Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. apríl 2006 leitaði A til mín og kvartaði yfir ákvörðun ríkislögreglustjóra frá 9. nóvember 2005 um skipun í starf lögregluvarðstjóra við embætti sýslumannsins á X, en A var meðal umsækjenda um starfið. Laut kvörtunin að því að umsækjandi sá sem skipaður var hefði ekki búið yfir eins víðtækri reynslu af lögreglustörfum og A, auk þess að hafa mun styttri starfsaldur. Þá var í kvörtuninni talið að ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hefðu ekki átt við, þar sem mikill munur hefði verið á starfsreynslu.

Þessi kvörtun og fleiri erindi sem mér hafa borist að undanförnu frá umsækjendum um störf lögreglumanna sem ríkislögreglustjóri skipar í samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 hafa orðið mér tilefni til að staðnæmast nokkuð við það fyrirkomulag sem viðhaft er af hálfu embættis ríkislögreglustjóra til undirbúnings ákvörðunum um þessar ráðningar. Þar vísa ég til þess að í samræmi við efni auglýsinga um störfin er umsóknum um þau skilað til viðkomandi lögreglustjóra/sýslumanns og ríkislögreglustjóri óskar eftir umsögnum þeirra um umsækjendur. Í þeim málum sem mér hafa borist er mismunandi hvernig staðið hefur verið að undirbúningi og gerð þessara umsagna lögreglustjóranna og þá einnig skráningu munnlegra upplýsinga sem aflað hefur verið um umsækjendur við undirbúning þeirra. Ég ræð það hins vegar af rökstuðningi og skýringum ríkislögreglustjóra á skipun í einstök störf að þessar umsagnir lögreglustjóranna, sem stundum eru nefndar tillögur, vegi þungt við hina endanlegu ákvörðun hans um það hver skipaður er í starfið. Með tilliti til þessa hef ég við athugun á þessu máli ákveðið að fjalla einnig almennt um þessar umsagnir. Hefur athugun mín á þessu máli því tekið nokkuð lengri tíma en ég hafði stefnt að.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. janúar 2008.

II. Málavextir.

Málavextir samkvæmt kvörtun A eru þeir að 23. september 2005 auglýsti ríkislögreglustjóri lausa til umsóknar stöðu lögreglumanns með starfsstigið varðstjóri/rannsóknarlögreglumaður við embætti sýslumannsins á X. Sjö umsóknir bárust um starfið og var A meðal umsækjenda. Með bréfi, dags. 9. nóvember s.á., tilkynnti ríkislögreglustjórinn umsækjendum sem ekki hlutu starfið um skipun Y í starfið. Var í bréfinu leiðbeint um rétt til að fá ákvörðunina rökstudda innan 14 daga, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 10. nóvember s.á., óskaði A eftir rökstuðningi ríkislögreglustjórans fyrir ákvörðuninni. Umbeðinn rökstuðningur var veittur með bréfi, dags. 23. s.m. Meginefni rökstuðningsins er svohljóðandi:

„Í bréfi sýslumannsins á [X] til ríkislögreglustjóra, dags. 1. nóvember 2005, er lagt til að [Y] verði skipuð í stöðuna. Í almennum forsendum segir sýslumaður m.a.: „Um nám og störf umsækjenda innan og utan lögreglunnar greinir í umsóknum umsækjenda. Þar kemur fram að allir umsækjendur hafa verulega starfsreynslu innan lögreglunnar en við mat undirritaðs á starfsreynslu er við það miðað að lögreglumaður hafi öðlast hæfilega starfsreynslu til varðstjórastarfs á um 5 ára tímabili sem lögreglumaður og bæti litlu við sig eftir þann tíma. Einnig er horft sérstaklega til hæfni í mannlegum samskiptum viðkomandi annarsvegar gagnvart starfsfélögum og hinsvegar gagnvart borgurunum enda gerir starfið kröfur til þess þar sem um tiltölulega fámennt lögreglulið er að ræða og starfið býður upp á mikil samskipti við hinn almenna borgara.“

Í bréfi sínu segir sýslumaður að yfirlögregluþjónn hafi rætt við alla umsækjendur og síðan segir orðrétt: „Einnig er rétt að taka það fram að allir umsækjendur fyrir utan [Z] hafa starfað í liði lögreglunnar á [X] og kostir og gallar þeirra kunnir undirrituðum sýslumanni“.

Síðan segir sýslumaður: „Undirritaður mælir með því að {Y] verði skipuð varðstjóri í liði lögreglunnar á [X] med vísan til menntunar, starfsaldurs og hagnýtrar starfsreynslu. Hún vann í starfsnámi í lögreglunni á [X] á árinu 1998 og hefur verið fastur starfsmaður í liðinu frá 15. maí 1999 að lokinni útskrift úr Lögregluskóla ríkisins. Hún hefur leyst af varðstjóra í sumarfríum 2000-2005 en auk þess hefur hún séð um málefni útlendinga við embættið og persónueftirlit á landamærum. Í því skyni hefur hún átt þátt í að skipuleggja eftirlit með útlendingum og hlotið sérstaka menntun í því skyni. Hún hefur auk þess stýrt forvarnarverkefninu Þor í grunnskólanum á {X] auk þess að hafa umsjón með umferðarfræðslu yngri nemenda. Í október 2003 starfaði hún við góðan orðstír í efnahagsbrotadeild ríkislögreglustjóra til áramóta.

[Y] útskrifaðist úr Lögregluskóla ríkisins [...] en auk þess hefur hún sótt nokkur námskeið á vegum skólans. Hún hefur tekið stúdentspróf í [...]. Utan starfa í lögreglu hefur hún unnið við verk- og þjónustustörf auk þess sem hún hefur verið virk í félagsmálum þ.m.t. í stjórn Lögreglufélags [X], stjórnum og nefndum á vegum Landssambands lögreglumanna, í stjórn Tengslanets íslenskra lögreglukvenna og Nordic Baltic network of policewomen. Má nefna að NBNP hélt stóra ráðstefnu í Tallin í Eistlandi í apríl sl. með þátttöku Norðurlandanna, Eystrasaltsríkjanna og nokkurra annarra ríkja fyrrum Sovétríkjanna sem [Y] tók þátt í að skipuleggja. [Y] hefur sinnt störfum sínum í liði lögreglunnar á [X] af kostgæfni. Hún hefur jafnframt sýnt í verki góða hæfileika í mannlegum samskiptum og er vel liðin innan lögregluliðsins og innan samfélagsins hér á [X] enda verið í verkefnum sem útheimta mikil samskipti við borgarana.

Undirritaður telur [Y] vera traustan starfsmann í liðinu sem fylgir fyrirmælum af nákvæmni og hefur sinnt þeim störfum sem henni hefur verið falin faglega og vel. Hún hefur jafnframt sýnt það í verki að hún getur leyst viðamikil verkefni fljótt og vel.

Loks er vísað til kynjasamsetningar yfirmanna í lögreglunni á [X] en allir yfirmenn í lögreglunni hér eru karlmenn. Vísað er til 13. gr. laga nr. 96/2000 um skyldu atvinnurekanda til að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði til stuðnings tilnefningu [Y] í ofangreinda varðstjórastöðu. Umsögn þessi er gerð í samráði við [Þ] yfirlögregluþjón í liði lögreglunnar á [X]“.

Ríkislögreglustjóri telur að skýra skuli skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga nr. 70/1996 um agavald forstöðumanna ríkisstofnana og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur sýslumanna til ríkislögreglustjóra um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi þótt ákvörðunarvaldið sé hjá honum. Ríkislögreglustjóri fellst í flestum tilvikum á tillögur sýslumanna. Ákvörðun ríkislögreglustjóra ræðst fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda. Reynsla og þekking sýslumanna og annarra yfirmanna á hæfi starfsmanna hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við þá ákvörðun.

Í tillögu sýslumannsins á [X] kemur fram að allir umsækjendur nema einn, [Z], hafi áður starfað hjá embættinu á [X] og því séu honum kunnir kostir og gallar þeirra umsækjenda. [Y] hefur góða menntun og tæplega átta ára reynslu í lögreglustarfi. Henni hefur oft verið falið að leysa af í stöðu varðstjóra, auk þess sem henni hafa verið falin ýmis sérverkefni sem hún hefur leyst vel af hendi að sögn sýslumanns. Þann l. febrúar á þessu ári voru alls 799 lögreglumenn við störf, þ.m.t. héraðslögreglumenn. Af þeim voru 82 konur, eða 10,26%. Á sama tíma voru lögreglumenn með stöðuheitið varðstjóri / rannsóknarlögreglumaður samtals 243, þar af aðeins 12 konur, eða 4,9%, og eins og fram hefur komið er enginn yfirmanna í lögregluliði [X] kona.

Með vísan til þessa svo og rökstuðnings sýslumanns og skoðun á fyrirliggandi gögnum málsins féllst ríkislögreglustjóri á þá tillögu sýslumannsins á [X] að skipa [Y] í þá stöðu sem hér um ræðir.“

Eins og áður sagði leitaði A til mín í aprílmánuði 2006 með kvörtun af þessu tilefni.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég ríkislögreglustjóranum bréf, dags. 26. apríl 2006, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að embættið léti mér í té gögn málsins, þ. á m. umsóknir og fylgigögn með þeim, ásamt upplýsingum sem kynni að hafa verið aflað um umsækjendur við undirbúning ákvörðunarinnar, áður en ég tæki frekari ákvörðun um athugun mína á kvörtun A. Mér bárust umbeðin gögn 9. maí s.á. Meðal gagnanna var bréf sýslumannsins á X, dags. 1. nóvember 2005, sem vitnað er til í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A sem rakinn er í kafla II hér að framan. Vakti það athygli mína að í umsögninni, þar sem sýslumaður lýsti þeim sjónarmiðum sem hann byggði umsögn sína á, kom fram eftirfarandi setning sem ekki hafði verið tekin upp í rökstuðningi ríkislögreglustjóra:

„Í samræmi við stefnu embættisins er einnig lagt upp úr því að lögreglumenn séu vel menntaðir en meðal umsækjenda eru flestir með stúdentspróf sem undirritaður telur rétt að áskilja til starfsins.“

Einnig vakti það athygli mína að í umsögninni kom fram að einn umsækjenda hefði farið fram á orlofstöku utan hefðbundins sumarleyfistíma sem „erfitt [væri] að verða við vegna tilhögunar sumarafleysinga við embættið“ og að sýslumaður teldi „fimm af umsækjendunum tiltölulega jafn hæfa til að gegna starfinu en tveir [kæmu] síður til greina“, án þess að getið væri hvaða umsækjendur væri um að ræða í hverju tilviki.

