Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. janúar 2006 leitaði A, til mín og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 12. desember 2005. Þar var staðfest sú ákvörðun fangelsismálastofnunar að afturkalla fyrri ákvörðun um að fangelsisrefsing A yrði fullnustuð með því að hann gegndi samfélagsþjónustu og að hann skyldi af þeim sökum afplána vararefsingu fésektar í fangelsi. Laut kvörtun A einkum að því að hvorki fangelsismálastofnun né ráðuneytið hefðu tekið nægt tillit til sjúkdóms sem hann væri haldinn, að ekki hefði verið tekið mark á læknisvottorðum sem hann hefði lagt fram um sjúkdóm sinn og aðstæður að öðru leyti, en ástæða þess að hann hefði rofið skilyrði sem sett voru fyrir samfélagsþjónustu hans hafi verið slæmt heilsufar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. febrúar 2008.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að 11. janúar 2005 sótti A um að fá að gegna samfélagsþjónustu í stað þess að afplána vararefsingu vegna fésekta sem hann hafði verið dæmdur til þess að greiða. Framsendi lögreglustjórinn í Reykjavík umsókn hans til fangelsismálastofnunar og var þar tekin persónuskýrsla af A 7. apríl s.á. vegna umsóknar hans, þar sem meðal annars var spurt um heilsufar hans og lyfjanotkun. Kemur þar fram að A hafi verið töluvert þunglyndur og verið á geðlyfjum en auk þess er eftirfarandi skráð um heilsufar hans:

„Er með MS sjúkdóminn, mikið orkuleysi, máttlítill í höndum, getur ekki gengið langt í einu. Er lengi í gang á morgnana.“

Með bréfi, dags. 14. apríl s.á., var A tilkynnt að fangelsismálastofnun hefði ákveðið að verða við umsókn hans, enda féllist hann á þau skilyrði sem sett væru fyrir samfélagsþjónustu. Skyldi samfélagsþjónusta innt af hendi í 91 klukkustund á 3—4 mánuðum og var honum bent á að hafa samband við fangelsismálastofnun þegar í stað.

Í bréfi fangelsismálastofnunar til A, dags. 6. maí s.á., segir að ítrekað hafi verið reynt að boða hann í viðtal til að undirrita skilyrði samfélagsþjónustu og ganga frá vinnuáætlun og var honum gefinn lokafrestur til þess að mæta til slíks viðtals. Sama dag undirritaði A skjal hjá fangelsismálastofnun þar sem fram komu í þremur töluliðum skilyrði sem sett voru fyrir samfélagsþjónustu hans. Auk skilyrða sem greind voru í 1. og 2. tölulið skjalsins um að gerast ekki sekur um refsiverðan verknað og neyta ekki áfengis eða deyfilyfja á þeim tíma er samfélagsþjónusta væri innt af hendi, var sett það skilyrði í 3. tölulið að A sætti umsjón og eftirliti fangelsismálastofnunar og hlítti eftirgreindum fyrirmælum hennar:

„a) Að dómþoli vinni án undandráttar á tilsettum tíma þau störf sem honum er ætlað að vinna enda séu þau þannig að þau misbjóði hvorki heilsu hans né getu.

b) Að dómþoli tilkynni án undandráttar veikindi eða aðrar orsakir fyrir því að hann geti ekki mætt til vinnu og skili læknisvottorði sé þess óskað.“

Kom fram á skjalinu að skilorðsrof gætu varðað því að sektarþoli yrði látinn afplána refsingu þá, sem eftir stæði, samkvæmt 26. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sem giltu á þessum tíma.

Með bréfi, dags. 23. maí 2005, sem samkvæmt áritun á bréfið var birt A samdægurs, tilkynnti fangelsismálastofnun honum að tilefni þætti til að áminna hann vegna rofs á 3. tölul. skilyrða samfélagsþjónustuheimildar hans. Kom fram í bréfinu að samkvæmt vinnuáætlun hafi A átt að mæta til vinnu hjá X 17. maí s.á. kl. 10:00 en hann hafi mætt 50 mínútum of seint án þess að boða forföll. Í bréfinu sagði að slíkt væri „ekki í samræmi við a- og b-lið 3. tölul. skilyrða um samfélagsþjónustu“ og að það væri „grundvallaratriði að dómþoli sem fengið [hefði] heimild til samfélagsþjónustu [rækti] starf sitt af samviskusemi og [hlítti] settum skilyrðum er um hana gilda“. Var A gefinn 7 daga frestur til að koma skriflegum andmælum á framfæri við stofnunina, en ella liti stofnunin svo á að hann gengist við broti sínu og teldist bréfið áminning að þeim tíma liðnum. Jafnframt var í bréfinu leiðbeint um að heimilt væri að kæra ákvörðun stofnunarinnar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins innan þriggja mánaða. Þá var sérstök athygli vakin á því að ítrekað brot á skilyrðum um samfélagsþjónustu gæti leitt til þess að heimild til að afplána vararefsingu með samfélagsþjónustu yrði afturkölluð.

Daginn eftir, eða 24. maí 2005, mætti A tímanlega á vinnustaðinn en kom þá að læstum dyrum. Hringdi hann þá í starfsmann hjá fangelsismálastofnun sem sagði honum að bíða þar til einhver kæmi og opnaði fyrir honum. Kveðst A ekki hafa treyst sér til að bíða sökum vanlíðunar og er af kvörtun hans að ráða að hann hafi sagt fulltrúa fangelsismálastofnunar það. Kveðst hann einnig hafa óskað eftir að sér yrði útvegað annað starf. Í bréfi fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2006, í tilefni af fyrirspurn minni til ráðuneytisins um mál A, kemur hins vegar fram eftirfarandi lýsing á umræddu símtali:

„Kl. 10:04 hringdi hann [A] í starfsmann Fangelsismálastofnunar og kvartaði yfir því að enginn væri á vinnustaðnum til að opna fyrir sér. Var honum sagt að bíða rólegur þar til einhver kæmi til dyra. Kvaðst hann ætla að fara og hætta í samfélagsþjónustu ef ekki yrði fundinn nýr vinnustaður. Var honum sagt að það yrði ekki gert og honum tilkynnt að ef hann færi af staðnum yrði litið á slíkt sem rof á samfélagsþjónustu. Hann yfirgaf vinnustaðinn engu að síður. Í því samtali tók [A] ekki fram að hann treysti sér ekki til þess að vinna þann dag sökum vanlíðunar.“

Eftir þetta atvik mun A ekki hafa mætt til vinnu í samfélagsþjónustunni.

A ritaði fangelsismálastofnun bréf, dags. 30. maí 2005, þar sem hann mótmælti áminningu stofnunarinnar sem honum hefði borist í bréfi „24. maí sl.“. Í bréfinu segir m.a.:

„Það að stofnunin skuli velja fyrir mig atvinnu hentar mér afar illa því ég er haldinn sjúkdómnum MS og þarf þess vegna ákveðinn sveigjanleika því enginn dagur er eins hjá mér hvað líkamlegt atgervi snertir, (sjá fylgiskjal 2). Þennan sveigjanleika býður stofnunin mér ekki upp á og er ég ósáttur við það.

Í dag hef ég búið mér til heimili að [...]. Ég reyni eftir fremsta megni að rækja þær skyldur sem mér rennur blóðið til. Það veldur mér þungbærum áhyggjum að geta ekki staðið undir þeim væntingum sem til mín eru gerðar því andinn vill svo gjarnan á meðan líkami neitar.“

Fangelsismálastofnun ritaði A bréf 6. júní s.á. þar sem málavextir og skilyrði 3. töluliðar samfélagsþjónustuskírteinisins voru rakin. Kom þar fram að andmæli hans hefðu borist stofnuninni sama dag, eða 6. júní s.á. Sagði síðan í bréfinu:

„Ljóst er að andmæli yðar bárust eftir að framangreindur frestur var liðinn en ekki verður séð að þau hefðu breytt afstöðu Fangelsismálastofnunar hefðu þau borist innan tilskilins tíma. Með undirritun samfélagsþjónustuskírteinis þann 10. maí sl. samþykktuð þér að vinna án undandráttar á tilsettum tíma þau störf sem yður var ætlað að vinna enda misbyðu þau hvorki heilsu yðar né getu. Þér samþykktuð að stunda vinnu á vinnustaðnum [X] og var sá vinnustaður valinn með hliðsjón af heilsu yðar. Ef þér gátuð ekki sinnt vinnuskyldu yðar þann 17. maí sl. vegna veikinda eða annarra orsaka bar yður að tilkynna stofnuninni það án undandráttar. Það gerðuð þér hins vegar ekki og verður því framangreind áminning ekki afturkölluð.

Samkvæmt vinnuáætlun bar yður að mæta til vinnu á sama stað þann 24. maí sl. kl. 10:00. Kl. 10:04 hringduð þér í fulltrúa Fangelsismálastofnunar og kvörtuðuð yfir því að enginn væri á staðnum til að opna fyrir yður. Var yður sagt að bíða rólegur þar til einhver kæmi til dyra. Sögðust þér ætla að fara og hætta í samfélagsþjónustunni ef ekki yrði fundinn fyrir yður nýr vinnustaður. Var yður tjáð að það yrði ekki gert og yður tilkynnt að ef þér færuð af staðnum yrði litið á slíkt sem rof á samfélagsþjónustu. Þér yfirgáfuð vinnustaðinn engu að síður. Eins og yður mun kunnugt er slíkt ekki í samræmi við a-lið og b-lið 3. tölul. skilyrða um samfélagsþjónustu.

Ljóst er að yður eru kunnugar þær reglur sem gilda um vinnuskyldur aðila sem gegna samfélagsþjónustu. Það er grundvallaratriði að dómþoli sem fengið hefur heimild til samfélagsþjónustu ræki starf sitt af samviskusemi og trúmennsku.

Telur Fangelsismálastofnun að með því að sinna ítrekað ekki mætingu í samfélagsþjónustu hafið þér ítrekað rofið ofangreind skilyrði um samfélagsþjónustu og ekki forsenda til að halda henni áfram.“

Var A veittur 14 daga frestur frá móttöku bréfsins til að koma að andmælum áður en fangelsismálastofnun tæki ákvörðun um viðbrögð vegna rofa hans á skilyrðum sem sett höfðu verið fyrir samfélagsþjónustu hans.

Samkvæmt áritun á bréf fangelsismálastofnunar var það ekki birt A fyrr en 12. ágúst 2005. Í millitíðinni, eða 24. júní s.á., barst fangelsismálastofnun vottorð Y, taugasérfræðings, dags. 14. júní s.á. Vottorðið er svohljóðandi:

„Ég staðfesti að [A], [...] , til heimilis að [...] er með MS sjúkdóm.

Þessi staðfesting er gerð með hans leyfi og raunar hans beiðni. Hann er misvel frískur en það getur fylgt þessum sjúkdómi. Ekki er því alltaf gefið að hann komi samfellt til vinnu eins og kannski væri til ætlast. Eins og á stendur núna hef ég ráðlagt honum að skipta um umhverfi sem ég hygg að væri heilsubætandi fyrir hann. Annað sem hann ætti því kannski að standa frammi fyrir viðkomandi starfi þarf því að bíða betri tíma.“

Með bréfi, dags. 29. ágúst 2005, sem birt var A 19. september s.á., var honum kynnt ákvörðun fangelsismálastofnunar um að afturkalla heimild hans til að gegna samfélagsþjónustu og boða hann þess í stað til að afplána eftirstöðvar vararefsingarinnar í fangelsi. Í ákvörðuninni voru skilyrði sem sett voru fyrir samfélagsþjónustu hans rakin og sagði þar síðan:

„Samkvæmt vinnuáætlun áttuð þér að mæta til vinnu hjá [X] þann 17. maí sl. kl. 10:00 en mættuð ekki fyrr en kl. 10:50 og höfðuð þér ekki boðað forföll. Slíkt er ekki í samræmi við a- og b-lið 3. tölul. skilyrða um samfélagsþjónustu. Vegna brots þessa veitti Fangelsismálastofnun yður áminningu með bréfi, dags. 23. maí sl. Samkvæmt vinnuáætlun bar yður að mæta til vinnu á sama stað þann 24. maí sl. kl. 10:00. Kl. 10:04 hringduð þér í fulltrúa Fangelsismálastofnunar og kvörtuðuð yfir því að enginn væri á staðnum til að opna fyrir yður. Var yður sagt að bíða rólegir þar til einhver kæmi til dyra. Sögðust þér ætla að fara og hætta í samfélagsþjónustunni ef ekki yrði fundinn fyrir yður nýr vinnustaður. Var yður tjáð að það yrði ekki gert og yður tilkynnt að ef þér færuð af staðnum yrði litið á slíkt sem rof á samfélagsþjónustu. Þér yfirgáfuð vinnustaðinn engu að síður. Eins og yður mun kunnugt er slíkt ekki í samræmi við a-lið og b-lið 3. tölul. skilyrða um samfélagsþjónustu.

