Álit

Bréf mitt til A, dags. 16. janúar 2008, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til erindis yðar sem barst mér 24. ágúst sl. þar sem kvartað er yfir því mati prófnefndar verðbréfaviðskipta frá 7. júní sl. að próf í III. hluta verðbréfaviðskipta hafi verið innan prófsefnislýsinga og ekki óeðlilega þung miðað við þær kröfur sem gerðar eru til þekkingar starfsmanna fjármálafyrirtækja sem hafa umsjón með daglegri starfsemi í tengslum við viðskipti með fjármálagerninga.

Í kjölfar erindis yðar ritaði ég prófnefnd verðbréfaviðskipta bréf, dags. 18. september 2007, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvernig staðið var að undirbúningi prófa í III. hluta verðbréfaviðskipta sem haldin voru vorið 2007 og þ.á m. með hvaða hætti metið var hvort umrædd próf væru í samræmi við prófsefnislýsingar og þann tíma sem próftakar höfðu til að ljúka prófinu. Ég óskaði einnig eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um dreifingu einkunna í prófum í III. hluta verðbréfaviðskipta og afrit af prófverkefnum í III. hluta verðbréfa viðskipta sem haldin voru síðastliðið vor. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort yður hefði af hálfu nefndarinnar verið leiðbeint um þau úrræði sem yður stóðu til boða að fengnu mati á prófúrlausn yðar, sbr. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 633/2003, um endurmat og skipun prófdómara og hvort þér hefðuð óskað eftir endurmati prófa sem þér þreyttuð í III. hluta verðbréfaviðskipta síðastliðið vor eða skipun prófdómara eftir að niðurstöður prófanna lágu fyrir. Mér barst svar prófnefndar verðbréfaviðskipta ásamt gögnum málsins 12. nóvember sl. og ég gaf yður kost á að senda mér athugasemdir af því tilefni. Þær bárust mér 27. nóvember sl.

Í svari prófnefndarinnar er því lýst hvernig fyrirkomulagi prófa í námi í verðbréfaviðskiptum er háttað auk þess sem yfirlit um dreifing einkunna í III. hluta, skipt eftir einstökum prófum, var meðal þeirra gagna sem fylgdu svarinu.

II.

Ég tel rétt að taka fram að í þeim reglum sem gilda um próf í verðbréfaviðskiptum er kveðið á um að próftaka sé heimilt að skjóta mati kennara á úrlausn sinni til prófnefndar til endurmats og þá getur prófnefnd skipað prófdómara til að endurskoða úrlausn próftaka á ábyrgð prófnefndar. Ég fæ ekki séð af gögnum málsins að þér hafið kosið að fara þessa leið með það próf sem athugasemdir yðar í kvörtuninni til mín beinast að og ég sé heldur ekki að prófnefndin hafi lagt málið í þann farveg. Ég tek þetta fram þar sem um störf umboðsmanns Alþingis gildir sú regla samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ef unnt er að skjóta máli til æðra stjórnvalds getur umboðsmaður ekki tekið kvörtun til meðferðar fyrr en úrskurður æðra stjórnvalds liggur fyrir. Með tilliti til þessa og þar sem ekki liggur fyrir að umrædd prófúrlausn yðar hafi verið lögð í farveg umrædds endurmats hefur athugun mín á máli yðar ekki beinst beinlínis að úrlausninni heldur viðbrögðum prófnefndarinnar við þeim almennu athugasemdum sem þér senduð nefndinni.

Eðli málsins samkvæmt er það takmörkum háð í hvaða mæli umboðsmaður Alþingis getur lagt mat á hvernig einstök prófverkefni sem lögð eru fyrir í prófum er opinberir aðilar standa að svari til þess efnis sem miðað er við að þeir sem þreyta prófið hafi tileinkað sér. Hins vegar hef ég talið rétt í tilvikum sem þessum að gæta að því hvort hið almenna skipulag þessara mála af hálfu þess opinbera aðila sem stendur fyrir prófinu er í samræmi við settar reglur og þess sé þá gætt að sá aðili sem er ábyrgur fyrir prófinu, í þessu tilviki prófnefndin, hafi nægjanlegt eftirlit með því og framkvæmd prófanna almennt ef samning einstakra prófverkefna og yfirferð er fengin sjálfstæðum aðilum. Í því tilviki sem hér er fjallað um liggja fyrir af hálfu prófnefndar nokkuð ítarlegar lýsingar á þeim efnisatriðum sem miðað er við að þeir sem gangast undir próf í verðbréfaviðskiptum þurfi að hafa kynnt sér. Í þeirri lýsingu birtist það mat nefndarinnar að gera verði verulegar kröfur um þekkingu þeirra sem ljúka prófi í verðbréfaviðskiptum á hinum sérstöku reglum og fræðum sem gilda um slík viðskiptum. Þegar lagt er mat á hvort þau prófverkefni sem lögð eru fyrir hverju sinni svari annars vegar til þess efnis sem viðkomandi á að hafa kynnt sér fyrir prófið og hins vegar hvernig prófverkefnin svari til þess tíma sem ætlaður er til að leysa prófið er meðal annars talin ástæða til að líta til þess hvernig dreifing einkunna í viðkomandi prófi hefur verið.