Ég ritaði ríkislögreglustjóra bréf á nýjan leik, dags. 12. september s.á. Óskaði ég þess í fyrsta lagi, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að embættið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar ástæður ákvörðunar um skipun í umrædda stöðu. Í tengslum við það fór ég fram á að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og Y, sem fékk stöðuna, voru metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á. Óskaði ég í því sambandi að nánar yrði skýrt hvort og þá hvernig ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hefðu haft áhrif á ákvörðunina. Í öðru lagi benti ég á að í gögnum sem mér hefðu borist frá embættinu væri ekki að finna minnisblöð um viðtöl sýslumannsins á X við umsækjendur. Þá kæmi fram í umsögn sýslumannsins að einn umsækjenda hefði óskað eftir orlofstöku utan hefðbundins sumarleyfistíma sem erfitt væri að verða við en engin gögn lægju fyrir sem vörpuðu ljósi á það hvaða umsækjandi þetta var. Þá vörpuðu gögnin ekki ljósi á mat sýslumannsins á X á hæfni umsækjenda í mannlegum samskiptum og það kæmi ekki fram hvaða fimm umsækjendur hefðu af sýslumanni verið taldir tiltölulega jafn hæfir til starfans og hverjir síður hæfir. Óskaði ég þess að embættið léti mér í té upplýsingar um hvort hjá því hefðu legið fyrir frekari upplýsingar um þessi atriði og þá hverjar. Að því leyti sem upplýsingar eða gögn um þessi atriði hefði skort óskaði ég eftir því að embættið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá með hvaða hætti það hefði verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ákvörðun var tekin í málinu án þeirra. Hefðu upplýsingar um eitthvert þessara atriða borist embættinu án þess að þær væru skráðar óskaði ég þess jafnframt að tekin yrði afstaða til þess hvort, og þá með hvaða hætti, slík málsmeðferð samræmdist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í fyrirspurnarbréfi mínu óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu ríkislögreglustjórans til þess sjónarmiðs við mat á starfsreynslu sem fram kom í umsögn sýslumannsins á X, að „lögreglumaður hafi öðlast hæfilega starfsreynslu til varðstjórastarfs á um 5 ára tímabili sem lögreglumaður og bæti litlu við sig eftir þann tíma“. Þá benti ég á að í umsögn sýslumannsins kæmi fram að hann teldi rétt að „áskilja“ stúdentspróf til starfsins. Í ljósi þess vægis sem tillögum sýslumanna virtist gefið við ákvörðun ríkislögreglustjóra um veitingu starfs óskaði ég þess að skýrt yrði hvort og þá hvernig þetta sjónarmið hefði haft áhrif á ákvörðun ríkislögreglustjórans um veitingu starfsins. Hefði embættið ekki talið rétt að leggja sjónarmið sýslumannsins um mat á starfsreynslu og áskilnað um stúdentspróf til grundvallar með þeim hætti sem lýst var í umsögn sýslumannsins, óskaði ég þess að embættið skýrði hvort og þá hvernig það hefði rannsakað hvaða áhrif þetta sjónarmið hafði á umsögn og tillögu sýslumannsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Með bréfi, dags. 9. október 2006, bárust mér skýringar ríkislögreglustjórans, en meginefni þeirra er svohljóðandi:

„Eins og fram hefur komið voru sjö umsækjendur um stöðuna, sex karlar og ein kona. Allir umsækjendur höfðu verulega starfsreynslu innan lögreglunnar, frá sex árum til sautján. [Y] hafði um átta ára starfsreynslu og [A] um 17 ára starfsreynslu. Eins og áður hefur komið fram í bréfaskiptum ríkislögreglustjóra til yðar hefur það fyrirkomulag verið við lýði að umsóknum er skilað til viðkomandi lögreglustjóra sem fer yfir umsóknir, ræðir við umsækjendur og gerir síðan tillögu til ríkislögreglustjóra um hver skuli hljóta viðkomandi stöðu. Þetta er sama fyrirkomulag og tíðkað var í dómsmálaráðuneytinu þegar dómsmálaráðherra skipaði lögreglumenn og er enn tíðkað þar varðandi störf yfir- og aðstoðaryfirlögregluþjóna. Ríkislögreglustjóri hittir því aldrei umsækjendur.

Fram kemur í bréfi sýslumannsins á [X], dags. 23. nóvember 2005, að allir umsækjendur, utan [Z], hafi starfað við embættið á [X] og því væru honum kunnir kostir þeirra og gallar. Það var mat ríkislögreglustjóra, eftir að hafa farið gaumgæfilega yfir erindi sýslumannsins á [X] og meðfylgjandi umsóknargögn, að [Y] teldist a.m.k. jafnhæf þeim öðrum umsækjendum sem um stöðuna sóttu. Þetta mat byggði ríkislögreglustjóri í fyrsta lagi á umsögn sýslumannsins á [X], sem gerð var í samráði við yfirlögregluþjón þar, en eins og fram hefur komið var rætt við alla umsækjendur, auk þess sem allir höfðu starfað þar áður nema einn. Í öðru lagi hafði [Y] um átta ára starfsreynslu í lögreglu, góða menntun og víðtæka reynslu, m.a sem varðstjóri í lögregluliðinu á [X]. [Y] hefur meiri menntun en [A] og góða þekkingu á útlendingamálum sem er vaxandi þáttur í störfum lögreglu og hefur hún komið með beinum hætti að skipulagningu eftirlits með útlendingum hjá embættinu. Þá skipti máli þeir jákvæðu þættir sem dregnir eru fram í umsögn sýslumannsins varðandi stöðu hennar innan lögregluliðsins og samskiptahæfni við hinn almenna borgara. Að teknu tilliti til þessara þátta var það mat ríkislögreglustjóra, með hliðsjón af dómaframkvæmd um túlkun jafnréttislaga, að skipa [A] í stöðuna.

Á þeim tíma er umrædd skipun fór fram, var hlutfall kvenna í lögreglu 10,26%. Á sama tíma voru lögreglumenn, með stöðuheitið varðstjóri / rannsóknarlögreglumaður samtals 243, þar af aðeins 12 konur, eða 4,9%. Engin kona var á þessum tíma í stöðu yfirmanns í lögreglunni á [X]. Framangreind atriði vógu þungt í ákvörðun ríkislögreglustjóra við umrædda stöðuveitingu.

Í öðru lagi óskið þér eftir að embættið láti yður í té upplýsingar um hvort hjá því hafi legið fyrir frekari upplýsingar en fram koma í þeim gögnum sem yður voru send og áður er minnst á. Ef, og þá að því leyti sem upplýsingar eða gögn um framangreind atriði skortir, óskið þér eftir því að embættið lýsi afstöðu sinni til þess hvort og þá með hvaða hætti það hafi verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að ákvörðun var tekin í máli þessu án þeirra. Jafnframt óskið þér upplýsinga um það, hvort óskráðar upplýsingar, sem hugsanlega hafi borist embættinu, hafi verið notaðar og þá með hvaða hætti slík málsmeðferð samræmist fyrirmælum í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Því er til að svara að engar frekari upplýsingar lágu fyrir hjá embættinu til viðbótar þeim gögnum sem yður voru send með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 5. maí 2006 , hvorki skriflegar né munnlegar. Eins og ríkislögreglustjóri hefur lýst hér að framan, þá taldi hann málið liggja nægjanlega ljóst fyrir til að geta tekið ákvörðun. Ljóst er að nokkur starfsaldursmunur er á milli umsækjenda. Það var mat ríkislögreglustjóra, að vel athuguðu máli, að óeðlilegt væri að líta einungis til starfsreynslu umsækjanda og skipa þannig [A] í stöðuna þar sem hann hafði lengstan starfsaldur umsækjenda, um sautján ár. [Y] hafði um átta ára starfsreynslu og eins og fram kemur í umsóknargögnum víðtæka reynslu innan lögreglunnar. Auk þess hafði hún, líkt og áður er getið, góða menntun og naut trausts sinna yfirmanna. Þessa þætti verður að meta heildstætt og niðurstaða ríkislögreglustjóra varð sú að [Y] teldist a.m.k. jafnhæf [A] og með hliðsjón af því sem að framan er getið varðandi jafnréttissjónarmið, bæri að skipa hana í stöðuna. Það er mat ríkislögreglustjóra að fullnægjandi gögn hafi legið fyrir til grundvallar þessari ákvörðun.

Í þriðja lagi óskið þér eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort það sjónarmið sýslumannsins á [X] geti talist málefnalegt að miða við það að „lögreglumaður hafi öðlast hæfilega starfsreynslu til varðstjórastarfs á um 5 ára tímabili sem lögreglumaður og bæti litlu við sig eftir þann tíma“. Jafnframt óskið þér eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þeirra sjónarmiða og raka sem búa að baki þessu, þ. á m. fyrir því hvers vegna rétt þyki að miða við framangreint tímamark og hvers vegna talið sé að sú reynsla sem lögreglumenn bæti við sig eftir það tímamark skipti litlu máli við mat á hæfi þeirra til að gegna umræddu starfi, og þá án tillits til þess hvaða lögreglustörfum viðkomandi hefur gegnt og hvar, m.a. með hliðsjón af mismunandi stærð embætta.

Hér er vitnað til orða sýslumanns í bréfi til ríkislögreglustjóra, dags. 1. nóvember 2005. Ríkislögreglustjóri hefur ekki slíkt viðmið og telur, eins og áður segir, ekki málefnalegt að miða við starfsaldur einan og sér. Í 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 kemur fram að hver sá sem skipaður er til lögreglumannsstarfa skal hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og að ráðherra setji í reglugerð nánari fyrirmæli um starfsstig innan lögreglunnar. Þar er um að ræða reglugerð nr. 49/2002 um starfsstig innan lögreglunnar.