Ljóst er að yður eru kunnugar þær reglur sem gilda um vinnuskyldu aðila sem gegna samfélagsþjónustu. Það er grundvallaratriði að dómþoli sem fengið hefur heimild til samfélagsþjónustu ræki starf sitt af samviskusemi og trúmennsku.

Telur Fangelsismálastofnun að með því að sinna ítrekað ekki mætingu í samfélagsþjónustu hafið þér ítrekað rofið ofangreind skilyrði um samfélagsþjónustu og ekki forsenda til að halda henni áfram.

Yður var gefinn frestur til að koma að andmælum skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með bréfi dagsettu 6. júní sl. Reiknaðist fresturinn 14 dagar frá móttöku þess bréfs. Engin andmæli bárust.

Samkvæmt 31. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005 ákveður Fangelsismálastofnun hvort skilyrðum samfélagsþjónustu skuli breytt, tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort fangelsisrefsing skuli afplánuð ef dómþoli rýfur skilyrði samfélagsþjónustu eða sinnir henni ekki með fullnægjandi hætti.

Fangelsismálastofnun hefur, með vísan til ofanritaðs, ákveðið að afturkalla heimild sína um að heimila yður að vinna samfélagsþjónustu í stað afplánunar vararefsingar í fangelsi.“

Í niðurlagi bréfsins var A leiðbeint um kæruheimild til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og bent á að hann gæti ávallt greitt eftirstöðvar sektar.

Með bréfi, dags. 28. september 2005, kærði A ákvörðun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 12. desember s.á. þar sem ákvörðun fangelsismálastofnunar um afturköllun á ákvörðun um að fangelsisrefsing A yrði fullnustuð með því að hann fengi að gegna samfélagsþjónustu var staðfest. Í úrskurðinum eru sjónarmið A rakin með eftirfarandi hætti:

„Í bréfi [A] til ráðuneytisins, dags. 28. september 2005, segist hann ítreka fyrri mótmæli sín þar sem fangelsismálastofnun taki ekki til greina niðurstöður taugasérfræðings síns, [Y], sbr. bréf hans, dags. 14. júní 2005. Að auki segir hann að persónulegar aðstæður sínar hafi verið mjög erfiðar á þessum tíma. Þá sé fyrst nú kominn grundvöllur fyrir því að hann geti innt þessa samfélagsþjónustu af hendi vegna betri og breyttra aðstæðna hjá sér og sem ekki hafi verið fyrir hendi í maí. Hann óski þess að honum verði veitt tækifæri til að inna samfélagsþjónustuna af hendi enda sé hann nú reiðubúinn til þess.

[...]

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. október 2005, voru kæranda send gögn og athugasemdir sem ráðuneytið hafði aflað frá fangelsismálastofnun og honum gefinn kostur á að tjá sig um þau. Í bréfi kæranda til ráðuneytisins, dags. 19. október 2005, kemur fram að hann vilji koma því á framfæri að hann hafi greinst með MS árið 2001. Í framhaldi af því hafi hann orðið að hætta í góðu starfi sem matreiðslumaður á frystitogara, sambýliskona hans hafi yfirgefið sig og hann misst stjórn á lífi sínu. Síðustu 3 ár hafi því verið sem martröð og hann notað áfengi í óhófi. Í byrjun árs 2005 hafi hann tekið ákvörðun um að snúa blaðinu við og vinna sig út úr þeim aðstæðum sem hann hafi verið kominn í. Í bréfinu segir kærandi að þegar hann hafi hafið samfélagsþjónustu í maí hafi hann ekki verið í andlegu jafnvægi og tekið órökréttar ákvarðanir sem hann nú sjái eftir. Hann sé eignalaus, búi í leiguhúsnæði og sé óvinnufær vegna sjúkdóms. Kærandi óskar þess í lok bréfsins að honum verði veitt annað tækifæri til að sinna samfélagsþjónustu þar sem hann hafi ekki fjármagn til að greiða sektina. Þá treysti hann sér ekki til að sitja í fangelsi í 65 daga.“

Niðurstöðukafli úrskurðarins er svohljóðandi:

„Af gögnum málsins má sjá að kærandi mætti of seint til vinnu þann 17. maí sl. án þess að boða forföll eins og honum bar að gera samkvæmt skilyrðum þeim sem fram komu í samfélagsþjónustuskírteini sem hann undirritaði þann 6. maí 2005. Þá má af gögnum máls einnig sjá að þann 24. maí sl. mætti hann til vinnu kl. 10:00 eins og honum bar og hringdi síðan í fulltrúa fangelsismálastofnunar kl. 10:04 og kvartaði yfir því að enginn væri á staðnum til að opna fyrir sér. Kærandi hunsaði leiðbeiningar fulltrúa fangelsismálastofnunar um að bíða þar til opnað yrði fyrir honum og fór af vinnustaðnum þrátt fyrir að honum hafi verið tilkynnt að litið yrði á slíka framkomu sem rof á samfélagsþjónustu. Kærandi hlaut áminningu frá fangelsismálastofnun vegna fyrra rofs hans á skilyrðum samfélagsþjónustu og eftir síðara brotið tilkynnti stofnunin honum að heimild hans til að gegna samfélagsþjónustu yrði afturkölluð og honum gefinn kostur á að koma að andmælum.

Var kæranda veitt áminning þann 23. maí 2005, vegna rofs á 3. tölul. skilyrða sem sett eru fyrir samfélagsþjónustu þar sem hann mætti of seint til vinnu 17. maí 2005 né boðaði forföll. Í þeirri áminningu kemur skýrt fram að ítrekuð brot á skilyrðum samfélagsþjónustu geti leitt til þess að heimild til að afplána vararefsinguna með samfélagsþjónustu verði afturkölluð. Með vísan til áminningarinnar og til þess að kærandi yfirgaf vinnustað þvert gegn fyrirmælum fulltrúa fangelsismálastofnunar þann 24. maí 2005, taldi fangelsismálastofnun kæranda hafa ítrekað rofið skilyrði samfélagsþjónustunnar og afturkallaði heimild hans til að gegna samfélagsþjónustu.

Ráðuneytið telur að athugasemdir þær og þau gögn sem liggja fyrir í málinu séu ekki til þess fallin að hnekkja ákvörðun fangelsismálastofnunar. Kæranda mátti vera ljóst að brot hans á skilyrðum samfélagsþjónustu gætu leitt til þess að heimild til að gegna samfélagsþjónustu yrði afturkölluð, en með því að tilkynna ekki án undandráttar ástæðu þess að hann mætti of seint og með því að yfirgefa vinnustað þvert á fyrirmæli fulltrúa fangelsismálastofnunar braut hann skilyrði samfélagsþjónustunnar. Telur ráðuneytið því rétt að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar ríkisins um að kærandi skuli afplána samtals 65 daga eftirstöðvar 68 daga vararefsingu fésekta samkvæmt dómi héraðsdóms Austurlands, uppkveðnum [...] og viðurlagaákvörðun héraðsdóms Austurlands frá [...].“

Eins og áður sagði leitaði A til mín með kvörtun í janúarmánuði 2006 vegna úrskurðar ráðuneytisins. Með tölvubréfi, dags. 14. febrúar 2006, bárust mér þær upplýsingar frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að fangelsismálastofnun hefði ákveðið að fresta fyrirhugaðri afplánun A á meðan mál hans væri til athugunar hjá embætti mínu. Við eftirgrennslan mína kom fram að hvað sem þessum upplýsingum leið hafði A hafið afplánum vararefsingar hinnar dæmdu sektar í fangelsi. Eftir það bárust fangelsismálastofnun læknisvottorð, dags. 26. september 2006, og bréf frá fangelsislækni, dags. 5. október 2006. Læknisvottorðið var frá sérfræðingi í heila- og taugasjúkdómum sem haft hafði A til meðferðar og þar var því lýst að sjúkdómi hans fylgdi mikill kvíði og það væri vel þekkt að andlegt álag, sem læknirinn segir að gera megi ráð fyrir við kringumstæður A, geti komið af stað því sem læknirinn nefnir kast. Hvetur læknirinn til þess að tekið verði tillit til þessa. Í bréfi fangelsislæknisins kemur fram að hann hafi fylgst með A eftir að hann hóf afplánum í Hegningarhúsinu og fram kemur að A hafi að eigin ósk verið í einangrunarklefa. Læknirinn segir að það hafi gengið eftir sem læknir A hafi spáð að álag sem fangelsisvistinni fylgir hafi haft veruleg áhrif á sjúkdóminn. Í bréfi sínu bendir fangelsislæknirinn á að MS-sjúkdómur hafi ekki aðeins í för með sér ýmis einkenni frá stoð- og taugakerfi svo sem þróttleysi, lamanir, tilfinningatruflanir, tilfinningaleysi og andlegar sveiflur heldur einnig almennt andlegt álag og sorgarviðbrögð gagnvart kringumstæðum þar sem vitað sé að horfur þessa sjúkdóms séu mjög slæmar. Að síðustu lýsir læknirinn því mati sínu að undir gefnum kringumstæðum geri fangelsisvistun þessa manns honum meiri skaða heldur en ætla megi að svari til þeirrar refsingar sem honum hefur verið dæmd. Vonast læknirinn til að a.m.k. verði reynt að bæta úr aðstöðu hans og dvalarstað eftir megni.

A mun svo hafa greitt eftirstöðvar fjársektarinnar 26. október 2006 og var þá látinn laus úr fangelsi. Samkvæmt upplýsingum frá fangelsismálastofnun hafði honum áður verið leiðbeint um möguleika á að sækja um náðun en það hafi hann ekki gert.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 20. janúar 2006, þar sem ég óskaði eftir því, áður en ég tæki ákvörðun um hvort kvörtun A gæfi tilefni til frekari athugunar af minni hálfu, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Umbeðin gögn bárust mér með símbréfi sama dag.

Með bréfi, dags. 25. janúar s.á., ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf að nýju þar sem ég benti m.a. á að meðal gagna málsins væri vottorð Y, læknis, sem stimplað væri um móttöku 24. júní 2005 af fangelsismálastofnun. Benti ég á að í ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 29. ágúst 2005 væri þó hvorki getið um vottorð þetta né tekin afstaða til þýðingar þess fyrir úrlausn málsins og þótt vottorðsins væri getið í forsendum úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segði einungis í niðurstöðukafla úrskurðarins að ráðuneytið teldi „að athugasemdir þær og þau gögn sem [lægju] fyrir í málinu [væru] ekki til þess fallin að hnekkja ákvörðun fangelsismálastofnunar“. Óskaði ég eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Þá óskaði ég eftir að ráðuneytið gerði mér grein fyrir hvort og þá hvernig fullyrðingar A um þýðingu sjúkdóms hans í málinu hefðu verið rannsakaðar, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, annars vegar af hálfu fangelsismálastofnunar og hins vegar ráðuneytisins og að mér yrðu afhent fyrirliggjandi gögn um þá rannsókn. Jafnframt óskaði ég sérstaklega eftir að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvernig það hefði tekið þýðingu læknisvottorðs Y til rökstuddrar úrlausnar við uppkvaðningu úrskurðar síns.

Þá óskaði ég sérstaklega eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvernig ákvörðun um afturköllun heimildar A til að gegna samfélagsþjónustu í stað afplánunar vararefsingar í fangelsi hefði samræmst meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga, í ljósi þess að önnur vægari úrræði væru fyrir hendi við rof á skilyrðum samfélagsþjónustu, sbr. ákvæði 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsingar.