Eins og áður sagði fylgdi gögnum prófnefndar til mín yfirlit yfir dreifingu einkunna í III. hluta námsins, þ.á m. því prófi sem þér gerðuð athugasemdir við. Þessar upplýsingar benda ekki til þess að ósamræmi hafi verið milli prófverkefna og prófsefnislýsingar eða að lengd prófverkefna hafi verið óeðlileg miðað við þann tíma sem nemendur höfðu til að þreyta prófin. Hér verður líka að hafa í huga að ekki er gerð krafa um að þeir sem gangast undir próf í verðbréfamiðlun hafi setið tiltekið námskeið og undirbúningur og önnur menntun þeirra sem gangast undir þessi próf er því mismunandi. Eftir að hafa kynnt mér umrædd próf og fyrirliggjandi prófsefnislýsingar sem og dreifingu einkunna fæ ég ekki séð að tilefni sé til þess miðað við þær almennu takmarkanir sem eru á möguleikum umboðsmanns Alþingis til að fást við mál af þessum toga og ég lýsti hér fyrr að ég geri athugasemd við afstöðu prófnefndar verðbréfaviðskipta í því svari til yðar sem kvörtun yðar beinist að. Ég minni á að í reglum um prófin er kveðið á um rétt þeirra sem þau taka til að óska eftir endurmati á einkunnagjöf þess sem farið hefur yfir prófið. Ágreiningi um niðurstöður í einstökum prófum ber því að leggja í þann farveg og við endurmat úrlausnar þyrfti sá aðili sem framkvæmir endurmatið meðal annars að taka tillit til þess hvaða kröfur er eðlilegt að gera um efnisinnihald og lengd svara miðað við próftíma.

Þótt ég telji samkvæmt framansögðu ekki tilefni til þess að taka kvörtun yðar til frekari athugunar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég rétt að upplýsa yður um að ég hef ákveðið að rita prófnefnd verðbréfaviðskipta meðfylgjandi bréf þar sem ég kem ábendingum á framfæri við prófnefnd verðbréfaviðskipta í tilefni af afstöðu nefndarinnar til ábyrgðar sinnar og eftirlits með tilhögun prófa í verðbréfaviðskiptum sem rakin er í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 9. nóvember sl. Í bréfinu mínu til nefndarinnar árétta ég einnig skyldu stjórnvalda, og þeirra einkaaðila sem þau fela á grundvelli laga töku stjórnvaldsákvarðana, um að leiðbeina einstaklingum sem til þeirra leita og eru ósáttir við framkvæmd prófa eða niðurstöður þeirra hvert þeir eigi kost á að leita til að fá niðurstöður yfirferðar yfir prófúrlausnir endurskoðaðar.

Bréf mitt til prófnefndar verðbréfaviðskipta, dags. 16. janúar 2008, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til fyrri bréfaskipta vegna kvörtunar A sem laut að því mati prófnefndar verðbréfaviðskipta frá 7. júní sl. að próf í III. hluta verðbréfaviðskipta hafi verið innan prófsefnislýsinga og ekki óeðlilega þung miðað við þær kröfur sem gerðar eru til þekkingar starfsmanna fjármálafyrirtækja sem hafa umsjón með daglegri starfsemi í tengslum við viðskipti með fjármálagerninga.