Í 13. gr. reglugerðarinnar er gert ráð fyrir því að viðkomandi þurfi að hafa lokið tilskildum námskeiðum til þess að hljóta skipun í tilteknar yfirmannastöður, þ.m.t. stöðu lögregluvarðstjóra. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði átti þetta að taka gildi eigi síðar en 1. janúar 2004, en var síðan framlengt með breytingareglugerð nr. 164/2004, til 1. janúar 2007. Einu skilyrðin til að hljóta skipun í stöðu lögregluvarðstjóra eru því þau, að hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins og það kemur skýrt fram í auglýsingu um starfið. Allir umsækjendur í þessu máli uppfylltu það skilyrði. Sjónarmið sýslumannsins á [X], eða skoðun hans í þessum efnum, stangast því á við ákvæði lögreglulaga og því að engu höfð varðandi endanlega ákvörðun ríkislögreglustjóra.

Í fjórða lagi fjallið þér um það sem fram kemur í áðurnefndu erindi sýslumanns um að rétt sé að „áskilja“ stúdentspróf til starfsins. Óskað er eftir því að ríkislögreglustjóri skýri hvort og þá hvernig þetta sjónarmið sýslumanns hafi haft áhrif á ákvörðun ríkislögreglustjóra um veitingu starfsins. Hafi þetta sjónarmið haft þau áhrif að umsækjendur sem ekki höfðu lokið stúdentsprófi, þ.á m. [A], af þeim sökum ekki komið til greina í starfið, er óskað skýringa á því.

Eins og fram kemur í svari hér að framan er skilyrði þess að hljóta stöðu varðstjóra að hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Í d.-lið 2. mgr. 38. gr. lögreglulaga er m.a. fjallað um þau menntunarskilyrði sem sett eru til þess fá inngöngu í Lögregluskólann, en það er að hafa lokið a.m.k. tveggja ára almennu framhaldsnámi eða öðru sambærilegu námi með fullnægjandi árangri eða starfsþjálfun sem jafna má til slíks náms. Sjónarmið sýslumannsins á [X], eða skoðun hans í þessum efnum, stangast því á við tilvitnað ákvæði lögreglulaga. Það var mat ríkislögreglustjóra, eftir að hafa farið yfir umsóknargögn, að allir umsækjendurnir sjö uppfylltu skilyrði til þess að hljóta skipun í umrædda stöðu, hvort sem þeir höfðu lokið stúdentsprófi eða ekki, og voru því allir inn í myndinni þegar mat ríkislögreglustjóra fór fram. Eins og margsinnis hefur komið fram tekur ríkislögreglustjóri mið af mörgum þáttum við skipun í stöður. Þar kemur til menntun, reynsla og hæfni og lög um jafna stöðu karla og kvenna, sjá t.d. umfjöllun í meðfylgjandi starfsmannastefnu ríkislögreglustjóra á bls. 9. Í slíkum samanburði milli umsækjenda telur ríkislögreglustjóri fullkomlega eðlilegt að líta til menntunar viðkomandi þegar kemur til þess að meta hæfasta umsækjandann, en því má alls ekki rugla saman við þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til þess að umsækjendur teljist hæfir.

Í niðurlagi erindis yðar fjallið þér um það, að hafi ríkislögreglustjóri ekki talið rétt að leggja þau sjónarmið sýslumanns sem rakin eru hér að framan til grundvallar ákvörðun sinni, þ.e. að reynsla umsækjanda umfram fimm ár skipti litlu mál og að rétt sé að áskilja stúdentspróf fyrir skipun í stöðuna, skýri ríkislögreglustjóri hvort og þá hvernig embættið hafi rannsakað hvaða áhrif þetta sjónarmið hafði á umsögn sýslumanns, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þetta var ekki rannsakað sérstaklega enda skipunarvaldið hjá ríkislögreglustjóra og, líkt og áður hefur komið fram, þá var það mat ríkislögreglustjóra að gögn lægju fyrir með greinargóðum upplýsingum um alla umsækjendur og málið því nægjanlega upplýst samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga til að taka ákvörðun. Að undangengnu mati um hæfi vóg þungt lágt hlutfall kvenna innan lögreglu í því starfsstigi sem hér um ræðir og að engin kona var í hópi stjórnenda innan lögreglunnar á [X].“

Með bréfi, dags. 11. október 2006, kynnti ég A bréf ríkislögreglustjórans og gaf honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Mér barst bréf með athugasemdum A 26. október s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir bréfaskiptum mínum og ríkislögreglustjóra vegna kvörtunar eins af umsækjendum um starf lögregluvarðstjóra við embætti sýslumannsins á X. Eins og ég tók fram í I. kafla hefur þessi kvörtun, og fleiri erindi sem mér hafa borist að undanförnu frá umsækjendum um störf lögreglumanna sem ríkislögreglustjóri skipar í samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 hjá hinum einstöku lögregluembættum, orðið mér tilefni til að fjalla í áliti þessu sérstaklega um þann þátt í undirbúningi ákvörðunar um skipun í þessi störf sem lýtur að umsögnum viðkomandi lögreglustjóra um umsækjendur. Þar á meðal eru munnlegar upplýsingar sem lögreglustjórarnir afla um umsækjendur frá starfsmönnum sínum, t.d. yfirlögregluþjónum, eða vinnuveitendum umsækjenda. Þetta er gert í ljósi þess að ráðið verður af skýringum ríkislögreglustjóra að þessar umsagnir, sem reyndar eru í sumum tilvikum nefndar tillaga lögreglustjóra, vega þungt við hina endanlegu ákvörðun um hver er skipaður í starfið. Gagnvart umsækjendum hefur þetta líka komið fram í þeim rökstuðningi sem embætti ríkislögreglustjóra lætur þeim í té, eins og í þessu máli. Ég tel því rétt að gera hér fyrst grein fyrir þeim lagagrundvelli sem umræddar skipanir lögreglumanna í störf byggjast á og hvaða kröfur gera verður til undirbúnings og efnis þeirra umsagna sem einstakir lögreglustjórar láta ríkislögreglustjóra í té af þessu tilefni. Ég mun síðan fjalla um þau álitaefni sem sérstaklega reynir á í tilefni af kvörtun þessa máls.

2.

Samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sbr. 5. gr. laga nr. 46/2006, skipar ráðherra yfirlögregluþjóna og aðstoðaryfirlögregluþjóna en ríkislögreglustjóri skipar aðra lögreglumenn. Eru lögreglumenn samkvæmt ákvæði þessu skipaðir til fimm ára í senn og skal hver sá sem skipaður er til lögreglustarfa hafa lokið prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Í 14. gr. reglugerðar nr. 1056/2006, áður 13. gr. reglugerðar nr. 49/2002, um starfsstig innan lögreglunnar, sem sett er á grundvelli framangreinds ákvæðis lögreglulaga, er kveðið á um að til þess að hljóta skipun í starf varðstjóra eða rannsóknarlögreglumanns skuli umsækjandi hafa starfað sem lögreglumaður í að minnsta kosti 2 ár frá því hann lauk prófi frá Lögregluskóla ríkisins. Samsvarandi ákvæði var að finna í 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga og 13. gr. eldri reglugerðar nr. 49/2002, um starfsstig innan lögreglunnar, á þeim tíma sem ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í starf varðstjóra hjá sýslumanninum á X var tekin og er því hér til hægðarauka einungis vísað til núgildandi ákvæða.

Ekki er kveðið á um það í lögreglulögum eða nefndri reglugerð hvernig haga skuli málsmeðferð við veitingu starfa lögreglumanna eða á hvaða sjónarmiðum skipun þeirra í embætti skuli byggjast. Gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 nær meðal annars til skipunar í embætti, eins og ráða má af athugasemdum með 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3283), og gilda því meginreglur stjórnsýslulaga um meðferð slíkra mála, þar á meðal 10. gr. laganna er leggur þá skyldu á herðar stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Er meginreglan því sú að viðkomandi stjórnvald ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar þau sjónarmið sem viðkomandi stjórnvald hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu ákveður stjórnvaldið á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef lög eða stjórnvaldsfyrirmæli veita ekki vísbendingar um það efni. Þetta á einnig við um skipun í embætti lögreglumanna. Í þessu felst þó ekki að stjórnvöld eigi að lögum frjálsar hendur um það hvern af umsækjendum um opinbert starf þau velja. Um slíka ákvörðun gildir sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar að niðurstaða stjórnvaldsins verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, eins og menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum öðrum persónulegum eiginleikum sem talið er að skipti máli. Þá gildir sú óskráða meginregla í íslenskum rétti að við veitingu opinberra starfa skuli velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna því.

Þegar svo háttar til að fleiri en einn umsækjandi uppfyllir lágmarkskröfur er óhjákvæmilegt að fram fari samanburður á milli viðkomandi umsækjenda á grundvelli þeirra sjónarmiða sem byggt er á. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau atriði sem þýðingu eiga að hafa séu upplýst. Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga ber handhafa veitingarvalds þá að sjá til þess að nægar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði.

Ekki er unnt að gera viðhlítandi grein fyrir öllum þeim sjónarmiðum sem stjórnvöldum er heimilt að byggja á þegar taka þarf afstöðu til þess hverjum skuli veitt opinbert starf. Þær viðmiðanir hljóta að ráðast af því hverjar þarfir viðkomandi starfsemi eru hverju sinni enda er tilgangur starfsveitingar að stuðla að því að verkefni hins opinbera séu sem best af hendi leyst. Stjórnvöld verða eins og við aðrar ákvarðanir sínar að gæta jafnræðis og samræmis nema þeim sé á sérstökum lagagrundvelli heimilt að víkja þar frá. Í þessu sambandi má benda á að ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, og samsvarandi ákvæði eldri laga um sama efni, nr. 28/1991 og nr. 65/1985, hafa í dómaframkvæmd verið túlkuð þannig að við núverandi aðstæður skuli veita konu starf ef hún er að minnsta kosti jafnt að því komin og karlmaður, sem sækir um sama starf, að því er varðar menntun og annað, sem máli skiptir, þegar á starfssviðinu eru fáar konur, sjá t.d. dóma Hæstaréttar frá 2. desember 1993 í máli nr. 339/1990, frá 28. nóvember 1996 í máli nr. 431/1995 og frá 10. október 2002 í máli nr. 121/2002. Eigi þessi aðstaða við þarf hins vegar að undirbúa og taka ákvörðun í málinu með þeim hætti að skýrt sé að þessari undantekningarreglu hafi verið beitt.

3.

