Álit

Landbúnaðarmál. Niðurskurður búfjár vegna riðuveiki. Stjórnarskrárvarin eignar- og atvinnuréttindi. Samningur í stað stjórnvaldsákvörðunar. Stöðlun bóta í reglugerð án lagastoðar. Vandaðir stjórnsýsluhættir. Leiðbeiningarskylda. Greiðslutími bóta. Vextir og dráttarvextir. Kostnaður af stjórnsýslumáli.

(Mál nr. 4917/2007)

A og B leituðu til umboðsmanns og kvörtuðu yfir málsmeðferð og afgreiðslu Landbúnaðarstofnunar og landbúnaðarráðuneytisins á uppgjöri bóta til þeirra í kjölfar niðurskurðar á sauðfé þeirra haustið 2004 vegna riðuveiki. A og B gerðu í fyrsta lagi athugasemd við það að þau hefðu ekki fengið greidda heildarupphæð efniskostnaðar vegna endurnýjunar á fjárhúsi. Í öðru lagi við það að við útreikning bóta hefði ekki verið tekið tillit til minni afurða sauðfjár haustið 2004 sem leitt hafi af því að það sumar héldu þau fé sínu heima skv. fyrirmælum héraðsdýralæknis í stað þess að reka það á fjall. Í þriðja lagi við að ekki hafi verið fallist á að bætur vegna afurða skyldu greiddar með 3% álagi og að þeim hafi ekki verið greiddar neinar afurðatjónsbætur vegna gæruinnleggs. Í fjórða lagi gerðu A og B athugasemdir við að stjórnvöld hefðu án rökstuðnings hafnað því að greiða lögmannskostnað og vexti á bótafjárhæðir. Í fimmta lagi gerðu þau athugasemdir við drátt á uppgjöri og framkvæmd mála hjá ráðuneytinu og Landbúnaðarstofnun.

Áður en umboðsmaður tók afstöðu til ofangreindra atriða ákvað hann að huga fyrst að þeirri umgjörð sem stjórnvöld hafa sett um framkvæmd þá sem hefur verið viðhöfð vegna niðurskurðar búfjár vegna riðuveiki. Hann minnti á að niðurskurður búfjár fyrir forgöngu hins opinbera til að útrýma búfjársjúkdómum fæli í sér inngrip í eignir og atvinnu viðkomandi og því skerðingu á stjórnarskrárvörðum réttindum. Til slíkra skerðinga þyrfti lagaheimild og fullar bætur þyrftu að koma fyrir. Umboðsmaður tók fram að ákvörðun um einangrun, förgun og eyðingu dýra samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, teldist stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Í máli A og B hefði niðurskurður á sauðfjárstofni ekki verið byggður á formlegri ákvörðun landbúnaðarráðherra heldur á samningi þeirra við ríkið. Umboðsmaður útilokaði ekki að dómstólar féllust á að samkomulag sem landbúnaðarráðuneytið hefði gert við búfjáreiganda um að skera niður sauðfé hans vegna riðuveiki teldist nægjanlegur grundvöllur til þess að ríkið gæti fargað fénu þótt ekki lægi fyrir formleg ákvörðun ráðherra skv. 8. gr. laga nr. 25/1993. Hins vegar benti umboðsmaður á að það að leiða slíkt mál til lykta með samningi í stað stjórnvaldsákvörðunar kynni í senn að skerða réttaröryggi eiganda búfjárins við undirbúning málsins og skapa óvissu um bótaskyldu ríkisins vegna niðurskurðarins. Skylda ríkissjóðs til bótagreiðslna væri að lögum byggð á því að bústofni væri fargað skv. fyrirmælum ráðherra en væri niðurskurðurinn byggður á samningi ráðherra og eiganda bústofnsins væri réttargrundvöllur hugsanlegra bóta búfjáreigandans annar.

Það var jafnframt afstaða umboðsmanns að í samræmi við þann lagagrundvöll sem inngrip stjórnvalda í málefni einkaaðila byggðust á ætti að greina á milli ákvörðunar um niðurskurð og úrlausnar um bætur. Umboðsmaður gerði enn fremur alvarlega athugasemd við að í þessu máli hefði bústofninum verið fargað á þeim grundvelli að komist hefði á munnlegt samkomulag en samningur þar um hefði ekki verið undirritaður fyrr en um þremur mánuðum eftir niðurskurðinn. Benti umboðsmaður m.a. á í þessu sambandi að réttarstaða eigenda búfjárins þyrfti að vera skýr þegar þeir byndu enda á tiltekna atvinnustarfsemi með því að fella bústofn sinn fyrir forgöngu ríkisins. Þetta kynni að hafa þýðingu þegar kæmi að ákvörðun um greiðslutíma bóta og hugsanlegar vaxtagreiðslur af bótunum. Taldi umboðsmaður að framkvæmd stjórnvalda á þessu atriði í máli þeirra A og B hefði ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Í áliti sínu vék umboðsmaður að ákvæðum í reglugerð nr. 651/2001, um útrýmingu á riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar, sem lúta að förgunarbótum og afurðatjónsbótum. Tók umboðsmaður fram að í reglugerðinni væru fastsettar viðmiðanir um hvernig fjárhæðir þessara bóta skyldu fundnar út og bæturnar því í raun staðlaðar. Í reglugerðinni væri hvergi vikið að því að eigandi bústofns sem skorinn væri vegna riðuveiki og þyrfti að sæta fjárleysi ætti þess kost að fá lagt mat á eða skorið úr bótarétti sínum gagnvart ríkissjóði með öðrum hætti en að taka við greiðslum sem fundnar væru út skv. ákvæðum reglugerðarinnar. Að áliti umboðsmanns yrði ekki annað séð af ákvæðum reglugerðarinnar, atvikum í máli A og B og skýringum landbúnaðarráðuneytisins og Landbúnaðarstofnunar til hans en stjórnvöld fylgdu því verklagi að bótagreiðslur vegna bústofns og fjárleysis skyldu vera nær alfarið staðlaðar í samræmi við ákvæði reglugerðar og því væri fylgt eftir með því að gera samninga við bændur um þessar greiðslur. Umboðsmaður taldi að samningur A og B við landbúnaðarráðuneytið um niðurskurðinn hefði er varðaði ákvörðun fjárhæða bóta fyrir bústofninn ekki haft neina sjálfstæða þýðingu eða verið annars efnis en leiddi beint af ákvæðum reglugerðar nr. 651/2001. Það var niðurstaða umboðsmanns að gildandi lög stæðu ekki til þess að landbúnaðarráðherra gæti í reglugerð mælt endanlega fyrir um þau atriði sem réðu því hver yrði fjárhæð bóta sem ríkissjóði bæri að greiða eiganda bústofns sem fargað væri til útrýmingar á riðuveiki til að fullnægt væri þeim áskilnaði 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993 um að bætur skuli svara til verðgildis afurða og rekstrartaps „sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna“.

Umboðsmaður vék jafnframt að ákvæði 17. gr. laga nr. 25/1993 og ákvæðum 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001, sem fjalla um þátttöku ríkisins í tilteknum kostnaði og greiðsluskyldu vegna einangrunar búfjár og þess sem nefnt er hreinsun og sótthreinsun. Nefndi umboðsmaður nokkur dæmi sem leiddu í ljós að ákvæði 15. gr. reglugerðarinnar væru ekki að öllu leyti í samræmi við 17. gr. laganna. Benti umboðsmaður á að færu stjórnvöld á annað borð þá leið að setja nánari fyrirmæli í reglugerð um framkvæmd þeirra reglna sem fram kæmu í 17. gr. laga nr. 25/1993 þyrftu þær reglur bæði að eiga stoð í lagaákvæðinu og vera í samræmi við það auk þess sem þær yrðu að vera skýrar og taka mið af því almenna réttarumhverfi sem næði til þessara mála. Að öðrum kosti veittu þær ekki þeim aðilum sem reglurnar tækju til fullnægjandi upplýsingar um réttarstöðu þeirra um þau atriði sem þar væri kveðið á um.

Umboðsmaður benti á að í kjölfar athugunar hans á máli A og B hefði landbúnaðarráðuneytið að hluta til brugðist við athugasemdum þeirra og leiðrétt eða boðið fram leiðréttingu á tilteknum atriðum. Þannig hefði ráðuneytið fallist á að taka tillit til þess tjóns sem A og B töldu sig hafa orðið fyrir vegna þess að sauðfé þeirra var í heimahögum sumarið 2004 bæði að því er varðaði innlegg haustið 2004 og afurðatjónsbætur síðar. Þá hefði þeim verið greiddar afurðatjónsbætur vegna gæra og vaxtagreiðslur hefðu verið leiðréttar. Með tilliti til þessa taldi umboðsmaður ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þessi atriði kvörtunarinnar.

Umboðsmaður taldi að synjun á ósk þeirra A og B um að fá greiddar afurðatjónsbætur vegna þeirra afurða sem þau hefðu annars lagt inn haustið 2005 með 3 % álagi til samræmis við það sem sláturleyfishafi hefði greitt öðrum innleggjendum hefði ekki verið í samræmi við lög. Þau hefðu átt kröfu á því að stjórnvöld tækju afstöðu til óskar þeirra út frá því hvort afurðatjónsbæturnar hefðu í reynd svarað til verðgildis þeirra sauðfjárafurða sem ætla yrði að þau hefðu lagt inn það haust og rekstartaps sem af því leiddi að svo varð ekki. Í tilefni af beiðninni hefði stjórnvöldum borið að kanna hvort það afurðaverð sem þau höfðu miðað útreikning afurðatjónsbótanna við væri lægra en það afurðaverð sem sá sláturleyfishafi sem A og B höfðu áður skipt við greiddi almennt fyrir innlagðar sauðfjárafurðir það haust., þ.m.t. að viðbættu umræddu 3% álagi.

Umboðsmaður tók til athugunar kröfu A og B um að þau fengju greiddan að fullu efniskostnað við endurnýjun innréttinga í fjárhúsi. Í því sambandi minntist umboðsmaður á að í samningi milli þeirra og landbúnaðarráðuneytisins hefði verið ákvæði um að tiltekin fjárhæð skyldi greidd í „bætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar“. Taldi umboðsmaður að miðað við afstöðu ríkisins til gildis ákvæðisins væri það verkefni dómstóla að skera úr um hvort og þá hvaða frekari greiðslur þau kynnu að eiga tilkall til á grundvelli samningsins næðist ekki samkomulag þar um. Þrátt fyrir þessa niðurstöðu taldi umboðsmaður ástæðu til að vekja athygli ráðuneytisins á því að greiðslur þær sem bæri að inna af hendi til að mæta efniskostnaði vegna nauðsynlegra hreinsunar og sótthreinsunar skv. 17. gr. laga nr. 25/1993 væru í eðli sínu ekki bótagreiðslur heldur greiðsla á kostnaði sem leiddi af sóttvarnaraðgerðum sem stjórnvöld ákvæðu. Sú staða útilokaði ekki að hægt væri að gera samkomulag milli ríkisins og hlutaðeigandi búfjáreigenda um fyrirkomulag og umfang hreinsunar og endurnýjunar, t.d. innréttinga, af þessu tilefni. Aðilar yrðu hins vegar að eiga kost á að ganga til þeirra samninga undir réttum formerkjum. Af hálfu ríkisins yrði bændum þannig leiðbeint um hver væri hin raunverulega réttarstaða þeirra og þar með hvaða möguleika þeir ættu til að fá leyst úr því með öðrum hætti en í samningi hver ætti að vera hlutdeild ríkisins í kostnaði við hreinsun og þá eftir atvikum endurnýjun húsakosts. Tók umboðsmaður fram að ekki yrði ráðið af gögnum málsins að þessara sjónarmiða hefði verið gætt þegar samningurinn við A og B var gerður.

Umboðsmaður benti í álitinu á að ekki væri víst að það tímamark sem stjórnvöld hefðu miðað við sem greiðsludag förgunarbóta uppfyllti þær kröfur sem leiddu af bótareglu 20. gr. laga nr. 25/1993 og almennum reglum um fullar bætur og reglum um greiðslu vaxta. Umboðsmaður gerði einnig athugasemd við vaxtauppgjör er laut að greiðslum vegna efniskostnaðar við endurnýjun innréttinga og þá sérstaklega vegna þess dráttar sem orðið hafði á því að ríkissjóður greiddi þær greiðslur eftir að héraðsdýralæknir hafði staðfest að hreinsun væri lokið.

Um kröfu A og B um að ríkið greiddi þeim kostnað sem þau hefðu haft af því að leita aðstoðar lögmanns til að fá leiðréttingu sinna mála gagnvart stjórnvöldum sagði umboðsmaður að það inngrip sem niðurskurður búfjár vegna riðuveiki fæli í sér af hálfu stjórnvalda í stjórnarskrárvarin eignar- og atvinnuréttindi hlutaðeigandi leiddi til þess að þeir sem slíkt inngrip beindist að yrðu að búa við ríkari réttarvernd en annars kynni að vera fyrir hendi. Það hefði þannig verið talið leiða af reglunni um fullar bætur vegna skerðinga af þessu tagi að sá sem yrði fyrir tjóni ætti kröfu á því að fá greiddan hæfilegan og eðlilegan kostnað sem hann hefði haft af því að gæta réttar síns og sækja bætur vegna skerðingarinnar. Með hliðsjón af þessu taldi umboðsmaður að sjónarmið landbúnaðarráðuneytisins um að hin almenna regla stjórnsýsluréttarins um að borgarar yrðu alla jafna að bera sjálfir þann kostnað sem þeir hefðu af rekstri stjórnsýslumála, þ.m.t. aðstoð lögmanns, ætti ekki við í málinu.

Loks féllst umboðsmaður á með A og B að afgreiðsla stjórnvalda, sérstaklega af hálfu starfsmanna Landbúnaðarstofnunar, á ýmsum atriðum í máli þeirra hefði mátt ganga hraðar fyrir sig og vera að því leytinu til markvissari. Lagði hann áherslu á að stjórnvöld yrðu við úrlausn mála sem fælu í sér inngrip í eignar- og atvinnuréttindi einstaklinga og lögaðila að hafa ákveðið frumkvæði að því að taka með skýrum hætti og eins fljótt og unnt væri ákvarðanir um þau atriði mála þessara sem stjórnvöld hefðu forræði á. Ætti þetta m.a. við um hvaða bætur og greiðslur viðkomandi ætti rétt á af þessu tilefni úr ríkissjóði og að þær væru greiddar jafn skjótt og skilyrði til greiðslu þeirra væru komin fram.

Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að breytingar yrðu gerðar á stjórnvaldsfyrirmælum og stjórnsýsluframkvæmd er lytu að niðurskurði búfjár vegna riðuveiki. Voru það tilmæli hans að betur yrði greint á milli ákvörðunar um förgun bústofnsins og úrlausnar um hvaða bætur bæri að greiða. Ákvörðun um förgunina yrði framvegis tekin með formlegri stjórnvaldsákvörðun skv. 8. gr. laga nr. 25/1993. Þá voru það tilmæli umboðsmanns að þau ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, sem mæltu fyrir um hverjar skyldu vera þær stærðir og viðmiðanir sem réðu fjárhæðum förgunar- og afurðatjónsbóta, yrðu tekin til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu. Sama gilti um ákvæði reglugerðarinnar um gjalddaga bótanna og að gera skyldi skriflegan samning um allt er lyti að lógun sauðfjárins, tímabundið fjárleysi, greiðslu bóta og hreinsun. Jafnframt var það ábending umboðsmanns til ráðherra að ákvæði reglugerðarinnar um hreinsun og sótthreinsun og kostnað við þá hreinsun, sem og lögbundið vinnuframlag búfjáreiganda, yrði samræmt orðalagi og þeirri heimild sem fælist í 17. gr. laga nr. 25/1993. Umboðsmaður lagði áherslu á að verklag og vinnubrögð Landbúnaðarstofnunar, nú Matvælastofnunar, við framkvæmd þessara mála yrðu tekin til endurskoðunar með það í huga hvernig mætti bæta og hraða afgreiðslu á uppgjöri bóta og greiðslna sem féllu á ríkissjóð í tilefni af niðurskurði vegna riðuveiki og hreinsunar sem af því leiddi.

Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að fyrri afgreiðsla á beiðni A og B um leiðréttingu á uppgjöri afurðatjónsbóta fyrir árið 2005 með tilliti til afurðaverðs sem sá sláturleyfishafi sem þau höfðu að jafnaði skipt við hafði greitt, yrði tekin til endurskoðunar. Þá beindi umboðsmaður þeim tilmælum til ráðherra að tekin yrði á ný afstaða til þess hvort tilefni væri til að endurskoða greiðslur til A og B vegna efniskostnaðar við hreinsun og sótthreinsun og þar með talið efni til endurnýjunar innréttinga í fjárhúsum að því marki sem slíkt var liður í nauðsynlegri hreinsun að mati héraðsdýralæknis. Einnig voru það tilmæli umboðsmanns að tekið yrði til endurskoðunar við hvaða tíma hefði verið rétt að miða greiðslu förgunarbóta og hvaða áhrif það hefði á skyldu til greiðslu vaxta. Enn fremur beindi umboðsmaður tilmælum til ráðherra að uppgjör og greiðsla vaxta vegna bóta og greiðslu á efniskostnaði vegna hreinsunar yrðu tekin til endurskoðunar og leyst úr vaxtakröfum A og B í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Loks voru það tilmæli umboðsmanns að við boðaða leiðréttingu á fyrri synjun ráðuneytisins um greiðslu á lögmannskostnaði A og B yrði leyst úr málinu í samræmi við þau sjónarmið sem leiddu af reglunni um fullar bætur.

I. Kvörtun.

Hinn 7. febrúar 2007 barst mér kvörtun A og B, til heimilis að X. Beindist kvörtunin að málsmeðferð og afgreiðslu Landbúnaðarstofnunar og landbúnaðarráðuneytis á uppgjöri bóta til þeirra í kjölfar niðurskurðar á sauðfé að X haustið 2004 vegna riðuveiki. Nánar tiltekið voru í kvörtun A og B gerðar athugasemdir við eftirtalin atriði.

Í fyrsta lagi við það að þau hefðu ekki fengið greidda heildarupphæð efniskostnaðar vegna endurnýjunar á fjárhúsi. Í öðru lagi við það að við útreikning bóta hefði ekki verið tekið tillit til minni afurða sauðfjár haustið 2004 sem leitt hafi af því að það sumar héldu þau fé sínu heima samkvæmt fyrirmælum héraðsdýralæknis í stað þess að reka það á fjall. Í kvörtun A og B er bent á að umrædd heimastaða sauðfjár sumarið 2004 hafi haft áhrif á förgunarbætur en jafnframt á afurðatjónsbætur þann tíma sem jörðin X skyldi vera fjárlaus. Í þriðja lagi við að ekki var fallist á að bætur vegna afurða skyldu greiddar með 3% álagi, líkt og sá sláturleyfishafi sem þau hefðu skipt við hefði ella gert, og að þeim hafi ekki verið greiddar neinar afurðatjónsbætur vegna gæruinnleggs. Í fjórða lagi gerðu þau athugasemdir við að stjórnvöld hefðu án rökstuðnings hafnað því að greiða vexti á bótafjárhæðir og lögmannskostnað. Vísuðu þau jafnframt til fordæma um greiðslu landbúnaðarráðuneytisins á slíkum kostnaði. Í fimmta og síðasta lagi gerðu A og B athugasemdir við drátt á uppgjöri og framkvæmd mála hjá ráðuneytinu og Landbúnaðarstofnun.

Eins og nánar verður rakið síðar í áliti þessu hefur landbúnaðarráðuneytið brugðist við ýmsum af athugasemdum A og B, eftir að ég hóf athugun mína á máli þeirra og leiðrétt eða boðað leiðréttingu á sumu því sem þau gera athugasemdir við.