Að lokum óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort úrskurður þess hefði samræmst fyrirmælum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á, þ.m.t. með tilliti til lagaskilareglna.

Mér barst svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við fyrirspurnum mínum með bréfi, dags. 17. febrúar s.á. Þar eru fyrst rakin málsatvik og atriði úr bréfaskiptum A við fangelsismálastofnun og ráðuneytið, en síðan segir í bréfinu:

„Í bréfi yðar, herra umboðsmaður, er þess í fyrsta lagi óskað að ráðuneytið lýsi viðhorfi sínu til kvörtunar [A] til yðar, dags. 19. janúar sl. Fyrir utan staðhæfingar hans um að kerfið hafi verið ósveigjanlegt, að ekki hafi verið komið til móts við óskir hans um að honum yrði útvegað annað starf og að hann hafi verið í slæmu andlegu jafnvægi á þessum tíma sem hafi orðið til þess að hann tók ekki alltaf rökréttar ákvarðanir kemur þar ýmislegt fram sem [A] gerði ráðuneytinu ekki grein fyrir þegar hann kærði ákvörðun fangelsismálastofnunar. Þá segir [A] í kvörtun sinni til yðar að ástæða þess að hann hafi ekki mætt á réttum tíma þann 17. maí sl. hafi verið vegna vankunnáttu hans á almenningssamgöngukerfinu. Þessi yfirlýsing [A] er athyglisverð því hún felur í sér að fyrra brot hans á skilyrðum samfélagsþjónustu hafi ekki verið vegna sjúkdóms hans, en aðal umkvörtunarefni hans til yðar er m.a. að ekki hafi verið tekið mið af læknisvottorði sem hann hafi lagt fram um sjúkdóm sinn. Einnig kemur fram í kvörtuninni að hann hafi viljað skipta um starf og hætta að vinna í [X] þar sem þar væru ónæmisvakar sem hefðu slæm áhrif á sjúkdóm hans, vegna axlarbrots sem hafi hrjáð hann og vegna staðsetningar vinnustaðarins, en hann hafi verið án ökuréttinda á þessum tíma. Það er mat ráðuneytisins að ef einstaklingur verður fyrir ofnæmisviðbrögðum við vinnu sína í samfélagsþjónustu sem hafi slæm áhrif á sjúkdóm sem hann þjáist af þurfi hann að koma þeim skilaboðum áleiðis til réttra aðila og fá vottorð læknis til að styðja þá skýringu. Einnig hefði verið æskilegt að [A] hefði upplýst fangelsismálastofnun og ráðuneytið um axlarbrotið og lagt fram vottorð læknis til að staðfesta meiðslin og lýsa getu hans til að starfa með slík meiðsl. Það er stefna fangelsisyfirvalda að fundin sé vinna við hæfi, eins og kostur er, fyrir alla sem sinna samfélagsþjónustu og því hefðu vottorð læknis í þá veru sem áður er lýst haft áhrif á mat yfirvalda við ákvarðanir sínar. Ekki verður séð að hægt sé að leggja þá ábyrgð á yfirvöld að þau kanni frekar sjúkdómseinkenni sem þeim hafa ekki verið gerð grein fyrir, eins og beinbrot eða ofnæmi.

Þá var þess í öðru lagi óskað að yður yrði gerð grein fyrir hvort og þá hvernig fullyrðingar [A] um þýðingu sjúkdóms hans í málinu hafi verið rannsakaðar, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, annars vegar af hálfu fangelsismálastofnunar og hins vegar af hálfu ráðuneytisins. Með bréfi ráðuneytisins til fangelsismálastofnunar, dags. 2. febrúar sl., var þessara upplýsinga óskað. Í bréfi fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 14. febrúar sl., bárust skýringar stofnunarinnar vegna erindis yðar. Vísað er til bréfs stofnunarinnar, sem er meðfylgjandi, varðandi þann hluta spurningarinnar er snýr að fangelsismálastofnun. Hvað varðar ráðuneytið þá skal í upphafi tekið fram að það er meginregla í íslenskum rétti að refsingu beri að afplána að fullu eftir efni hennar. Samfélagsþjónusta er ívilnandi úrræði, sem m.a. er ætlað að hafa uppeldislegt gildi og sem löggjafinn heimilar að beitt sé að uppfylltum tilteknum ströngum skilyrðum. Skilyrði þau er um samfélagsþjónustuna gilda eru fá og skýr og [A] mátti vera fyllilega ljóst hvaða afleiðingar það myndi hafa að brjóta skilyrðin. Við undirritun samfélagsþjónustuskírteinis var honum skýrt frá því hvað fælist í skilyrðunum, hvaða afleiðingar það myndi hafa að brjóta þessi skilyrði og hvernig bæri að bera sig að við að tilkynna um ástæður þess að ekki hafi verið unnt að standa við skilyrðin og skila læknisvottorði væri þess óskað, ef til þess kæmi. Ráðuneytið taldi aldrei neinn vafa á því að [A] væri haldinn MS sjúkdómi og væri þess vegna misvel frískur, bæði með hliðsjón af frásögn hans sjálfs og með hliðsjón af vottorði [Y], sérfræðings í neurology. Að auki lá fyrir að upplýsingar um sjúkdóm hans höfðu legið fyrir frá því að hann sótti um samfélagsþjónustuna og að öll vinnuáætlun samfélagsþjónustuvinnunnar var miðuð út frá heilsufari hans. Þess ber að geta að gerðar voru sömu kröfur til [A] eins og annarra sem gegna samfélagsþjónustu um að tilkynna án undandráttar um ástæður þess að hann reyndist ekki í ástandi til að stunda vinnu sína eða standa við skilyrði samfélagsþjónustunnar að öðru leyti og sömuleiðis að leggja fram vottorð læknis sem votti um ástand hans tiltekna daga. Ekki þótti nægilegt að lagt væri fram almennt vottorð, nokkrum vikum eftir að umrædd brot á skilyrðunum áttu sér stað, um að [A] væri misvel frískur, og ekki var það talið að það gæti firrt hann ábyrgð af því að virða að vettugi skilyrðin án sérstakra skýringa. Á þetta reyndi sérstaklega við síðara brot [A], eftir að fangelsismálastofnun hafði bæði bréf- og símleiðis ítrekað skilyrði samfélagsþjónustunnar við hann og þær afleiðingar sem brot á skilyrðunum myndu hafa. Þá kaus hann samt sem áður að yfirgefa vinnustað sinn, þvert gegn fyrirmælum fulltrúa fangelsismálastofnunar.

Í þriðja lagi var óskað afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig það hafi tekið þýðingu læknisvottorð [Y] til rökstuddrar úrlausnar við uppkvaðningu úrskurðarins. Hvað varðar þennan lið vísast til umfjöllunarinnar við spurningu númer tvö auk þess sem ítrekað er að læknisvottorð {Y] rökstuddi aðeins það sem fyrir var vitað, þ.e. að [A] væri með MS sjúkdóm og að sjúkdómurinn hefði áhrif á líðan hans.

Í fjórða lagi var óskað eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvernig ákvörðun um afturköllun heimildar [A] til að gegna samfélagsþjónustu hafi samræmst meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, í ljósi þess að önnur vægari úrræði eru fyrir hendi við rof á skilyrðum samfélagsþjónustu. Varðandi þennan lið vísar ráðuneytið til umfjöllunar fangelsismálastofnunar í áðurnefndu og meðfylgjandi bréfi stofnunarinnar. Þar segir: „Í l. mgr. 31. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005 segir að rjúfi dómþoli skilyrði samfélagsþjónustu eða sinni henni ekki með fullnægjandi hætti ákveði Fangelsismálastofnun hvort skilyrðum hennar skuli breytt, hvort tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsing skuli afplánuð í fangelsi. Í 3. mgr. 31. gr. segir að þegar rof á skilyrðum eða meint afbrot er hvorki alvarlegt né ítrekað skal veita áminningu áður en ákveðið er að fangelsisrefsing skuli afplánuð í fangelsi. Ef dómþoli rýfur skilyrði samfélagsþjónustu, t.d. með því að mæta ekki til vinnu og tilkynna ekki veikindi eða aðrar ástæður án undandráttar er honum veitt áminning. Fangelsismálastofnun hefur gripið til þess úrræðis að lengja þann tíma sem samfélagsþjónusta er innt af hendi eða breyta vinnuáætlun að öðru leyti eftir að samfélagsþjónusta er hafin ef ljóst er að dómþoli getur illa sinnt vinnunni á umsömdum tíma, t.d. vegna veikinda en slíkt er aðeins gert ef hann tilkynnir án undandráttar ástæður þess að hann geti ekki mætt. Mikilvægt er að festa sé í vinnuáætluninni og því er ekki unnt að hafa slíkan sveigjanleika á samfélagsþjónustunni að dómþolar mæti aðeins þegar þeim hentar. Eins og að framan greinir var vinnuáætlun [A] unnin í samvinnu við hann og hann samþykkur henni að öllu leyti. Búið var að segja við hann að ef hann treysti sér ekki til að mæta á tilskildum tíma bæri honum að tilkynna það án undandráttar. Við fyrsta brot var [A] veitt áminning og var honum gert ljóst að annað slíkt brot gæti leitt til afturköllunar á samfélagsþjónustu. Þegar ljóst var að hann hafði ítrekað rofið skilyrði samfélagsþjónustu þótti ekki unnt að grípa til annarra og vægari úrræða en að afturkalla heimildina.“ Það er skoðun ráðuneytisins að meðalhófsreglan hafi verið í heiðri höfð. Kæranda var gerð grein fyrir því í upphafi samfélagsþjónustunnar, svo og þegar hann hlaut áminninguna, að ítrekað brot á skilyrðunum gæti leitt til þess að samfélagsþjónustuheimild hans yrði afturkölluð. Áminningin var birt fyrir [A] 23. maí sl., og átti [A] því að vera mjög vel meðvitaður um það hvað biði hans, ef hann yrði uppvís að rofum að skilyrðum á ný. Að auki var honum tjáð þegar síðara brot hans átti sér stað, þann 24. maí sl., að með því að yfirgefa vinnustað sinn áður en vinna hans hæfist þann dag, væri hann að rjúfa skilyrði samfélagsþjónustunnar. Þar sem ekki var séð að fyrir lægju fullnægjandi gögn sem staðreyndu lögmæt forföll [A] í þeim tilvikum sem um er rætt taldi ráðuneytið rétt að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar um afturköllun samfélagsþjónustunnar enda í samræmi við það verklag sem viðhaft er í sambærilegum málum.

Í fimmta og síðasta lagi var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort úrskurður þess hafi samræmst fyrirmælum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um að í rökstuðningi skuli vísað til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Athugasemd yðar herra umboðsmaður er réttmæt. Vikið var að tilvísun til lagareglna í meginmáli úrskurðarins og í kjölfarið láðist að tilgreina kæruheimildir og tímamörk, sbr. stjórnsýslulög, auk þess að með úrskurðinum væri verið að staðfesta ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, sem grundvallaðist á l. mgr. 31. gr. laga um fullnustu refsinga nr. 49/2005. Þetta hefði vissulega átt að orða með berum hætti í rökstuðningi.“

Með bréfi, dags. 17. febrúar 2006, kynnti ég A bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og gaf honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af því. Hinn 29. mars s.á. afhenti A á skrifstofu embættis míns læknisvottorð Z, sérfræðings í heila- og taugasjúkdómum, dags. 6. febrúar 2006, þar sem veikindum A vegna MS sjúkdóms er lýst og m.a. lýst því áliti læknisins að A sé ófær um að afplána sekt með fangelsisvist vegna sjúkdómsins. Hinn 5. apríl s.á. tilkynnti A starfsmanni mínum símleiðis að hann treysti sér ekki til þess að skila skriflegum athugasemdum við svörum ráðuneytisins en að hann vísaði til þess sem fram hefði komið í kvörtun sinni til mín og til læknisvottorðsins sem hann lagði fram 29. mars 2006.