Þótt vald til að veita embætti lögreglumanna sé í höndum ríkislögreglustjóra, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, hefur það tíðkast að viðkomandi lögreglustjóraembætti sem staða er auglýst hjá hafi að mestu leyti haft umsjón með undirbúningi að skipun og setningu lögreglumanna. Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín vegna þessa máls er lýst því fyrirkomulagi sem verið hefur við lýði, þ.e. að umsóknum er skilað til viðkomandi lögreglustjóra sem fer yfir þær, hann eða starfsmaður hans ræðir við umsækjendur og sendir síðan gögn málsins til ríkislögreglustjóra ásamt umsögn eða tillögu um hverjum skuli veitt viðkomandi starf. Ríkislögreglustjóri tekur síðan ákvörðun um veitingu starfsins. Fram kemur í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til umsækjanda um starfið við embættið á X, sem rakinn er í kafla II hér að framan, að ríkislögreglustjóri telji almennt að tillögur sýslumanna um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi í ljósi ákvæða starfsmannalaga nr. 70/1996 og þeirrar staðreyndar að „verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum“. Segir beinlínis í rökstuðningnum að ríkislögreglustjóri „[fallist] í flestum tilvikum á tillögur sýslumanna“.

Hvað sem líður framangreindu fyrirkomulagi sem viðhaft hefur verið við undirbúning ákvörðunar ríkislögreglustjóra um skipun í starf lögreglumanna ber að árétta að það er ríkislögreglustjóri sem að lögum ber ábyrgð á því að sú ákvörðun sem tekin er sé lögmæt og forsvaranleg í ljósi gagna máls og að málið sé nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, enda er það hann sem fer með veitingarvaldið en ekki viðkomandi lögreglustjóri.

Engin lagaskylda hvílir á ríkislögreglustjóra til að afla umsagnar lögreglustjóra við ákvörðun um veitingu starfs innan lögreglu. Þær umsagnir eða tillögur sem tíðkast hefur að lögreglustjórar veiti eru ekki bindandi fyrir ríkislögreglustjóra við ákvörðun hans. Í framkvæmd virðist hins vegar, eins og fram kemur í rökstuðningi ríkislögreglustjóra í þessu máli, almennt farið eftir slíkum umsögnum eða tillögum. Mér er af athugun á öðrum málum varðandi ákvarðanir um veitingu starfa í lögreglu kunnugt um að umsagnir þessar hafa verið gerðar með ýmsum hætti. Oft á tíðum er veitt stutt umsögn um alla umsækjendur eða þá sem helst þykja koma til greina og eftir atvikum gerð tillaga um einn ákveðinn umsækjanda eða ekki gert upp á milli fleiri umsækjenda sem helst þykja koma til greina.

Álitsumleitan, hvort sem hún er lögbundin eða frjáls, er jafnan mikilvægur þáttur í könnun máls og felur umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn þess. Slíkar umsagnir eru þannig liður í rannsókn málsins og til þess að slíkar umsagnir nái tilgangi sínum þurfa þær almennt að vera rökstuddar, enda kemur það jafnan stjórnvaldi að litlum notum að fá niðurstöðu álitsgjafa ef henni fylgja engar upplýsingar um það hvaða sjónarmið og rök hafi leitt til þeirrar niðurstöðu, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 29. mars 1994 í máli nr. 887/1993 og frá 5. febrúar 2002 í máli nr. 3245/2001 og umfjöllun dr. Páls Hreinssonar í greininni „Álitsumleitan“ sem birt er í afmælisriti Gauks Jörundssonar (Reykjavík 1994) bls. 421.

Þegar það fyrirkomulag er viðhaft við undirbúning ákvörðunar um ráðningu eða skipun í opinbert starf af hálfu þess sem fer með veitingarvaldið að fela öðrum aðila að gefa umsögn um umsækjendur og sá aðili fer þá leið að afla upplýsinga um umsækjendur með samtölum við aðra getur meðal annars reynt á reglur 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um skráningarskyldu og reglur um andmælarétt vegna þess sem þar kemur fram, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 23. gr. upplýsingalaga segir að við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.

Eins og fram kemur í 23. gr. upplýsingalaga á umrædd skráningarskylda aðeins við þegar aflað hefur verið munnlega upplýsinga t.d. með viðtölum eða símtölum og þær upplýsingar hafa verulega þýðingu við úrlausn máls og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Dæmi um slíkt gætu t.d. verið upplýsingar sem fram koma í viðtali við umsækjanda. Þá getur þarna verið um að ræða ummæli fyrrverandi eða núverandi samstarfsmanna eða vinnuveitanda um umsækjendur. Það fer síðan eftir því hvers eðlis þessar upplýsingar eru hvort tilkoma þeirra inn í málið leiðir til þess að veita verður hlutaðeigandi umsækjanda kost á að tjá sig um efni þeirra áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun um skipun eða ráðningu í starfið. Andmælaréttur 13. gr. stjórnsýslulaga verður virkur ef ekki liggur fyrir í gögnum málsins afstaða umsækjandans til viðkomandi atriðis og rök fyrir henni eða talið er augljóslega óþarft að gefa umsækjandanum kost á að tjá sig. Hér getur einnig þurft að huga að því hvernig fara eigi með ummæli sem fram koma í skjali þar sem sá sem tekið hefur viðtöl við umsækjendur lýsir t.d. mati sínu á framgöngu umsækjandans í viðtalinu. Hafa verður í huga að andmælarétturinn á fyrst og fremst við um þau málsatvik sem til greina kemur að leggja til grundvallar við ákvörðun en að baki andmælaréttinum býr að málsaðili geti komið athugasemdum sínum á framfæri, bent á misskilning og leiðrétt fram komnar upplýsingar. Andmælaréttinum er ætlað að skapa betri og réttari grundvöll að ákvörðun í máli.

Ég hef áður vikið að því að þær umsagnir einstakra lögreglustjóra sem ég hef haft aðgang að vegna kvartana og erinda sem mér hafa borist í tilefni af ráðningum ríkislögreglustjóra í störf lögreglumanna við embætti lögreglustjóranna eru mismunandi og þá meðal annars um hvaða upplýsinga lögreglustjórarnir hafa aflað frá öðrum, þ.m.t. samstarfsmönnum sínum eða með viðtölum við umsækjendur, við undirbúning umsagna eða tillagna sinna til ríkislögreglustjóra. Í umsögn sýslumannsins á X til ríkislögreglustjóra vegna umsókna um varðstjórastarfið kemur fram að allir umsækjendur hafi verið teknir í viðtal af yfirlögregluþjóni við embættið en í umsögninni er ekki sérstaklega gerð grein fyrir því hvað hafi komið fram í þessum viðtölum eða hvert hafi verið markmiðið með þeim. Í lok umsagnar sýslumannsins er þó tekið fram að umsögnin sé gerð í samráði við yfirlögregluþjóninn. Ég hef einnig tekið eftir því að í öðrum umsögnum lögreglustjóra hefur verið tekið fram að hann hafi farið yfir umsóknir með yfirlögregluþjóni og/eða öðrum yfirmönnum og í umsögninni er vísað til þess að umsækjendur séu þeim kunnir vegna starfa þeirra hjá viðkomandi embætti.

Af öðrum dæmum má nefna umsagnir þar sem yfirlögregluþjónn eða aðrir úr yfirstjórn viðkomandi embættis hafa tekið viðtöl við umsækjendur og í framhaldi af því tekið saman skriflega umsögn um hvern umsækjanda og gefið þeim einkunnir og þá bæði með hliðsjón af reynslu þeirra sem stjórnenda af störfum umsækjanda í viðkomandi lögregluliði og þeirra upplýsinga sem þeir hafa aflað í viðtali við umsækjanda eða með öðrum hætti. Umsögn eða tillaga lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra er þá byggð á slíkri samantekt og hún kynnt ríkislögreglustjóra ásamt umsóknargögnum.

Í þeim málum sem ég hef fengið til athugunar vegna skipunar ríkislögreglustjóra í störf lögreglumanna við hin einstöku lögregluembætti hafa umsækjendur í flestum tilvikum verið úr röðum starfsmanna viðkomandi embætta, oft með langa starfsreynslu. Eðlilega hafa því stjórnendur embættanna vitneskju um frammistöðu þeirra í starfi og hvernig starfsreynsla umsækjenda, og eftir atvikum sérhæfð menntun þeirra og fræðsla sem þeir hafa aflað sér, muni nýtast í því starfi sem auglýst hefur verið laust til umsóknar. Sé slík þekking á umsækjendum fyrir hendi hjá þeim sem fer með veitingarvald opinbers starfs hefur verið gengið út frá því að það kalli í sjálfu sér ekki á sérstakar aðgerðir, svo sem um skráningu upplýsinga eða andmælarétt, þótt veitingarvaldshafinn byggi ákvörðun sína um ráðstöfun starfs að einhverju marki á slíkri eigin þekkingu á umsækjendum. Undantekning er þó ef byggt er á einstökum atvikum eða einhverjum tilteknum atriðum, svo sem um tiltekna framgöngu umsækjanda í starfi. Viðkomandi kann þá að eiga rétt á að tjá sig um slík atriði áður en það er lagt til grundvallar við ákvörðun í stjórnsýslumáli. Að auki gæti reynt á þetta þegar um að ræða neikvæðar umsagnir samstarfsmanna innan stofnunar sem veitingarvaldshafinn hefur aflað.

Vegna þess fyrirkomulags sem í reynd er haft á við undirbúning skipunar ríkislögreglustjóra í störf lögreglumanna hjá hinum einstöku lögregluembættum og þá með umsögnum lögreglustjóra eða sýslumanna sem fara með lögreglustjórn viðkomandi embætta er aðstaðan önnur en ef ríkislögreglustjóri byggði ákvörðun sína á þekkingu á starfsreynslu og öðrum atriðum sem til staðar væru um umsækjendur innan embættis hans. Umsögn lögreglustjóra er hér sjálfstætt gagn í stjórnsýslumálinu sem stafar frá utanaðkomandi aðila, sérstöku stjórnvaldi. Það er síðan á ábyrgð ríkislögreglustjóra að sjá til þess að réttum stjórnsýslureglum sé beitt við undirbúning og töku hinnar endanlegu ákvörðunar, svo sem um andmælarétt og þá að munnlegar upplýsingar sem aflað hefur verið og byggt á við gerð umsagnar eða tillögu lögreglustjóra, og hafa verulega þýðingu við úrlausn málsins en er ekki að finna í öðrum gögnum þess, hafi verið skráðar.