Eins og ég lýsi í bréfi mínu til A þar sem ég geri honum grein fyrir lyktum athugunar minnar á þessu máli hefur athugun mín á kvörtun hans ekki beinst sérstaklega að mati á prófúrlausn hans í því einstaka prófi sem athugasemdir hans beinast að. Ég tek fram í bréfinu mínu að í reglum um störf prófnefndarinnar sé kveðið á um heimild próftaka til að skjóta mati kennara á úrlausn til prófnefndar til endurmats og prófnefnd getur skipað prófdómara til til þess verks. Í þessu máli liggur ekki fyrir að sú leið hafi verið farin og þar með að uppfyllt séu skilyrði um að leiðir til málskots hafi verið nýttar áður en umboðsmaður Alþingis getur tekið viðkomandi atriði til athugunar á grundvelli kvörtunar. Kvörtun þessa máls beinist hins vegar að viðbrögðum prófnefndarinnar vegna almennra athugasemda sem gerðar voru um framkvæmd tiltekinna prófa. Kvörtunin varð mér líka tilefni til þess að huga að því hvort hið almenna skipulag þessara mála af hálfu þess opinbera aðila sem stendur fyrir prófinu, þ.e. prófnefndar verðbréfaviðskipta, hafi verið í samræmi við settar reglur og hvort nefndin hafi haft nægjanlegt eftirlit með því og framkvæmd prófanna almennt ef samning einstakra prófverkefna og yfirferð var fengin sjálfstæðum aðilum. Ég hef í þessu sambandi sérstaklega í huga að hér hefur löggjafinn ákveðið að tilteknir starfsmenn fjármálafyrirtækja þurfi að hafa staðist próf í verðbréfaviðskiptum. Þarna er því um að ræða takmarkanir á atvinnufrelsi manna hér á landi.

II.

Í 53. gr. laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, segir að starfsmenn fjármálafyrirtækis, sem hafa umsjón með daglegri starfsemi í tengslum við viðskipti með fjármálagerninga skv. 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna, skuli hafa staðist próf í verðbréfaviðskiptum. Tekið er fram að prófnefnd verðbréfaviðskipta hafi umsjón með prófi í verðbréfaviðskiptum sem að jafnaði skal haldið einu sinni á ári. Viðskiptaráðherra skipar prófnefnd til fjögurra ára í senn og fram kemur að ákvarðanir prófnefndar eru endanlegar á stjórnsýslustigi. Í 3. mgr. 53. gr. segir síðan:

„Prófnefnd verðbréfaviðskipta er heimilt að fela óháðum aðilum að gefa einkunn fyrir prófúrlausn. Þá getur prófnefnd verðbréfaviðskipta skipað prófdómara til að endurskoða úrlausn próftaka.“

Samkvæmt lögunum er það verkefni prófnefndarinnar, eins og það er orðað í lögunum, að hafa umsjón með prófunum og verður að ætla að í því felst að annast skipulagningu þeirra og ákvörðun um hvaða efni þeir sem ætla að gangast undir prófin hafi að lágmarki kynnt sér en í lögunum er ekki tekin bein afstaða til þess hvort nefndin eigi sjálf að semja einstök prófverkefni og gefa fyrir þau. Hins vegar hefur hún í lögunum beina heimild til að fela óháðum aðilum að gefa einkunn fyrir prófúrlausn. Í reglugerð nr. 633/2003, um próf í verðbréfaviðskiptum, segir í 3. gr. að prófnefnd taki ákvörðun um efni sem prófað er úr á verðbréfaviðskiptaprófi. Þá segir að prófnefnd semji prófsefnislýsingu í viðkomandi grein og hún skuli liggja fyrir á heimasíðu viðskiptaráðuneytisins þegar próf er auglýst. Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar segir að prófnefnd sé heimilt að fela óháðum aðilum „að semja próflýsingu í viðkomandi grein, semja prófverkefni, fara yfir og gefa einkunn fyrir prófúrlausn. Þá er prófnefnd heimilt að semja við óháðan aðila um framkvæmd prófa.“

Af þeirri reglu 2. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að ekki þurfi að rökstyðja ákvarðanir ef um er að ræða einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum hjá opinberum aðilum hefur verið dregin sú ályktun að einkunnagjöf, a.m.k. þegar um er að ræða einkunnir, sem reiknast til lokaprófs, sé stjórnvaldsákvörðun, sjá álit umboðsmanns Alþingis frá 28. apríl 1997 í máli nr. 1852/1996. Hér verður því að ganga út frá því að ákvarðanir um einkunnagjöf á þeim prófum sem prófnefnd verðbréfaviðskipta stendur fyrir séu stjórnvaldsákvarðanir og ég minni á að í lögum nr. 161/2002 segir að ákvarðanir prófnefndar séu endanlegar á stjórnsýslustigi. Þegar löggafinn hefur falið tilteknu stjórnvaldi að taka stjórnvaldsákvörðun verður það vald ekki falið einkaréttarlegum aðila nema fyrir liggi skýr lagaheimild þess efnis. (sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 55. árg. 2005, 4. hefti, bls. 465-466 og 469.) Í því tilviki sem hér er fjallað um liggur fyrir að prófnefndin hefur í lögum heimild til þess að fela óháðum aðilum að gefa einkunn fyrir prófúrlausn og sama gildir um skipun prófdómara.