Í framhaldi af frekari athugun á máli þessu ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf, dags. 3. apríl 2007, þar sem ég tók fram að ég hefði nú til athugunar hvort sú grundvallarforsenda um að fyrir hefði legið áminning vegna fyrra atviksins hafi í reynd verið til staðar og ef svo væri ekki, hvort rétt væri að fullnægt hafi verið lagaskilyrðum 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 fyrir þeirri ákvörðun sem tekin var. Óskaði ég nú eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði nánar þá afstöðu sína, sem fram kæmi í úrskurði þess frá 12. desember 2005, að A hafi verið „veitt áminning þann 23. maí 2005“ og þýðingu þessa atriðis fyrir þá niðurstöðu ráðuneytisins að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar. Þá óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort meint rof A á skilyrðum samfélagsþjónustunnar gætu talist ítrekuð, óháð því hvort áminning hafi verið veitt fyrir eða eftir 24. maí 2005. Tók ég fram að ég hefði í því sambandi í huga hvort það teldist ekki almennt forsenda þess að atvik gæti haft í för með sér ítrekunaráhrif, þegar lög mæltu fyrir um slík áhrif, að veitt hefði verið formleg viðvörun áður en atvikið átti sér stað, t.d. með því að stjórnvald hefði slegið því föstu að fyrra atvik hefði falið í sér brot eða rof á skilyrðum af því tagi sem um ræddi, en ella væri ekki tryggt að aðila máls mætti vera ljóst að sýndi hann af sér tiltekna háttsemi að nýju yrði talið um ítrekað brot/rof að ræða.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. apríl 2007, segir m.a. svo:

„Samfélagsþjónusta er undantekning frá þeirri meginreglu að dómþolar afpláni fangelsisrefsingar eða greiði sektir sínar eða afpláni vararefsingu vegna fésektar í fangelsi. Áður en fangelsismálastofnun metur hvort dómþoli teljist hæfur til að gegna samfélagsþjónustu og hvort líklegt er að hann geti innt hana af hendi fer fram athugun á persónulegum högum hans. [A] sótti um samfélagsþjónustu með bréfi dags. 11. janúar 2005 og þann 7. apríl s.á. var tekin af honum persónuskýrsla hjá fangelsismálastofnun vegna umsóknarinnar. Þar kom fram að [A] væri með MS sjúkdóm, hrjáðist af orkuleysi og væri oft lengi í gang á morgnana. Þrátt fyrir þetta var haft eftir honum í þessari skýrslutöku að hann gæti sinnt vinnu hvenær sem er, þótt hann treysti sér ekki í langa vinnudaga. Í samfélagsþjónustuskírteini sem [A] undirritaði 6. maí 2005 var ákveðið að hann skyldi inna af hendi 91 klukkustunda vinnu í [X] og gekkst hann undir þau skilyrði er um samfélagsþjónustu gilda, þ.m.t. að vinna án undandráttar á tilsettum tíma þau störf sem honum væru ætluð og hann tilkynnti án undandráttar veikindi eða aðrir orsakir fyrir því að hann gæti ekki mætt til vinnu. Þá ber þess að geta að vinnustaðurinn var valinn með hliðsjón af heilsu [A] og að hann samþykkti hann með undirritun sinni. Í kjölfar þess að [A] mætti 50 mínútum of seint til vinnu þann 17. maí 2005, þ.e. kl. 10:50 í stað 10:00, án þess að boða forföll, taldi fangelsismálastofnun tilefni til að áminna hann, sbr. bréf stofnunarinnar frá 23. maí 2005 sem var birt fyrir [A] sama dag og var honum gefinn 7 daga frestur til að koma að andmælum. Í bréfi fangelsismálastofnunar kom fram að ef ekki bærust andmæli frá [A] innan viku frá móttöku bréfsins yrði litið svo á að hann hefði gengist við brotinu og að bréfið teldist að þeim tíma liðnum áminning. Þar sem andmæli hans bárust ekki fyrr en 6. júní 2005 eða 1 viku eftir að frestur til að koma að andmælum rann út taldist bréf fangelsismálastofnunar frá 23. maí 2005 áminning. Degi síðar eða þann 24. maí 2006 yfirgaf [A] [X] þegar enginn hafði komið til dyra kl. 10:04 til að hleypa honum inn, þrátt fyrir að fulltrúi fangelsismálastofnunar hefði símleiðis sagt honum að bíða rólegur þar til honum yrði hleypt inn. Í símtalinu var [A] tjáð að yfirgæfi hann vinnustaðinn gæti svo farið að litið yrði á það sem rof á samfélagsþjónustunni. Í bréfi stofnunarinnar til [A] dags 6. júní 2005 var honum tilkynnt að stofnunin liti á síðara brot hans sem rof á skilyrðum samfélagsþjónustu og sem ítrekun á fyrra broti hans. Áminning sú er [A] hlaut vegna fyrra rofs á skilyrðum samfélagsþjónustu er dagsett 23. maí og telst áminningin vera frá þeim degi, enda segir í bréfinu að innan viku yrði bréfið talið vera áminning ef ekki kæmu fram andmæli við efni þess innan frestsins. Með hliðsjón af þessu var vísað til þessa bréfs með þeim hætti sem gert var í úrskurði ráðuneytisins frá 12. desember 2005. Telur ráðuneytið að lagaskilyrðum 1. mgr. 31. gr. laga um fullnustu refsinga hafi verið fullnægt enda kemur þar fram að rjúfi dómþoli skilyrði samfélagsþjónustu eða fullnægi henni ekki með fullnægjandi hætti geti fangelsismálastofnun ákveðið að hann afpláni refsingu í fangelsi.

Þá verður talið að brot [A] teljist til ítrekaðra brota, enda er litið svo á að áminning sú er [A] fékk í hendur 23. maí 2005 hafi verið komin til vitundar hans fyrir 24. maí er næsta brot átti sér stað. Vitneskja hans um áminningu vegna brots var sannarlega til staðar þegar hann braut af sér á nýjan leik, en það verður að teljast vera forsenda þess að síðara brotið geti falið í sér ítrekun. Ef litið væri svo á að formleg viðvörun hefði ekki legið fyrir fyrr en 30. maí eða þegar vika var liðin frá því að [A] var með bréfi veitt áminning vegna fyrra rofs á skilyrðum sem sett voru fyrir ákvörðun sem var ívilnandi fyrir hann, væri stjórnvöldum settar mjög þröngar skorður þegar kemur að úrræðum vegna brota á skilyrðum sem þessum. Dómþolinn hefði þá all mikið svigrúm til þess að brjóta ítrekað af sér innan þessara tímamarka án þess að ítrekunin yrði metin gild. Ekki verður séð að það geti verið tilgangur laganna. Formleg viðvörun lá hins vegar gild fyrir í bréfi 23. maí enda var [A] þar gert ljóst að kæmu ekki fram andmæli hans innan viku tíma myndu bréfið jafngilda formlegri áminningu.”

Ég gaf A kost á að senda mér athugasemdir vegna þessa bréfs ráðuneytisins en þær hafa ekki borist.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Í máli þessu liggur fyrir að sá einstaklingur sem í hlut á og hafði fengið leyfi til að taka út dæmda fjársekt með samfélagsþjónustu átti við MS sjúkdóm að stríða. Það er í sjálfu sér ekki umdeilt að atvik urðu með þeim hætti að öðru sinni þegar A átti að mæta til vinnu vegna samfélagsþjónustunnar mætti hann of seint og nokkrum dögum síðar fór hann af vinnustaðnum eftir samtal við starfsmann fangelsismálastofnunar sem lýst hefur verið hér að framan. Um frekari samfélagsþjónustu af hans hálfu varð ekki að ræða og heimild hans til að gegna samfélagsþjónustu var síðan afturkölluð. Þá liggur fyrir að umræddur einstaklingur var látinn hefja afplánun vegna eftirstöðva fjársektarinnar þrátt fyrir áform stjórnvalda um að fresta því meðan málið væri til athugunar hjá mér. Hann var síðan vistaður í fangelsi þrátt fyrir athugasemdir lækna við það þar til hann hafði greitt eftirstöðvar sektarinnar.

Í ljósi þess hverjar urðu endanlegar lyktir þessa máls af hálfu stjórnvalda hefur hugsanleg endurupptaka þeirrar ákvörðunar að afturkalla heimildina til samfélagsþjónustu ekki lengur raunhæfa þýðingu fyrir þann einstakling sem í hlut á. Að því marki sem hann telur að annmarkar hafi verið á meðferð stjórnvalda á þessu máli sínu verður það því að vera verkefni dómstóla að taka afstöðu til þess hvort stofnast hafi til skaðabótaskyldu af hálfu ríkisins og hverjar eigi þá að vera bætur.

Með tilliti til þessa hef ég ákveðið að beina athugun minni á þessu máli einkum að þremur atriðum sem ég tel að hafi einnig almenna þýðingu um meðferð mála hjá stjórnvöldum þegar teknar eru ákvarðanir um viðbrögð vegna frávika eða rofa dómþola á skilyrðum samfélagsþjónustu eða ef hann sinnir henni ekki með fullnægjandi hætti. Í fyrsta lagi er það hvort rof á skilyrðum samfélagsþjónustu hafi, með tilliti til atvika í máli A, verið ítrekuð í merkingu 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 og þar með hvort uppfyllt hafi verið skilyrði ákvæðisins um ítrekun og áminningu áður en ákveðið var að refsing A yrði afplánuð í fangelsi eins og fangelsismálastofnun og dóms- og kirkjumálaráðuneytið byggja á. Í öðru lagi er það hvort málsatvik hafi verið nægjanlega upplýst af hálfu stjórnvalda við töku ákvörðunar um afturköllun á heimildinni til samfélagsþjónustu í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og síðan í þriðja lagi hvort ákvörðunin hafi samræmst meðalhófsreglu 12. gr. sömu laga.

2.

Þegar A sótti um og fékk heimild til að gegna samfélagsþjónustu var ákvæði um samfélagsþjónustu að finna í IV. kafla laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, en við ákvörðun fangelsismálastofnunar í máli hans höfðu lög nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, tekið gildi. Var á þeim lögum byggt bæði í ákvörðun stofnunarinnar og síðar í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

Fjallað er um samfélagsþjónustu í 27.—31. gr. laga nr. 49/2005. Eitt af skilyrðum þess að samfélagsþjónusta komi til álita er að dómþoli teljist hæfur til hennar, sbr. 3. tl. 1. mgr. 28. gr. laganna. Áður en það er metið, þ.m.t. hvort líklegt sé að hann geti innt samfélagsþjónustuna af hendi, skal fara fram athugun á persónulegum högum hans, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Var tekin persónuskýrsla af A hjá fangelsismálastofnun 7. apríl 2005, eins og rakið er í upphafi kafla II hér að framan. Mat fangelsismálastofnun A hæfan til að gegna samfélagsþjónustu þrátt fyrir veikindi hans og tók þá ákvörðun að bjóða honum að afplána vararefsingu með samfélagsþjónustu í stað afplánunar í fangelsi.

Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. laga nr. 49/2005 ákveður fangelsismálastofnun hvaða samfélagsþjónustu dómþoli sinnir í hverju tilviki og á hve löngum tíma samfélagsþjónusta skuli innt af hendi. Sá tími skal aldrei vera skemmri en tveir mánuðir en ekki er mælt fyrir um hámarkstíma samfélagsþjónustunnar. Ákvæði sama efnis hefur verið í lögum um samfélagsþjónustu allt frá því að fyrstu lög um þetta efni voru sett, nr. 55/1994. Segir í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga að almennt sé gert ráð fyrir að vinnuskyldunni sé dreift jafnt á það tímabil sem inna skal hana af hendi (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3837). Í almennum athugasemdum með frumvarpi sem varð að lögum nr. 123/1997, þar sem ákvæði um samfélagsþjónustu voru tekin upp í lög nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, sagði jafnframt:

„Að jafnaði vinnur dómþoli einu sinni til tvisvar í viku, þrjá til sex tíma í senn og eru vikudagar fastákveðnir. Sérstök áhersla er lögð á að ekki verði vikið frá vinnuáætlun án samráðs og samþykkis Fangelsismálastofnunar.“ (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2018).