Í ljósi þess að niðurskurður búfjár vegna riðuveiki fyrir atbeina hins opinbera leiðir að jafnaði til inngrips í eignar- og atvinnuréttindi hlutaðeigandi hef ég talið nauðsynlegt við athugun mína á þessu máli að huga að þeirri umgjörð sem stjórnvöld hafa sett um framkvæmd þessara mála almennt. Hef ég í því sambandi sérstaklega staðnæmst við hvort lög standi til þess að ráðherra geti í reglugerð mælt fyrir um staðlaðar viðmiðanir sem ráði fjárhæð bóta, að þessum málum sé ráðið til lykta gagnvart bændum með „samningum“, sem þó eru nánast eingöngu tilvísun til ákvæða reglugerðar, og almennt verklag og afgreiðslutíma þessara mála af hálfu stjórnvalda. Niðurstaða um lagagrundvöll þessa fyrirkomulags er forsenda þess að hægt sé að taka afstöðu til þeirra einstöku atriða sem kvörtun A og B beinist að og jafnframt þeirra almennu starfshátta stjórnvalda sem þau kvarta yfir.

Með lögum nr. 167/2008, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, hefur nafni Landbúnaðarstofnunar verið breytt í Matvælastofnun frá og með 1. janúar 2008 og þar sem heitið Landbúnaðarstofnun kemur fyrir í áliti þessu er nú átt við Matvælastofnun. Þá skal tekið fram að frá og með sama tíma og með sömu lögum hefur nafni landbúnaðarráðuneytisins verið breytt í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið þótt eldra heiti ráðuneytisins sé notað í þessu áliti.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 7. apríl 2008.

II. Málavextir.

1.

Snemma árs 2004 greindist riðuveiki í sauðfé á þremur bæjum í Y. Voru fjárhjarðir af þeim bæjum ásamt fjárhjörðum sem gengið höfðu saman við þær skornar niður þá um haustið. Meðal þessara fjárhjarða var allt sauðfé A og B, bænda að X.

Sauðfé A og B var slátrað haustið 2004 og síðustu kindunum slátrað 24. nóvember sama ár. Skriflegur samningur um niðurskurð fjárins við landbúnaðarráðuneytið er þó ekki dagsettur fyrr en 13. febrúar 2005. Í umsögn Landbúnaðarstofnunar sem fyrir liggur í málinu, dags. 30. apríl 2007, kemur fram að munnlegt samkomulag um niðurskurðinn hafi legið fyrir áður en féð var skorið en A og B segja undirskrift samningsins hafa dregist fyrst og fremst vegna tafa á vinnu starfsmanna Landbúnaðarstofnunar við málið.

2.

Sumarið 2004 var fé haldið heima að X, en almennt mun fé af þeim bæ hafa verið rekið á fjall yfir sumartímann. Í gögnum málsins er að finna afrit af bréfi A til héraðsdýralæknis, dags. 5. mars 2004, svohljóðandi:

„Ég hef frétt að á fundi héraðsdýralæknis og fjallskilanefndar [Y] í gær hafi þau orð fallið að ég hafi samþykkt að hafa fé mitt heima í [X] næsta sumar.

Hið sanna er að ég hef aldrei ljáð máls á eða samþykkt að hafa féð heima og fara ekki með það á fjall.“

Þrátt fyrir ofangreind andmæli var fjárhjörð A og B haldið heima þá um sumarið. Hluti af athugasemdum A og B í máli þessu beinist að því að þeim hafi verið gefin fyrirmæli um heimastöðu fjárins en þrátt fyrir það hafi stjórnvöld neitað að taka tillit til þeirrar staðreyndar við uppgjör á bótum til þeirra. Í málinu liggur einnig fyrir afrit af bréfi héraðsdýralæknis til A og B, dags. 2. maí 2006. Er í því bréfi rakið efni tölvubréfs sem dýralæknirinn sendi yfirdýralækni 7. apríl 2006. Í nefndum tölvupósti, sem rakinn er í bréfinu, kemur m.a. eftirfarandi fram:

„[A] í [X] leitaði til mín vegna riðubóta.

Hún skrifaði ykkur bréf þar sem hún fór fram á bætur vegna afurðatjóns sumarið 2004. Þá hélt hún fé sínu í heimahögum til að það gengi ekki saman við [Þ]féð eftir að staðfest var riða á [Ö].

Þegar í upphafi máls (þegar riðan fannst í [Æ]) var rætt um að halda [Z]fénu heima, en [X]hjónin mótmæltu því, m.a. á forsendum fyrirsjáanlegs afurðatjóns og að miklu þyrfti að kosta til viðhalds girðinga.

Meðalþyngd dilka reyndist þetta haust (04) tveim kílóum undir venjubundinni meðalvigt, enda mikið óyndi í fjallfé að vera parrakað heima. Síðan er þetta haust einnig viðmiðunarár vegna afurðatjónsbóta, þannig bætist enn í tjónið.

Hún segir mér að þið hafið hafnað bótakröfu hennar, á þeirri forsendu að hún hafi ekkert í höndunum sem sanni að við höfum farið fram á að fénu yrði haldið heima.

Getur þú ekki leiðrétt þetta mál. Í mínum huga er enginn efi um að fénu var haldið heima að okkar kröfu [...].“

3.

Áður en förgun fjárins frá X fór fram var framkvæmd úttekt á aðstæðum í X, líklega í ágúst árið 2004, til að unnt væri að mæla fyrir um nauðsynlega hreinsun. Úttekt var unnin af héraðsdýralækni með aðstoð H, byggingarfulltrúa. Af gögnum málsins verður ráðið að niðurstaðan hafi þar orðið sú að hreinsun yrði best framkvæmd annars vegar með því að skipta um og endurnýja að hluta til innréttingar í níu ára gömlu fjárhúsi og hins vegar að farga þremur öðrum eldri húsum með því að rífa þau og grafa. Jafnframt kemur fram að skipta hafi þurft um jarðveg á tilteknum svæðum við húsin.

Eftir skoðun tók byggingarfulltrúinn saman yfirlit (úttekt), dags. 24. ágúst 2004, um magn byggingarefnis sem þyrfti að endurnýja og flatarmál svæðis þar sem jarðvegsskipti skyldu fara fram. Í yfirlitinu kom einnig fram að vegna ástands væri eðlilegt að farga nokkrum húsum á jörðinni. Segir í umsögn Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. apríl 2007, að orðið hafi munnlegt samkomulag um það milli ábúenda, héraðsdýralæknis og byggingarfulltrúans að í ljósi ástands umræddra húsa kæmi ekki til bótagreiðslna vegna þeirra þar sem verðmæti þeirra væri ekkert, en með förgun húsanna væri jafnframt aflétt af ábúendum vinnuskyldu vegna hreinsunar þeirra. Í samningi þeim sem gerður var 13. febrúar 2005 er ekki vikið sérstaklega að þessum húsum að öðru leyti en þar er vísað til þess að um sótthreinsun fari samkvæmt úttekt og fyrirmælum héraðsdýralæknis. Í úttektinni er lýst þremur húsum og sagt að þeim þurfi að farga og auðveldast sé og best að hreinsa þannig.

4.

Samningur um niðurskurð fjár að X var fyrst sendur ábúendum jarðarinnar til undirritunar 1. september 2004. Fylgdi honum skýrsla (úttekt) H, byggingarfulltrúa, og útreikningur sem á henni var byggður vegna timburs í þær innréttingar sem þyrfti að endurnýja. Útreikningurinn var leiðréttur 15. september 2004, og aftur vegna athugasemda ábúenda sem bárust Landbúnaðarstofnun með bréfi þeirra, dags. 5. nóvember 2004, einkum vegna þess að ekki hafði verið reiknað með tilteknum bótum vegna jarðvegsskipta. Með bréfi, dags. 27. desember 2004, óskuðu ábúendur jafnframt eftir að fá greiddar sérstakar förgunarbætur fyrir kynbótagrip sem verið hafði í eigu þeirra. Á þá beiðni var fallist en ég tek fram að engin ákvæði eru um þá greiðslu í texta samningsins. Í kjölfar þessa var samningur um förgun sauðfjár að X undirritaður 13. febrúar 2005. Af hálfu A og B er því lýst svo að engar eiginlegar viðræður hafi farið fram milli þeirra og fulltrúa ríkisins um efni samningsins að öðru leyti en því að þau sendu áðurnefndar athugasemdir um útreikninga á greiðslum vegna efnis og jarðvegsskipta auk kröfu um greiðslu fyrir hrút. Þeim hafi þannig aðeins staðið til boða að skrifa undir staðlaðan samning.

Í umsögn Landbúnaðarstofnunar í máli þessu, dags. 30. apríl 2007, kemur fram að eftir að samningur um niðurskurð og bótauppgjör hefur komist á annist Landbúnaðarstofnun útreikninga bóta og þá í umboði og á ábyrgð landbúnaðarráðuneytisins. Í umsögninni segir svo um framkvæmd greiðslna:

„Útreikningar förgunarbóta, sbr. 12. gr. reglugerðar nr. 651/2001, sem eru fyrst reiknaðar út, eru sendar landbúnaðarráðuneytinu ásamt greiðslubeiðni og framkvæmir ráðuneytið greiðsluna sjálfa til hlutaðeigandi bónda. Hreinsun umhverfis og fjárhúsa er sinnt af bónda, sbr. 17. gr. laga nr. 25/1993, 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 og samning þar um, í samræmi við fyrirmæli héraðsdýralæknis. Eftir vottun um hreinsun sendir Landbúnaðarstofnun landbúnaðarráðuneytinu greiðslubeiðni. Þá reiknar Landbúnaðarstofnun út afurðatjónsbætur í samræmi við 13. og 14. gr. reglugerðar nr. 651/2001, en þær eru reiknaðar út í samræmi við eftirfarandi gögn; skattaskýrslur þriggja undangenginna ára, skýrslur þriggja undangenginna ára um afurðainnlegg úr birgðahaldi Bændasamtaka Íslands, upplýsingum þriggja undangenginna ára um ullarinnlegg frá Ístex og verðskrá sláturleyfishafa hlutaðeigandi bónda. Þessir útreikningar eru svo endurteknir af hálfu Landbúnaðarstofnunar á hverju hausti meðan á samningstímanum stendur. Greiðslur fara eins og áður segir í gegnum ráðuneytið sem greiðir hlutaðeigandi bónda.“

Í samræmi við þá framkvæmd sem lýst er í tilvitnaðri umsögn Landbúnaðarstofnunar voru þeim A og B greiddar förgunarbætur fyrir 204 kindur í þeirra eigu sem lógað var haustið 2004 með greiðslu 17. febrúar 2005, kr. 1.828.686, þ.e. eftir að gengið hafði verið frá áðurnefndum samningi um niðurskurð fjár að X. Í greiðslubeiðni, dags. 16. febrúar 2005, sem send var frá embætti yfirdýralæknis til ríkisféhirðis kemur fram að greiddar séu 5.476 kr. án álags fyrir hverja kind en að viðbættu 60% álagi sé greiðsla 8.762 kr. á kind, auk sérstakrar 50.000 kr. greiðslu vegna kynbótahrúts sem einnig þurfti að lóga.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 651/2001 er að finna þau fyrirmæli sem tilgreindar fjárhæðir sækja stoð sína í. Kemur þar fram að bætur skuli miða við að fyrir hverja kind greiðist andvirði 16 kg. dilks í gæðaflokki DR2, öðrum verðflokki, auk gæru og sláturs samkvæmt auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda á hverjum tíma, að viðbættu 60% álagi, sem greiðist vegna minni afurðasemi gemlinga á fyrsta ári eftir fjártöku. Eins og ráða má af skýringum í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, byggjast forsendur bóta að þessu leyti á kostnaði vegna kaupa á líflömbum, þ.e. þegar keyptur er fjárstofn á ný á viðkomandi býli að loknum fjárleysistíma, auk minni afurða gemlinga á fyrsta ári eftir fjártöku. Haustið 2004 tók sláturleyfishafi við innleggi frá jörðinni með hefðbundnum hætti og komu því greiðslur fyrir sauðfjárafurðir af jörðinni það haust frá sláturleyfishafa.

5.

Hreinsun, förgun á innréttingum og gömlum útihúsum, ásamt jarðvegsskiptum var lokið á jörðinni X í ágústmánuði árið 2005. A og B voru af því tilefni greiddar 180.000 kr. vegna aðkeyptrar vinnu við hreinsun 21. desember 2005 og 497.268 kr. vegnar þeirrar greiðslu sem tilgreind hafði verið í samningnum frá 13. febrúar 2005 og laut að förgun innréttinga og jarðvegsskipta 29. sama mánaðar. Fram kemur í gögnum málsins að A og B hafi talið sig eiga rétt til hinnar samningsbundnu greiðslu strax í september 2005.

Greiðsla vegna förgunar og endurnýjunar innréttinga byggist, eins og fram kemur í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, á þeirri forsendu að með henni skuli bættur efniskostnaður vegna þeirra innréttinga í útihúsum sem nauðsynlegt reynist að farga. Virðist fjárhæðin hafa verið fundin út á grundvelli þeirrar vinnureglu stjórnvalda að bætur skuli nema 40% af endurnýjunarverði þess efnis sem fargað var. Eftir að þessi greiðsla vegna förgunar innréttinga hafði farið fram, 29. desember 2005, var tekin ákvörðun um það af hálfu landbúnaðarráðuneytisins að bjóða A og B, og öðrum bændum í sambærilegri stöðu, að bætur fyrir förgun innréttinga skyldu nema 100% af endurnýjunarvirði þeirra innréttinga sem fargað var. Greiðslur vegna þessa fóru fram 30. og 31. september 2006, samtals að fjárhæð 508.303 kr. Áður hafði lögmaður þeirra hjóna ritað Landbúnaðarstofnun bréf, dags. 30. júní 2006, þar sem farið var fram á nefndar leiðréttingar á bótum vegna förgunar á innréttingum. Í bréfinu var í þessu sambandi vísað til sambærilegrar niðurstöðu vegna kröfu bónda á jörðinni V, sbr. bréf landbúnaðarráðuneytisins til lögmanns bóndans að V, dags. 24. febrúar 2005.

6.

Vegna förgunar sauðfjár á jörðinni X og kvaða um tímabundið fjárleysi á henni var eðli máls samkvæmt hvorki um að ræða innlegg sauðfjárafurða frá þeirri jörð á árinu 2005 né á árinu 2006. Bætur voru af þessu tilefni greiddar A og B 13. mars 2006 vegna afurðatjóns árið 2005. Fjárhæð þeirra var 1.092.473 kr. A og B gerðu athugasemdir við útreikning þessarar fjárhæðar. Þar á meðal gerðu þau athugasemdir við greiðsludrátt afurðatjónsbótanna, að útreikningur afurðatjóns skyldi byggður á viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda, en ekki tekið tillit til þess að Sláturfélag Suðurlands greiddi haustið 2005 3% álag á það verð, en það var sá sláturleyfishafi sem þau höfðu skipt við, og að ekki skyldu greiddar bætur vegna innleggs á gærum. Þeim athugasemdum var svarað með bréfi Landbúnaðarstofnunar 6. apríl 2006. Þar var þeim tilkynnt að fallist hefði verið á að greiða vexti á afurðatjónsbætur vegna ársins 2005 frá 1. október 2005 til 10. mars 2006. Jafnframt hefðu bætur verið endurútreiknaðar í samræmi við nýjar upplýsingar sem þau höfðu lagt fram um ullarinnlegg. Greiðsla af þessu tilefni barst þeim A og B 18. apríl 2006, sbr. bréf lögmanns þeirra til Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. júní 2006. Af tölvubréfi frá Landbúnaðarstofnun til starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins, dags. 6. apríl 2006, má ráða að heildargreiðsla af þessu tilefni hafi verið kr. 251.627, sem sundurliðast þannig að 150.775 voru greiddar sem afurðatjónsbætur vegna ullarinnleggs en kr. 100.852 voru vaxtagreiðslur fyrir tímabilið 1. október 2005 til 10. mars 2006 vegna greiðsludráttar á afurðatjónsbótum ársins 2005. Í skýringum sem ég aflaði frá landbúnaðarráðuneytinu og bárust mér með bréfi, dags. 11. júlí 2007, er það staðfest að nefnd vaxtafjárhæð var reiknuð vegna greiðsludráttar af fjárhæð 1.092.473 kr. en ekki af þeim 150.775 kr. sem greiddar voru vegna ullarinnleggs.

Með bréfi, dags. 5. maí 2006, ítrekuðu A og B kröfur sínar um 3% álag á afurðatjónsbætur og greiðslur vegna gæruinnleggs. Því bréfi svaraði Landbúnaðarstofnun með bréfi, dags. 2. júní 2006, þar sem um framangreint var vísað til fyrra svars. Lögmaður A og B ritaði stofnuninni bréf, dags. 30. júní 2006, þar sem umræddar kröfur voru áréttaðar, auk þess sem aðrar athugasemdir voru gerðar við uppgjör bóta til handa þeim A og B. Af þessu tilefni ritaði Landbúnaðarstofnun bréf til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 4. september 2006, þar sem óskað var eftir afstöðu ráðuneytisins til framkominna krafna ábúenda að X. Ritaði ráðuneytið af þessu tilefni bréf til lögmanns A og B, dags. 20. október 2006. Var þar hafnað kröfu um álag á afurðatjónsbætur en fallist á að greiða afurðatjónsbætur vegna gæruinnleggs. Var beiðni um að annast þá greiðslu send Landbúnaðarstofnun með bréfi, dags. 27. október 2006. Landbúnaðarstofnun reiknaði fjárhæð afurðatjónsbóta vegna gæruinnleggs 2005 kr. 19.901 og sendi greiðslubeiðni af því tilefni til landbúnaðarráðuneytisins 30. október 2006. Fram kemur í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til Landbúnaðarstofnunar, dags. 29. maí 2007, að greiðslubeiðnin hafi ekki komist til skila til Fjársýslu ríkisins á réttum tíma fyrir mistök. Hinn 16. maí 2007 hafi loks verið gengið frá greiðslunni en fyrir mistök hafi ekki verið reiknaðir af henni dráttarvextir. Þegar skýringarbréf ráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, barst mér má gera ráð fyrir að dráttarvextir af þeirri greiðslu, frá 1. október til 19. maí 2007, 8.022 kr., hafi verið komnir til greiðslu.

Að því gefnu að greiðsla dráttarvaxta vegna greiðsludráttar á afurðatjónsbótum vegna gæruinnleggs 2005 hafi komist til skila á þeim tíma sem upplýsingar frá landbúnaðarráðuneytinu benda til má gera ráð fyrir að heildargreiðsla vegna afurðatjónsbóta 2005 hafi verið kr. 1.243.248 (þ.e. 1.092.473 kr. + 150.775 kr.), auk 19.901 kr. vegna gæruinnleggs, að viðbættum vöxtum 100.852 kr. og 8.022 kr.

Afurðatjónsbætur vegna ársins 2006 voru greiddar 25. september 2006, 1.103.405 kr. Þá hafði 13. gr. reglugerðar nr. 651/2001, um útrýmingu á riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar, verið breytt með 3. gr. reglugerðar nr. 807/2006, þannig að samkvæmt reglugerðinni miðast afurðatjónsbætur nú við verðskrá þess sláturleyfishafa sem er næstur framleiðanda í vegafjarlægð og ætla má að hann hefði lagt inn hjá.