Sú heimild sem prófnefndinni er fengin í 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 633/2003 gengur hins vegar lengra því þar er nefndinni heimilað að fela óháðum aðilum að semja próflýsingu í viðkomandi grein og semja prófverkefni. Þá er prófnefndinni heimilað að semja við óháðan aðila um framkvæmd prófa. Af hálfu ráðherra er þetta reglugerðarákvæði sett samkvæmt heimild í lokamálslið 3. mgr. 53. gr. laga nr. 161/2002 en þar segir að í reglugerð skuli kveða nánar á um framkvæmd prófs í verðbréfaviðskiptum, þar á meðal prófkröfur, og heimildir til að veita undanþágur frá einstökum hlutum slíks prófs eða prófi í heild.

Þau viðfangsefni sem prófnefndinni er með reglugerð heimilað að fela óháðum aðila, og þá eftir atvikum einkaaðila, og eru umfram það að gefa einkunn fyrir prófúrlausnir eru að því best verður séð fyrst og fremst verkefni sem ekki fela í sér töku stjórnvaldsákvarðana en almennt hafa stjórnvöld rýmri heimildir til að leita aðstoðar sjálfstæðra aðila og þá eftir atvikum einkaaðila til að sinna slíkum verkefnum. Ég legg hins vegar áherslu á að fari stjórnvald þá leið að fela slíkum aðila framkvæmd verkefna sem stjórnvaldið á lögum samkvæmt að sinna og ber ábyrgð á leysir það stjórnvaldið ekki undan því að hafa umsjón og eftirlit með viðkomandi verkefni og gæta þess að það sé leyst í samræmi við gildandi reglur og þá einnig vandaða stjórnsýsluhætti.

Í bréfi mínu til prófnefndarinnar, dags. 18. september sl. óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig staðið hefði verið að undirbúningi prófa í III. hluta verðbréfaviðskipta sem haldin voru vorið 2007 og þar á meðal með hvaða hætti metið var fyrirfram hvort umrædd próf væru í samræmi við prófsefnislýsingar og þann tíma sem próftakar höfðu til að ljúka prófinu. Í svari nefndarinnar, dags. 9. nóvember sl., segir meðal annars:

„Undirbúningur prófa af hálfu prófnefndar er með þeim hætti að prófnefnd ræður aðila til að semja próf í þeim námsgreinum sem prófa skal úr í samræmi við fyrirliggjandi prófsefnislýsingu, [...] Prófnefnd verðbréfaviðskipta kemur ekki að námskeiðishaldi; hefur hvorki afskipti af því hvernig kennslu sé háttað, yfirferð né efnistökum leiðbeinenda. Þá er rétt að benda á að ekki eru gerðar kröfur um þátttöku á námskeiði til þess að fá að þreyta próf. Almenna reglan er sú að prófnefnd hefur samið við leiðbeinendur sem kennt hafa á námskeiðum sdem haldin hafa verið um að þeir semdu einnig prófverkefni vegna þeira námsgreina sem þeir hafa kennt.“

Síðar í bréfi nefndarinnar segir:

„Prófnefnd kemur ekki að kennslu í þeim námsgreinum sem prófa skal úr. Fyrirkomulag og tilhögun slíkrar kennslu er ekki á ábyrgð eða á vegum prófnefndar verðbréfaviðskipta og þurfa þeir sem standa fyrir slíkum námskeiðum ekki að bera undir nefndina hvernig haga skuli kennslu, hverjar skuli vera áherslur eða vægi á milli námsgreina.“

Nefndin tekur fram að bent sé á þetta síðastnefnda þar sem A hafi gagnrýnt yfirferð og skort á samræmingu vægis á milli þess sem farið var yfir á námskeiði Símenntunar HR.

Af þessum svörum nefndarinnar verður ekki ráðið hún hafi, þegar sleppti þeirri prófsefnislýsingu sem birt var á heimasíðu viðskiptaráðuneytisins og samningum um gerð og yfirferð prófa við einstaka leiðbeinendur á umræddu námskeiði einkaaðila, komið sérstaklega að því eða haft eftirlit með hvernig þau prófverkefni sem lögð voru fyrir féllu að prófsefnislýsingum eða þeim tíma sem ætlaður var fyrir prófið. Ég hef hér meðal annars í huga í hvaða mæli gætt hafi verið að því hvernig samræmi væri í lengd og umfangi þeirra verkefna sem einstakir leiðbeinendur lögðu fyrir á prófi t.d. ef fleiri en einn stóðu að prófi.