Í 30. gr. laga nr. 49/2005 er lýst skilyrðum fyrir samfélagsþjónustu. Annars vegar er lýst þeim skilyrðum sem samfélagsþjónusta skal vera bundin, sbr. 1. mgr. greinarinnar, en þau skilyrði eru að dómþoli gerist ekki sekur um refsiverðan verknað á þeim tíma sem samfélagsþjónusta er innt af hendi og á sama tíma sæti hann umsjón og eftirliti fangelsismálastofnunar eða annars aðila sem hún ákveður. Hins vegar er í 2. mgr. greinarinnar að finna svohljóðandi ákvæði um skilyrði sem heimilt er að ákveða að samfélagsþjónusta verði bundin:

„Auk þess má ákveða að samfélagsþjónusta verði bundin eftirfarandi skilyrðum:

1. Að dómþoli hlíti fyrirmælum umsjónaraðila um dvalarstað, menntun, vinnu, umgengni við aðra menn og iðkun tómstundastarfa.

2. Að dómþoli neyti ekki áfengis eða ávana- og fíkniefna. Heimilt er að krefjast þess að dómþoli undirgangist rannsókn á öndunarsýni eða blóð- og þvagrannsókn ef ástæða er til að ætla að hann hafi brotið gegn skilyrði 2. tölul. Synjun dómþola á slíkri rannsókn gildir sem rof á skilyrðum samfélagsþjónustu.“

Hliðstætt ákvæði var áður að finna í lögum nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, eftir að í þau lög var, með lögum nr. 123/1997, bætt við kafla um samfélagsþjónustu og fyrstu lögin um það efni, nr. 55/1994, voru felld úr gildi. Í almennum athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 123/1997 segir að „dómþoli [eigi] án undandráttar að vinna þau störf sem honum eru falin, tilkynna um veikindi eða aðrar ástæður fyrir því að hann mæti ekki til vinnu og skila læknisvottorði sé þess óskað“. (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 2018.) Ákvörðun fangelsismálastofnunar um að vararefsing A yrði fullnustuð með samfélagsþjónustu var, auk skilyrðis um að hann neytti hvorki áfengis né deyfilyfja, bundin því skilyrði í samræmi við ofangreint heimildarákvæði að hann sætti umsjón og eftirliti fangelsismálastofnunar og hlítti fyrirmælum hennar samkvæmt tveimur stafliðum, sem raktir eru í kafla II hér að framan.

Í 31. gr. laganna er fjallað um rof á skilyrðum samfélagsþjónustu, en ákvæði 1.—3. mgr. greinarinnar eru svohljóðandi:

„Nú rýfur dómþoli skilyrði samfélagsþjónustu eða sinnir henni ekki með fullnægjandi hætti og ákveður þá fangelsismálastofnun hvort skilyrðum hennar skuli breytt, hvort tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsing skuli afplánuð í fangelsi.

Nú er dómþoli kærður fyrir að hafa framið refsiverðan verknað eða telst ekki lengur hæfur til að gegna samfélagsþjónustu, eftir að ákveðið er að fullnusta fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu, og getur fangelsismálastofnun þá ákveðið að ákvörðun um fullnustu með samfélagsþjónustu verði afturkölluð og að dómþoli afpláni refsinguna í fangelsi.

Þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu eða meint afbrot er hvorki alvarlegt né ítrekað skal veita áminningu áður en ákveðið er að fangelsisrefsing skuli afplánuð í fangelsi.“

Samsvarandi ákvæði við 1. og 3. mgr. greinarinnar var að finna í 1. og 3. mgr. 26. gr. eldri laga nr. 48/1988, eins og þeim var breytt með lögum nr. 123/1997. Í almennum athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 123/1997 sagði m.a.:

„Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. [laga nr. 55/1994] fjallar Fangelsismálastofnun um önnur skilorðsrof en þau að dómþoli fremur nýtt afbrot [...]. Hér er oftast um að ræða rof á skilyrðum þeim er fram koma í samfélagsþjónustuskírteini og varða tilkynningarskyldu ef dómþoli getur ekki mætt til vinnu, svo og skilyrði um áfengisbindindi. Fangelsismálastofnun hefur metið hvert tilvik fyrir sig og eðli skilorðsrofs. Að sjálfsögðu er dómþola gefinn kostur á að tjá sig um skilorðsrofið og hugsanlega er munnleg áminning látin nægja, t.d. ef dómþoli mætir í eitt skipti of seint til vinnu. Algengast er að dómþola sé veitt skrifleg áminning og er hún þá eins konar viðvörun um að ítrekað skilorðsrof kunni að leiða til þess að honum verði gert að afplána eftirstöðvar refsingar sinnar.“ (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 2019—2020.)

Í athugasemdum með ákvæði e-liðar 4. gr. frumvarps til laga nr. 123/1997 segir m.a. svo um ákvæði sem urðu að 1. og 3. mgr. 26. gr. laga nr. 48/1988:

„Í 1. mgr. er lagt til að þegar dómþoli rjúfi skilyrði samfélagsþjónustu eða sinni henni ekki með fullnægjandi hætti ákveði Fangelsismálastofnun hvort skilyrðum hennar verði breytt, tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsivist skuli afplánuð. Til að uppeldislegum markmiðum samfélagsþjónustu verði náð er nauðsynlegt að takast þegar á við brot á reglum um samfélagsþjónustu þannig að dómþola verði ljóst að honum beri að inna samfélagsþjónustuna af hendi af samviskusemi og trúmennsku.

[...]

Í 3. mgr. er lagt til að þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu eða meint brot er ekki alvarlegt eða ekki ítrekað skuli veita áminningu áður en ákveðið er að refsivist skuli afplánuð. Sem dæmi um tilvik er ekki teldist alvarlegt rof á skilyrðum gæti verið að samfélagsþjónn komi nokkrum mínútum of seint til vinnu.“ (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 2022—2023.)

Samsvarandi ákvæði við 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 var einnig að finna í 2. mgr. 8. gr. fyrstu laga sem sett voru á þessu sviði, þ.e. í lögum nr. 55/1994, um samfélagsþjónustu. Í athugasemdum með 8. gr. frumvarps sem ekki varð útrætt en sem var samhljóða því er varð að lögum nr. 55/1994 segir m.a. að samkvæmt 2. mgr. greinarinnar sé „ekki gert ráð fyrir að öll frávik frá áætlun um framkvæmd samfélagsþjónustu verði talin brot á skilyrðum“ og að „vegna minniháttar frávika [geti samfélagsþjónustunefnd] fyrst beitt áminningu“. Þar segir jafnframt:

„Brýnt er talið að tekið verði á öllum frávikum frá áætlun um framkvæmd samfélagsþjónustu bæði fljótt og af festu. Þar sem samfélagsþjónusta hefur verið reynd hefur verið lögð áhersla á þetta þar sem uppeldisleg markmið með henni náist ekki með öðrum hætti.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3838-3839)

3.

Eins og að framan er rakið hefur athugun mín í fyrsta lagi beinst að því hvort sú ákvörðun fangelsismálastofnunar, sem staðfest var á kærustigi í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að afturkalla fyrri ákvörðun um að vararefsing fésektar, sem A hafði hlotið, yrði fullnustuð með því að hann fengi að gegna samfélagsþjónustu, hafi fullnægt skilyrðum 31. gr. laga nr. 49/2005 og þá í ljósi þeirra forsendna og málsatvika sem stjórnvöld hafa lagt til grundvallar við ákvörðunartökuna.

Af orðalagi áður tilvitnaðrar 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005, að virtum lögskýringargögnum, verður ráðið að almennt er gert ráð fyrir því að þegar um minniháttar brot er að ræða á þeim skilyrðum sem fram koma í samfélagsþjónustuskírteini skuli að jafnaði fyrst veita dómþola „áminningu“. Í lögskýringargögnum er sérstaklega tekið fram að dæmi um tilvik sem „ekki [telst] alvarlegt rof á skilyrðum gæti verið að samfélagsþjónn komi nokkrum mínútum of seint til vinnu.“ (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 2023.) Það er ljóst að mínu áliti af orðalagi 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005, eins og það verður túlkað í ljósi forsögu ákvæðisins og lögskýringargagna, að ef fyrsta brot dómþola telst ekki vera alvarlegt verður fyrst að liggja fyrir áminning til að síðari atvik geti talist fela í sér „ítrekun“ í merkingu ákvæðisins og þar með að heimilt sé að afturkalla leyfi til samfélagsþjónustu og mæla fyrir um að eftirstöðvar refsingar verði afplánaðar í fangelsi.

Ég tek fram að af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hefur ekki verið haldið fram að leggja beri annan skilning í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 en að framan er rakinn. Þvert á móti er sérstaklega áréttað í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 25. apríl 2007, að vitneskja A um „áminningu“ vegna fyrra brots hafi sannarlega verið til staðar þegar hann braut af sér á nýjan leik, en það verði að teljast vera „forsenda þess að síðara brotið geti falið í sér ítrekun“, eins og segir orðrétt í bréfinu.

Álitaefnið hér er hins vegar hvaða kröfur verði að gera til umræddrar áminningar þannig að hún geti haft þau réttaráhrif sem við hana eru tengd í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005. Í þeirri athugasemd við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 123/1997, þar sem var að finna forvera ákvæðis 3. mgr. 31. gr., og tekin er upp orðrétt hér að framan, er gengið út frá því að jafnan skuli gefa dómþola kost á að tjá sig áður en áminning er veitt og fram kemur að hugsanlega sé munnleg áminning látin nægja, t.d. ef dómþoli mætir í eitt skipti of seint til vinnu. Síðan segir:

„[...] Algengast er að dómþola sé veitt skrifleg áminning og er hún þá eins konar viðvörun um að ítrekað skilorðsrof kunni að leiða til þess að honum verði gert að afplána eftirstöðvar refsingar sinnar.“ (Alþt. 1997—1998, A-deild, bls. 2020.)

Ég tel af þessu tilefni rétt að árétta að ákvörðun fangelsismálastofnunar um að veita dómþola, sem fengið hefur heimild til að gegna samfélagsþjónustu, áminningu í merkingu 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005, er stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsmeðferð við töku slíkrar ákvörðunar þarf því að fullnægja reglum laganna, þ. á m. um rannsókn máls, sbr. 10. gr. laganna, dómþoli fái tækifæri til að tjá sig um þær forsendur og málsatvik sem fyrirhuguð áminning kann að byggja á, sbr. andmælareglu 13. gr. laganna, og gæta þarf reglna laganna um birtingu ákvörðunar. Ég minni á að áminning getur í þessu tilviki leitt til þess að stjórnvöld taki verulega íþyngjandi ákvörðun um persónuleg málefni viðkomandi einstaklings, þ.e. hann sæti afplánun í fangelsi með tilheyrandi frelsisskerðingu.

Þegar litið er til forsendna í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og athugasemda í svarbréfi þess frá 25. apríl 2007 er ljóst að af hálfu stjórnvalda var ákvörðunin um að afturkalla fyrri ákvörðun, um að A fengi að afplána refsingu sína með því að gegna samfélagsþjónustu, reist á því að fyrir hafi legið „áminning“ með bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 23. maí 2005, sbr. 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005, sem hafi síðan verið grundvöllur að ályktun um að A hafi „ítrekað“ rofið skilyrði samfélagsþjónustunnar með síðara broti sínu 24. maí 2005. Nánar tiltekið er á því byggt að A hafi með bréfi fangelsismálastofnunar, 23. maí 2005, verið veitt „áminning“ fyrir að hafa mætt 50 mínútum of seint til vinnu 17. s.m. Þá er á því byggt að daginn eftir að A hafði verið afhent „áminningarbréfið“ hafi hann rofið á ný skilyrði samfélagsþjónustunnar með því að fara af starfsvettvangi, sem var lokaður við komu hans, þrátt fyrir að honum hafi verið sagt að vera um kyrrt þar til starfsmaður kæmi til að opna.