Framangreindu til viðbótar gerðu þau A og B þá athugasemd að við greiðslu förgunarbóta hefði ekki verið tekið tillit til þess að þeim hefði sumarið 2004 verið gert að halda fé í heimahögum sem alla jafna hefði farið á fjall. Hefði þetta leitt til minni meðalvigtar dilka og þar með aukins tjóns. Með bréfi Landbúnaðarstofnunar, dags. 6. apríl 2006, var þessari ósk hafnað með vísan til þess að slíkt væri ekki í samræmi við reglugerð nr. 651/2001. Í svari stofnunarinnar, dags. 2. júní 2006, vegna ítrekaðra krafna þeirra A og B er þetta svar áréttað. Eftir að lögmaður þeirra hafði ritað stofnuninni bréf, dags. 30. júní 2006, var álitaefnið sent landbúnaðarráðuneytinu til umfjöllunar með bréfi, dags. 4. september 2006. Með bréfi ráðuneytisins til lögmanns þeirra A og B, dags. 20. október 2006, var kröfum þessa efnis enn hafnað með þeim rökum að fyrirmæli hefðu ekki verið gefin um heimagöngu fjárins. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, í tilefni af athugun minni á máli þessu, kemur fram að í ljósi þess hvernig upplýst hafi verið með öðrum hætti en fyrr hver aðkoma héraðsdýralæknis hafi verið að máli bænda í X telji ráðuneytið nú eðlilegt að leita eftir samningum við ábúendur um sérstakar bætur vegna heimagöngunnar sumarið 2004. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 21. júní 2007, er enn fremur upplýst að áætlað tjón hafi verið greitt vegna umræddrar heimagöngu. Kemur fram í gögnum sem bréfinu fylgdu að greiddar hafi verið bætur vegna minni afurðasemi dilka haustið 2004 og vegna áhrifa þess á viðmiðanir árin 2005 og 2006 ásamt vöxtum af þeim greiðslum til 15. júní 2007. Samtals er hér um að ræða 376.393 kr., þar af kr. 109.361 í vexti. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 11. júlí 2007, sem ritað var í tilefni af beiðni minni um frekari skýringar á framkvæmd vaxtagreiðslna í málinu kemur fram að í tilefni af fyrirspurn minni um það hvort við útreikning á vöxtum vegna síðastgreindra greiðslna hafi láðst að leggja vexti við höfuðstól viðkomandi kröfu á 12 mánaða fresti skv. 12. gr. laga nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, að vextir vegna þeirra krafna hafi verið endurreiknaðir. Meðfylgjandi greiðslubeiðni bar með sér að greiddar yrðu til viðbótar við fyrri vaxtagreiðslu kr. 17.368 af þessu tilefni.

Framangreindar greiðslur, sem vikið er að í köflum IV.4-6, má um greiðslutíma draga saman með eftirfarandi hætti:

Yfirlit yfir greiðslur í tímaröð

Dags. Skýring greiðslu

17-feb-2005 Förgunarbætur - slátrun fór fram haust 2004

21-des-2005 Bætur vegna aðkeyptrar vinnu við hreinsun

29-des-2005 Efniskostnaður vegna endurnýjunar innréttinga (40%)

13-mar-2006 Afurðatjónsbætur vegna innleggs 2005

18-apr-2006 Afurðatjónsbætur vegna ullarinnleggs 2005

18-apr-2006 Vextir 1. okt. 2005 - 10. mars 2006 v. greiðslu frá 13. mars 2006

25-sep-2006 Afurðatjónsbætur vegna innleggs 2006

30-okt-2006 Efniskostnaður vegna endurnýjunar innréttinga (60%)

31-okt-2006 Efniskostnaður vegna endurnýjunar innréttinga (leiðrétt)

16-maí-2007 Afurðatjónsbætur vegna gæruinnleggs 2005

31-maí-2007 Vextir v. greiðslu frá 16. maí 2007

15-jún-2007 Bætur vegna heimagöngu sauðfjár 2004 (innlegg 2004)

15-jún-2007 Bætur vegna heimagöngu sauðfjár 2004 (afurðatjónsbætur 2005)

15-jún-2007 Bætur vegna heimagöngu sauðfjár 2005 (afurðatjónsbætur 2006)

15-jún-2007 Vextir v. greiðslna 15. júní 2007

11-júl-2007 Leiðrétting vaxtagreiðslu frá 15. júní 2007

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Kvörtun A og B barst mér 7. febrúar 2007. Hinn 4. apríl 2007 ritaði ég landbúnaðarráðherra bréf þar sem ég óskaði svara við 12 tölusettum spurningum. Í tilefni af fyrirspurnarbréfi mínu átti ég jafnframt fund með starfsmönnum landbúnaðarráðuneytisins og Landbúnaðarstofnunar. Með bréfi, dags. 31. maí 2007, bárust mér svör ráðuneytisins ásamt ítarlegri umsögn Landbúnaðarstofnunar í málinu, dags. 30. apríl sama ár.

1.

Í nefndu bréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 4. apríl 2007, benti ég á að í gögnum málsins lægju fyrir upplýsingar um minnisblað yfirdýralæknis til landbúnaðarráðherra, dags. 6. maí 2004. Í minnisblaði þessu koma fram tillögur um að fyrirskipað verði að öllu fé í Ytri-Y, en þar er býlið X, verði haldið heima sumarið 2004 og um förgun fjár í Ytri-Y.

Óskaði ég af þessu tilefni eftir að fá send gögn og upplýsingar um hvernig minnisblaðinu var komið á framfæri við ráðherra og hvernig, og í hvaða formi, ráðuneytið tók afstöðu til þeirra atriða sem þar var mælt með. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín kemur fram að minnisblaði yfirdýralæknis hafi verið komið á framfæri við starfsmenn landbúnaðarráðuneytisins á fundi sem haldinn hafi verið samdægurs, þ.e. 6. maí 2004. Á fundinum hafi yfirdýralækni verið falið að ganga til samninga um niðurskurð við bændur með venjulegum hætti. Að öllu jöfnu sé Landbúnaðarstofnun (áður yfirdýralækni) sent formlegt erindi þar sem heimild er veitt til samningsgerðar, en svo hafi ekki verið í þessu tilviki. Í skýringum ráðuneytisins og umsögn Landbúnaðarstofnunar í málinu kemur fram að engin skráð gögn séu til um fundinn eða hvernig efni hans var kynnt ráðherra.

2.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til landbúnaðarráðuneytisins óskaði ég upplýsinga um samkomulag yfirdýralæknis við bændur að X um niðurskurð á sauðfé á jörðinni, hvenær samkomulagið komst á, hvenær sauðfénu var fargað og hvenær samkomulagið var undirritað. Væri um það að ræða að samkomulag hefði fyrst verið undirritað 13. febrúar 2005 óskaði ég skýringa á því hvers vegna það var ekki gert fyrr.

Í umsögn Landbúnaðarstofnunar í málinu kemur fram að munnlegt samkomulag um förgun fjár að X hafi legið fyrir áður en fénu var lógað í lok sláturtíðar haustið 2004. Skriflegur samningur hafi á hinn bóginn ekki verið gerður fyrr en 13. febrúar 2005. Ábúendum hafi verið sendur samningur 1. september 2004 ásamt skýrslu um útreikning á bótum vegna efniskostnaðar og hreinsunar. Athugasemdir hafi komið frá ábúendum 5. nóvember 2005, og fallist hafi verið á þær. Jafnframt hafi ábúendur gert kröfu um sérstakar bætur fyrir kynbótagrip með bréfi 27. desember 2004. Einnig hafi verið fallist á hana og samningur síðan undirritaður 13. febrúar 2005. Má í þessu sambandi taka fram að í gögnum sem mér bárust frá A og B er m.a. að finna afrit af bréfi þeirra til landbúnaðarráðherra, dags. 31. janúar 2005. Afrit þess bréfs barst mér ekki með gögnum málsins frá landbúnaðarráðuneytinu. Í bréfinu vekja A og B athygli ráðherra á því að mál þeirra hafi gengið hægt fyrir sig hjá Landbúnaðarstofnun. Til að mynda hafi ekki verið hægt að ganga frá samningi þar sem ekki hafi verið sendur útreikningur á bótum vegna timburs og jarðvegsskipta. Ekkert hafi heldur borist um bætur vegna niðurskurðar á fé.

3.

Í fyrirspurnarbréfi mínu til landbúnaðarráðherra, dags. 4. apríl 2007, benti ég á að í 17. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, væri kveðið á um að ríkissjóður greiddi kostnað vegna einangrunar búfjár sem ákveðin væri til varnar nánar tilgreindum sjúkdómum, svo og efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar o.s.frv. og að í 20. gr. laganna væru ákvæði um að eigendur búfjár, sem fargað væri samkvæmt fyrirmælum landbúnaðarráðherra, ættu rétt á bótum úr ríkissjóði. Með tilliti til þessara ákvæða laga nr. 25/1993 óskaði ég skýringa ráðherra á því á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið teldi sig með reglugerð, þ.e. reglugerð nr. 651/2001, geta mælt fyrir um staðlaðar fjárhæðir þessara bótagreiðslna og jafnframt kveðið á um skyldu eigenda þess sauðfjár sem lógað væri vegna riðuveiki til að gera „skriflegan samning um allt er lýtur að lógun sauðfjárins, tímabundið fjárleysi á viðkomandi jörð og greiðslu bóta“, sbr. 1. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar.

Í skýringum landbúnaðarráðuneytisins, sbr. bréf þess dags. 31. maí 2007, kemur fram að ráðuneytið telji að ekki „þurfi sérstaka lagaheimild“ til þeirrar samningsgerðar sem reglugerðin mæli fyrir um og að samningsgerðin sé enn fremur raunhæf og nauðsynleg málsmeðferðarleið. Bendir ráðuneytið í því sambandi á að í 8. gr. reglugerðar nr. 651/2001 segi að yfirdýralækni sé „heimilt að leita samkomulags um niðurskurð“. Í bréfi ráðherra segir síðan m.a. svo:

„Ráðuneytið vekur til samanburðar athygli á þeim mikilvægu málsmeðferðarreglum sem almennt er viðurkennt að viðhafa ber við framkvæmd eignarnáms eða annarra skerðinga eignarréttinda undir 72. gr. stjórnarskrár sbr. t.d. Hrd. 1998:985. [...] Samningsumleitan í upphafi máls er í góðu samræmi við meðalhófssjónarmið og verður raunar að draga verulega í efa að ráðherra sé heimilt að fyrirskipa niðurskurð með heimild í 8. gr. dýrasjúkdómalaga hafi samningaleiðin ekki verið reynd til þrautar fyrst.

Taki ráðherra ákvörðun um að fyrirskipa niðurskurð geta aðilar að líkindum farið þess á leit við matsnefnd eignarnámsbóta að nefndin leggi mat á eignarskerðingu bónda samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973. [...].

Ráðuneytið gerir sér grein fyrir því að staða samningsaðila getur vart talist jöfn við samningsgerðina, frekar en svo oft þegar ríkisvaldið semur við einstaklinga, en á móti kemur að ríkið ber leiðbeiningarskyldu við samningsgerðina [...]. Íþyngjandi kann að virðast fyrir bónda að ríkið hefur við samningsgerðina á hendi heimildir til að fyrirskipa niðurskurð en á móti má líta til þess að nokkuð staðlað samningsboð ríkisins er að áliti ráðuneytisins bæði sanngjarnt og fyrirsjáanlegt auk þess að það tryggir jafnræði bænda á niðurskurðarsvæði og fyrirsjáanlegan jafnan tekjustraum á niðurskurðartímabili sem dregur úr líkum á að bóndi bregði búi. [...] Skýrar forsendur bótagreiðslna eru í reglugerð nr. 651/2001 og staðlaðir samningar byggja að öðru leyti á fastmótuðu verklagi sem leiðir til þess að málshraðasjónarmiðum er þjónað enda líður að jafnaði stuttur tími frá niðurskurði uns bóndi getur hafist handa við hreinsun og öðlast greiðslur.

[...] Þrátt fyrir að þær bætur sem boðnar eru fyrir fjárstofn og afurðatjón séu að nokkru leyti staðlaðar í reglugerð má segja að samninga um bætur sé leitað með venjulegum hætti um atriði sem eru sérstök á hverju búi og er hér einkum verið að vísa til bóta vegna nauðsynlegrar hreinsunar og endurnýjunar innréttinga.“

4.

Í umræddu bréfi mínu til ráðherra vísaði ég til þess að í bréfi ráðuneytisins til starfsmanns Landbúnaðarstofnunar, dags. 2. nóvember 2006, kæmi fram að ráðuneytið liti svo á að ákvörðun um að fyrirskipa niðurskurð eða ganga til samninga um niðurskurð væri stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slík ákvörðun væri tekin af ráðherra og því ekki kæranleg til hans. Framkvæmdaatriði við bótauppgjör væru á hinn bóginn ekki stjórnvaldsákvarðanir og því ekki kæranlegar til ráðherra „heldur stjórnvaldsákvarðanir sem eru liður í meðferð máls og teknar á einkaréttarlegum grundvelli“. Með vísan til þessa og með hliðsjón af þeim lagagrundvelli sem ákvörðunum um bótagreiðslur væri búinn óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvernig ákvarðanir um bótagreiðslur, þ.m.t. um þær fjárhæðir sem greiða skyldi og um skyldur ábúenda, færðust úr því að vera stjórnvaldsákvarðanir yfir í að vera ákvarðanir sem væru liður í meðferð máls og teknar á einkaréttarlegum grunni við það eitt að vera teknar upp í skjal sem nefnt væri „samningur“. Þá óskaði ég þess að ráðuneytið lýsti því á hvaða grundvelli efni slíks samnings gæti orðið annað en fram kæmi í umræddri reglugerð nr. 651/2001.

Í svarbréfi sínu, dags. 31. maí 2007, tekur ráðuneytið fram að það telji að varast beri að draga of víðtækar ályktanir af almennu orðalagi í tilvitnuðu bréfi ráðuneytisins frá 2. nóvember 2006. Ráðuneytið telji að ákvarðanir stjórnvalda sem teknar eru í skjóli stjórnsýsluvalds sem veitt er með lögum um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og reglugerð nr. 651/2001 séu stjórnvaldsákvarðanir. Ákvarðanir Landbúnaðarstofnunar á grundvelli þessara réttarheimilda séu alla jafna kæranlegar til úrskurðar ráðuneytisins á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga. Segir síðan í bréfinu að telja verði að bæði reglur opinbers réttar og einkaréttar (kröfuréttar) kunni að gilda um samningsgerðina og um samninginn sjálfan.

5.

Í bréfi mínu óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um verkaskiptingu milli ráðuneytisins og Landbúnaðarstofnunar vegna ákvarðana í tengslum við útrýmingu riðuveiki í sauðfé og bótagreiðslur af því tilefni. Um þetta atriði kemur fram í umsögn Landbúnaðarstofnunar í málinu að þegar riðusmit sé staðfest leggi stofnunin það til við ráðherra að hlutaðeigandi fé sé fargað. Ráðherra sendi í kjölfarið bréf til stofnunarinnar þar sem fyrirskipaður sé niðurskurður á öllu sauðfé og stofnuninni jafnframt falið að ganga til samninga við hlutaðeigandi bónda um framkvæmd málsins. Segir í umsögninni jafnframt að um efni samninganna hafi farið að lögum nr. 25/1993 og reglugerð nr. 651/2001 en hafi vafi komið upp eða ágreiningur við bændur þá hafi stofnunin vísað málinu til ráðuneytisins. Þegar samningar hafi verið gerðir séu þeir sendir til undirritunar hjá aðilum, þ.e. til hlutaðeigandi bænda og ráðuneytisins. Yfirdýralæknir hafi einnig undirritað samningana en Landbúnaðarstofnun hafi á hinn bóginn ekki gert það frá því hún tók til starfa. Eftir að samningur hefur komist á sér Landbúnaðarstofnun um útreikning bóta, „í umboði og á ábyrgð ráðuneytisins“, eins og segir í umsögn stofnunarinnar. Greiðslur fara í gegnum ráðuneytið.

Í svari ráðuneytisins til mín í máli þessu er vísað til framangreindra skýringa Landbúnaðarstofnunar, en þó áréttað að í máli bændanna í X hafi ekki verið gefin skrifleg fyrirmæli til embættis yfirdýralæknis, nú Landbúnaðarstofnunar, um að leita samninga.

Í bréfi mínu benti ég á að lögmaður A og B hefði í málinu ritað bréf til Landbúnaðarstofnunar þar sem fram komu athugasemdir við uppgjör afurðatjóns. Þessu bréfi hafi síðan verið svarað af hálfu landbúnaðarráðuneytisins með bréfi, dags. 20. október 2006. Af þessu tilefni óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til stöðu Landbúnaðarstofnunar í þessu samhengi, m.a. m.t.t. meginreglunnar um heimild til að kæra ákvarðanir lægra setts stjórnvalds til æðra stjórnvalds.

Í svari ráðuneytisins kemur fram að hlutverk Landbúnaðarstofnunar sé að leita samkomulags við bændur í umboði ráðuneytisins og annast samningsgerð í samráði við það. Ráðuneytið undirriti á hinn bóginn samninga fyrir hönd ríkisins. Í reglugerð nr. 651/2001 sé ekki um að ræða fullnaðarvaldframsal til Landbúnaðarstofnunar til samningsgerðar enda sé samningurinn borinn undir ráðherra og undirritaður af honum. Þá séu þess einnig dæmi að álitamál séu borin undir ráðherra við gerð samnings. Af hálfu ráðuneytisins er jafnframt bent á að þetta verkferli sé í samræmi við verkaskiptingu þá sem löggjafinn hafi ákveðið í 8. gr. laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Samkvæmt henni geti ráðherra einungis fyrirskipað niðurskurð, hreinsun og tímabundið fjárleysi að fengnum tillögum Landbúnaðarstofnunar. Hér sé ekki gert ráð fyrir kæruleið heldur verkaskiptingu sem byggi á fagþekkingu og staðkunnáttu.

6.

Í bréfi mínu til landbúnaðarráðuneytisins tók ég fram að eitt af kvörtunarefnum A og B væri að þau hefðu ekki fengið greiddar fullar bætur vegna efniskostnaðar við endurnýjun á fjárhúsi. Rakti ég að samkvæmt 17. gr. laga nr. 25/1993 skyldi ríkissjóður greiða „efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar, einnig kostnað vegna [...] notkunar tækja sem þarf til fyrrgreindra verka“ og að í bréfi ráðuneytisins til B, dags. 20. október 2006, segði að ráðuneytið hefði ákveðið að hækka bótafjárhæð fyrir innréttingar í fjárhús „upp í 100% af nývirði efniskostnaðar“. A og B teldu eftir sem áður að sú fjárhæð sem greidd hefði verið af hálfu ráðuneytisins væri ekki fullnægjandi miðað við að bætt væri 100% af nývirði efniskostnaðar. Tók ég fram að ég réði það af fyrirliggjandi gögnum að þar kynni að ráða að af hálfu A og B væri í þessu sambandi miðað við efniskostnað samkvæmt framlögðum reikningum en að ráðuneytið miðaði á hinn bóginn við fjárhæðir sem byggðar væru á mati H frá ágúst 2004 um kaup á efni. Með hliðsjón af þessu óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvernig það samrýmdist því sjónarmiði að greiða skyldi „efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar“ að greiðsla væri aðeins byggð á nefndri áætlun um þann kostnað. Þá rakti ég að í umræddu mati væri eingöngu metið það timbur sem ætla yrði að hafi átt að ganga til endurnýjunar á innréttingum í nýlegu fjárhúsi á jörðinni X og spurði hvort í engu væri tekið tillit til annars efnis sem þyrfti til endurnýjunar innréttinganna, s.s. festinga, málningar, skrúfna og nagla, lagna eða brynningartækja. Þá yrði ráðið af matinu að best hefði verið talið að hreinsa ákveðin hús með því að farga þeim. Ekki yrði annað séð en að það hefði gengið eftir en þó væri í engu vikið að hugsanlegum bótum fyrir þessi hús í gögnum málsins. Væri það rétt að ekki væri gert ráð fyrir bótagreiðslum vegna þessara tveggja þátta, þ.e. annars vegar vegna annars efniskostnaðar en við timbur og hins vegar vegna förgunar tiltekinna húsa, óskaði ég þess að afstaða yrði tekin til þess hvernig það samrýmdist umræddri 17. gr. laga nr. 25/1993.