Ég tel að í þeim málum sem hér er fjallað um verði líka almennt að hafa í huga það vægi sem umræddum umsögnum eða tillögum lögreglustjóra er í reynd veitt við ákvörðun ríkislögreglustjóra um ráðstöfun þessara starfa. Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín er lögð á það áhersla að í þessum tilvikum sé um að ræða sjálfstæða ákvörðun hans sem byggi á athugun umsóknargagna og þá einnig umsögn eða tillögu viðkomandi lögreglustjóra. Þrátt fyrir þetta fæ ég ekki annað séð en umsækjendur megi ráða það, t.d. af efni þess rökstuðnings sem ríkislögreglustjóri hefur veitt í tilefni af beiðnum frá umsækjendum sem ekki hafa fengið slík störf, að farvegur afgreiðslu þessara mála mótist almennt mjög af þeim tökum sem viðkomandi lögreglustjóri tekur málið bæði við undirbúning umsagnar og tillögu um ráðninguna. Gagnvart þeim umsækjendum sem ekki fá starfið vaknar því sú spurning hvort umsóknir þeirra komi svo einhverju nemi til frekari afgreiðslu eða álita hjá ríkislögreglustjóra ef viðkomandi lögreglustjóri hefur ekki mælt með þeim.

Þessi aðstaða leiðir til þess að enn frekar er ástæða til þess að gætt sé sérstaklega að því hvernig rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hefur verið uppfyllt um þau atriði sem á er byggt í umsögninni og ríkislögreglustjóri leggur síðan til grundvallar við ákvörðun sína eða lætur hjá líða að kanna frekar, þótt það hafi t.d. leitt til þess að einhver eða einhverjir umsækjenda hafi ekki komið til greina við hina endanlegu tillögugerð lögreglustjórans. Á sama hátt er ástæða til að ítreka það sem áður sagði um nauðsyn þess að þessar umsagnir séu settar fram og rökstuddar með þeim hætti að þær geti gagnast ríkislögreglustjóra til að sjá hvernig lögreglustjóri hefur metið hina einstöku umsækjendur og hvers vegna tiltekinn eða tilteknir umsækjendur eru taldir öðrum fremur eiga að koma til greina í starfið. Um þessi atriði á það einnig við sem ég hef sagt hér að framan að mismunandi er hvernig þær umsagnir lögreglustjóra sem ég hef fengið til skoðunar uppfylla þessi skilyrði.

Miðað við þær kvartanir og erindi sem mér hafa borist vegna þessara mála tel ég því fullt tilefni til þess að ríkislögreglustjóri hugi að því að bæta þann þátt er lögreglustjórar eiga að undirbúningi ákvarðana um ráðstöfun starfa lögreglumanna. Ég hef þá líka í huga að vegna þeirra reglna sem gilda um hæfi lögreglumanna, svo sem um menntun, og starfsstig innan lögreglunnar, er í meira mæli en hjá flestum öðrum starfsstéttum opinberra starfsmanna um að ræða að umsækjendur um laus störf komi úr röðum einstaklinga sem þegar eru starfandi innan lögreglunnar. Hér þarf líka eins og stjórnvöld þurfa endranær að gæta þess í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að haga málsmeðferð með það í huga að skapa og viðhalda trausti almennings og þeirra sem mál eiga til úrlausnar hjá stjórnvöldum. Ég vík nánar að þessum almennu atriðum að lokinni umfjöllun minni um þá kvörtun sem er tilefni þessa álits og þá sérstaklega efni umsagnar sýslumannsins á X sem lögreglustjóra.

4.

Í kjölfar þess að A var tilkynnt um að annar úr hópi umsækjenda um starf lögregluvarðstjóra við embætti sýslumannsins á X hefði verið skipaður í starfið óskaði hann eftir rökstuðningi frá ríkislögreglustjóra. Er rökstuðningurinn tekinn upp nánast í heild sinni í kafla II hér að framan. Þar er gerð grein fyrir efni umsagnar sýslumannsins á X en meginhluti hennar laut að þeim umsækjanda sem sýslumaður mælti með að yrði skipuð í starfið. Síðan lýsir ríkislögreglustjóri því að hann telji að skýra skuli skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga nr. 70/1996 um agavald forstöðumanna ríkisstofnana og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur sýslumanna til ríkislögreglustjóra um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi þótt ákvörðunarvaldið sé hjá honum. Tekið er fram að ríkislögreglustjóri fallist í flestum tilvikum á tillögur sýslumanna sem síðan segir :

„Ákvörðun ríkislögreglustjóra ræðst fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda. Reynsla og þekking sýslumanna og annarra yfirmanna á hæfi starfsmanna hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við þá ákvörðun.“

Í niðurlagi rökstuðningsins er því lýst að allir umsækjendur nema einn hafi áður starfað hjá embættinu á X og því séu sýslumanni kunnir kostir og gallar þeirra umsækjenda. Þá er vikið að menntun og starfsreynslu þess sem ráðin var í starfið og loks að því hvert hafi verið hlutfall kvenna í lögreglustörfum 1. febrúar 2005. Síðan segir:

„Með vísan til þessa svo og rökstuðnings sýslumannsins og skoðun á fyrirliggjandi gögnum málsins féllst ríkislögreglustjóri á þá tillögu sýslumannsins á [X] að skipa [Y] í þá stöðu sem hér um ræðir.“

Þau gögn sem lágu fyrir og ákvörðun ríkislögreglustjóra um ráðningu í umrætt starf byggðist á voru, samkvæmt skýringum embættisins til mín, dags. 9. október 2006, umsóknargögn umsækjenda og bréf sýslumannsins á X, dags. 1. nóvember 2005, þar sem gerð var tillaga um skipun Y. Engar frekari upplýsingar lágu fyrir við ákvörðun embættisins, hvorki munnlegar né skriflegar, og voru þessi gögn talin fullnægjandi samkvæmt skýringum ríkislögreglustjóra.

Með tilliti til þess vægis sem umsögn og/eða tillögu sýslumannsins á X var veitt við þá ákvörðun ríkislögreglustjóra sem kvörtun þessa máls nær til og í ljósi þeirra almennu sjónarmiða um slíka álitsgjöf sem reifuð voru í kafla IV.3 hér að framan tel ég óhjákvæmilegt að víkja hér nokkrum orðum að efni umsagnarinnar.

Í umsögn sýslumannsins er því lýst hverjir séu umsækjendurnir sjö og síðan segir að þar fari á eftir umsögn sýslumannsins um umsækjendur og tillaga hans um það „hver umsækjenda skuli hljóta stöðuna“. Áður en sú tillaga er sett fram lýsir sýslumaður því sem hann leggur til grundvallar við mat sitt á umsækjendum og segir:

„Um nám og störf umsækjenda innan og utan lögreglunnar greinir í umsóknum umsækjenda. Þar kemur fram að allir umsækjendur hafa verulega starfsreynslu innan lögreglunnar en við mat undirritaðs á starfsreynslu er við það miðað að lögreglumaður hafi öðlast hæfilega starfsreynslu til varðstjórastarfs á um 5 ára tímabili sem lögreglumaður og bæti litlu við sig eftir þann tíma. Einnig er horft sérstaklega til hæfni í mannlegum samskiptum viðkomandi annarsvegar gagnvart starfsfélögum og hinsvegar gagnvart borgurunum enda gerir starfið kröfur til þess þar sem um tiltölulega fámennt lögreglulið er að ræða og starfið býður upp á mikil samskipti við hinn almenna borgara. Í samræmi við stefnu embættisins er einnig lagt upp úr því að lögreglumenn séu vel menntaðir en meðal umsækjenda eru flestir með stúdentspróf sem undirritaður telur rétt að áskilja til starfsins.

Þess ber að geta að allir umsækjendur voru teknir í viðtal af yfirlögregluþjóni í gær. Einnig er rétt að taka það fram að allir umsækjendur fyrir utan [Z] hafa starfað í liði lögreglunnar á [X] og kostir og gallar þeirra kunnir undirrituðum sýslumanni. Einn umsækjenda fór fram á orlofstöku utan hefðbundins sumarfrístíma sem erfitt er að verða við vegna tilhögunar sumarafleysinga við embættið. Undirritaður telur fimm af umsækjendunum tiltölulega jafn hæfa til að gegna starfinu en tveir komi síður til greina.“

Í framhaldi af þessu mælir sýslumaður með því að Y verði skipuð varðstjóri í liði lögreglunnar með vísan til menntunar, starfsaldurs og hagnýtrar starfsreynslu.

Eins og fram kemur í hinum tilvitnaða texta úr umsögn sýslumannsins hér að ofan er það niðurstaða hans að fimm af umsækjendunum séu tiltölulega jafn hæfir til að gegna starfinu en tveir komi síður til greina. Ekkert kemur hins vegar fram um hvaða umsækjendur falla í hvorn flokkinn nema hvað gera verður ráð fyrir að Y hafi verið í hópi þeirra fimm sem taldir voru tiltölulega jafn hæfir. Það vekur athygli að í umsögn sýslumannsins tiltekur hann að við mat sitt á starfsreynslu þá miði hann við að lögreglumaður hafi öðlast hæfilega starfsreynslu til varðstjórastarfs á um 5 ára tímabili sem lögreglumaður en bæti litlu við sig eftir þann tíma. Þá kemur fram að sýslumaður telur rétt að áskilja stúdentspróf til starfsins. Af umsögninni verður ekkert ráðið hvort þessi atriði hafi leitt til þess að við framangreinda flokkun umsækjenda af hálfu sýslumanns hafi engin greinarmunur verið gerður á starfsreynslu ef viðkomandi höfðu náð fimm ára starfstíma sem lögreglumenn og þar með að ekkert hafi verið litið til þess hver hafi í reynd verið störf og þar með starfsreynsla viðkomandi, og þá bæði fyrir og eftir að umræddu 5 ára marki var náð. Með sama hætti verður ekki ráðið hvort það að viðkomandi umsækjandi hafði ekki stúdentspróf, eins og var í tilviki A, leiddi til þess að hann taldist síður koma til greina og var þar af leiðandi í hópi tveggja sem sýslumaður skipaði í þann flokk. Þá verður heldur ekki ráðið af umsögninni hver umsækjenda hafði uppi óskir um orlofstöku utan hefðbundins sumarfrístíma og hvort það leiddi til þess að sá var annar þeirra tveggja sem síður komu til greina í starfið.