Með bréfi fangelsismálastofnunar til A, dags. 23. maí 2005, var honum tilkynnt um að tilefni þætti til að áminna hann vegna rofs á 3. tölul. skilyrða samfélagsþjónustuheimildar hans. Í bréfinu segir orðrétt m.a. svo:

„Fangelsismálastofnun telur með vísan til ofanritaðs, tilefni til að áminna yður vegna rofs á 3. tl. skilyrða er um samfélagsþjónustu gilda. Hér með er yður gefinn kostur á að koma að andmælum, samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með skriflegum hætti. Berist Fangelsismálastofnun ekki andmæli yðar innan sjö daga frá móttöku bréfs þessa lítur stofnunin svo á að þér gangist við brotinu og telst bréf þetta, að þeim tíma liðnum, áminning.“

Samkvæmt skýru orðalagi þessa bréfs ákvað fangelsismálastofnun réttilega í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga að kynna A þá fyrirætlan að taka ákvörðun um að veita honum áminningu vegna þess að hann hefði mætt of seint til vinnu 17. maí 2005, og þar með rofið skilyrði fyrir því að gegna samfélagsþjónustu. Í bréfinu er A gefinn sjö daga frestur til að skila andmælum, en síðan segir að fangelsismálastofnun líti ella svo á að hann gangist við broti sínu og teljist bréfið „að þeim tíma liðnum, áminning“. Þetta orðalag verður ekki skilið með öðrum hætti en að fangelsismálastofnun hafi í samræmi við reglu 18. gr. stjórnsýslulaga ákveðið að veita A sjö daga andmælafrest, sbr. 13. gr. sömu laga, en ef hann færi þá leið að nýta ekki andmælarétt sinn myndi áminningin öðlast réttaráhrif að andmælafrestinum liðnum, sjö dögum frá dagsetningu bréfsins 23. maí 2005, eða 30 s.m. Síðara brot A mun hafa átt sér stað daginn eftir að þetta bréf var afhent A. Á þeim tímapunkti voru réttaráhrif áminningarinnar, eins og þau voru afmörkuð í bréfi fangelsismálastofnunar í ljósi andmælafrests, sbr. 18. gr. stjórnsýslulaga, eðli máls samkvæmt ekki komin fram enda voru enn sex dagar eftir fyrir A til þess að koma að andmælum sínum.

Í bréfi, dags. 3. apríl 2007, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins óskaði ég í ljósi þessa sérstaklega eftir því að ráðuneytið gerði mér nánar grein fyrir þeirri afstöðu í úrskurði þess frá 12. desember 2005 að A hefði með bréfinu 23. maí 2005 verið veitt áminning og að hún hefði legið til grundvallar ályktun um að hann hefði „ítrekað“ rofið skilyrði samfélagsþjónustunnar með því að fara af starfsvettvangi daginn eftir, eða 24. maí 2005. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. apríl 2007, sem tekið er í heild sinni orðrétt upp í kafla III hér að framan, segir m.a. svo:

„Í bréfi fangelsismálastofnunar kom fram að ef ekki bærust andmæli frá [A] innan viku frá móttöku bréfsins yrði litið svo á að hann hefði gengist við brotinu og að bréfið teldist að þeim tíma liðnum áminning. Þar sem andmæli hans bárust ekki fyrr en 6. júní 2005 eða 1 viku eftir að frestur til að koma að andmælum rann út taldist bréf fangelsismálastofnunar frá 23. maí 2005 áminning.[...] Áminning sú er [A] hlaut vegna fyrra rofs á skilyrðum samfélagsþjónustu er dagsett 23. maí og telst áminningin vera frá þeim degi, enda segir í bréfinu að innan viku yrði bréfið talið vera áminning ef ekki kæmu fram andmæli við efni þess innan frestsins. Með hliðsjón af þessu var vísað til þessa bréfs með þeim hætti sem gert var í úrskurði ráðuneytisins frá 12. desember 2005. [...]

Þá verður talið að brot [A] teljist til ítrekaðra brota, enda er litið svo á að áminning sú er [A] fékk í hendur 23. maí 2005 hafi verið komin til vitundar hans fyrir 24. maí er næsta brot átti sér stað. Vitneskja hans um áminningu vegna brots var sannarlega til staðar þegar hann braut af sér á nýjan leik, en það verður að teljast vera forsenda þess að síðara brotið geti falið í sér ítrekun. [...] Formleg viðvörun lá hins vegar fyrir í bréfi 23. maí enda var [A] þar gert ljóst að kæmu ekki fram andmæli hans innan viku tíma myndu bréfið jafngilda formlegri áminningu.“

Ofangreind afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er ekki í samræmi við beint orðalag í bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 23. maí 2005, og atvik málsins að öðru leyti. Með bréfinu var fangelsismálastofnun að taka fyrsta skrefið til undirbúnings ákvörðunar um að áminna A fyrir að hafa rofið skilyrði samfélagsþjónustunnar með því að mæta of seint til vinnu 17. s.m. Að virtri kröfu 13. gr. stjórnsýslulaga var honum gefið tækifæri til að tjá sig um þau atvik og ákvað stofnunin í samræmi við 18. gr. sömu laga að veita honum sjö daga frest. Eðli máls samkvæmt og í samræmi við orðalag bréfsins verður ekki séð að A hafi getað litið svo á að hann hefði hlotið formlega áminningu fyrr en að sá frestur væri liðinn, enda tæki hann þá ákvörðun að nýta ekki andmælarétt sinn. Hefði A hins vegar ákveðið að setja fram andmæli sín hefði fangelsismálastofnun þurft að taka sjálfstæða og efnislega afstöðu til þýðingar þeirra sjónarmiða sem hann hefði sett fram og birta síðan fyrir A niðurstöðu málsins sem hefði þá ekki öðlast réttaráhrif fyrr en frá þeim tíma, sbr. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Það getur því eðli máls samkvæmt ekki verið rétt hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að áminningin hafi að lögum orðið gild afturvirkt, frá dagsetningu bréfsins 23. maí 2005, þegar fyrir lá 30. s.m. að A hefði ekki nýtt andmælarétt sinn. Það var ekki fyrr en frá síðarnefnda deginum sem til greina kom að hann hefði að lögum fengið formlega áminningu vegna atviksins 17. s.m. sem uppfyllti skilyrði stjórnsýslulaga um nauðsynlegan undirbúning ákvörðunar.

Af þeim skýringum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi mér verður helst ráðið að það sé afstaða þess að annað hvort þurfi sú áminning sem um er rætt í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 ekki endilega að hafa verið undirbúin í samræmi við kröfur stjórnsýslulaga um stjórnvaldsákvörðun eða þarna sé fyrst og fremst um að ræða viðvörun til viðkomandi og það sé nægjanlegt að sá sem í hlut á hafi fengið vitneskju um þá afstöðu fangelsismálastofnunar að til greina komi að áminna hann formlega. Ég bendi í þessu sambandi á eftirfarandi í bréfi ráðuneytisins, dags. 25. apríl 2007:

„[...] Ef litið væri svo á að formleg viðvörun hefði ekki legið fyrir fyrr en 30. maí eða þegar vika var liðin frá því að [A] var með bréfi veitt áminning vegna fyrra rofs á skilyrðum sem sett voru fyrir ákvörðun sem var ívilnandi fyrir hann, væri stjórnvöldum settar mjög þröngar skorður þegar kemur að úrræðum vegna brota á skilyrðum sem þessum. Dómþolinn hefði þá all mikið svigrúm til þess að brjóta ítrekað af sér innan þessara tímamarka án þess að ítrekunin yrði metin gild. Ekki verður séð að það geti verið tilgangur laganna.[...]“

Eins og ég hef lýst hér að framan leiða þau réttaráhrif sem bundin eru við áminningu í 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 til þess að ákvörðun þar um telst vera stjórnvaldsákvörðun í merkingu stjórnsýslulaga. Ég fæ því ekki séð að framangreind afstaða ráðuneytisins samrýmist lögum og telji stjórnvöld í einhverjum tilvikum þörf á að tryggja að þau réttaráhrif áminningar að unnt sé að afturkalla heimildina til samfélagsþjónustu í tilefni ítrekunar geti komið sem fyrst til framkvæmda verður að taka mið af því við rannsókn málsins og þann frest sem viðkomandi er veittur til að tjá sig áður en ákvörðun er tekin. Þá er einnig kostur á að þessir þættir undirbúnings ákvörðunarinnar séu inntir af hendi með samtölum við viðkomandi, enda fái hann þá eðlilegt tækifæri til að tjá sig og afla eftir atvikum upplýsinga til undirbúnings því að hann skýri afstöðu sína. Sé upplýsinga aflað munnlega þarf að gæta ákvæða 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 um skráningu þeirra eigi skilyrði þeirrar greinar við. Þá er nauðsynlegt í þessu sambandi að hafa í huga að krafan um áminningu sem undanfara afturköllunar leyfis til samfélagsþjónustu á ekki við þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu teljast alvarleg.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að í máli A hafi ekki legið fyrir „áminning“ sem uppfyllti skilyrði laga hinn 24. maí 2005 þegar haldið er fram að A hafi „ítrekað“ brotið af sér með því að fara af starfsvettvangi þrátt fyrir að starfsmaður fangelsismálastofnunar hafi í símtali sagt honum að vera um kyrrt þar til opnað væri fyrir honum. Ég ítreka að gild áminning vegna fyrra brots A var sú forsenda sem fangelsismálastofnun og dóms- og kirkjumálaráðuneytið lögðu til grundvallar við töku þeirrar ákvörðunar að A yrði látinn afplána vararefsinguna í fangelsi enda hafi síðara brot hans þá falið í sér ítrekun í merkingu 3. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005. Að því virtu sem að framan greinir fæ ég ekki séð að þessi grundvallarforsenda hafi að lögum verið rétt. Áminningin hafði samkvæmt skýru orðalagi bréfs fangelsismálastofnunar ekki tekið gildi hinn 24. maí 2005 þegar síðara brotið átti sér stað og gat því ekki verið grundvöllur að ályktun um að síðara brot A fæli í sér ítrekun á hinu fyrra. Á ákvörðun fangelsismálastofnunar og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þar sem hún var staðfest, voru því að þessu leyti efnislegir annmarkar.

4.

Starfsmönnum fangelsismálastofnunar var kunnugt um að A var haldinn MS sjúkdóminum þegar hann hóf samfélagsþjónustuna og af hálfu stofnunarinnar er því haldið fram að vinnustaður A hafi verið valinn með hliðsjón af heilsu hans. Hér að framan hefur verið gerð grein fyrir efni vottorða lækna um sjúkdóm A og heilsufar hans og í andmælum sem A sendi Fangelsismálastofnun í tilefni af boðaðri áminningu vegna þess að hann hefði mætt of seint til vinnu sinnar sagði hann m.a.:

„Það að stofnunin skuli velja fyrir mig atvinnu hentar mér afar illa því ég er haldinn sjúkdómnum MS og þarf þess vegna ákveðinn sveigjanleika því enginn dagur er eins hjá mér hvað líkamlegt atgervi snertir,[...] Þennan sveigjanleika býður stofnunin mér ekki upp á og er ég ósáttur við það.“

Það vakti athygli mína við athugun á þessu máli að af ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 29. ágúst 2005 um afturköllun á heimild A til samfélagsþjónustunnar varð ekki ráðið að sérstaklega hefði verið hugað að því við undirbúning ákvörðunarinnar af hálfu stofnunarinnar hvort sjúkdómur A hefði átt einhvern þátt í frávikum sem urðu á því að A fylgdi skilyrðum um samfélagsþjónustuna og þar með hvort það hefði átt að hafa áhrif við ákvörðun í málinu. Auk þess hafði komið fram hjá A í áðurgreindum andmælum hans um sjúkdóm hans að Fangelsismálastofnun hefði hinn 24. júní 2005 borist vottorð frá lækni þar sem því var meðal annars lýst að vegna sjúkdóms hans væri ekki alltaf gefið að hann kæmi samfellt til vinnu eins og kannski væri ætlast til. Ég veitti því einnig athygli að í niðurstöðukafla úrskurðar ráðuneytisins var ekkert vikið að áðurnefndu eða sjúkdómi A. Kvörtun A til mín beinist sérstaklega að því að stjórnvöld hafi ekki við ákvarðanir sínar tekið nægt tillit til þess sjúkdóms sem hann væri haldinn.