Um þetta atriði segir svo í svarbréfi ráðuneytisins:

„[...]

Unnin var áætlun um kostnað við hreinsun af byggingarfulltrúa. Bændur í [X] féllust á þá áætlun eftir að hafa fengið henni breytt til samræmis við sjónarmið sín og skrifuðu undir samning sem byggði á henni, en í 10. gr. samningsins segir:

„Bætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar eru kr. 497.268,- og greiðist eftir staðfestingu á hreinsun.“

Eftir að þessi greiðsla hafði gengið, þann 29. desember 2005, þá tók ráðuneytið ákvörðun um að bjóða bændum í [X] og öðrum bændum í sambærilegri stöðu að fá auknar bætur fyrir innréttingar, þ.e. 100% af nývirði efniskostnaðar, samkvæmt upphaflegu mati á kostnaði við endurnýjun innréttinga. [...] Í máli bænda í [X] var við mat á kostnaði við endurnýjun innréttinga eins og áður segir byggt á faglegu eldra mati byggingarfulltrúa sem legið hafði til grundvallar við gerð samnings um bætur vegna innréttinga. Undir það höfðu bændur í [X] skrifað án þess að gera fyrirvara um frekari bætur.“

Í umsögn Landbúnaðarstofnunar í málinu kemur enn fremur fram að í skýrslu H felist ekki áætlun heldur rauntölur um það efni sem nauðsynlegt hefði reynst að farga. Í útreikningi væri notað fullt listaverð efnissala með virðisaukaskatti. Þá mætti gera ráð fyrir að bændur gætu fengið nokkuð lægra verð frá birgjum en listaverð geri ráð fyrir og virðisaukaskattur af keyptu efni ætti að nýtast þeim sem innskattur. Með hliðsjón af þessu tvennu megi telja víst, þó ekki væri í skýrslu gerð grein fyrir kostnaði vegna skrúfna, nagla, festinga og annarra óvissuþátta, að þá yrði kostnaður vegna þeirra mun lægri en sem nemur fjárhæð virðisaukaskatts og þess afsláttar sem gera megi ráð fyrir að hægt sé að afla hjá birgjum. Við úttekt hafi bændum einnig verið gerð grein fyrir að efni væri frekar oftalið en vantalið og þannig gert ráð fyrir minniháttar hlutum sem ekki væru tilgreindir, s.s. skrúfum og nöglum. Þá kemur fram í umsögninni að ef krafa hefði verið gerð um endurnýjun lagna og brynningartækja þá hefði þess verið getið í skýrslu um efni sem skyldi farga.

7.

Í bréfi mínu til landbúnaðarráðuneytisins spurðist ég fyrir um áhrif þess á bótafjárhæðir að fé hefði verið haldið heima að X sumarið 2004 og mögulega minni afurða af þeim sökum. Í svari ráðuneytisins kemur fram að eftir nánari skoðun á atvikum málsins sé það afstaða ráðuneytisins að bændur í X virðast hafa verið í þeirri trú að héraðsdýralæknir hafi haft á hendi lögformleg fyrirmæli landbúnaðarráðuneytisins um heimagöngu eða að slíkra fyrirmæla væri að vænta tækist ekki samkomulag um heimagöngu. Í því ljósi telji ráðuneytið eðlilegt að leita eftir samningum við bændur í X um sérstakar bætur vegna tjóns sem þau kunni að hafa orðið fyrir vegna heimagöngu fjár og gildi einu í því tilviki þótt bændurnir hafi skrifað undir skuldbindandi samning um bætur vegna fjárstofns. Ráðuneytið telji það tjón sem af heimagöngunni hafi leitt vera sérstakt tjón vegna sérstaks samkomulags milli héraðsdýralæknis og bænda í X. Tjónið hafi ekki verið haft í huga við samningsgerð við bændurna um niðurskurð fjárstofns og bótagreiðslur af því tilefni.

Með bréfi ráðuneytisins til mín fylgdi afrit af bréfi til Landbúnaðarstofnunar, dags. 29. maí 2007, þar sem Landbúnaðarstofnun var falið að leita slíkra samninga við bændur að X, bæði vegna afurðatjóns haustið 2004 og vegna afurðatjónsbóta 2005 og 2006. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. júní 2007, var mér tilkynnt að greiðslur vegna áætlaðs tjóns af völdum heimagöngu sumarið 2004 hefðu verið inntar af hendi.

8.

Í 10. tölul. bréfs míns til landbúnaðarráðuneytisins benti ég á að í kvörtun A og B kæmu fram athugasemdir við það að landbúnaðarráðuneytið hefði hafnað að taka við ákvörðun bóta tillit til 3% álags á afurðaverð sem sú afurðastöð sem þau hefðu skipt við greiddi og fjárinnleggjendur nytu á þeim tíma sem þau væru fjárlaus vegna niðurskurðar. Óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði hvernig þessi afstaða samrýmdist bótareglu 1. málsl. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993.

Um þetta segir ráðuneytið í svari sínu einfaldlega að það líti svo á að viðmiðunarverð það sem greitt var hafi verið talið að lágmarki fullnægja skilyrðum 20. gr. laga nr. 25/1993. Jafnframt vísar ráðuneytið til 3. tölul. svarbréfsins þar sem fram kemur m.a. að bótaréttur skv. 20. gr. laga nr. 25/1993 sé bundinn við verðgildi afurða. Rétt er að taka það fram að í umsögn Landbúnaðarstofnunar er bent á að eins og reglugerð nr. 651/2001 hafi kveðið á um haustið 2005 þá skyldi grundvöllur afurðatjóns, sbr. 2. tölul. 13. gr. reglugerðarinnar, reiknaður svo: „Meðalafurðir síðustu þriggja ára eftir hverja kind sem fargað er, sbr. 2. mgr., skulu reiknaðar til verðs samkvæmt auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda á hverju fjárleysisári að teknu tilliti til útflutningsverðs og hlutfalls á fjárleysisárinu...“. Í umsögn stofnunarinnar segir að samkvæmt reglugerð hafi því ekki verið heimilt að byggja útreikning afurðatjónsbóta haustið 2005 á öðru en auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda og hafi það því verið gert. Reglugerðinni hafi síðan verið breytt í september 2006 þannig að viðmiðunarverð afurðatjónsbóta sé verðskrá þess sláturleyfishafa sem ætla megi að viðkomandi fjáreigandi eigi viðskipti við. Afurðatjónsbætur haustið 2006 hafi verið reiknaðar samkvæmt þeirri reglu. Haustið 2004, þegar búfjárstofni bænda að X var fargað, var um venjubundið innlegg að ræða og komu þá greiðslur frá afurðastöð beint. Krafa ábúenda um nefnt 3% álag á afurðatjónsbætur á því aðeins við vegna haustsins 2005.

9.

Í bréfi mínu vakti ég athygli á að þrátt fyrir að ráðuneytið hefði með bréfi til A og B fallist á að greiða bætur vegna mögulegs gæruinnleggs þá virtust greiðslur ekki hafa borist þeim. Í upplýsingum frá landbúnaðarráðuneytinu kemur fram að fyrir mistök hafi greiðslan ekki farið fram. Hinn 16. maí 2007 hafi verið gengið frá greiðslubeiðni og síðar hafi dráttarvextir jafnframt verið reiknaðir á þá greiðslu og gengið frá greiðslu þeirra.

10.

Í bréfi mínu óskaði ég að lokum eftir upplýsingum um hvað liði svörum ráðuneytisins eða Landbúnaðarstofnunar við kröfum þeirra A og B um greiðslur dráttarvaxta á afurðatjóns-, efnis- og förgunarbætur, og um greiðslur vegna lögmannskostnaðar.

Í svari ráðuneytisins kemur fram að eins og málið hafi þróast telji ráðuneytið rétt að taka til skoðunar að nýju að greiða málskostnað. Þá hafi verið greiddir vextir á bætur til bændanna. Í bréfi landbúnaðarráðherra til Landbúnaðarstofnunar, dags. 29. maí 2007, kemur jafnframt fram að með vísun til sérstöðu málsins sé Landbúnaðarstofnun heimilað að leita sátta um greiðslu lögmannskostnaðar bænda í X að því marki sem telja megi eðlilegt. Í bréfi Landbúnaðarstofnunar til landbúnaðarráðuneytisins kemur fram að í símtali við ábúendur að X hafi verið upplýst að þau teldu ekki tilefni til að koma til fundar við Landbúnaðarstofnun vegna málsins fyrr en fram væri komið álit umboðsmanns á máli þeirra. Þar sem ekki liggi fyrir neinar upplýsingar um lögmannskostnað sé ekki hægt að taka afstöðu til greiðslu slíks kostnaðar.

11.

Í lok svarbréfs ráðuneytisins til mín segir að ráðuneytið vilji að lokum geta þess:

„Í kjölfar yfirferðar ráðuneytisins og Landbúnaðarstofnunar yfir mál þetta hafa komið í ljós tilteknir brestir í þeim verkferlum sem viðhafðir hafa verið í riðubótamálum. Ráðuneytið og stofnunin hafa nú í sameiningu ákveðið að skýra verkferla til að gæta betur réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttar og brýna fyrir starfsmönnum að skrá betur upplýsingar um málsmeðferð. Samhliða þessu verður reglugerð nr. 651/2001 tekin til endurskoðunar. Breytingar verða kynntar og unnar í samráði við Bændasamtök Íslands.“

Með bréfi til A og B, dags. 4. júní 2007, gaf ég þeim kost á að senda þær athugasemdir sem þau teldu ástæðu til að gera vegna framangreindra svara landbúnaðarráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir þeirra 12. júní 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1.

Hið opinbera hefur með ýmsum hætti, meðal annars með setningu sérstakrar löggjafar, leitast við að fyrirbyggja og/eða útrýma sjúkdómum í búfé hér á landi. Mikilvæg ákvæði um þetta efni er að finna í lögum nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Tilgangur þeirra laga er, sbr. 1. gr. þeirra, að stuðla að góðu heilsufari dýra í landinu, koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins og hindra útbreiðslu dýrasjúkdóma og vinna að útrýmingu þeirra. Hafa stjórnvöldum í þessu sambandi verið falin þýðingarmikil úrræði, sem meðal annars geta bitnað með beinum hætti á eigendum þeirra dýra sem um ræðir.

Samkvæmt 8. gr. laganna getur landbúnaðarráðherra, að fengnum tillögum Landbúnaðarstofnunar, fyrirskipað hverjar þær ráðstafanir sem nauðsynlegar eru til að útrýma eða hindra útbreiðslu þeirra dýrasjúkdóma sem taldir eru upp í tilgreindum viðaukum við lögin. Í viðauka 1A er í þessu sambandi m.a. tilgreindur sjúkdómurinn riðuveiki í sauðfé. Meðal þeirra ráðstafana sem ráðherra getur fyrirskipað í þessu sambandi er merking, einangrun, förgun og eyðing dýra, eyðing og sótthreinsun dýraafurða og annars sem mengað er og kann að bera smit, hreinsun og sótthreinsun bygginga, starfssvæða, véla og verkfæra og hreinsun, sótthreinsun og eyðing fatnaðar.

Í VI. kafla laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, er fjallað um kostnað og bætur vegna ákvarðana stjórnvalda, m.a. vegna ákvarðana um niðurskurð á búfé og/eða hreinsunaraðgerðir vegna dýrasjúkdóma. Segir svo í 17. og 20. gr. laganna, sbr. síðari breytingar:

17. gr. „Ríkissjóður greiðir kostnað vegna einangrunar búfjár sem ákveðin er til varnar sjúkdómum sem taldir eru upp í viðauka 1A með lögum þessum, svo og efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar, einnig kostnað vegna aflífunar, eyðingar hræja og notkunar tækja sem þarf til fyrrgreindra verka. Ríkissjóður greiðir kostnað vegna einangrunar og gæslu svæða, enda sé einangrunin fyrirskipuð af landbúnaðarráðherra. Eigendum búfjár er skylt að leggja fram endurgjaldslaust alla ófaglega vinnu og aðstoð við hreinsun, sótthreinsun og aflífun dýra.

20. gr. Eigendur búfjár, sem fargað er samkvæmt fyrirmælum landbúnaðarráðherra, að tillögum Landbúnaðarstofnunar, eiga rétt á bótum úr ríkissjóði.

Bætur ríkissjóðs svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna. Heimilt er að víkja frá ákvæðum þessarar málsgreinar um bætur þegar fyrirskipaður er niðurskurður á kynbótagripum.

Sé unnt að nýta afurðir dýra að hluta eða í heild skal verðmæti þeirra afurða koma til frádráttar heildarbótagreiðslum. Ekki koma bætur fyrir dýr sem eru óveruleg að verðmæti nema því aðeins að til þess liggi gildar ástæður.

Bótaskylda ríkissjóðs samkvæmt lögum þessum nær eingöngu til búfjár.“

Í 29. gr. laganna segir að landbúnaðarráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laganna og að því er varðar útrýmingu á riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar er nú í gildi reglugerð nr. 651/2001, sbr. reglugerð nr. 762/2004 og reglugerð nr. 807/2006.

Í reglugerðinni segir m.a. í 1. mgr. 8. gr. að komi upp rökstuddur grunur um riðuveiki eða riðuveiki sé staðfest á einni jörð eða fleirum sé yfirdýralækni, síðar Landbúnaðarstofnun, heimilt að leita samkomulags um niðurskurð alls fjár á viðkomandi jörð/jörðum og eftir atvikum á stærra svæði, ef það þykir nauðsynlegt til að tryggja árangur af aðgerðum og síðan segir:

„Þegar sauðfé er lógað vegna riðuveiki skal gera skriflegan samning um allt er lýtur að lógun sauðfjárins, tímabundið fjárleysi á viðkomandi jörð og greiðslu bóta.“

Í 2. mgr. greinarinnar segir enn fremur:

„Náist ekki samkomulag skv. 1. mgr., getur landbúnaðarráðherra, að fengnum tillögum yfirdýralæknis, fyrirskipað niðurskurð alls sauðfjár á riðujörð eða á tilteknu svæði og tímabundið fjárleysi í þeim tilgangi að hefta útbreiðslu veikinnar.“

IV. kafli reglugerðarinnar ber heitið „Kostnaður og bætur“ og þar kemur m.a. fram hverjar skuli vera bætur vegna niðurskurðar vegna riðuveiki. Ákvæði eru um við hvaða fjárfjölda og afurðir bætur skuli miðaðar og miðað við hvaða afurðaverð bótagreiðslur skuli reiknaðar. Ég vík nánar að þessum ákvæðum og því fyrirkomulagi sem af þeim leiðir síðar.

Ég tek fram að frá og með gildistöku laga nr. 80/2005, um Landbúnaðarstofnun, 1. janúar 2006, hefur Landbúnaðarstofnun haft með höndum þau verkefni sem embætti yfirdýralæknis hafði áður. Nú hafa þessi verkefni frá og með 1. janúar 2008 verið færð til Matvælastofnunar. Á þetta einnig við um þau verkefni sem yfirdýralækni eru falin samkvæmt reglugerð nr. 651/2001.

2.

Þær valdheimildir sem landbúnaðarráðherra eru fengnar með lögum nr. 25/1993 til að mæla fyrir um niðurskurð á búfénaði, m.a. vegna riðuveiki í sauðfé, fela í sér heimildir til að grípa inn í og hafa veruleg áhrif bæði á eignir og atvinnu þeirra sem stunda landbúnað. Ákvarðanir um slíkan niðurskurð og í hvaða mæli ríkinu ber greiða bætur af því tilefni getur því haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir hlutaðeigandi og áhrif á atvinnuhagi hans, og þá einnig um nokkurn tíma vegna fyrirmæla um fjárleysi. Þær ákvarðanir opinberra aðila sem hér er fjallað um lúta því að inngripi ríkisins í stjórnarskrárvarin réttindi á sviði eignar- og atvinnuréttinda.

Í samræmi við þetta eru ákvæði laga nr. 25/1993 skýr um að hinar afdrifaríkari ákvarðanir sem teknar eru að þessu leyti, svo sem um förgun búfjár þannig að bótaskylda ríkisins verði virk, skuli teknar af landbúnaðarráðherra og þar eru fyrirmæli um bótaskyldu ríkisins og grundvöll bótanna. Ákvörðun ráðherra um einangrun, förgun og eyðingu dýra samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993 telst ákvörðun um rétt og skyldu þeirra sem slík ráðstöfun beinist að í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvæði þeirra laga, meðal annars um undirbúning og málsmeðferð, gilda því um slíkar ákvarðanir. Ég minni líka á að við setningu stjórnsýslulaganna var eins og fram kemur í athugasemdum við 1. gr. í frumvarpi til laganna gengið út frá því að lögin tækju til ákvarðana um eignarnámsbætur. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3284.)

Í því máli A og B sem hér er fjallað um hefur það vakið athygli mína að niðurskurður á sauðfjárstofni þeirra var ekki byggður á formlegri ákvörðun landbúnaðarráðherra heldur á samningi við ríkið sem þó var ekki undirritaður fyrr en nær þremur mánuðum eftir að fjárstofni þeirra var fargað. Í þeim samningi voru einnig ákvæði um bótagreiðslur þótt þær væru um bústofninn að efni samhljóða ákvæðum reglugerðar. Ég minni á að áðurnefndar reglur stjórnsýslulaga eru réttaröryggisreglur settar í þágu borgaranna en reglur stjórnsýslulaganna um undirbúning máls og ákvarðanatöku gilda almennt ekki um einkaréttarlega samninga sem opinberir aðilar gera við einkaaðila.

Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, sem ritað var í tilefni af athugun minni á máli þessu, kemur fram að ráðuneytið líti svo á að samningsumleitan í upphafi máls sé í góðu samræmi við meðalhófssjónarmið og raunar verði að draga verulega í efa að ráðherra sé heimilt að fyrirskipa niðurskurð með heimild í 8. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn útbreiðslu þeirra, hafi samningaleiðin ekki verið reynd til þrautar fyrst. Vekur ráðuneytið jafnframt athygli á að samkvæmt 8. gr. reglugerðar nr. 651/2001 geti ráðherra ekki skyldað bændur til að gera samning þó að hann geti falið undirstofnun að leita samnings sem yrði tiltekins efnis.

Það er rétt, eins og landbúnaðarráðuneytið bendir á, að við þessar ákvarðanir þarf að hafa í huga hliðstæðar reglur og gæta þarf að bæði um málsmeðferð og efni ákvarðana þegar til greina kemur af hálfu stjórnvalda að beita lagaheimildum um framkvæmd eignarnáms og annarra skerðinga á eignarréttindum, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Vísar ráðuneytið þar sérstaklega til meðalhófsreglunnar. Það er inntak meðalhófsreglunnar að stjórnvald skal því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Þá skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, eins og það er orðað í 12. gr. stjórnsýslulaga. Að því er varðar efni ákvörðunar á meðalhófsreglan við þegar stjórnvöld geta náð lögmætu markmiði, sem að er stefnt, eftir fleiri en einni leið. Í slíkum tilvikum ber stjórnvaldi að velja vægasta úrræðið sem nægir til að ná markmiðinu. Sé það hins vegar afstaða stjórnvalda að ekki verði brugðist við vegna riðuveiki með öðru móti en að skera niður allan bústofn viðkomandi bónda eða bænda á ákveðnu svæði er í sjálfu sér ekki um neitt vægara úrræði að ræða. Meðalhófsreglan á þá ekki við um þann þátt máls. Eftir stendur þá sú spurning hvort það leiði af reglunni að stjórnvöldum beri, áður en komið getur til einhliða ákvörðunar ráðherra um niðurskurð búfjár, að leita eftir því hvort eigendur búfjárins samþykki niðurskurðinn. Ég tek fram að aðstaðan hér er önnur en þegar kemur að úrlausn ágreinings um bótafjárhæðir og tilraunum til sátta í því sambandi enda kann hin efnislega niðurstaða, það er hver verður fjárhæð bótanna og þar með greiðsluskylda ríkisins, að fara eftir vilja aðila til að leysa málið. Þar er þá val um hversu hart stjórnvöld ganga fram.