Því er lýst að allir umsækjendur hafi verið teknir í viðtal af yfirlögregluþjóni daginn áður en umsögn sýslumannsins er látin uppi. Ekkert er hins vegar sagt í umsögninni frá því í hvaða tilgangi þessi viðtöl hafi verið tekin eða hvað hafi komið fram í þeim, nema þá ef vera skyldi ósk eins umsækjandans um orlofstöku. Eins og bent var á í kafla IV.3 hér að framan leiðir af 23. gr. upplýsingalaga að skrá ber niður og varðveita sem gögn málsins upplýsingar um málsatvik sem aflað er munnlega við meðferð stjórnsýslumáls ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Hér verður ekki ráðið af umsögninni hvort einhverjar þær upplýsingar, t.d. óskin um orlofstökuna, sem fram komu í þessum viðtölum höfðu einhverja þýðingu við það mat sem sýslumaður leggur á umsækjendur í umsögn sinni og hvað þá hvort þær höfðu verulega þýðingu.

Í umsögninni segir sýslumaður að einnig sé horft sérstaklega til hæfni í mannlegum samskiptum viðkomandi annars vegar gagnvart starfsfélögum og hins vegar gagnvart borgurunum. Ekkert kemur hins vegar fram hvernig þessi atriði hafi verið metin hjá umsækjendum nema ef vera kynni að það hafi að einhverju leyti komið við sögu í viðtölum yfirlögregluþjónsins við þá eða hvort þar hefur ráðið, eins og sýslumaður segir síðar í umsögninni, að allir umsækjendurnir nema einn höfðu starfað í liði lögreglunnar á X „og kostir og gallar þeirra kunnir“ sýslumanni.

Með hliðsjón af þeim atriðum sem ég hef rakið hér að framan úr umsögn sýslumannsins og lúta að heildarmati hans á umsækjendum fæ ég ekki séð að þar komi fram sú lýsing á rannsókn sýslumanns á málinu eða sá rökstuðningur að baki ályktunum hans að umsögnin hafi að þessu leyti getað komið ríkislögreglustjóra að gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða leyst hann að neinu leyti undan því að sinna þeirri skyldu 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka málið nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því. Meðferð málsins af hálfu ríkislögreglustjóra þurfti að beinast að því leiða í ljós hver var hæfasti umsækjandinn í hópnum eða hvort sú staða væri uppi í málinu að tveir eða fleiri umsækjendur teldust jafnhæfir þannig að sérstakar undantekningarreglur um rétt þess kyns, sem er í minnihluta í viðkomandi starfsgrein, til starfsins ættu við.

Ég tel því að líta verði á umsögn sýslumannsins á X aðeins sem tillögu hans til ríkislögreglustjóra um að einn ákveðinn umsækjandi yrði skipaður í hið auglýsta starf og þá tillögu rökstyður sýslumaður eingöngu með umsögn um þann umsækjanda án þess að nokkur samanburður sé þar gerður á hæfni þess umsækjanda og annarra umsækjenda. Ég vek hér athygli á að gera verður skýran greinarmun annars vegar á milli þess rökstuðnings sem koma þarf fram í umsögn sýslumanna/lögreglustjóra um umsækjendur eigi slík umsögn að koma ríkislögreglustjóra að gagni við samanburð á milli umsækjenda og leysa hann að einhverju leyti undan nauðsyn á eigin rannsókn málsins um slík atriði og svo hins vegar á rökstuðningi sem sá er veitir starfið þarf síðan hugsanlega að láta umsækjendum í té fyrir ákvörðun sinni. Ég minni jafnframt á að umrædd aðkoma sýslumannsins að ráðningunni var ekki lögbundinn þáttur í undirbúningi ákvörðunar ríkislögreglustjóra heldur látin uppi af honum án þess að séð verði að ríkislögreglustjóri hafi t.d. bréflega lagt fyrir hann að gefa umsögn eða gera tillögu um ráðninguna og hvað þá í ákveðnu formi. Eins og fram hefur komið verður ekki annað ráðið en þessi aðkoma lögreglustjóra og sýslumanna að ráðningum lögreglumanna við embætti þeirra hafi í framkvæmd orðið hluti af undirbúningi þeirra og ríkislögreglustjóri hefur skýrt ástæður þess. Sú aðkoma er eðlileg með tilliti til þess að verið er að ráða starfsmenn til starfa við embætti sem þeir stjórna. Þess þarf hins vegar að gæta að fella þá aðkomu í réttan stjórnsýslulegan farveg.

5.

Sú kvörtun sem er tilefni þessa álits beinist að ákvörðun ríkislögreglustjóra um ráðningu í starf lögregluvarðstjóra á X. Af hálfu þess umsækjanda sem ber fram kvörtunina eru gerðar athugasemdir við að sú sem skipuð var í starfið hafi ekki búið yfir eins víðtækri reynslu af lögreglustörfum og hann. Hann hafi starfað í um 17 ár innan lögreglunnar við ýmis störf en sú sem skipuð var hafi starfað innan lögreglunnar í um 8 ár. Þá telur sá sem kvörtunina ber fram að lög nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hafi ekki átt við í þessu tilviki þar sem hann hafi staðið framar að hæfni en sú kona sem skipuð var í starfið.

Vegna efnis kvörtunarinnar er því til úrlausnar hjá mér hvort ríkislögreglustjóri hafi af sinni hálfu hagað undirbúningi ákvörðunarinnar og töku hennar í samræmi við þær kröfur sem leiða af reglum stjórnsýsluréttarins um slíkar ákvarðanir, m.a. um að hæfasti umsækjandinn hafi verið valinn miðað við þau sjónarmið sem ríkislögreglustjóri lagði til grundvallar við val sitt milli umsækjenda. Ég legg þann skilning í skýringar ríkislögreglustjóra að ákvörðun embættisins hafi fremur byggst á sjálfstæðri skoðun og mati embættisins á fyrirliggjandi gögnum heldur en að farið hafi verið eingöngu að tillögu sýslumannsins sem slíkri. Miðað við þá annmarka sem ég tel að hafi verið á þeirri umsögn sem sýslumaður lét ríkislögreglustjóra í té reynir hér á það hvort rannsókn ríkislögreglustjóra á málinu og þar með undirbúningur ákvörðunar hans hafi, miðað við það sem ráða má af gögnum málsins og skýringum ríkislögreglustjóra, verið fullnægjandi hvað sem leið tillögu sýslumannsins.

Því var lýst hér að framan að við ákvörðun ríkislögreglustjóra lágu aðeins fyrir hjá honum umsóknargögn umsækjenda og bréf sýslumannsins á X, dags. 1. nóvember 2005, þar sem gerð var tillaga um skipun Y. Annarra upplýsinga var ekki aflað. Með skýringum ríkislögreglustjóra til mín fylgdu ekki nein gögn um hvernig t.d. starfstími, starfsreynsla og menntun umsækjenda var borin saman.

Í þeim rökstuðningi sem ríkislögreglustjóri lét A í té í framhaldi af beiðni hans þar um er, eins og sést á texta rökstuðningsins í kafla II hér að framan, fyrst og fremst tekin upp orðrétt sá texti sem fram hafði komið í bréfi sýslumannsins á X til ríkislögreglustjóra. Þá er lýst afstöðu ríkislögreglustjóra til þess vægis sem hann telur rétt að gefa tillögum sýslumanna um hver skuli skipaður eða settur í starf lögreglumanns. Að síðustu er því lýst að Y hafi góða menntun og tæplega átta ára reynslu í lögreglustörfum. Lýst er nánar hvaða verkum hún hafi m.a. sinnt. Þá er vikið að kynjahlutföllum í lögreglunni 1. febrúar 2005 og sagt að með vísan til þessa og rökstuðnings sýslumanns og skoðun á fyrirliggjandi gögnum málsins hafi ríkislögreglustjóri fallist á tillögu sýslumannsins að skipa Y í starfið. Í skýringum ríkislögreglustjóra til mín segir að það hafi verið niðurstaða hans eftir að hafa „farið gaumgæfilega yfir erindi sýslumannsins á X og meðfylgjandi umsóknargögn, að Y teldist a.m.k. jafnhæf“ öðrum umsækjendum.

Sé litið til þess sem ætla verður af skýringum ríkislögreglustjóra um hvaða sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við mat á umsækjendum má skipta þeim í tvennt. Annars vegar eru það atriði sem lúta að starfsreynslu, og þá einkum innan lögreglunnar, og menntun umsækjenda. Hins vegar er vísað til þess að mat ríkislögreglustjóra hafi byggst á umsögn sýslumannsins og þá væntanlega um atriði sem lúta að mati á persónulegri starfshæfni umsækjenda, enda sérstaklega vísað til þeirra jákvæðu þátta sem dregnir hafi verið fram í umsögninni varðandi stöðu Y innan lögregluliðsins og samskiptahæfni við hinn almenna borgara. Jafnframt er þar vísað til þess að sýslumaðurinn hafi vegna fyrri starfa allra umsækjenda nema eins verið kunnir kostir og gallar þeirra. Eins og rakið er í skýringunum er það afstaða ríkislögreglustjóra að sjónarmið sýslumannsins um þýðingu 5 ára starfstíma innan lögreglunnar og stúdentsprófs hafi ekki samrýmst þeim réttargrundvelli sem ráðningin hafi byggst á og því hafi þessi atriði ekki haft þýðingu þegar kom að hinni endanlegu ákvörðun.

Það er ljóst að ríkislögreglustjóri gat með athugun og mati á þeim upplýsingum sem fram komu í umsóknum og umsóknargögnum umsækjenda gert sér í meginatriðum grein fyrir hver var starfstími og að hvaða störfum umsækjendur höfðu unnið innan lögreglunnar, og einnig hver var menntun þeirra. Ríkislögreglustjóri gat því á grundvelli gagna málsins sinnt rannsóknarskyldu sinni um mat á hæfni og samanburði milli umsækjenda að því er tók til þessara atriða. Að því marki sem þetta mat byggði á persónulegri starfshæfni og framgöngu í starfi verður hins vegar ekki séð að ríkislögreglustjóri hafi haft aðrar upplýsingar um umsækjendur en fram komu í umsögn sýslumannsins. Það hefur ítrekað komið fram að í því efni var umsögnin æði fátækleg nema um einn umsækjanda. Þann sem sýslumaður gerði tillögu um að yrði skipaður í starfið.