Ég tek fram að ég tel mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við þá afstöðu stjórnvalda að atvikin tvö, 17. og 24. maí 2005, hafi eins og gögnum málsins er háttað verið þess eðlis að fela í sér frávik frá þeim skilyrðum samfélagsþjónustunnar sem A hafði undirgengist. Athugun mín hefur hins vegar beinst að því hvort fangelsismálastofnun og síðar dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi í samræmi við 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga gert nægan reka að því að upplýsa hvort og þá hvaða þýðingu veikindi A hafi haft í þessu sambandi og þá einkum í því augnamiði að leggja á það efnislegt mat hvaða úrræði ætti að velja af þeim sem til greina komu samkvæmt 31. gr. laga nr. 49/2005.

Í skýringum ráðuneytisins til mín, í upphafi svars þess við fyrirspurn minni um hvernig fullyrðingar A um þýðingu sjúkdóms hans í málinu hefðu verið rannsakaðar, segir:

„Hvað varðar ráðuneytið þá skal í upphafi tekið fram að það er meginregla í íslenskum rétti að refsingu beri að afplána að fullu eftir efni hennar. Samfélagsþjónusta er ívilnandi úrræði, sem m.a. er ætlað að hafa uppeldislegt gildi og sem löggjafinn heimilar að beitt sé að uppfylltum tilteknum ströngum skilyrðum.“

Af þessu tilefni bendi ég á að því meira íþyngjandi sem ráðstöfun er sem stjórnvald hyggst grípa til þeim mun meiri kröfur verður að gera til málsmeðferðar og undirbúnings slíkrar ákvörðunar, sjá t.d. álit mitt frá 29. mars 2005 í málum nr. 4192 og 4195/2004. Í þeirri ákvörðun sem hér er til umfjöllunar fólst afturköllun á fyrri ákvörðun fangelsismálastofnunar um að heimila A að gegna samfélagsþjónustu í stað þess að afplána vararefsingu í fangelsi. Með fyrri ákvörðuninni hafði m.ö.o. verið fallist á að A þyrfti ekki að sæta frelsissviptingu með afplánun í fangelsi enda kæmi í staðinn fullnusta refsingar hans með samfélagsþjónustu. Sú ákvörðun stjórnvalda var þannig afturkölluð með þeim afleiðingum að A stóð frammi fyrir því að þurfa að sæta afplánun í fangelsi. Hvað sem líður þeirri meginreglu og þeim sjónarmiðum ráðuneytisins, sem vísað er til hér að framan, verður því að gera ríkar kröfur til þess að stjórnvöld leggi fullnægjandi grundvöll að slíkri ákvörðun með því að upplýsa málsatvik nægilega og þá með tilliti til þess að leggja fullnægjandi grundvöll að vali á úrræði samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005.

Þegar staðreynt hefur verið að dómþoli hafi rofið skilyrði samfélagsþjónustu eða hann sinnir henni ekki með fullnægjandi hætti hefur fangelsismálastofnun val um ákveðin úrræði við slíkum brotum. Samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 getur stofnunin ákveðið hvort skilyrðum samfélagsþjónustunnar skuli breytt, hvort tími sem samfélagsþjónusta er innt af hendi skuli lengdur eða hvort refsing skuli afplánuð í fangelsi. Gerir lagaákvæðið því ráð fyrir því að fram fari mat í hverju tilviki af hálfu stjórnvalda á því til hvaða úrræðis samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 sé rétt að grípa til í tilefni af broti á skilyrði samfélagsþjónustu.

Af athugasemdum að baki lögum nr. 123/1997, sem vitnað er til í kafla IV.2 hér að framan, verður ráðið að stjórnvöldum beri að meta hvert tilvik fyrir sig, að eðli brots gegn skilyrðum samfélagsþjónustu skiptir máli við val á úrræði og loks að mikilvægt sé að brugðist sé fljótt við brotum gegn skilyrðum samfélagsþjónustu. Við val á milli þessara úrræða ber stjórnvöldum sem endranær að gæta efnisreglna stjórnsýsluréttar, þ. á m. meðalhófsreglunnar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Í meðalhófsreglunni felst að sé fleiri úrræða völ er þjónað geta því markmiði, sem að er stefnt, skal velja það úrræði sem vægast er. Íþyngjandi ákvörðun skal þannig aðeins taka að ekki sé völ vægara úrræðis sem þjónað geti markmiðinu. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3294) Vafalaust er að það úrræði 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 að mæla fyrir um að refsing skuli afplánuð í fangelsi er mest íþyngjandi fyrir þann sem fengið hefur heimild til að gegna samfélagsþjónustu af þeim úrræðum sem ákvæðið mælir fyrir um. Þá þarf, eins og rakið var í upphafi þessa kafla, að leggja fullnægjandi grundvöll að ákvörðun um val á úrræði með rannsókn stjórnvalds, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín er talið að meðalhófsreglan hafi verið í heiðri höfð í máli A. Er þar vísað til þess að A hafi verið vel upplýstur um að afleiðingar þess að hann bryti gegn skilyrðum samfélagsþjónustunnar kynnu að verða þær að samfélagsþjónustuheimild hans yrði afturkölluð. Að öðru leyti rökstyður ráðuneytið niðurstöðu sína einungis með því að ákvörðun um afturköllun heimildar hans hafi verið „í samræmi við það verklag sem viðhaft er í sambærilegum málum“.

Af þessu tilefni tek ég í fyrsta lagi fram að samkvæmt 3. mgr. 30. gr. laga nr. 49/2005 hvílir sú lagaskylda á stjórnvöldum að kynna dómþola ítarlega, áður en fullnusta á fangelsisrefsingu með samfélagsþjónustu hefst, þær reglur sem gilda um samfélagsþjónustu og viðbrögð við brotum á þessum reglum og skal fá staðfestingu hans á að hann vilji hlíta þessum reglum. Í 3. mgr. 31. gr. laganna er ennfremur mælt svo fyrir að þegar rof á skilyrðum samfélagsþjónustu eða meint afbrot sé hvorki alvarlegt né ítrekað skuli veita áminningu áður en ákveðið sé að fangelsisrefsing skuli afplánuð í fangelsi. Það eitt að stjórnvöld hafi uppfyllt skyldur sínar samkvæmt þessum lagaákvæðum getur í sjálfu sér ekki réttlætt að gripið sé til mest íþyngjandi úrræðis 1. mgr. 31. gr. laganna heldur leiðir af meðalhófsreglunni að stjórnvald verður að meta hvort önnur úrræði ákvæðisins geti komið að gagni og ganga verður úr skugga um að fullnægjandi upplýsingar liggi fyrir áður en það mat fer fram.

Eitt af því sem þýðingu hlýtur að hafa við mat á því hvort vægari úrræði en afturköllun geti náð því markmiði sem að er stefnt þegar brot á skilyrðum samfélagsþjónustu hefur verið staðreynt er eðli brotsins, t.d. hvort einhverjar afsakanlegar ástæður skýri hvers vegna brotið var gegn skilyrðum, t.d. veikindi, líkamleg eða andleg. Séu slíkar skýringar fyrir hendi eru væntanlega meiri líkur til þess að vægari úrræði 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 geti komið að gagni, en síður ef engar sérstakar skýringar eru fyrir hendi.

Í rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga felst m.a. að skyldan til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst hvílir á stjórnvaldi því sem hyggst taka ákvörðun í máli. Fangelsismálastofnun og dóms- og kirkjumálaráðuneytið gátu þannig ekki slegið því föstu að önnur úrræði en afturköllun samfélagsþjónustuheimildarinnar kæmu ekki að gagni í tilviki A án rannsóknar á því hvort sjúkdómur hans hefði átt þátt í því að honum tókst ekki að standa við skilyrði samfélagsþjónustunnar. Í samræmi við rannsóknarregluna bar stjórnvöldum að hafa frumkvæði að því að upplýsa þennan þátt málsins. Gátu stjórnvöld því ekki látið A bera hallann af því að þessi þáttur væri ekki upplýstur með vísan til þess að hann hefði ekki tilkynnt um ástæður skilorðsbrota sinna. Þá tel ég að borið hefði að upplýsa þessi atriði áður en tekin var sú afstaða sem fram kom í bréfi fangelsismálastofnunar til A, dags. 6. júní 2005, sem birt var honum 12. ágúst s.á., að stofnunin teldi ekki forsendu til að halda samfélagsþjónustu hans áfram.

Ekki er að sjá að fangelsismálastofnun eða dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi reynt að upplýsa hvað varð til þess að A braut skilyrði samfélagsþjónustunnar, en sérstakt tilefni var til þess þar sem vitneskja um heilsufar A var fyrir hendi hjá stjórnvöldum, auk þess sem fyrir hendi voru ákveðnar vísbendingar um að veikindi hans hefðu átt þátt í broti hans 24. maí 2005. Um tveimur vikum eftir atvikið 24. maí 2005, eða 6. júní s.á., hafði fangelsismálastofnun borist bréf A þar sem hann andmælti áminningu stofnunarinnar frá 23. maí s.á. og lýsti því að sjúkdómurinn hefði þau áhrif að enginn dagur væri eins hjá honum hvað líkamlegt atgervi snerti og áhyggjum sínum af því að geta ekki staðið undir væntingum sem til hans væru gerðar „því andinn vill svo gjarnan á meðan líkami neitar“. Áður en ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 29. ágúst 2005, um að afturkalla fyrri ákvörðun um að A fengi að gegna samfélagsþjónustu, var tekin barst stofnuninni ennfremur vottorð Y, taugasérfræðings, sem rakið er í heild sinni í kafla II hér að framan. Ekki er að sjá að þessi andmæli A eða læknisvottorðið hafi orðið stjórnvöldum tilefni til athugunar á því hvort ástæða þess að hann óskaði eftir að skipta um vinnustað tengdist heilsufari hans og hvort umsvifalaus neitun þeirrar óskar ætti þátt í því að A virðist þaðan í frá hafa hætt að inna samfélagsþjónustuna af hendi. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir einungis að „[ekki hafi þótt] nægilegt að lagt væri fram almennt vottorð, nokkrum vikum eftir að umrædd brot á skilyrðunum áttu sér stað, um að A væri misvel frískur“ og að læknisvottorð Y hefði aðeins rökstutt „það sem fyrir var vitað, þ.e. að A væri með MS sjúkdóm og að sjúkdómurinn hefði áhrif á líðan hans“. Voru þarna þó að mínu áliti komnar fram ákveðnar vísbendingar um að heilsufar A, sem stjórnvöldum var vel kunnugt um, kynni að hafa verið ástæða þess að hann yfirgaf vinnustaðinn 24. maí 2005.

Ljóst er að A var gefinn kostur á að neyta andmælaréttar áður en ákvörðun fangelsismálastofnunar um afturköllun samfélagsþjónustuheimildar hans var tekin. Ég tel rétt að taka fram í þessu sambandi að það að gefa aðila kost á andmælarétti getur almennt ekki komið í stað rannsóknar stjórnvalds. Hafi það verið ætlun fangelsismálastofnunar að reyna að afla upplýsinga um ástæður brota A frá honum sjálfum með þessu bréfi, bar stofnuninni að lágmarki að beina skýrri áskorun til A að koma fram með upplýsingar um orsök brota hans, beina því til hans að koma með sértækara læknisvottorð ef þess var talin þörf, og leiðbeina A, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga, um að afleiðingar þess ef hann ekki kæmi fram með umbeðnar upplýsingar kynnu að verða þær að ekki væri unnt að beita vægari úrræðum en afturköllun samfélagsþjónustuheimildar hans. Það eitt að gefa A kost á andmælarétti áður en ákvörðun var tekin um afturköllun samfélagsþjónustuheimildar hans gat þannig ekki komið í stað rannsóknar stjórnvalda á ástæðum skilorðsrofa hans. Ég bendi í þessu sambandi á að í b-lið 3. tölul. þeirra skilyrða sem sett voru í upphaflegri ákvörðun fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu A, dags. 6. maí 2005, er tekið sérstaklega fram að hann skuli skila læknisvottorði „sé þess óskað“. Samkvæmt framangreindu skilyrði var skylda A til að skila læknisvottorði því af hálfu fangelsismálastofnunar bundin við að stofnunin óskaði þess sérstaklega. Í ljósi þessa skilyrðis verður að leggja til grundvallar að enn ríkari ástæða hafi verið til þess að fangelsismálastofnun hefði að því frumkvæði að aflað væri sértækara læknisvottorðs, enda gaf fyrrnefnt orðalag ekki annað til kynna en að fangelsismálastofnun myndi sjálf óska eftir framlagningu slíks vottorðs, teldi hún tilefni til þess.