Ég hef áður bent á að ákvörðun landbúnaðarráðherra um niðurskurð búfjár á grundvelli 8. gr. laga nr. 25/1993 er stjórnvaldsákvörðun og verður ekki tekin réttilega nema áður hafi verið gætt þeirra reglna sem fram koma í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 um undirbúning ákvörðunar, þ.m.t. um andmælarétt, sbr. 13. gr. laganna, að því gefnu að undanþágur þar frá eigi ekki við. Ég tel í sjálfu sér ekki hægt að útiloka að dómstólar féllust á að samkomulag sem landbúnaðarráðuneytið hefur gert við búfjáreiganda um að skera niður sauðfé hans vegna riðuveiki teldist nægjanlegur grundvöllur til þess að ríkið gæti fargað fénu einhliða þótt ekki lægi fyrir formleg ákvörðun landbúnaðarráðherra samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993. Ég tel þó ástæðu til að vekja athygli á því að það að leiða slíkt mál til lykta með samningi í stað stjórnvaldsákvörðunar kann í senn að skerða réttaröryggi eiganda búfjárins við undirbúning málsins og skapa óvissu um bótaskyldu ríkisins vegna niðurskurðarins.

Af skýringum stjórnvalda og gögnum málsins verður ekki annað ráðið en það sé afstaða þeirra að samningur um niðurskurð vegna riðuveiki sé einkaréttarlegur samningur og úrlausn mála og uppgjör á greiðslum samkvæmt honum séu teknar „á einkaréttarlegum grundvelli”, sjá bréf ráðuneytisins til Landbúnaðarstofnunar, dags. 2. nóvember 2006. Hér þarf að hafa í huga að almennt fellur gerð einkaréttarlegra samninga sem stjórnvöld gera við einkaaðila utan við gildissvið stjórnsýslulaga. Almennar reglur samningaréttar byggja að meginstefnu til á því að jafnræði ríki með samningsaðilum og þeir séu frjálsir að því hvort þeir gangi til samninga og hvers efnis samningurinn verður innan þess ramma sem almenn lög setja. Það er erfitt að sjá fyrir sér slíkt jafnræði eða valfrelsi um leiðir þegar ríkið býður upp á samkomulag um afhendingu eigna til förgunar sem það mun að öðrum kosti svipta eiganda eignarráðum yfir á grundvelli valdheimilda sinna.

Þótt almennt sé ekki í stjórnsýslurétti byggt á því að ótvíræða lagaheimild þurfi í öllum tilvikum fyrir stjórnvöld til að leiða mál til lykta með samningum við einkaaðila ræðst niðurstaðan um hvort sú leið sé fær á einstökum sviðum stjórnsýslunnar af eðli ákvörðunar og túlkun þeirra lagareglna sem gilda um viðkomandi svið. Hefur niðurstaðan af því verið orðuð svo að líkur séu á að samningar séu að þessu leyti til útilokaðir á flestum sviðum stjórnsýslunnar, sjá Jens Garde o. fl., Forvaltningsret, Almindelige emner, 4. útg., Kaupmannahöfn 2004, bls. 104, og Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 142. Sé horft til túlkunar á viðkomandi lagaheimild tel ég að almennt megi orða það svo að ekki sé heimilt að leiða mál til lykta með samningi ef lagaákvæðið gerir beinlínis ráð fyrir að tekin sé stjórnvaldsákvörðun. Ekki er þessi regla þó án undantekninga og þannig hefur í framkvæmd verið fallist á að samkomulag um afhendingu eignar geti komið í stað þess að ríki eða sveitarfélag beiti eignarnámsheimild sinni. Hér er líka rétt að halda því til haga að talið hefur verið að stjórnvöld geti ekki vikið sér undan þeim skyldum sem löggjafinn hefur lagt á þau og afnumið það réttaröryggi sem löggjafinn hefur búið mönnum með stjórnsýslulögum með því einu að gera stjórnvaldsákvörðun að hluta samnings, sjá hér Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 143 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 í dómasafni réttarins 1999, bls. 1551.

Það lagaákvæði sem veitir landbúnaðarráðherra heimild til að fyrirskipa niðurskurð búfjár í tilefni af riðuveiki, þ.e. 8. gr. laga nr. 25/1993, mælir ekki beint fyrir um form ákvörðunarinnar. Ég tel hins vegar rétt í þessu sambandi að benda á orðalag 2. mgr. 20. gr. laganna en þar segir að eigendur búfjár sem fargað er „samkvæmt fyrirmælum landbúnaðarráðherra“ að tillögum Landbúnaðarstofnunar eigi rétt á bótum úr ríkissjóði. Bótaskylda ríkissjóðs er þarna samkvæmt beinu orðalagi ákvæðisins bundin við það að búfénu hafi verið fargað samkvæmt fyrirmælum ráðherra. Nú kann einhver að spyrja hvort minni hætta sé á að samkomulag sem eigandi búfjár gerir við ráðuneytið um niðurskurðinn verði efnt heldur en ef um fyrirskipaðan niðurskurð væri að ræða. Bendi ég í því sambandi á að það hefur verið afstaða Hæstaréttar að samningar sem ríkið gerir án fullnægjandi fjárheimildar Alþingis séu ekki skuldbindandi fyrir ríkið. Slíkur samningur hljóði í reynd aðeins um að ráðherra muni leggja tillögu um heimild eða fjárframlag fyrir Alþingi. Það ráðist síðan af niðurstöðu Alþingis hvort samningurinn verður efndur að efni til. (Sjá t.d. dóm Hæstaréttar frá 14. nóvember 1996 í máli nr. 26/1996 á bls. 3482 í dómasafni réttarins og dóm réttarins frá 16. janúar 2003 í máli nr. 343/2002 á bls. 115 í dómasafni réttarins.)

Taki ráðherra ákvörðun um niðurskurð búfjár með formlegri ákvörðun samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993 er ljóst að samkvæmt beinni lagaskyldu 1. mgr. 20. gr. s.l. hefur stofnast til bótaskyldu ríkissjóðs en sé niðurskurðurinn byggður á samningi ráðherra og eiganda bústofnsins er réttargrundvöllur hugsanlegra bóta búfjáreigandans annar. Grundvöllurinn er þá samningur við ráðherra um að láta af hendi bústofninn og þá væntanlega gegn bótum sem eru ef til vill einnig ákveðnar í samningnum hvað fjárhæðir varðar. Með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ég hef lýst hér að framan tel ég því ástæðu til þess að beina því til landbúnaðarráðherra að inngrip ríkisins með niðurskurði á búfé vegna riðuveiki verði framvegis byggt á einhliða og formlegri stjórnvaldsákvörðun sem tekin er samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993 þannig að ótvírætt sé að bótaskylda ríkissjóðs samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laganna stofnist. Ég vek athygli á því að þegar bústofn A og B var skorinn niður höfðu þau ekki undirritað neinn samning og landbúnaðarráðherra hafði heldur ekki falið Landbúnaðarstofnun með formlegri ákvörðun að leita eftir slíkum samningi. Aðstaða A og B var að þessu leyti með áþekkum hætti og þegar þau héldu fé sínu í heimahögum sumarið 2004. Þau treystu á orð starfsmanna ríkisins. Það er fram komið í máli þessu í hvaða aðstöðu þau lentu gagnvart ríkinu vegna heimastöðunnar.

Það er jafnframt afstaða mín að í samræmi við þann lagagrundvöll sem inngrip stjórnvalda í þessi málefni einkaaðila byggjast á að greina eigi á milli ákvörðunar um niðurskurð og úrlausnar um bætur. Eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, verði tekin til endurskoðunar með þetta í huga.

Ég tel líka ástæðu til að gera alvarlega athugasemd við það að þegar niðurskurður sauðfjárstofns bænda, eins og í tilviki A og B, er byggður á því að komist hafi á munnlegt samkomulag að það sé ekki undirritað fyrr en einhverjum mánuðum eftir niðurskurðinn. Réttarstaða eigenda búfjárins þarf að vera skýr þegar þeir binda, að minnsta kosti tímabundið, enda á tiltekna atvinnustarfsemi sína með því að fella bústofn sinn fyrir forgöngu ríkisins. Þetta kann meðal annars að hafa þýðingu þegar kemur að ákvörðun um greiðslutíma bóta og hugsanlegar vaxtagreiðslur af því tilefni. Framkvæmd stjórnvalda um þetta atriði í máli þeirra A og B var ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og því aðfinnsluverð.

3.

Því var áður lýst að í lögum nr. 25/1993 eru ákvæði um bótaskyldu og bætur sem ríkissjóði ber að greiða eigendum búfjár sem fargað er á grundvelli laganna. Ákvæði um slíkar bótagreiðslur vegna aðgerða stjórnvalda til að hefta útbreiðslu búfjársjúkdóma hafa lengi verið í lögum. Þannig leystu ákvæði laga nr. 25/1993 af hólmi reglur sem verið höfðu í lögum nr. 23/1956, um varnir gegn útbreiðslu næmra sauðfjársjúkdóma og útrýmingu þeirra, með síðari breytingum. Í lögum nr. 23/1956 voru meðal annars ákvæði um greiðslu ríkissjóðs á ákveðnum kostnaði við fjárskipti og kaup á líflömbum svo og hver skyldi vera fjárhæð bóta og greiðslutími vegna afurðatjónsbóta. Þannig sagði í 38. gr. laganna að ríkissjóður skyldi greiða fjáreigendum afurðatjónsbætur sem svöruðu ¾ lambsverðs á bótaskylda kind. Þá sagði að Framleiðsluráð landbúnaðarins skyldi ákveða það með hliðsjón af meðalvænleik lamba tvö undanfarin ár á hverju fjárskiptasvæði og því verðlagi á landbúnaðarafurðum sem fjáreigendur fengju það haust sem bætur væru greiddar. Nánari ákvæði um útfærslu bótagreiðslna samkvæmt lögunum voru síðan í reglugerð. Ég tel rétt að geta þess að í 42. gr. laganna var tekið fram að væri krafist mats vegna niðurskurðar eftir gildandi lögum um eignarnám væri matsmönnum skylt að taka til greina sýkingu fjár á svæðinu eða yfirvofandi sýkingarhættu. Af þessu lagaákvæði verður ráðið að löggjafinn hafði þegar í tíð laga nr. 23/1956 litið svo á að gæta bæri almennra reglna um eignarnámsbætur við ákvörðun bóta vegna niðurskurðar þegar sleppti hinum sérstöku bótareglum laganna, svo sem um fjárhæð afurðatjónsbóta.

Við setningu laga nr. 25/1993 var horfið frá því að mæla jafn nákvæmlega fyrir um fjárhæð bóta vegna niðurskurðar og gert hafði verið í tíð áðurgildandi laga. Nú er eins og áður sagði svohljóðandi ákvæði í 2. mgr. 20. gr. laganna:

„Bætur ríkissjóðs svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna. Heimilt er að víkja frá ákvæðum þessarar málsgreinar um bætur þegar fyrirskipaður er niðurskurður á kynbótagripum.“

Í lögum nr. 25/1993 eru ekki ákvæði um hvernig staðið skuli að ákvörðun á fjárhæðum þeirra bóta og kostnaðar sem ríkissjóði ber að greiða samkvæmt lögunum vegna förgunar bústofnsins og nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar mannvirkja. Í lögunum er aðeins mælt fyrir um að ráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd þeirra. Hvað sem líður þessari stöðu að lögum hefur landbúnaðarráðherra í reglugerð, sem hann hefur sett með stoð í lögum nr. 25/1993 auk fleiri laga, m.a. mælt fyrir um hverjar skuli vera bæði förgunarbætur fyrir þann bústofn sem skorinn er og afurðatjónsbætur. Þarna eru fastsettar viðmiðanir um hvernig fjárhæðir þessara bóta skuli fundnar út og bæturnar því í raun staðlaðar. Ákvæðum gildandi reglugerðar um þetta efni svipar að þessu leyti mjög til þeirra reglugerða sem í gildi voru í tíð áðurgildandi laga en ákvæði þeirra laga voru eins og áður sagði með öðrum hætti um þetta efni en þau sem gilt hafa frá árinu 1993. Umrædd reglugerð er nr. 651/2001, um útrýmingu á riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar, og ber IV. kafli hennar heitið „Kostnaður og bætur“. Í 12. gr. er kveðið á um svonefndar förgunarbætur en það eru bætur fyrir þann bústofn sem er fargað og sagði þar m.a. á þeim tíma sem bústofn A og B var felldur:

„Bætur skal miða við að fyrir hverja kind greiðist andvirði 16 kg dilks í gæðaflokki DR2, öðrum verðflokki, auk gæru og sláturs samkvæmt auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda á hverjum tíma, að viðbættu 60% álagi, sem greiðist vegna minni afurðasemi gemlinga á fyrsta ári eftir fjártöku. Sé allur fjárstofninn 3ja vetra eða yngri við niðurskurð, skal álagið vera 70% fyrir 3ja vetra kindur, 85% fyrir 2ja vetra kindur og 100% fyrir veturgamlar kindur. Aldurinn þarf að staðfesta með fjárræktarskýrslum eða á annan fullnægjandi hátt að mati landbúnaðarráðherra.“

Í 13. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um afurðatjónsbætur, þ.e. þær bætur sem bóndi fær greiddar á þeim tíma sem honum er bannað að vera með sauðfé á jörð sinni. Þar segir í upphafi að afurðatjónsbætur skuli miðast við meðalafurðir sauðfjár á lögbýlinu síðustu þrjú ár fyrir niðurskurð samkvæmt skattframtölum og innleggsseðlum. Síðan eru í ákvæðinu reglur um hvernig afurðatjónsbætur skuli reiknaðar, bæði við hvaða þunga dilka skuli miðað, hvaða afurðaverð og frádrátt vegna breytilegs kostnaðar við framleiðslu sauðfjárafurða. Þegar reglugerðin var sett var um verð afurða í 13. gr. eins og í 12. gr. reglugerðarinnar vísað til þess að afurðir skyldi reikna til verðs samkvæmt „ auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda á hverju fjárleysisári“. Þessari viðmiðun var síðan í báðum tilvikum breytt með reglugerð nr. 807/2006 frá 25. september 2006 og í staðinn skyldi miða við verðskrá hjá þeim „sláturleyfishafa sem ætla má að framleiðandi hefði lagt inn hjá“.

Ég tek fram að í reglugerðinni er hvergi vikið að því að eigandi bústofns sem skorinn er vegna riðuveiki eða þarf að sæta fjárleysi eigi þess kost að fá lagt mat eða skorið úr bótarétti sínum gagnvart ríkissjóði með öðrum hætti en að taka við greiðslum sem fundnar eru út samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Því hefur áður verið lýst að í 8. gr. reglugerðarinnar segir að sé sauðfé lógað vegna riðuveiki skuli „gera skriflegan samning um allt er lýtur að lógun sauðfjárins, tímabundið fjárleysi á viðkomandi jörð og greiðslu bóta“. Ég vek athygli á því að í framhaldi af þessu ákvæði segir það eitt að náist ekki samkomulag geti landbúnaðarráðherra fyrirskipað niðurskurð en þar er ekkert fjallað um hvernig þá skuli fara með bótagreiðslur, sjá lok 8. gr. reglugerðarinnar. Í svari landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, segir að taki ráðherra ákvörðun um að fyrirskipa niðurskurð geti aðilar „að líkindum“ farið þess á leit við matsnefnd eignarnámsbóta að nefndin leggi mat á eignarskerðingu bónda samkvæmt lögum um framkvæmd eignarnáms nr. 11/1973.

Hér er líka rétt að vekja athygli á því ákvæði lokamálsliðar 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar þar sem fjallað er um gjalddaga á greiðslum vegna förgunarbóta en þar segir að þær skuli inna af hendi eigi síðar en 45 dögum eftir að förgun lauk, „þó eigi fyrr en 21 degi eftir að samkomulag um bætur liggur fyrir.“

Ég fæ ekki annað séð af áðurgreindum ákvæðum reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, atvikum í máli A og B og skýringum landbúnaðarráðuneytisins og Landbúnaðarstofnunar til mín en að stjórnvöld fylgi því verklagi að bótagreiðslur vegna bústofns og fjárleysis skuli vera nær alfarið staðlaðar í samræmi við ákvæði reglugerðar og því sé fylgt eftir með því að gera samninga við bændur um þessar greiðslur og annað sem lýtur að förguninni, sótthreinsun, endurnýjun mannvirkja og fjárleysi. Í þessum reglum er líka miðað við að greiðslur séu ekki inntar af hendi nema samkomulag liggi fyrir. Það er líka ljóst að ákvæði reglugerðarinnar bera ekki með sér að bætur vegna afurðatjóns og rekstrartjóns séu samningsatriði milli viðkomandi bónda og stjórnvalda heldur eru þær fastákveðnar í 12. og 13. gr. reglugerðarinnar. Atvik máls þessa, sem og skýringar Landbúnaðarstofnunar, sbr. umsögn stofnunarinnar í málinu, dags. 30. apríl 2007, bera það jafnframt með sér að umræddar fjárhæðir hafa ekki verið til umræðu milli aðila á samningsgrundvelli. Í umsögn Landbúnaðarstofnunar segir m.a. svo:

„Samkvæmt gildandi reglugerð var því ekki heimilt að byggja útreikning afurðatjónsbóta haustið 2005 á öðru en auglýstu viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda og var það gert. Reglugerðinni var síðan breytt að tillögu Landbúnaðarstofnunar [...].“

Eins og vikið verður að hér síðar þá hafði það einnig komið fram í svörum Landbúnaðarstofnunar og ráðuneytisins til A og B þegar þau óskuðu eftir leiðréttingum að ekki væri unnt að verða við þeim þar sem reglugerðin gerði ekki ráð fyrir því sem óskir þeirra hljóðuðu um.

Í þeim samningi sem A og B undirrituðu 13. febrúar 2005 við landbúnaðarráðuneytið um niðurskurðinn, en samningurinn virðist að hluta til vera staðlaður samningstexti, var fjallað um bótagreiðslur vegna bústofns í 3. gr. Þar sagði í upphafi:

„Ríkissjóður greiðir bætur vegna niðurskurðarins sem miðast við II. kafla reglugerðar frá 4. september 2001, 12. – 15. gr.“

Í næstu málsgrein (3.1) samningsins segir í upphafi að bætur fyrir bústofn miðist við 204 kindur og síðan er texti sem er útdráttur úr 12. og 13. gr. reglugerðar nr. 651/2001 og í lokamálsgrein 3. gr. (3.2) eru ákvæði um greiðslutíma sem eru samhljóða niðurlagi 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar að því viðbættu að tekið er fram að afurðatjónsbætur greiðist í septembermánuði og tekið er fram að greiða skuli dráttarvexti skv. ákvörðun Seðlabanka Íslands frá gjalddaga til greiðsludags, ef bætur eru ekki greiddar á gjalddaga.