Samkvæmt lögum er það verkefni prófnefndar verðbréfaviðskipta að hafa umsjón með prófi í verðbréfaviðskiptum. Af skipan laga um þessi próf verður ekki annað séð en að hugsanlegt námskeiðahald eða fræðsla til undirbúnings þessum prófum falli utan við verksvið nefndarinnar að öðru leyti en því að viðfangsefni slíkra námskeiða eða eftir atvikum eigin undirbúnings próftaka hlýtur að taka mið að því efni sem prófnefndin hefur upplýst um að prófað verði úr. Sem sjálfstætt stjórnvald sem fer með umsjón og þá ábyrgð á framkvæmd prófa í verðbréfaviðskiptum, og þar með prófa sem eru grundvöllur ákveðinna starfsréttinda að lögum, tel ég að nefndin verði hvað sem líður samningum við einstaklinga um gerð og yfirferð einstakra prófa að sinna umsjónarhlutverki sínu með því að hafa eftirlit með því að efni þeirra prófa sem lögð eru fyrir á hennar vegum séu í samræmi við prófsefnislýsingu viðkomandi greinar og efni þess og umfang sé þannig að próftakar eigi eðlilega möguleika til að leysa úr prófinu innan próftímans.

Eins og ég tek fram í bréfi mínu til A er það eðli málsins samkvæmt takmörkum háð í hvaða mæli umboðsmaður Alþingis getur lagt mat á hvernig einstök prófverkefni sem lögð eru fyrir í prófum sem opinberir aðilar standa að svari til þess efnis sem miðað er við að þeir sem þreyta prófið hafi tileinkað sér og hvort verkefnin falli að þeim tíma sem ætlaður er fyrir prófið. Ég get því ekkert fullyrt um hver hafi verið reyndin í þeim prófum sem að er vikið í kvörtuninni og svör nefndarinnar til A fjalla um. Hins vegar tel ég að ekki verði ráðið af svörum nefndarinnar til mín að umsjón og eftirlit nefndarinnar með efni einstakra prófa hafi að minnsta kosti að forminu til verið í samræmi við þau sjónarmið um verkefni nefndarinnar sem ég rakti hér að framan. Það er því ábending mín til nefndarinnar að betur verði hugað að þessum þætti í starfsemi hennar framvegis.

III.

Því hefur áður verið lýst að samkvæmt lögum er prófnefndinni heimilt að fela óháðum aðilum að gefa einkunn fyrir prófúrlausn og þar með að taka stjórnvaldsákvörðun. Þarna kann því að vera farin sú leið að fela einkaaðila að taka stjórnvaldsákvörðun. Eins og lýst er í athugasemdum við 1. gr. stjórnsýslulaga er gengið út frá því að einkaaðili sem fengið hefur opinbert vald lúti ákvæðum stjórnsýslulaga. Þetta getur t.d. átt við um hæfisreglur laganna og leiðbeiningarskyldu. Ég tek eftir því að í sýnishorni sem prófnefndin sendi mér af samningi sem nefndin gerir við einstaklinga um gerð og yfirferð prófa er ekkert vikið að þessu atriði eða öðrum skyldum verktakans sem leiða af því að hann er að fá framselt opinbert vald, svo sem um þagnarskyldu. Ég vek hér athygli á ákvæðum 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, gefa ákveðnar leiðbeiningar um efni slíkra samninga, ef ákvæði greinarinnar eiga ekki beint við.

Stjórnvöldum ber í störfum sínum að veita þeim sem til þeirra leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þeirra, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Þá skal við birtingu stjórnvaldsákvörðunar, sbr. 20. gr. laganna, meðal annars veita leiðbeiningar um kæruheimild þegar hún er fyrir hendi og kærufrest. Athugun mín á gögnum þessa máls hefur orðið mér tilefni til að koma þeirri ábendingu á framfæri við nefndina að þess verði sérstaklega gætt að veita við birtingu á einkunnum í einstökum prófum og einnig í tilefni af erindum sem nefndinni berast leiðbeiningar um þær reglur sem koma fram í 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 633/2003 um rétt próftaka til málskots til prófnefndarinnar og eftir atvikum með skipun prófdómara.

IV.

Ég tel í ljósi alls sem rakið er að framan rétt að beina því til prófnefndar í verðbréfaviðskiptum að hafa framangreindar ábendingar mínar varðandi störf og verkefni nefndarinnar í huga í störfum sínum héðan í frá. Ég tel einnig rétt að upplýsa viðskiptaráðuneytið um þau bréfaskipti sem ég hef átt við nefndina í tilefni af kvörtun A en ég tel að það kunni að vera tilefni til þess að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort rétt sé að mæla með skýrari hætti en nú er gert í reglugerð um þau atriði sem ábendingar mínar hér að framan hljóða um.