Með vísun ráðuneytisins til þess „verklags“ sem hafi verið viðhaft í „sambærilegum málum“ virðist átt við þá framkvæmd sem lýst er í bréfi fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, sem vitnað er til í skýringum ráðuneytisins. Þar kemur fram sú almenna lýsing á framkvæmd stofnunarinnar, að gripið hafi verið til þess úrræðis að lengja þann tíma sem samfélagsþjónusta sé innt af hendi eða breyta vinnuáætlun að öðru leyti eftir að samfélagsþjónusta sé hafin, t.d. vegna veikinda, en slíkt sé „aðeins“ gert ef sá sem fengið hefur heimild til að gegna samfélagsþjónustu tilkynnir án undandráttar ástæður þess að hann geti ekki mætt. Í nefndu bréfi fangelsismálastofnunar, sem fylgdi skýringum ráðuneytisins til mín, segir ennfremur um tilvik A:

„Var honum [A] tilkynnt með skýrum hætti að ef hann gæti ekki sinnt starfi sínu þegar þess væri krafist bæri honum að tilkynna það án undandráttar. Hefði þá verið unnt að hliðra til vinnuáætluninni og e.t.v. lengja þann tíma sem hann átti að inna samfélagsþjónustuna af hendi. Undirritaði hann skilyrði samfélagsþjónustunnar og kvaðst sammála þeim að öllu leyti. Ljóst er að hann stóð ekki við þau skilyrði sem fram koma í 3. tölulið samfélagsþjónustuskírteinisins og taldi því stofnunin ekki annað hægt en að afturkalla heimild sína um samfélagsþjónustu.“

Af framangreindu verður ekki annað ráðið en að það verklag sé almennt viðhaft hjá fangelsismálastofnun að öðrum úrræðum 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 en afturköllun sé ekki beitt nema dómþoli hafi „tilkynnt með skýrum hætti“ um ástæður þess að hann hefur ekki getað sinnt samfélagsþjónustunni eins og til er ætlast. Sé þetta ekki uppfyllt virðist þannig sem ekki komi til mats hjá fangelsismálastofnun á því hvaða úrræði ákvæðisins sé viðeigandi heldur sé samfélagsþjónustuheimild viðkomandi afturkölluð, að undangenginni tilkynningu um fyrirhugaða ákvörðun og veitingu andmælaréttar. Er heldur ekki annað að sjá en að þessu verklagi hafi verið beitt í máli A, enda verður ekki ráðið af ákvörðun fangelsismálastofnunar í máli hans eða eftirfarandi skýringum stofnunarinnar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að metið hafi verið sérstaklega hvort önnur úrræði en afturköllun kæmu til greina í hans tilviki.

Sú framkvæmd sem lýst er hér að ofan byggir um of á því að mínum dómi að rannsóknarskyldu stjórnvalda er aflétt og þess í stað lagt á aðila sjálfan að hafa frumkvæði að því að upplýsa um eðli skilorðsrofa sinna, en það samræmist ekki þeirri rannsóknarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Ennfremur minni ég á að þótt rétt sé og eðlilegt að stjórnvöld hafi hliðsjón af jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við val sitt á úrræði samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 og gæti þess að sambærilegar ákvarðanir séu teknar í sambærilegum málum, þá ber þeim einnig að gæta að meginreglu stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat stjórnvalda, en í henni felst að stjórnvald getur ekki vikið sér undan því að meta hvert mál fyrir sig þegar því er falið að taka matskennda ákvörðun, með vísan til verklagsreglna eða framkvæmdar í sambærilegum málum, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. september 2001 í máli nr. 2973/2000 og frá 19. október 1998 í málum nr. 2271 og 2272/1997. Ljóst er að ákvörðun um val á úrræði samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 er matskennd ákvörðun og er beinlínis vísað til þess í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 123/1997, sem raktar eru í kafla IV.2 hér að framan, að fangelsismálastofnun meti hvert tilvik við slíkar ákvarðanir.

Af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fæ ég ekki séð að af hálfu ráðuneytisins hafi farið fram nein sjálfstæð endurskoðun á þeirri ákvörðun fangelsismálastofnunar að beita mest íþyngjandi úrræði 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 í tilefni af brotum A gegn skilyrðum samfélagsþjónustunnar. Var þó þeim mun meira tilefni til ítarlegrar endurskoðunar af hálfu ráðuneytisins þar sem ekki var að sjá af ákvörðun fangelsismálastofnunar að sérstakt mat hefði farið fram á því hvort önnur úrræði lagaákvæðisins kæmu til greina í tilviki A. Mátti ráðuneytinu vera það sérstaklega ljóst eftir viðtöku bréfs fangelsismálastofnunar, dags. 14. febrúar 2006, í tilefni af fyrirspurn minni vegna máls A, að framkvæmd stofnunarinnar aflétti um of rannsóknarskyldu hennar og skyldubundnu mati við val á úrræði í tilefni af brotum gegn skilyrðum samfélagsþjónustu.

Við val á úrræði við brotum á skilyrðum samfélagsþjónustu tel ég óhjákvæmilegt, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, að kannað sé, áður en ákvörðun er tekin um afturköllun samfélagsþjónustuheimildar, hvort eitthvað hafi áhrif á getu viðkomandi til að afplána fangelsisvist eða geri hana honum þungbærari en slík vist er mönnum almennt. Tel ég þetta a.m.k. eiga við þegar stjórnvöld búa yfir vitneskju um að dómþoli stríði við alvarlegan sjúkdóm. Ekki er að sjá að það hafi verið rannsakað í máli A hvort og þá hvaða áhrif sjúkdómur hans hefði á getu hans til að afplána fangelsisvist. Tel ég að í tilviki A geti ekki hafa verið lagður fullnægjandi grundvöllur að vali á úrræði við brotum hans á skilyrðum samfélagsþjónustunnar án slíkra upplýsinga. Í þessu sambandi tel ég rétt að upplýsa að við athugun mína á kvörtun A lagði hann fram vottorð sérfræðings í heila- og taugasjúkdómum þar sem fram kemur það álit sérfræðingsins að A sé vegna sjúkdómsins ófær um að afplána fangelsisvist. Ég vísa hér einnig til vottorða lækna sem lögð voru fram eftir að A var gert að hefja afplánun í fangelsi.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að málsmeðferð fangelsismálastofnunar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli A hafi ekki fullnægt kröfum 10. og 12. gr. stjórnsýslulaga þegar kom að því að taka ákvörðun um hvaða úrræði yrði notað til að bregðast við þeim atvikum við framkvæmd samfélagsþjónustunnar sem áttu sér stað 17. og 24. maí 2005. Þeir annmarkar sem ég tel að hafi verið á meðferð stjórnvalda á þessu máli eru mér einnig tilefni til þess að leggja áherslu á að almennt verði betur hugað að reglum stjórnsýslulaga um rannsókn mála og meðalhóf við ákvarðanir í tilefni af rofum á skilyrðum samfélagsþjónustu þegar fyrir liggur að dómþoli á við sjúkdóm að etja sem kann að hafa haft þýðingu um að frávik urðu frá skilyrðunum. Þetta á einnig við um val á þeim úrræðum sem til greina koma í tilefni af rofum á skilyrðum samfélagsþjónustu. Þá tel ég rétt að minna enn á nauðsyn þess að hvert tilvik sé metið sérstaklega í samræmi við þær lagareglur sem við eiga en ekki sé fylgt einhverju fyrirfram gefnu verklagi sem í reynd útilokar það.

Ég ræð það af lagareglum um viðbrögð vegna rofa á skilyrðum samfélagsþjónustu að almennt sé ekki gert ráð fyrir að minni háttar frávik eigi að leiða til svo harkalegra viðbragða að gera viðkomandi að afplána refsingu í fangelsi nema þá um sé að ræða það sem í reynd verður talin ítrekuð hegðun sem lýsir viljaleysi viðkomandi til að fylgja skilyrðunum. Ég veitti því athygli að í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín vegna þessa máls kom meðal annars fram að ráðuneytið hefði talið rétt að staðfesta ákvörðun fangelsismálastofnunar um afturköllun heimildar A til samfélagsþjónustu þar sem það hefði verið „í samræmi við það verklag sem viðhaft er í sambærilegum málum“. Með þessi orð í huga og þau almennu sjónarmið sem ég tel að ráða megi af lögum um viðbrögð stjórnvalda þegar frávik verða á því að dómþoli fylgi skilyrðum samfélagsþjónustunnar tel ég, með tilliti til atvika í máli A, tilefni til að ítreka nauðsyn þess að reglum um meðalhóf við beitingu á opinberu valdi sé fylgt þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um viðbrögð í málum sem þessum. Atvik í þessu máli og það að þar hafi verið fylgt verklagi sem viðhaft er í sambærilegum málum leiðir hugann að því í hvaða málum sé þá í reynd farin önnur leið en að beita afplánun í fangelsi. Þótt stjórnvöld þurfi vissulega að bregðast við frávikum á skilyrðum samfélagsþjónustu af festu og ákveðni þá verða stjórnvöld miðað við þann lagaramma sem hér gildir að gæta þess að koma sér ekki upp almennu verklagi þar sem aðstæður í hverju tilviki eru lítt eða ekki metnar sjálfstætt eða val á viðbrögðum við frávikum ekki framkvæmt með tilliti til meðalhófs.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sú ákvörðun fangelsismálastofnunar, sem staðfest var á kærustigi af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í úrskurði frá 12. desember 2005, um að afturkalla fyrri ákvörðun um að veita A heimild til að gegna samfélagsþjónustu í stað afplánunar í fangelsi hafi ekki verið reist á viðhlítandi lagagrundvelli og því verið haldinn efnislegum annmarka. Þá er það niðurstaða mín að stjórnvöld hafi ekki lagt fullnægjandi grundvöll, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að ákvörðun fangelsismálastofnunar um val á úrræði samkvæmt 1. mgr. 31. gr. laga nr. 49/2005 í tilefni af brotum A gegn skilyrðum samfélagsþjónustu hans. Þá fæ ég ekki séð að sjálfstætt mat hafi farið fram af hálfu fangelsismálastofnunar á því á grundvelli meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga hvort önnur úrræði en að A yrði látinn afplána vararefsingu fésektar í fangelsi myndu einnig ná því markmiði sem að væri stefnt. Er það samkvæmt þessu álit mitt að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, þar sem ákvörðun fangelsismálastofnunar var staðfest, hafi bæði verið haldinn formlegum og efnislegum annmörkum.

Í máli þessu liggur fyrir að í stað samfélagsþjónustunnar hefur A afplánað refsingu sína í fangelsi að hluta til og greitt síðan eftirstöðvar fésektarinnar. Þeir annmarkar sem samkvæmt framangreindu voru á meðferð stjórnvalda á máli hans geta því úr þessu aðeins komið til skoðunar að því marki sem A telur sig hafa orðið fyrir bótaskyldu tjóni af hálfu stjórnvalda.

Ég bendi jafnframt á að eins og jafnan þegar verulegir annmarkar hafa orðið á meðferð stjórnvalds á stjórnsýslumáli leiðir af almennum starfsskyldum stjórnvalda að rétt er að þau taki afstöðu til þess hvort og þá hvernig bætt verði úr þeim annmörkum og afleiðingum þeirra gagnvart hlutaðeigandi.

Að síðustu eru það tilmæli mín til þeirra stjórnvalda sem fjalla um rof á skilyrðum samfélagsþjónustu að betur verði framvegis hugað að rannsókn þeirra mála og töku ákvarðana í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í áliti þessu.