Ég ítreka því að ég fæ ekki séð að umræddur samningur hafi að því er varðar ákvörðun fjárhæða bóta fyrir bústofninn haft neina sjálfstæða þýðingu eða verið annars efnis en leiddi beint af ákvæðum reglugerðar nr. 651/2001 um sömu atriði. Þarna hafi því í raun ekki verið um að ræða niðurstöðu sem byggð hafi verið sérstaklega á atvikum í tilviki A og B eða það að ákvæði samningsins um þessi atriði hafi byggst á einhverri sameiginlegri niðurstöðu að loknum viðræðum þeirra við fulltrúa ríkisins. Um þetta atriði er samningurinn ekki annað en uppáskrift þeirra um að þau samþykki að taka við bótum í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Enda kom það síðar á daginn þegar þau óskuðu endurskoðunar á ákveðnum atriðum að þeim var af hálfu stjórnvalda svarað á þann veg að ákvæði reglugerðarinnar leyfðu ekki slík frávik og þau hefðu samið um sín mál. Þetta á líka við þegar kom að bótum fyrir hreinsun og endurnýjun mannvirkja eins og síðar verður fjallað um.

Hér að framan var greint frá efni bótareglu 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993. Kveða lögin á um að bætur ríkissjóðs skuli svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu viðkomandi dýra, að viðbættri sérstakri heimild þegar um kynbótagripi er að ræða. Er þetta almennt, að því er varðar sauðfé sem haldið er sem bústofn, í góðu samræmi við þá grundvallarreglu stjórnarskrárinnar að fullt verð komi fyrir ef eignir manna eru skertar, sbr. 72. gr. stjórnarskrárinnar. Það verður því ekki annað séð en löggjafinn hafi við samþykkt umræddra laga byggt á að sú eignaskerðing sem leiddi af niðurskurði búfjár samkvæmt fyrirskipun ráðherra vegna sóttvarna skyldi lúta þeim meginreglum sem taldar eru gilda um bætur vegna skerðingar á stjórnarskrárvörðum eignar- og atvinnuréttindum. Það hefur líka verið niðurstaða þeirra fræðimanna sem fjallað hafa um áðurgildandi löggjöf á þessu sviði að hinar viðameiri aðgerðir, svo sem útrýming búfjársjúkdóms með niðurskurði á sýktu eða grunuðu svæði samkvæmt ákvörðun stjórnvalda, yrði að vera í samræmi við fyrirmæli stjórnarskrárinnar um eignarnám, bæði um lagaheimild og ákvörðun bóta. (Sjá Ólafur Lárusson: Eignaréttur, Reykjavík 1950, bls. 24, Ólafur Jóhannesson: Stjórnskipun Íslands, Reykjavík 1960, bls. 454 og Gaukur Jörundsson: Um eignarnám, Reykjavík 1969, bls. 358 og 361 – 365.) Þá verður ekki annað séð en Hæstiréttur hafi einnig byggt á þessu, sbr. dóm réttarins frá 20. febrúar 1959 í máli nr. 55/1958, sjá Hrd. 1959, bls. 135. Sjá hér einnig álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 36/1988 frá 8. júní 1989 og úrskurði matsnefndar eignarnámsbóta sem voru uppkveðnir 23. janúar 1991.

Af þeirri meginreglu að greiða skuli fullar bætur séu hin stjórnarskrárvernduðu eignarréttindi skert eða tekin af mönnum leiðir meðal annars að löggjafinn hefur ekki algjörlega óbundnar hendur um hvernig staðið er að ákvörðun bóta fyrir slíkar skerðingar. Það hefur þannig verið talið að óheimilt væri að setja lagareglur sem fengju eignarnema, þ.e. þeim sem greiða skal bæturnar, sjálfdæmi um fjárhæð bótanna eða hvernig þær skuli ákveðnar. (Sjá m.a. Gaukur Jörundsson: Eignaréttur, Reykjavík 1978-1980 (fjölrit), bls. 84.)

Með tilliti til þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að gildandi lög standi ekki til þess að landbúnaðarráðherra geti í reglugerð mælt endanlega fyrir um þau atriði sem ráða því hver verður fjárhæð bóta sem ríkissjóði ber að greiða eiganda bústofns sem fargað er til útrýmingar á riðuveiki til að fullnægt sé þeim áskilnaði 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993 um að bætur skuli svara til verðgildis afurða og rekstrartaps „sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna“. Það má ljóst vera að aðstæður einstakra bænda og sauðfjárhjarðir þeirra geta verið mismunandi meðal annars um aldur og afurðasemi búfjárins, kostnað við framleiðsluna og afurðaverð. Það að staðla þær bætur sem ríkissjóður greiðir án þess að tekið sé nema að litlu leyti tillit til aðstæðna í hverju tilviki verður ekki fyrirfram talið fullnægja í reynd þeim áskilnaði sem fram kemur í 20. gr. laga nr. 25/1993 eða áskilnaði stjórnarskrárinnar um fullar bætur. Ég tek það fram að hér reynir ekki á hugsanlegar heimildir löggjafans til þess að setja sérstakar reglur um takmarkanir á bótagreiðslum eða ákvörðun þeirra vegna eðlis þeirra aðgerða sem hér um ræðir með tilliti til þeirra hagsbóta sem í þeim kunna að felast fyrir eiganda bústofnsins.

Með vísan til framangreinds get ég ekki fallist á þær skýringar landbúnaðarráðuneytisins sem fram koma í bréfi þess til mín, dags. 31. maí 2007, að ákvæði nefndrar reglugerðar rúmist innan lagaheimildarinnar, þ.e. hafi fullnægjandi lagastoð. Ráðuneytið vísar jafnframt til þess að reglugerðin tryggi að boðnar séu fram að lágmarki þær fullnaðarbætur sem skylt sé samkvæmt 17., 20. og 21. gr. laga nr. 25/1993. Ég tek af þessu tilefni fram að þær athugasemdir sem ég hef gert hér að framan við ákvæði reglugerðar um þær bætur sem ber að greiða í tilefni af niðurskurði á sauðfé vegna riðuveiki lúta að því fyrirkomulagi sem þar er viðhaft. Eðli málsins samkvæmt get ég ekki lagt mat á hvort þær endanlegu fjárhæðir sem koma eiga til greiðslu, séu bæturnar reiknaðar í samræmi við þær reglur sem fram koma í reglugerðinni, fullnægi þeim áskilnaði stjórnarskrárinnar að vera fullar bætur eða svara eins og segir í 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993 til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna. Um slíkt verður ekki fullyrt nema mat sé lagt á aðstæður í hverju tilviki þegar um niðurskurð er að ræða.

Í samræmi við þá niðurstöðu sem ég hef komist að hér að framan eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að þau ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, sem mæla fyrir um hverjar skuli vera þær stærðir og viðmiðanir sem ráða fjárhæðum förgunar- og afurðatjónsbóta verði tekin til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin hafa verið hér að framan. Ég mun síðar víkja að möguleikum ráðherra til að setja fram viðmiðanir um bótafjárhæðir sem boðnar eru fram af hálfu ríkisins í tilefni af slíkum niðurskurði og þá í tengslum við hugsanlegar samningaumleitanir við eigendur þess bústofns sem farga á.

4.

Auk þess sem í lögum er mælt fyrir um skyldu ríkisins til að greiða förgunar- og afurðatjónsbætur eru í lögum nr. 25/1993 fyrirmæli um þátttöku ríkisins í tilteknum kostnaði og greiðsluskyldu vegna einangrunar búfjár og þess sem nefnt er hreinsun og sótthreinsun. Ákvæði um þetta eru í 17. gr. laganna. Að því er varðar einangrun segir að ríkissjóður greiði kostnað vegna einangrunar búfjár sem ákveðin er til varnar sjúkdómum sem taldir eru upp í viðauka 1A með lögunum, enda sé einangrunin fyrirskipuð af landbúnaðarráðherra. Þá segir að ríkissjóður greiði eftirfarandi kostnað til varnar sömu sjúkdómum:

„a) efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar;

b) og sótthreinsunar;

c) einnig kostnað vegna aflífunar, eyðingar hræja;

d) og notkunar tækja sem þarf til fyrrgreindra verka.“

Síðan er tekið fram að eigendum búfjár sé skylt að leggja fram endurgjaldslaust alla ófaglega vinnu og aðstoð við hreinsun, sótthreinsun og aflífun dýra.

Ákvæði um hvaða kostnað ríkissjóði beri að greiða í tilefni af hreinsun og sótthreinsun vegna riðuveiki er að finna í 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 en þar segir:

„Aðili sem fargað hefur sauðfé vegna riðuveiki skal hreinsa útihús og nánasta umhverfi þeirra á eigin kostnað eftir fyrirmælum og undir eftirliti héraðsdýralæknis á svæðinu. Ákveða skal í samningi hvernig hreinsun húsa og umhverfis skuli hagað og hvenær lokið. Heimilt er að halda eftir allt að 30% bótafjár þar til sótthreinsun er lokið.

Yfirdýralæknir leggur til sérstök sótthreinsiefni og vinnu við þá sótthreinsun. Auk þess greiðir yfirdýralæknir fyrir hreinsiefni, svo sem fúavarnarefni og málningu. Heimilt er að leggja andvirði sótthreinsunarkostnaðar til endurnýjunarefna sé það talið hagkvæmara. Þá er heimilt að taka þátt í kostnaði við jarðvegsskipti, ef sækja þarf efni um langan veg.

Yfirdýralækni er heimilt að bæta að hluta annað sannanlegt tjón sem hlýst af ákvæðum reglugerðar þessarar.“

Þarna er í fyrstu málsgrein lögð ákveðin verkskylda á eigendur þess sauðfjár sem fargað hefur verið um hreinsun útihúsa og nánasta umhverfis þeirra og tekið er fram að þetta beri þeim að gera á eigin kostnað. Ég vek athygli á því að þessi verkskylda getur ekki gengið lengra heldur en kveðið er á um í lögunum og valdheimildir ríkisins ganga hér ekki lengra en að skylda viðkomandi til að sinna endurgjaldslaust allri ófaglegri vinnu og aðstoð við hreinsun og sótthreinsun. Eins og ég vík að hér síðar vekur orðalag reglugerðarinnar upp spurningar að þessu leyti. Ég tel rétt að taka það fram að eins og mál þetta liggur fyrir mér er ekki tilefni til þess að ég taki hér endanlega afstöðu til þess hvort takmarkanir og þá hverjar séu á því að stjórnlögum og mannréttindareglum að leggja verkskyldu af því tagi sem niðurlag 17. gr. laga nr. 25/1993 hljóðar um á einstaklinga og þá undir þeim formerkjum að sinni menn ekki þessari skyldu kunni það að varða hlutaðeigandi refsingu eða missi bótaréttar vegna skerðinga á stjórnarskrárvörðum réttindum. Ég tel hins vegar ástæðu til þess að stjórnvöld gæti varfærni um þau verk sem búfjáreiganda er gert að vinna á þessum grundvelli og þau séu örugglega innan þess orðalags sem lagaákvæðið hljóðar um og þeirra almennu reglna sem eiga við um slíka verkskyldu af hálfu hins opinbera.

Í reglugerðarákvæðinu er tekið fram að ákveða skuli í samningi hvernig hreinsun húsa og umhverfis skuli hagað og hvenær lokið. Bein ákvæði um slíka samningsgerð eru ekki í lögum nr. 25/1993 og eins og ég vík að hér síðar er aðstaðan um heimildina til samninga fyrir stjórnvöld með nokkuð öðrum hætti en þegar um er að ræða hina eiginlegu ákvörðun um förgun bústofns og bætur fyrir hann og rekstrartap sem af því leiðir. Hreinsun húsa og næsta nágrennis heima á bæ og tilheyrandi sótthreinsun til að varna frekara riðusmiti felur almennt ekki í sér svo viðamikið inngrip í eignar- og atvinnuréttindi hlutaðeigandi einstaklinga og lögaðila að þau sérstöku sjónarmið sem leiða af vernd þeirra réttinda og þar með hvernig haga verður lögum og reglum um þau mál eigi hér við. Hér reynir því sérstaklega á hvernig beri að túlka ákvæði 17. gr. laga nr. 25/1993 um greiðsluskyldu ríkisins og þá meðal annars hvað falli undir „efniskostnað“ í merkingu ákvæðisins. Telji stjórnvöld hins vegar nauðsynlegt að eyða húsum, fóðurbirgðum, búfjáráburði, innréttingum húsa eða öðrum mannvirkjum sem lið í umræddri hreinsun eða sótthreinsun kann málið að horfa öðru vísi við.

Forræði á umfangi hreinsunar og sótthreinsunar í tilefni af niðurskurði búfjár vegna riðuveiki er hjá héraðsdýralækni og undir eftirliti yfirdýralæknis. Hér eru það því stjórnvöld sem ákveða umfang verksins og hvað gert skuli. Það fyrirkomulag sem löggjafinn hefur ákveðið um að það skuli annars vegar vera ríkissjóður sem greiðir efniskostnað af hreinsun og sótthreinsun og kostnað vegna notkunar á tækjum sem þarf til þeirra verka og hins vegar að eigendum búfjárins sé skylt að leggja fram endurgjaldslaust alla ófaglega vinnu og aðstoð við hreinsun og sótthreinsun leiðir til þess að við framkvæmd þessara mála þarf í hverju einstöku tilviki, þ.e. á hverjum bæ, að ákveða hvernig staðið skuli að þeim verkum.

Telji héraðsdýralæknir nægjanlegt að framkvæma umrædda hreinsun og sótthreinsun með því að fjarlægja tað úr fjárhúsum og næsta nágrenni þeirra, þvo og sótthreinsa með tilheyrandi efnum og eftir atvikum bera fúavarnarefni eða mála innréttingar húsa ætti ekki að vera vandkvæðum bundið að setja niðurstöðu þar um, og þar með um kostnað ríkisins af verkinu og lögbundið vinnuframlag búfjáreigandans, fram í formi stjórnvaldsákvörðunar sem uppfyllir skilyrði stjórnsýslulaga, annað hvort af hálfu héraðsdýralæknis eða Landbúnaðarstofnunar. Búfjáreigandinn ætti þá kost á að bera þá ákvörðun undir æðra stjórnvald með stjórnsýslukæru ef hann er ekki sáttur við ákvörðunina, þ.m.t. um kostnaðarþátttöku ríkisins og eigin verkskyldu.

Það getur hins vegar verið vandmeðfarnara í hvaða formi sé rétt og eðlilegt að ganga frá ákvörðun um hreinsun og sótthreinsun þegar auk þess sem nefnt var hér að framan um einfaldar aðferðir er talið nauðsynlegt af hálfu stjórnvalda, eða búfjáreigandi óskar eftir, að hreinsun og sótthreinsun sé framkvæmd að einhverju eða öllu leyti með því að endurnýja að hluta til fjárhús eða innréttingar þeirra og búnað, fjarlægja og eyða húsum og skipta um jarðveg í næsta nágrenni fjárhúsa eða annarra útihúsa. Með tilliti til þess að þarna er um að ræða sóttvarnaraðgerðir sem framkvæmdar eru á grundvelli valdheimilda stjórnvalda og ríkissjóði ber að greiða tiltekinn kostnað af samhliða ákveðinni verkskyldu eiganda búfjárins er það niðurstaða mín að stjórnvöldum beri í samræmi við lagagrundvöll þessara mála að meginstefnu til að taka ákvörðun gagnvart búfjáreiganda eða eiganda mannvirkja með stjórnvaldsákvörðun, að minnsta kosti ef eigandi bústofnsins og/eða mannvirkjanna gerir kröfu um slíkt. Í ákvæðum reglugerðar um þessi mál þyrfti því að gera ráð fyrir slíku fyrirkomulagi.

Ég tel þó ekki rétt að útiloka að leið samninga milli fulltrúa ríkisins og eiganda búfjár eða mannvirkja sé farin þegar aðstæður eru með þeim hætti sem lýst var í síðustu málsgrein hér að framan og sá einstaklingur eða lögaðili sem í hlut á fellst á að fara þá leið. Hugsanlegum viðsemjanda ríkisins þarf í slíkum tilvikum að vera ljóst að hann eigi val um það hvort úrlausn um inntak skyldunnar til hreinsunar og sótthreinsunar og lögbundið framlag ríkisins af því tilefni sé fengin með stjórnvaldsákvörðun eða með samningi hans við ríkið. Af hálfu ríkisins þarf líka í þeim tilvikum, þegar til greina kemur að fara leið samninga, að gæta þess að með því sé ekki gengið á þann rétt sem eigandi bústofnsins eða mannvirkisins á að lögum til þess að ríkið beri tiltekinn kostnað af hreinsun og sótthreinsun. Þá þarf einnig að gæta áðurnefndrar varfærni um lögbundna verkskyldu búfjáreiganda. Ég tek því undir það sem segir í skýringum landbúnaðarráðuneytisins til mín um að í þeim tilvikum þegar þessi mál eru til lykta leidd með samningum hvíli ákveðin leiðbeiningarskylda á stjórnvöldum.

Eins og áður sagði er í reglugerð þeirri sem landbúnaðarráðherra hefur sett um útrýmingu á riðuveiki tekið fram að ákveða skuli með samningi hvernig hreinsun húsa og umhverfis skuli hagað. Í samningi ráðuneytisins við A og B eru annars vegar ákvæði sem ætla verður að séu staðlaður texti slíkra samninga sem ríkið gerir á grundvelli reglugerðarákvæðisins um niðurskurð vegna riðuveiki og hins vegar innfærður aukatexti sem lýst verður hér á eftir. Í grein 4.1 í samningnum segir svo:

„Öll hús sem sauðfé hefur komið í, áhöld og annað sem verið hefur í snertingu við sauðfé, skal sótthreinsa eftir nauðsynlega tiltekt samkvæmt fyrirsögn héraðsdýralæknis. Eyða skal því sem ekki er unnt að hreinsa. Öllu taði skal koma úr húsunum og grafa það ásamt gömlum haugum, nema yfirdýralæknir veiti sérstaka heimild til nýtingar taðsins. Eftirtalin hús á jörðinni skal sótthreinsa:“

Í stað upptalningar hefur verið færður inn svohljóðandi texti:

„Skv. úttekt og fyrirmælum héraðsdýralæknis“.

Í grein 4.2 í samningnum er svohljóðandi texti:

„Setja skal möl eða annað fyllingarefni vandlega umhverfis fjárhús eftir nauðsynlega tiltekt. Framleiðandinn (eigandi búfjár eða jarðar - innskot umboðsmanns) sér um og kostar hreinsun, tiltekt og nauðsynlega endurnýjun í útihúsum. Yfirdýralæknir leggur til endurgjaldslaust sótthreinsiefni og vinnu við sótthreinsun, fúavarnarefni og málningu, sem lagt er fyrir að nota. Eftir sótthreinsun skal fúaverja timbur og mála veggi sem sauðfé hefur komist í snertingu við. Allar hreinsunaraðgerðir skulu hefjast strax í samráði við héraðsdýralækni og skulu takast út af honum. Útmokstur, þvottur og sótthreinsun skal ávallt fara fram á fyrsta fjárleysisárinu, að öðrum kosti framlengist fjárleysi á jörðinni um eitt ár bótalaust.“

Undir liðnum aðrir skilmálar í lok samningsins hefur verið bætt inn svohljóðandi texta í samning A og B:

„Bætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar eru kr. 497.268,- og greiðist eftir staðfestingu á hreinsun.“

Athugun mín á þessu máli og þá með hliðsjón af ákvæðum þess samnings sem ríkið gerði við A og B um hreinsun og sótthreinsun og kostnað við þá hreinsun hefur orðið til þess að ég tel rétt að vekja athygli á því að ákvæði reglugerðar nr. 651/2001 eru ekki að öllu leyti í samræmi við þær reglur sem fram koma í 17. gr. laga nr. 25/1993. Hið sama á einnig við um hinn staðlaða texta samningsins sem tekinn var upp hér að framan.