Endanleg ákvörðun um hver úr hópi umsækjenda um opinbert starf skuli ráðinn þar sem hann sé hæfastur umsækjenda ræðst þegar sleppir beinum lagafyrirmælum almennt af heildstæðu mati og samanburði milli þeirra sjónarmiða sem veitingarvaldshafinn ákveður að byggja á. Það er því sjaldnast svo að t.d. sé eingöngu byggt á lengd starfstíma viðkomandi heldur er þá metið saman hvernig starfsreynsla, og þar með bæði tími og þau viðfangsefni sem umsækjandi hefur fengist við í fyrri stöfum, muni nýtast í hinu nýja starfi. Inn í þetta mat kemur síðan hvernig veitingarvaldshafinn telur á grundvelli eigin vitneskju eða eftir upplýsingum frá öðrum að persónuleg starfshæfni muni nýtast í starfinu. Reglur stjórnsýsluréttarins gera fyrst og fremst kröfu um að þetta mat fari fram á forsvaranlegum grunni og matið sé málefnalegt í samræmi við réttmætisregluna. Forsendan er því að stjórnvaldið hafi aflað sér fullnægjandi upplýsinga um þá umsækjendur sem til greina koma í starfið vegna þeirra atriða og sjónarmiða sem það ætlar að byggja á.

Kvörtun A er fyrst og fremst byggð á því að svo verulegur munur hafi verið á starfstíma hans og þá viðfangsefnum sem hann hafi fengist við í starfi sínu sem lögreglumaður og þeirrar sem skipuð var í starfið að hann hafi verið hæfari til að gegna því. Eins og ég sagði hér fyrr tel ég að það sé almennt ekki hægt að gera kröfu um að mat á starfsreynslu verði alfarið byggt á lengd starfstíma. Við mat á starfsreynslu er það fyrst og fremst sú reynsla og þjálfun sem viðkomandi hefur öðlast í fyrri störfum sem skiptir máli. Þótt almennt séu líkur á því að lengri starfstími hafi gefið umsækjanda kost á að takast á við fjölbreyttari verkefni verður að hafa í huga að við ráðningu í nýtt starf er verið að leggja mat á hvernig fyrri starfsreynsla muni nýtast og gera viðkomandi hæfari til að sinna hinu nýja starfi. Í þessu máli er t.d. bent á reynslu þeirrar sem skipuð var í starfið af varðstjórastörfum, vinnu við málefni útlendinga og tiltekin forvarnar- og fræðsluverkefni. Þá er litið til þátttöku hennar í félagsstarfi lögreglumanna. Eftir að hafa kynnt mér þær upplýsingar sem fram koma í umsóknargögnum og rökstuðning ríkislögreglustjóra tel ég ekki tilefni til þess að gera af minni hálfu athugasemdir við þann þátt málsins sem lýtur að því hvernig ríkislögreglustjóri kaus að beita sjónarmiðum um starfsreynslu og menntun við samanburð á A og þeirri sem skipuð var í starfið. Ég hef þá meðal annars í huga það svigrúm sem játa verður veitingarvaldshafa opinbers starfs að þessu leyti.

Ég tek hins vegar fram að í samræmi við þær athugasemdir sem ég hef gert hér að framan um undirbúning og efni þeirrar umsagnar sem sýslumaður lét ríkislögreglustjóra í té um aðra umsækjendur en þann sem hann gerði tillögu um að yrði skipuð í starfið fæ ég ekki séð að ríkislögreglustjóri hafi að því er laut að beitingu sjónarmiða um persónulega starfshæfni umsækjenda aflað fullnægjandi upplýsinga um stöðu annarra umsækjenda en Y til þess að því sjónarmiði yrði beitt við samanburð milli umsækjenda. Að því leyti til var annmarki á undirbúningi málsins af hálfu ríkislögreglustjóra. Hér hefði ítarlegri umsögn sýslumannsins, hugsanleg skráning upplýsinga sem fram komu í viðtölum og mat þess sem viðtölin tók eða eigin gagnaöflun ríkislögreglustjóra getað bætt úr þessum annmarka. Það verður hins vegar að taka fram að af gögnum málsins verður ekki skýrt ráðið hvaða vægi þessu sjónarmiði var veitt við samanburð milli umsækjenda, að því marki sem hann kann að hafa farið fram, nema þá að því leyti sem laut að því að ríkislögreglustjóri fór að tillögu sýslumannsins sem meðal annars var rökstudd með atriðum um persónulega starfshæfni viðkomandi.

Í þessu máli eru uppi þær aðstæður við athugun mína á málinu að ekki nýtur við neinna gagna um hvernig ríkislögreglustjóri stóð að samanburði á milli umsækjenda nema að því marki sem slíkt kann að koma fram í rökstuðningi til umsækjenda og skýringum til mín. Í skýringunum koma að þessu leyti aðeins fram fullyrðingar um að farið hafi verið yfir umsóknargögn og tillögu sýslumannsins á X. Ég ítreka að um hluti eins og starfsreynslu og menntun kunna þau gögn og samanburður á þeim án þess að þær upplýsingar hafi sérstaklega verið dregnar saman, t.d. í vinnuskjal, að vera fullnægjandi og það er sú aðferð sem gjarnan er viðhöfð hjá stjórnvöldum. Það að draga slíkar upplýsingar saman ásamt öðru því sem byggt er á við samanburð á milli umsækjenda eru þó vandaðri stjórnsýsluhættir og framvísun slíkra vinnugagna til eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis til þess fallið að auðvelda athugun málsins og staðfesta hvernig í raun hafi verið staðið að vinnslu málsins. Ég hef líka hér að framan gert athugasemd við að ekki njóti við upplýsinga um að hvaða marki mat á persónulegri starfshæfni umsækjenda umfram þann umsækjanda sem fékk starfið hafi farið fram af hálfu ríkislögreglustjóra og ekki hafi heldur legið fyrir gögn um stöðu annarra að þessu leyti. Ég get því eðli málsins samkvæmt ekki tekið afstöðu til þess hvaða áhrif þessi annmarki á meðferð málsins kynni hugsanlega að hafa á réttarstöðu þeirra umsækjenda sem ekki fengu starfið ef þeir legðu t.d. bótakröfu af þessu tilefni fyrir dómstóla en ég tel þó að þarna sé ekki um að ræða annmarka sem leitt getur til ógildingar á skipun þeirrar sem fékk starfið og þá með tilliti til hagsmuna hennar.

6.

Ummæli í rökstuðningi ríkislögreglustjóra vegna skipunar í starf lögregluvarðstjórans um hlutfall karla og kvenna í lögreglustörfum 1. febrúar 2005 og það atriði í kvörtun A um að ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, ættu ekki við í málinu, urðu mér tilefni til að óska sérstaklega eftir því við ríkislögreglustjóra að skýrt yrði nánar hvort og þá hvernig ákvæði þeirra laga hefðu haft áhrif á ákvörðun um skipun í starfið. Í svari ríkislögreglustjóra til mín, sem tekið er upp í kafla III hér að framan, kemur fram að það hafi verið mat hans að „[Y] teldist a.m.k. jafnhæf“ öðrum umsækjendum og þegar lýst hefur verið á hvaða atriðum ríkislögreglustjóri byggði á við mat sitt. Segir síðan að með tilliti til þessara þátta hafi það verið mat hans með, „hliðsjón af dómaframkvæmd um túlkun jafnréttislaga,“ að skipa Y í stöðuna. Í framhaldi af því eru endurteknar tölur um hlutfall kvenna í lögreglunni og að engin kona hafi á þeim tíma sem skipað var í starfið verið í stöðu yfirmanns í lögreglunni á X. Síðan segir: „Framangreind atriði vógu þungt í ákvörðun ríkislögreglustjóra við umrædda stöðuveitingu.“

Af þessum svörum verður ekki skýrt ráðið að ríkislögreglustjóri hafi beinlínis byggt ákvörðun sína á því að tilteknir umsækjendur, þá karl eða karlar og kona, hafi verið jafn hæf og þar af leiðandi hafi ríkislögreglustjóra borið að skipa konuna í starfið samkvæmt þeirri reglu sem Hæstiréttur Íslands hefur mótað um „að konu skuli veita starf, ef hún er að minnsta kosti jafnt að því komin, að því er varðar menntun og annað, sem máli skiptir, og karlmaður, sem við hana keppir, ef á starfssviðinu eru fáar konur“, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 2. desember 1993 í máli nr. 339/1990 og dóm frá 28. nóvember 1996 í máli nr. 431/1995. Ég ræð það hins vegar af svarinu að ríkislögreglustjóri hafi að lágmarki litið til þessa sem sjónarmiðs þegar hann tók ákvörðun sína.

Ég tel að í þessu sambandi þurfi að horfa til þess að í 65. gr. stjórnarskrárinnar er kveðið á um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis og í 2. mgr. greinarinnar segir: „Konur og karlar skulu njóta jafns réttar í hvívetna.“ Í samræmi við þetta mælir jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fyrir um að óheimilt sé að mismuna aðilum við úrlausn mála á grundvelli sjónarmiða byggðum á kynferði þeirra. Meginregla íslensk réttar er því að karlar og konur skuli njóta jafnræðis innan stjórnsýslunnar og það er því undantekningarregla sem Hæstiréttar hefur mótað um túlkun á jafnréttislögum, nú lögum nr. 96/2000, um áðurnefndan forgangsrétt kvenna til starfa.

Undantekningin er samkvæmt dómum Hæstaréttar háð því að ákveðin skilyrði séu uppfyllt, þ.m.t. að umsækjendur um starfið hafi verið metnir jafn hæfir og þá á sambærilegum grundvelli um þau málefnalegu atriði sem skipta máli. Það er síðan umrædd forgangsregla sem leiðir til þess að konan á beinlínis rétt til starfsins að öðrum skilyrðum uppfylltum. Ákvörðun um ráðningu eða skipun í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og um slíkar ákvarðanir gildir sú regla að stjórnvaldið getur þurft að gera grein fyrir þeim rökstuðningi sem býr að baki ákvörðuninni. Í rökstuðningi skal meðal annars, sbr. upphaf 22. gr. stjórnsýslulaga, vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin er byggð á. Stjórnvaldsákvörðun þarf því að vera skýr og glögg um efni og þann lagagrundvöll sem hún er byggð á. Ég tel því að stjórnvald þurfi með skýrum og ákveðnum hætti að gera grein fyrir því í ákvörðun sinni um ráðningu í starf ef málinu hefur verið ráðið til lykta á grundvelli áðurnefndrar undantekningar- og forgangsreglu. Í þeim tilvikum sé ekki fullnægjandi að vísa aðeins til þess hvert sé hlutfall kvenna í ákveðnum störfum og að dómaframkvæmd um túlkun jafnréttislaga hafi verið höfð til hliðsjónar.

