskeppni sem samkvæmt 34. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 heyrði undir lögreglustjóra. Það var niðurstaða mín að þetta valdframsal hefði ekki átt sér fullnægjandi stoð í 34. gr. umferðarlaga eða öðrum ákvæðum laga. Með tilliti til þess að í álitinu reyndi á svipað álitaefni og í þessu áliti tel ég rétt að leggja áherslu á að gætt verði framvegis sérstaklega að þessu atriði við setningu stjórnvaldsfyrirmæla í þeim málaflokkum sem heyra undir ráðuneytið og það ber ábyrgð á.

V. Niðurstaða.

Með tilliti til þess að samgönguráðuneytið hefur fellt úr gildi það ákvæði reglugerðar sem skyldaði stjórnanda hreyfilknúins fiss að vera félagsmaður í fisfélagi sem hlotið hefði viðurkenningu Flugmálastjórnar Íslands kemur það atriði ekki til frekari athugunar af minni hálfu.

Ég tel hins vegar verulegan vafa leika á því að þær lagaheimildir sem samgönguráðuneytið hefur vísað til um grundvöll þeirra breytinga sem það gerði á reglugerð um fis og kveða á um að viðurkennt fisfélag geti veitt stjórnanda hreyfilknúins fiss heimild til starfrækslu þess innan íslenskrar lofthelgi og félagið haldi sérstaka skrá yfir slík fis í stað loftfaraskrár flugmálastjórnar séu fullnægjandi. Lagaheimildir standi þannig ekki til þess að ráðherra geti með þessum hætti falið einkaaðila eins og félagi eigenda fisa að annast þau stjórnsýsluverkefni sem lögum samkvæmt skuli vera á hendi Flugmálastjórnar Íslands.

Í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eru það tilmæli mín til samgönguráðuneytisins að á meðan boðaðri endurskoðun á ákvæðum loftferðalaga hefur ekki verið ráðið til lykta og traustari lagastoð skotið undir aðkomu einkaaðila eins og frjálsra félagasamtaka að því að veita heimildir til að starfrækja loftför í íslenskri lofthelgi og skrá loftför þannig að það komi í stað skráningar í loftfaraskrá Flugmálastjórnar Íslands verði ákvæði b-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 780/2006, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 779/2007, fellt úr gildi. Þá vek ég athygli ráðuneytisins á því að tilefni kann að vera til að endurskoða þau ákvæði reglugerðarinnar sem kveða á um innra starf og aðild að fisfélögum. Að síðustu minni ég á að ákvæði í stjórnvaldsfyrirmælum ráðuneytisins um framsal opinbers valds til aðila utan stjórnsýslukerfisins hefur áður verið til umfjöllunar í áliti frá mér.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 10. mars 2008, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort af hálfu ráðuneytisins hefði verið gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af framangreindu áliti mínu og þá í hverju þær ráðstafanir felist. Í svarbréfi samgönguráðuneytisins, dags. 18. júní s.á., kemur fram að ráðuneytið fallist á sjónarmið mín um að loftferðalög veiti ekki fullnægjandi lagaheimild til að fela einkaréttarlegum aðilum, viðurkenndum fisfélögum, að gefa út heimildir til starfrækslu fisa í íslenskri lofthelgi eða halda opinbera skrá um fis. Ráðuneytið hafi því ákveðið að breyta gildandi reglugerð um fis, nr. 780/2006, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 779/2007, og fella niður allar skírskotanir til heimildarveitingar viðurkennds fisfélags eða skráningar í fisskrá. Jafnframt hafi ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar, sem kveði á um að fisfélög skuli ekki reka í hagnaðarskyni og um aðild að félögunum, verið tekin út í drögum að nýrri reglugerð. Í reglugerðardrögunum, sem fylgdu bréfi ráðuneytisins til mín, sé leitast við að taka tillit til sjónarmiða og ábendinga sem fram hafi komið í áliti mínu og sé stefnt að birtingu nýrrar reglugerðar um fis fyrir lok mánaðarins. Verði mér sent bréf því til staðfestingar.

Á heimasíðu samgönguráðuneytisins birtist frétt 4. júlí 2008 þar sem drög að breyttri reglugerð um fis voru kynnt og þeim sem þess óskuðu gefinn kostur á að senda ráðuneytinu umsagnir sínar fyrir 24. s.m. Ekki var búið að birta nýja reglugerð um fis þegar skýrsla þessi fór í prentun.