Ákvæði 17. gr. laga nr. 25/1993 mælir fyrir um að eigendur búfjár sem fargað er skuli leggja fram endurgjaldslaust alla ófaglega vinnu og aðstoð við hreinsun og sótthreinsun. Ríkissjóður skal samkvæmt ákvæðinu greiða „efniskostnað“ vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar auk kostnaðar við notkun tækja sem þarf til fyrrgreindra verka. Að því er varðar vinnu við hreinsun, að öðru leyti en við notkun sérstakra sótthreinsiefna, virðist í reglugerðinni gengið út frá því að öll vinna við hreinsunina falli undir það orðalag laganna að vera ófagleg eða aðstoð án þess að það sé skilgreint nánar. Í upphafi 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 er tekið þannig til orða að aðili sem fargað hefur sauðfé vegna riðuveiki skuli „hreinsa útihús og nánasta umhverfi þeirra á eigin kostnað eftir fyrirmælum og undir eftirliti héraðsdýralæknis“. Þá er ekki í reglugerðinni vikið að hlutdeild ríkisins í kostnaði við „notkun tækja“ sem þarf til að sinna hreinsuninni nema hvað tekið er fram að heimilt sé að taka þátt í kostnaði við jarðvegsskipti „ef sækja þarf efni um langan veg“ en fyrirvari um þetta síðasta atriði er ekki í lögunum. Í hinum staðlaða texta þeirra samninga sem ríkið hefur gert um niðurskurð vegna riðuveiki segir í grein 4.2 að setja skuli möl eða annað fyllingarefni vandlega umhverfis fjárhús eftir nauðsynlega tiltekt. Þá segir að eigandi búfjárins sjái um og kosti „hreinsun, tiltekt og nauðsynlega endurnýjun í útihúsum“.

Í reglugerðinni er tekið fram að yfirdýralæknir leggi til sérstök sótthreinsiefni og vinnu við þá sótthreinsun og þá er væntanlega litið svo á að þarna sé um að ræða faglega vinnu í samræmi við lagaákvæðið. Þá segir að yfirdýralæknir greiði fyrir hreinsiefni, svo sem fúavarnarefni og málningu og heimilt sé að leggja „andvirði sótthreinsunarkostnaðar til endurnýjunarefna sé það talið hagkvæmara“. Í stöðluðum texta samnings vegna niðurskurðarins segir að eftir sótthreinsun skuli fúaverja timbur og mála veggi sem sauðfé hefur komist í snertingu við.

Eins og fram kemur í texta hins staðlaða samnings er liður í hreinsun af þessu tilefni að fjarlægja tað úr fjárhúsum og þar er sú meginregla sett að taðið og gamla hauga skuli grafa nema yfirdýralæknir veiti heimild til notkunar þess. Það er því ekki hægt að útiloka að aðgerðir til að koma í veg fyrir smithættu af taði kalli á vinnu umfram það sem fellur undir „ófaglega vinnu“ eða aðstoð við hreinsun og notkun tækja við verkið.

Sé á annað borð farin sú leið af hálfu stjórnvalda að setja nánari fyrirmæli í reglugerð um framkvæmd þeirra reglna sem fram koma í 17. gr. laga nr. 25/1993 þurfa þær reglur bæði að hafa heimild í lagaákvæðinu og vera í samræmi við það auk þess sem þær verða að vera skýrar og taka mið af því almenna réttarumhverfi sem þessi mál lúta. Að öðrum kosti veita þær ekki þeim aðilum sem reglurnar taka til fullnægjandi upplýsingar um réttarstöðu þeirra um þau atriði sem þar er kveðið á um. Almennt ákvæði eins og sett er í 3. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 um að yfirdýralækni sé heimilt að bæta að hluta annað sannanlegt tjón sem hlýst af ákvæðum reglugerðarinnar veitir litlar upplýsingar að þessu leyti.

Eftir athugun mína á þessu máli og skoðun á réttarheimildum sem þar koma við sögu, þ.m.t. ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, um hreinsun og sótthreinsun í kjölfar niðurskurðar vegna riðuveiki, tel ég ástæðu til þess að koma þeirri ábendingu á framfæri við landbúnaðarráðherra að ákvæði 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 verði endurskoðað með tilliti til þess sem ég hef rakið hér að framan. Ég tek það fram, þótt ábendingar mínar lúti að þessu leyti ekki í öllum tilvikum að því að ákvæði reglugerðarinnar skorti lagastoð, þá ítreka ég að telji stjórnvöld á annað borð rétt að mæla nánar fyrir um þessi mál í reglugerð er ástæða til þess að þau væru skýrari þannig að þeir sem lenda í þeirri aðstöðu að skorinn er niður bústofn þeirra vegna riðuveiki geti betur áttað sig á réttarstöðu sinni um hlutdeild ríkisins í kostnaði við hreinsun og þá eftir atvikum endurnýjun mannvirkja. Ég tek fram að eins og lagagrundvöllur þessara mála er markaður í 17. gr. laga nr. 25/1993, sbr. reglugerðarheimildina í 29. gr. laganna, og með tilliti til mismunandi aðstæðna þegar niðurskurður er framkvæmdur kann almennt að vera erfiðleikum bundið að útfæra reglur lagaákvæðisins í reglugerð.

5.

Í reglugerð nr. 651/2001 er gert ráð fyrir að samningur skuli gerður milli ríkisins og eiganda búfjár um niðurskurðinn og þá bæði greiðslu bóta og hvernig staðið skuli að hreinsun húsa og umhverfis. Í lögum sem reglugerðin er byggð á er ekki vikið sérstaklega að slíkum samningum. Landbúnaðarráðuneytið vísar í skýringum sínum til mín vegna þessa máls til þess að mikilvægur þáttur varnaraðgerða gegn riðuveiki sé að góð samvinna sé milli stjórnvalda, sveitarstjórna, fjáreigenda og viðskiptamanna þeirra. Ákvörðun um að leita eftir samningum um niðurskurð á tilteknu svæði sé því að mörgu leyti félagsleg aðgerð og alla jafna sé góð samstaða um nauðsynlegar aðgerðir og ráðuneytið tekur fram að undantekningarlítið takist samningar við bændur um niðurskurðinn og þar sé um að ræða vinnuferli sem viðhaft hafi verið alllengi. Ráðuneytið tekur fram að ráðherra geti ekki skyldað bændur til að gera samning um niðurskurðinn þótt ráðherra geti falið undirstofnun að leita samnings sem yrði tiltekins efnis.

Ég hef hér að framan lýst ýmsum annmörkum sem geta verið á því að leiða ákvörðun um förgun búfjár vegna sjúkdóma fyrir atbeina stjórnvalda, greiðslu bóta af því tilefni og um hreinsun og sótthreinsun til lykta með samningi milli ríkisins og eiganda búfjárins. Ég tel að í því efni verði að gæta sérstakrar varúðar að því er varðar hina eiginlegu ákvörðun um niðurskurðinn. Eins og lög um slíkar ákvarðanir hljóða verði almennt að ganga út frá því að þar komi til formleg stjórnvaldsákvörðun af hálfu landbúnaðarráðherra þannig að bótaréttur eiganda búfjárins sé tryggður og raunar á það sama við um annan rétt sem búfjáreigandinn öðlast á hendur ríkinu af því tilefni. Að meginstefnu til ætti því að taka stjórnvaldsákvarðanir um þessi mál með tilheyrandi undirbúningi og möguleika hlutaðeigandi til að fá slíkar ákvarðanir enduruppteknar og endurskoðaðar í samræmi við stjórnsýslulög.

Með tilliti til lagaumhverfis þessara mála þarf líka að gæta þess að gera þeim sem gert er að sæta niðurskurði búfjár grein fyrir því hvaða kosti þeir eigi um form þeirra ákvarðana sem taka þarf. Þar þarf að koma skýrt fram að viðkomandi eigi möguleika á því að mál hans sé útkljáð með stjórnvaldsákvörðunum og framkvæmd þeirra eða samningum, ef búfjáreigandi kýs svo, og þá eftir því sem við á með því að bera ágreining um bótaskyldu ríkisins vegna niðurskurðarins undir matsnefnd eignarnámsbóta. Ég vek athygli á því að í áliti umboðsmanns Alþingis frá 8. júní 1989 í máli nr. 36/1988 var einmitt fundið að því að landbúnaðarráðuneytið hefði ekki vakið athygli hlutaðeigandi á rétti hans til að bera ágreining um bætur vegna niðurskurðar undir matsnefndina og var þó sú leið beinlínis tekin fram í gildandi lögum þá.

Eins og ég hef vakið athygli á hér að framan sýna atvik í máli A og B og sá samningur sem gerður var við þau að í reynd er sjálfstætt og atviksbundið efni þessara samninga í algjöru lágmarki. Samningurinn er að mestu orðrétt endursögn á efni reglugerðar. Þegar óskað var eftir endurskoðun á tilteknum atriðum vegna útreiknings bóta og kostnaðar voru svörin að „útreikningur afurðatjónsbóta [skyldi] vera í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 651/2001. Af þessu leiðir að ekki er unnt að taka tillit til hugsanlega minni afurða vegna heimagöngu sauðfjár“, sjá bréf Landbúnaðarstofnunar, dags. 2. júní 2006. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. október 2006, til lögmanns A og B var ósk um að þeim yrði greitt hliðstætt álag og afurðastöð sú sem þau höfðu skipt við greiddi hafnað „þar sem í samningi ráðuneytisins við umbjóðendur [hans] segir í 3. gr. að ríkissjóður greiði bætur vegna niðurskurðarins sem miðast við II. kafla reglugerðar nr. 651/2001, gr. 12. – 15. Ráðuneytið hefur því ekki heimild til að greiða [þeim] hærri bætur [...]“

Í samningnum milli ríkisins og bænda í X frá 13. febrúar 2005 eru engin ákvæði um heimild samningsaðila til að óska endurskoðunar, t.d. ef síðar kæmi í ljós að samningsgerðin hefði byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða atvik hefðu breyst verulega. Með samningsgerð, í stað þess að stjórnvöld leiddu mál A og B til lykta með stjórnvaldsákvörðunum, var þannig ekki sjálfgefið að þau ættu rétt samkvæmt stjórnsýslulögum til að fá mál sitt endurupptekið, sbr. 24. gr. laganna, eða endurskoðað með stjórnsýslukæru að því er varðaði ákvarðanir dýralækna og Landbúnaðarstofnunar.

Að hluta til hafa stjórnvöld í þessu máli byggt á því að A og B hafi með einkaréttarlegum samningi samið um niðurstöðu í máli sínu og þau séu því um greiðslu bóta og um önnur atriði bundin af ákvæðum samningsins. Þá séu útreikningar og ákvarðanir sem Landbúnaðarstofnun hafi tekið um bótagreiðslurnar liður í framkvæmd einkaréttarlegs samnings og þar með falli þær utan ákvarðana sem lúta reglum um stjórnvaldsákvarðanir og þeim réttaröryggisreglum sem af því leiða. Sú staða kann að leiða til þess að þeir einstaklingar sem þannig hafa samið við stjórnvöld eigi eins og áður sagði ekki sömu möguleika til að fá mál sín endurskoðuð innan stjórnsýslunnar og takmarkanir kunna að vera á því t.d. í hvaða mæli þeir geta leitað til umboðsmanns Alþingis með kvörtun. Ég minni enn á að umrædd samningsákvæði voru aðeins tilvísun til ákvæða reglugerðarinnar um útreikning bótanna og úrvinnsla Landbúnaðarstofnunar á þeim því í raun byggð á efni reglugerðarinnar.

Hér verður að endurtaka þann fyrirvara sem bæði fræðimenn og dómstólar hafa sett við því að stjórnvöld geti aflétt af sér þeirri skyldu að undirbúa og leysa úr máli eftir ákvæðum stjórnsýslulaga í þeim tilvikum þegar heimilt er að gera stjórnvaldsákvörðun að hluta samnings, sjá Páll Hreinsson, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 143 og dóm Hæstaréttar í máli nr. 318/1998 í dómasafni réttarins 1999, bls. 1551. Með tilliti til þessa er mikilvægt að það liggi þá fyrir strax við gerð samnings að stjórnvöld geri sér grein fyrir því að hvaða leyti efni samningsins er undir reglum stjórnsýslulaga, og þá um endurskoðun samningsins, og viðsemjendum stjórnvaldsins sé gerð grein fyrir því.

Eins og áður sagði tel ég ekki forsendur til að útiloka að á grundvelli gildandi laga sé stjórnvöldum heimilt að semja við eigendur búfjár um bótauppgjör og greiðslu kostnaðar vegna niðurskurðar í tilefni af riðuveiki. Stjórnvöld þurfa þó að gæta þess að áður hafi eiganda búfjárins verið leiðbeint um þá möguleika sem eru fyrir hendi um úrlausn um bæturnar og annað eins og fjallað var um hér að framan. Þær reglur sem stjórnvöld setja, t.d. með reglugerðum, þurfa líka að bera með sér þessa möguleika en hljóða ekki einhliða um samningsleiðina. Þá eru verulegar takmarkanir á því hversu langt stjórnvöld geta á grundvelli gildandi laga gengið í að setja í stjórnvaldsfyrirmælum bindandi fyrirmæli sem staðla fjárhæð þeirra bóta sem greiddar eru fyrir bústofn og rekstrartap sem leiðir af niðurskurðinum. Ég tek það fram að sú aðstaða þarf hins vegar ekki að koma í veg fyrir að af hálfu ríkisins séu mótaðar og settar fram viðmiðunarreglur sem það fylgir í þeim tilvikum þegar það býður fram bætur í samningum við eigendur búfjár sem skorið er vegna riðuveiki. Það er hins vegar ljóst að ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, eru ekki að efni til sett fram sem slíkar viðmiðunarreglur.

Áður en ég segi skilið við umfjöllun mína um þá samninga sem ríkið gerir við bændur í tilefni af niðurskurði búfjár vegna riðuveiki tel ég rétt að vekja athygli á því að það kann að hafa haft áhrif um tilkomu hinna stöðluðu samninga á þessu sviði að með því hafi ríkið viljað tryggja sér greiðari leið til þinglýsingar á kvöð um fjárleysi á jörð. Samþykki þinglýst eiganda jarðarinnar getur þar skipt máli að því marki sem ekki nýtur við sérstakrar lagaheimildar til þinglýsingarinnar.

Með tilliti til þeirra sjónarmiða sem ég hef lýst hér að framan eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að sú framkvæmd sem viðhöfð hefur verið um samninga við búfjáreigendur, sem skorið hafa bústofn sinn vegna riðuveiki, verði tekin til endurskoðunar.

6.

Kvörtun A og B beindist í upphafi að sjö nánar tilgreindum atriðum eins og lýst var í I. kafla. Eftir að athugun mín á málinu hófst hefur landbúnaðarráðuneytið að hluta til brugðist við athugasemdum þeirra og leiðrétt eða boðið fram leiðréttingu á tilteknum atriðum. Þannig féllst ráðuneytið á að taka tillit til þess tjóns sem A og B töldu sig hafa orðið fyrir vegna þess að sauðfé þeirra var í heimahögum sumarið 2004 bæði að því er varðaði innlegg haustið 2004 og afurðatjónsbætur síðar. Þá hafa þeim verið greiddar afurðatjónsbætur vegna gæra og vaxtagreiðslur hafa verið leiðréttar. Ráðuneytið hefur einnig boðið að ganga til samninga um greiðslu lögmannskostnaðar þeirra en þau hafa ekki talið rétt að ljúka þeim þætti málsins fyrr en ég hef lokið afgreiðslu á kvörtun þeirra. Með tilliti til þessarar breyttu afstöðu ráðuneytisins tel ég ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um þessi atriði kvörtunarinnar að öðru leyti en því að ég mun hér síðar víkja að sjónarmiðum sem fram koma í skýringum ráðuneytisins til mín um lögmannskostnaðinn, að hluta til einnig að vaxtaleiðréttingunum og framangreindum atriðum í heild þegar ég fjalla um það atriði kvörtunarinnar sem beinist að drætti á uppgjöri og framkvæmd málsins af hálfu Landbúnaðarstofnunar og ráðuneytisins.

Þau atriði í kvörtuninni sem eftir standa lúta að því að ekki hafi verið fallist á að greiða 3% uppbót á afurðatjónsbætur til samræmis við álag sem sá sláturleyfishafi er þau höfðu áður lagt inn hjá greiddi, greiðslur vegna efnis til endurnýjunar í fjárhúsi hafi ekki svarað til þess kostnaðar sem þau þurftu að leggja út fyrir og að síðustu gera A og B athugasemdir við drátt sem orðið hafi á uppgjöri og framkvæmd málsins hjá stjórnvöldum.

7.

Í kjölfar þess að A og B fengu í mars 2006 greiddar afurðatjónsbætur vegna þeirra afurða sem þau hefðu annars lagt inn haustið 2005 gerðu þau athugasemd við að umræddar greiðslur væru ekki miðaðar við það afurðaverð sem þau hefðu fengið hjá þeim sláturleyfishafa sem þau höfðu ætíð skipt við. Lutu athugasemdir þeirra fyrst og fremst að því að sá sláturleyfishafi hefði haustið 2005 greitt 3% uppbót á afurðaverðið og þess hefðu bændur og nágrannar þeirra sem þar lögðu inn sauðfjárafurðir notið. Með bréfi Landbúnaðarstofnunar, dags. 6. apríl 2006, var þessari ósk hafnað og vísað til þess að við útreikning afurðatjóns skyldi samkvæmt reglugerð nr. 651/2001 byggja á viðmiðunarverði Landssamtaka sauðfjárbænda á hverjum tíma og á því hefði verið byggt í tilviki bænda í Arnarholti og þar af leiðandi væri ekki tekið mið af auglýsingu umrædds sláturleyfishafa um uppbót á afurðaverð, dags. 30. september 2006. Þessi synjun var ítrekuð með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. október 2006, í kjölfar þess að lögmaður A og B hafði óskað eftir að Landbúnaðarstofnun endurskoðaði afstöðu sína og vísað meðal annars til þess að með niðurskurðinum væri verið að skerða eignar- og atvinnuréttindi umbjóðenda hans. Í bréfinu sagði að ráðuneytið yrði „að hafna þessari kröfu þar sem í samningi ráðuneytisins við umbjóðendur yðar segir í 3. gr. að ríkissjóður greiði bætur vegna niðurskurðarins sem miðast við II. kafla reglugerðar nr. 651/2001, gr. 12. – 15“.

Ég fæ ekki séð af gögnum málsins að það sé í sjálfu sér umdeilt að markaðsaðstæður fyrir sauðfjárafurðir hafi á árinu 2005 leitt til þess að sá sláturleyfishafi sem A og B höfðu áður skipt við, og hefðu væntanlega skipt við haustið 2005 ef þau hefðu verið með sauðfé, hafi greitt innleggjendum sauðfjárafurða umrætt 3% álag til viðbótar áður auglýstu verði til bænda. Ég hef hins vegar ekki upplýsingar um hvort það verð var í samræmi við það viðmiðunarverð til framleiðenda sem Landssamtök sauðfjárbænda gáfu út í samræmi við þá heimild sem var að finna í 8. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, með síðari breytingum.