Ég minni líka á að lög gera ráð fyrir að úrlausn mála um hvort fylgt hafi verið reglum jafnréttislaga og réttri túlkun þeirra getur komið til umfjöllunar og mats hjá sérstöku stjórnvaldi sem hefur eftirlit með framkvæmd laga nr. 96/2000, Kærunefnd jafnréttismála, og eftir atvikum kunna slík mál að lenda á borði dómstóla eða umboðsmanns Alþingis. Hér skiptir því verulegu máli fyrir umsækjendur um opinbert starf að það sé skýrt á hvaða lagagrundvelli ákvörðun stjórnvalds um ráðninguna er byggð og þeir geti þannig kannað sjálfir réttmæti þess lagagrundvallar og hvernig þeir telja rétt að bregðast við ákvörðun ef þeir eru ósáttir við hana.

Ég tel að framangreindra sjónarmiða um skýrleika ákvörðunar hafi ekki verið gætt nægjanlega af hálfu ríkislögreglustjóra í þessu máli.

7.

Eins og ríkislögreglustjóri lýsir í skýringum sínum til mín hefur það fyrirkomulag verið við lýði að umsóknum um störf þeirra lögreglumanna sem ríkislögreglustjóri skipar samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 við önnur lögregluembætti er skilað til viðkomandi lögreglustjóra sem fer yfir umsóknir. Hann eða starfsmaður hans, oft yfirlögregluþjónn, ræðir við umsækjendur og lögreglustjóri gerir síðan tillögu til ríkislögreglustjóra um hver skuli hljóta viðkomandi stöðu. Ríkislögreglustjóri tekur fram að þetta sé sama fyrirkomulag og tíðkað var í dómsmálaráðuneytinu þegar dómsmálaráðherra skipaði lögreglumenn. Ríkislögreglustjóri hitti því aldrei umsækjendur.

Rétt eins og ríkislögreglustjóri lýsir í rökstuðningi sínum til A í tilefni af skipun í það starf sem um hefur verið fjallað í áliti þessu, er ríkislögreglustjóri með skipun lögreglumanna við hin einstöku lögregluembætti að skipa starfsmenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Það er því eðlilegt, rétt eins og ríkislögreglustjóri bendir á, að tillögur sýslumanna og lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi þótt ákvörðunarvaldið sé hjá honum. Ríkislögreglustjóri segist líka fallast í flestum tilvikum á tillögur sýslumanna.

Í þeim málum sem ég hef fengið til umfjöllunar og lotið hafa að skipun ríkislögreglustjóra í störf lögreglumanna hef ég veitt því athygli hversu mismunandi er hvernig einstakir lögreglustjórar og sýslumenn skila umsögnum eða tillögum til ríkislögreglustjóra um umsækjendur um störf lögreglumanna. Í sumum tilvikum er skilað umsögn sem hefur að geyma samræmda umfjöllun um alla umsækjendur, upplýsingar úr viðtölum við þá og það er síðan ýmist hvort umsækjendum er raðað með tilliti til hæfis samkvæmt mati lögreglustjóra eða gerð er tillaga um hver skuli ráðinn í starfið. Í þessu áliti er lýst umsögn eða tillögu sýslumannsins á X til ríkislögreglustjóra um ráðstöfun á starfi lögregluvarðstjóra við embætti hans. Ég hef hér að framan lýst annmörkum sem ég tel að hafi verið á þessari umsögn/tillögu til að hún gæti komið fyllilega að gagni fyrir ríkislögreglustjóra við ákvarðanatöku í málinu. Slíkir annmarkar geta leitt til þess að dómstólar og eftirlitsaðilar komist að þeirri niðurstöðu að reglum stjórnsýsluréttarins, svo sem um rannsókn máls, andmælarétt og rökstuðning, hafi ekki verið fylgt og slík frávik kunna að hafa áhrif á gildi þessara ákvarðana og/eða leiða til skaðabótaskyldu ríkisins.

Það hefur síðan vakið athygli mína að af hálfu ríkislögreglustjóra verður ekki séð að í þessum málum hafi embætti hans lagt fyrir lögreglustjórana eða sýslumenn eða leiðbeint þeim um það í hvaða formi það vildi að það embætti sem veitt hefur umsóknum um starfið viðtöku hagaði afgreiðslu sinni á þeim og þar með upplýsingaöflun um umsækjendur, hugsanlegum viðtölum við þá, skráningu þeirra, umsögnum og/eða tillögum, ef ríkislögreglustjóri ætlaði sér á annað borð, eins og raunin virðist að einhverju leyti vera í þessum málum, að byggja ákvörðun sína, að minnsta kosti um veigamikil atriði, á rannsókn og undirbúningi málsins hjá lögreglustjórunum.

Í ljósi þeirra mála sem ég hef fengið til umfjöllunar af þessum vettvangi og þess hvernig ríkislögreglustjóri hagar skipunarvaldi sínu um störf lögreglumanna og aðkomu lögreglustjóra/sýslumanna að undirbúningi þeirra mála hef ég ákveðið að beina þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að embætti hans samræmi og leiðbeini lögreglustjórum og sýslumönnum um þann undirbúning sem fram fer hjá einstökum lögregluembættum til undirbúnings ákvörðunar ríkislögreglustjóra um skipun í starf lögreglumanns úr hópi umsækjenda. Þar verði dregnar fram þær reglur stjórnsýsluréttarins sem gæta þarf við þennan undirbúning og í hvaða formi ríkislögreglustjóri óskar eftir að lögreglustjórarnir láti honum í té umsögn og/eða tillögu um umsækjendur. Ég tel jafnframt rétt að koma þeirri ábendingu á framfæri við ríkislögreglustjóra að betur verði almennt hugað að undirbúningi og töku ákvarðana um ráðningar í stöður lögreglumanna með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ég lýsti hér fyrr um mikilvægi þess að málsmeðferð stjórnvalda njóti trausts hjá þeim sem þar eiga mál til úrlausnar. Í þessum tilvikum er aðstaðan gjarnan sú að umsækjendur koma úr hópi starfandi lögreglumanna og manna sem áfram verða með einhverjum hætti samstarfsmenn eftir að ákvörðun um ráðningu hefur verið tekin. Vönduð og gegnsæ stjórnsýsla við slíkar ákvarðanir ætti almennt að vera betur til þess fallin að þeir sem í hlut eiga geti áttað sig á því hvers vegna ákvörðunin hefur að efni til orðið sú sem er raunin.

V. Niðurstaða.

Ég tel að umsögn sú sem sýslumaðurinn á X lét ríkislögreglustjóra í té við undirbúning að skipun í starf lögregluvarðstjóra við lögregluna á X í nóvember 2005 hafi vegna skorts á rökstuðningi ekki getað komið ríkislögreglustjóra að viðunandi gagni við samanburð hans á milli umsækjenda eða leyst hann að neinu leyti undan því að sinna þeirri skyldu 10. gr. stjórnsýslulaga að rannsaka málið nægjanlega áður en ákvörðun var tekin í því. Umsögnin hafi í reynd verðið tillaga sýslumannsins um hvern úr hópi umsækjenda skyldi skipa í stöðuna. Ég fellst á að ríkislögreglustjóri hafi á grundvelli umsókna og gagna sem þeim fylgdu getað gert fullnægjandi samanburð á starfsreynslu og menntun umsækjenda með tilliti til þess hvernig hún kæmi til með að nýtast þeim í varðstjórastarfinu og hvern úr hópi umsækjenda hann teldi hæfastan á þeim grundvelli. Öðru máli gegnir hins vegar um mat á þáttum sem lúta að persónulegri starfshæfni. Um stöðu annarra umsækjenda en þeirrar sem fékk starfið var að þessu leyti ekki aflað upplýsinga. Að þessu leyti voru því annmarkar á undirbúningi ákvörðunar í málinu af hálfu ríkislögreglustjóra. Ég tel að þessi annmarki haggi ekki gildi skipunar þess sem fékk starfið.

Ég geri athugasemd við að af hálfu ríkislögreglustjóra hafi ekki komið skýrt fram hvort ákvörðun hans um skipun í umrædda stöðu var byggð á því að í hópi umsækjenda hefðu karl eða karlar og kona verið jafn hæf til starfsins og kona hefði því átt rétt til starfsins á grundvelli þeirrar undantekningar- og forgangsreglu sem Hæstiréttur hefur mótað um túlkun á ákvæðum jafnréttislaga, nú laga nr. 96/2000, sem víkur frá hinum almennu jafnræðisreglum stjórnarskrár og stjórnsýslulaga.

Samkvæmt lögreglulögum nr. 90/1996 skipar ríkislögreglustjóri lögreglumenn til starfa við einstök lögregluembætti. Umsóknum um slík störf er í samræmi við auglýsingar um þau skilað til lögreglustjóra viðkomandi embættis og hann fer yfir þær og skilar ríkislögreglustjóra umsögn og/eða tillögu um ráðstöfun starfsins. Fram kemur af hálfu ríkislögreglustjóra að umsagnir og tillögur lögreglustjóranna hafi mikið vægi þegar kemur að ákvörðun ríkislögreglustjóra um hvern hann skipar í starfið. Samkvæmt því sem fram hefur komið við athuganir umboðsmanns Alþingis á kvörtunum og erindum sem honum hafa borist vegna ráðninga lögreglumanna er ljóst að þessar umsagnir og þau gögn sem þeim fylgja til ríkislögreglustjóra eru að formi til mjög mismunandi. Umrædd aðkoma og umsögn lögreglustjóranna er ekki lögbundin en með tilliti til þess vægis sem hún hefur við undirbúning og töku ákvörðunar ríkislögreglustjóra beini ég þeim tilmælum til hans að embætti hans samræmi og leiðbeini lögreglustjórum og sýslumönnum um þann undirbúning sem fram fer hjá einstökum lögregluembættum til undirbúnings ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í starf lögreglumanns. Þar verði dregnar fram þær reglur stjórnsýsluréttarins sem gæta þarf við þennan undirbúning og í hvaða formi ríkislögreglustjóri óskar eftir að lögreglustjórarnir láti honum í té umsögn og/eða tillögu um umsækjendur.