Miðað við afstöðu stjórnvalda til beiðninnar um greiðslu á umræddu 3% álagi reynir á hvort A og B hafi með undirskrift sinni á samningnum 13. febrúar 2005 fyrirgert hugsanlegum rétti sínum til þess að uppgjör á afurðatjónsbótum yrði ákveðið með öðrum hætti en beinlínis leiddi af ákvæðum reglugerðar nr. 651/2001. Ég hef fyrr í þessu áliti bent á að samkvæmt 2. mgr. 20. gr. laga nr. 25/1993 skulu bætur ríkissjóðs vegna niðurskurðarins „svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna“. Jafnframt að ekki verði séð, miðað við þann lagagrundvöll sem þessar bætur þurftu að byggjast á, m.a. vegna réttarverndar stjórnarskrárinnar, að ráðherra geti með reglugerð takmarkað þennan bótarétt eða sett fyrirmæli um þær viðmiðanir sem alfarið eigi að ráða fjárhæð bótanna. Ég tel því að stjórnvöld geti ekki af sinni hálfu byggt á því að með undirritun samnings sem einungis kveður á um að uppgjör eigi að fara eftir ákvæðum reglugerðar, sem sett er af öðrum samningsaðilanum, landbúnaðarráðherra, og hann hefur forræði á að breyta, hafi sá aðili sem á bótarétt að lögum girt fyrir að bætur til hans verði ákveðnar þannig að fullnægt sé þeirri bótareglu sem fram kemur í lögum.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að þær ástæður sem stjórnvöld hafa tilgreint fyrir synjun sinni á ósk A og B um greiðslu á nefndu 3% álagi séu ekki í samræmi við lög. Þau eigi þannig kröfu á því að stjórnvöld taki afstöðu þessarar beiðni þeirra út frá því hvort þær afurðatjónsbætur sem þau fengu greiddar vegna tapaðra afurða haustið 2005 hafi í reynd svarað til verðgildis þeirra sauðfjárafurða sem ætla verður að þau hefðu lagt inn það haust og rekstrartaps sem af því leiddi að svo varð ekki. Almennt er ekki ástæða til að ætla annað, í samræmi við þau lagasjónarmið sem lögð eru til grundvallar við ákvörðun bóta fyrir skerðingar á eignar- og atvinnuréttindum, en að um verðgildi afurða verði í hverju tilviki að líta til verðmætis þeirra við hefðbundna sölu á markaði. Ég tel því að í tilefni af beiðni um greiðslu umrædds álags hafi stjórnvöldum borið að kanna hvort það afurðaverð sem þau höfðu miðað útreikning afurðatjónsbótanna við væri lægra en það afurðaverð sem sá sláturleyfishafi sem A og B höfðu áður skipt við, og ekki var ástæða til að ætla annað en þau hefðu lagt inn hjá haustið 2005, greiddi almennt fyrir innlagðar sauðfjárafurðir það haust, þ.m.t. að viðbættu umræddu 3% álagi. Hafi afurðaverð sem stjórnvöld miðuðu við verið lægra bar þeim að bæta A og B mismuninn og þá með vöxtum.

Það eru því tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að beiðni A og B um leiðréttingu á uppgjöri afurðatjónsbóta fyrir árið 2005 verði tekin til meðferðar að nýju og leyst úr henni í samræmi við framangreind sjónarmið. Ég minni á að frá og með haustinu 2006 var af hálfu stjórnvalda tekin upp önnur viðmiðun að þessu leyti og þá miðað við verð hjá þeim sláturleyfishafa sem ætla mátti að framleiðandi hefði lagt inn hjá.



8.

Það liggur fyrir að í X var það niðurstaða héraðsdýralæknis og þess byggingafróða aðila sem stjórnvöld kölluðu til að rétt væri að framkvæma hreinsun á nýjasta fjárhúsinu á jörðinni með því að skipta um og endurnýja hluta innréttinga þar. Í umsögn Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. apríl 2007, sem fylgdi skýringum landbúnaðarráðuneytisins til mín segir að í yfirliti frá hinum byggingafróða aðila hafi verið talið upp það efni sem nauðsynlegt var talið að fargað yrði „þar sem hreinsun þess var ekki talin möguleg“. Ekki er þó ástæða til að ætla annað en að þetta hafi verið gert í samráði við jarðareigendur. Í þeim samningi sem þeir gerðu við ríkið 13. febrúar 2005 sagði að bætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar væru kr. 497.268. Af gögnum málsins verður ráðið að af þeirri fjárhæð voru kr. 158.400 vegna jarðvegsskipta og því kr. 338.868 vegna timburs og járngrinda til endurnýjunar. Efnisþörfin var fundin út með mati hins byggingafróða aðila og var miðað við að kostnaður við kaup á nýju efni yrði kr. 847.171. Í gögnum málsins kemur fram að fjárhæðin í samningnum hafi verið fundin út á grundvelli þeirrar vinnureglu sem stjórnvöld fylgdu á þessum tíma um „að einungis [væri] samið um greiðslu 40% af áætluðu nývirði innréttinganna“, eins og segir í bréfi ráðuneytisins, dags. 16. nóvember 2006.

Með bréfi, dags. 30. júní 2006, til Landbúnaðarstofnunar gerði lögmaður A og B athugasemdir við að umbjóðendur hans hefðu aðeins fengið greitt vegna endurnýjunar innréttinga í samræmi við áðurnefnda vinnureglu stjórnvalda um 40% af efniskostnaði þótt fyrir lægi að landbúnaðarráðuneytið hefði í máli annars bónda komist að þeirri niðurstöðu í bréfi, dags. 24. febrúar 2005, að með tilliti til orðalags 17. gr. laga nr. 25/1993 væri ekki hægt að finna umræddri 40% reglu fullnægjandi stoð í því ákvæði og falið embætti yfirdýralæknis að ganga til samninga við þann bónda um endurskoðun á greiðslum fyrir innréttingar. Sagði í bréfi lögmannsins að umbjóðendur hans myndu leggja fram reikninga fyrir efniskostnaði vegna endurnýjunar á innréttingum í fjárhúsinu sem þau ynnu að og það væri krafa þeirra að umræddur kostnaður yrði greiddur samkvæmt framlögðum reikningum. Af hálfu stjórnvalda var brugðist við þessu bréfi lögmannsins með því að ákveða að greiða A og B „100% af áætluðum kostnaði vegna innréttinga“ og var þeim í októbermánuði 2006 greitt það sem ógreitt var af áðurnefndum kr. 847.171. Stjórnvöld synjuðu hins vegar um frekari greiðslur með vísan til þess að umræddar kr. 847.171 hefðu verið sá kostnaður við endurnýjun innréttinga sem lagður hefði verið til grundvallar við gerð samningsins 13. febrúar 2005 og ríkið væri því með þessu búið að greiða í samræmi við samning þeirra A og B við ráðuneytið, eins og sagði í bréfi ráðuneytisins, dags. 16. nóvember 2006.

Af kvörtun A og B til mín verður ráðið að þau telja sig ekki hafa enn fengið greiddan að fullu efniskostnað við endurnýjun innréttinga í fjárhúsi og miða þá við að þau eigi í samræmi við hina breyttu afstöðu ráðuneytisins að fá greiddan að fullu kostnað við kaup á efni sem nauðsynlegt var til endurnýjunar sem ákveðin hafði verið af héraðsdýralækni sem liður í hreinsuninni. Í kvörtuninni kemur fram að þá hafi reikningar vegna umrædds efnis verið komnir upp í kr. 962.677 án virðisaukaskatts og miðað við þær kr. 847.171 sem ríkið hafði þegar greitt hafa þá staðið eftir kr. 115.506 en fram kemur einnig í kvörtuninni að aðeins hafi bæst við þessa fjárhæð þar sem of lítið hafi verið keypt af efni.

Í 17. gr. laga nr. 25/1993 segir að ríkissjóður greiði „efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar“. Eins og ákvæði þetta er orðað er ekki um eiginlega bótareglu að ræða heldur er sú skylda lögð á ríkissjóð að greiða tiltekinn kostnað, sbr. ummæli í athugasemd við 17. og 18. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 25/1993 sem hljóða svo: „Kostnaður við einangrun, rannsóknir og sótthreinsun og því um líkt greiðist af ríkissjóði[...]“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 2824.) Hér rís því vafi um hvaða áhrif það eigi að hafa þegar nýtt efni er notað til endurnýjunar í stað eldra og slitins efnis í mannvirki og mannvirkið verður þannig í betra ástandi eftir hreinsunina en áður. Sé aðstaðan sú að stjórnvöld hafi einhliða ákveðið að hreinsun og sótthreinsun vegna riðuveiki, í heild eða að hluta, fari fram með endurnýjun t.d. innréttinga í fjárhúsi verður ekki annað séð en þar með hafi stjórnvöld tekið á sig að greiða kostnað við það efni sem þarf til þeirrar endurnýjunar. Þarna hafi einfaldlega verið ákveðið að sú aðferð sé betri leið til að sinna nauðsynlegri hreinsun og sótthreinsun heldur en að leggja í kostnað við kaup á hreinsi- og sóttvarnarefnum og sérhæfða vinnu með tilheyrandi tækjum við hreinsunina. Hér verður einnig að hafa í huga að með umræddu lagaákvæði hefur löggjafinn mælt fyrir um ákveðna kostnaðarskiptingu milli ríkissjóðs og þeirra búfjáreigenda sem verða að sæta niðurskurði. Beinn efniskostnaður er ríkisins en á móti verða búfjáreigendur að leggja fram alla „ófaglega vinnu og aðstoð við hreinsun [og] sótthreinsun“. Við þessar aðstæður hefði þurft að koma til skýrt ákvæði í lögum sem takmarkaði greiðsluskyldu ríkissjóðs þegar endurnýjunarleiðin er farin vegna þess að t.d. innréttingar hafa verið endurnýjaðar að hluta með nýju efni og endingartími þeirra verður þar af leiðandi lengri en orðið hefði ef ekki hefði komið til hreinsun með þessum hætti. Ég tel því að í þeim tilvikum þegar endurnýjun efnis í mannvirkjum og innréttingum er liður í fyrirskipuðum hreinsunar- og sótthreinsunaraðgerðum héraðsdýralæknis eða stjórnvalda verði að skýra ákvæði 17. gr. laga nr. 25/1993 þannig að ríkissjóði beri að greiða kostnað við byggingarefni og annað sem þarf til endurnýjunarinnar.

Ég tek það fram að ofangreind aðstaða að lögum útilokar ekki að ríkissjóður og búfjáreigandi gangi til samninga um hvaða endurnýjun mannvirkja, þ.m.t. innréttinga, vegna hreinsunar og sótthreinsunar fari fram á viðkomandi jörð og samkomulag verði um hvernig kostnaður við það verk skiptist milli aðila. Það sem skiptir máli er að fulltrúar ríkisins geri búfjáreiganda og þá jarðeiganda grein fyrir réttarstöðu hans að lögum en vera kann að eigandinn kjósi að nota þetta tækifæri til að gera sjálfur frekari umbætur og endurnýja þau mannvirki sem hann notar við búreksturinn. Þá þarf hins vegar samningur ríkisins við þennan einkaaðila að vera nægjanlega skýr bæði um hvaða endurbætur og annað eru nauðsynlegir liðir í hreinsun og sótthreinsun og hver eigi að vera hlutur ríkissjóðs í slíkum kostnaði. Til að tryggja nauðsynlegt samræmi og jafnræði milli þeirra sem þurfa að sæta niðurskurði búfjár vegna riðuveiki er rétt að í slíkum samningi komi jafnframt fram á hvaða grundvelli kostnaðarhlutur ríkisins sé ákveðinn.

Í tilviki A og B var aðstaðan sú að í hinum staðlaða texta þess samnings sem þau skrifuðu undir við ríkið sagði að þau ættu að sjá um og kosta hreinsun, tiltekt og nauðsynlega endurnýjun í útihúsum. Fram kom að yfirdýralæknir legði endurgjaldslaust fram sótthreinsiefni og vinnu við sótthreinsun, fúavarnarefni og málningu. Í niðurlagi samningsins var bætt inn texta um að bætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar væru kr. 497.268. Fram er komið að þessi tala var fundin þannig út, að því er innréttingarnar varðaði, að byggingafróður aðili sem ríkið kallaði til lagði mat á hversu mikið timbur og járngrindur þyrfti til endurnýjunarinnar og í samræmi við vinnureglu sem ríkið studdist þá við var miðað við að greitt væri 40% af innkaupsverði efnisins. Af hálfu A og B er því lýst að þeim hafi í sjálfu sér ekki staðið annað til boða og þetta hafi verið hin almenna framkvæmd sem ríkið fylgdi gagnvart bændum á þessum tíma.

Nú liggur fyrir af gögnum málsins að á sama tíma og ríkið var að ganga frá samningi sínum við A og B, þ.e. september 2004 til febrúar 2005, var til meðferðar í landbúnaðarráðuneytinu erindi frá bónda í öðru sveitarfélagi sem samið hafði við ríkið um að hann fengi greiðslu vegna endurnýjunar fjárhúss sem fundin var út á grundvelli vinnureglunnar um 40% af nývirði. Lögmaður þessa bónda hafði mótmælt vinnureglunni og taldi að hún hefði ekki lagastoð. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, þar sem erindi þessa bónda var afgreitt, dags. 24. febrúar 2005, eða tæpum tveimur vikum eftir að A og B undirrituðu sinn samning, komst ráðuneytið að þeirri niðurstöðu að umrædd vinnuregla um 40% af endurnýjunarverði þess efnis sem fargað væri ætti sér ekki fullnægjandi stoð í 17. gr. laga nr. 25/1993 og fól því yfirdýralækni að ganga að nýju til samninga við bóndann. Í kjölfar þessa breytti ráðuneytið framkvæmd sinni og fór að greiða 100% af áætluðum kostnaði við það efni sem þurfti til endurnýjunarinnar.

Það hefur vakið athygli mína að þrátt fyrir að ráðuneytið hafi þegar skömmu eftir að gengið var til samninga um niðurskurðinn hjá A og B komist að þeirri niðurstöðu að sú vinnuregla, sem lögð hafði verið til grundvallar af hálfu ríkisins í þeim samningi, rétt eins og öðrum sem verið var að gera við bændur á sama tíma, hefði ekki fullnægjandi lagastoð er ekki að sjá að fulltrúar ríkisins hafi að eigin frumkvæði brugðist við gagnvart A og B og boðið fram leiðréttingu að þessu leyti. Ég ræð það af gögnum málsins að í marsmánuði 2006 hafi lögfræðingur Bændasamtaka Íslands spurst fyrir um það bréflega hjá ráðuneytinu hvernig brugðist yrði við óskum um leiðréttingu af hálfu þeirra bænda sem gert höfðu samninga á grundvelli 40% reglunnar. Í bréfi ráðuneytisins til lögfræðingsins, dags. 9. maí 2006, lýsti ráðuneytið þeirri afstöðu sinni að Landbúnaðarstofnun bæri að endurskoða eldri samkomulög við bændur vegna riðuniðurskurðar í Y og fara eftir þeirri niðurstöðu sem orðið hafði í máli fyrrnefnds bónda í öðru sveitarfélagi. Ég vek athygli á því að þetta gerist um 14 mánuðum eftir að ráðuneytið tók ákvörðun sína í máli þessa bónda.

Krafa um leiðréttingu í máli A og B var síðan meðal þess sem lögmaður þeirra setti fram í bréfi sínu til Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. júní 2006, en því bréfi var svarað með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. október 2006, þar sem fram kom að ráðuneytinu væri kunnugt um að Landbúnaðarstofnun hefði haft þennan þátt málsins til endurskoðunar og greiðslur til leiðréttingar hefðu þegar átt sér stað. Umræddar greiðslur bárust síðan A og B í októberlok 2006. Voru þessar greiðslur miðaðar við að til viðbótar fyrri greiðslu um 40% af nývirði timburs var nú bætt við 60% þannig að alls voru greitt 100% af nývirði þess timburs sem metið hafði verið í ágúst 2004 að þyrfti að endurnýja. Þau gerðu athugasemdir við þessa greiðslu með bréfi til ráðuneytisins, dags. 26. október 2006, og töldu að umrædd greiðsla væri ekki fullnægjandi til að mæta þeim kostnaði sem þau hefðu haft af kaupum á efni til endurnýjunarinnar. Ráðuneytið svaraði þeim 16. nóvember 2006 og sagði að það teldi að þau hefðu nú fengið greiðslur í samræmi við samninginn frá 13. febrúar 2005 fyrir innréttingarnar og ráðuneytið teldi því að þau hefðu fengið „fullar bætur fyrir innréttingar“.

Í þessu máli liggur fyrir að A og B undirrituðu samning við landbúnaðarráðuneytið 13. febrúar 2005 um niðurskurð á bústofni þeirra og þar voru ákvæði um að tiltekin fjárhæð skyldi greidd í „[b]ætur vegna förgunar innréttinga og hreinsunar“. Ekki liggur hins vegar fyrir lýsing á því hvað átti að endurnýja og hreinsa samkvæmt ákvörðun héraðsdýralæknis eða hvort um umfang verksins var að einhverju leyti byggt á samkomulagi aðila. Aðeins liggur fyrir listi yfir magn af timbri og járngrindum sem talið var þörf á að kaupa til endurnýjunarinnar auk þess sem tilgreind eru þrjú hús sem eigi að farga. Hins vegar er upplýst að sú fjárhæð sem tilgreind er í samningnum vegna kostnaðar við timbur og járn sé miðuð við vinnureglu sem ríkið hafði fylgt við gerð slíkra samninga. Ríkið kýs að líta svo á að þrátt fyrir að það hafi síðar þurft að hverfa frá þessari vinnureglu eigi samt sem áður að leggja til grundvallar það timbur og járn og heildarmatsverð þess sem upphafleg tala í samningnum hafði verið reiknuð út frá. „Undir það höfðu bændur í Arnarholti skrifað án þess að gera fyrirvara um frekari bætur“ segir í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007. Það er því afstaða ríkisins að samningurinn leiði til þess að A og B geti ekki síðar farið fram á frekari greiðslur vegna timburs og járns eða annars efnis sem þau hafi þurft að kaupa til endurnýjunarinnar. Þetta síðasta eigi meðal annars við um nauðsynlegar festingar, málningu, fúavörn, skrúfur og nagla. Af hálfu stjórnvalda er líka bent á að matsverðið sé miðað við listaverð hjá efnissala með virðisaukaskatti og líklegt sé að bændur fái afslátt af verðinu og þá geti þeir nýtt virðisaukaskattinn sem innskatt í rekstri sínum. Greiðslurnar séu því það ríflegar að þeir eigi að hafa fyrir kostnaði við kaup á umræddum smáhlutum og ef krafa sé gerð um endurnýjun á t.d. lögnum og brynningartækjum þá sé það metið í upphafi.

Hér er aðstaðan því einfaldlega sú að ríkið byggir á því að A og B hafi með einkaréttarlegum samningi fallist á hvaða greiðslur þau ættu rétt á vegna förgunar, innréttinga og hreinsunar og þar hafi verið lagt til grundvallar það magn af efni sem tilgreint var á yfirliti þess byggingafróða aðila sem ríkið hafði kallað til. Verður að skilja þessa afstöðu svo að þótt ríkið hafi síðar talið rétt að víkja frá þeirri vinnureglu sem það hafði byggt á við samningsgerðina þá breyti það engu um samningsskuldbindingar A og B. Ríkið hafi aðeins fallist á að greiða þeim meira heldur en samningurinn hljóðaði um. Í þessu máli liggur því ekki fyrir nein stjórnvaldsákvörðun af hálfu héraðsdýralæknis eða annars handhafa opinbers valds um hvernig standa átti að hreinsun húsa og annarri hreinsun í X og þar með hvaða hluta innréttinga í fjárhúsi bar að endurnýja. Sama gildir um greiðslur vegna hreinsunar og förgunar innréttinga þar. Hér er því ekki augljóst að reglur stjórnsýsluréttarins um endurupptöku mála eigi við en þær kveða m.a. á um rétt aðila til að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða atvik hafa breyst verulega frá því íþyngjandi ákvörðun var tekin, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Almennt verður að gera ráð fyrir að sá sem hefur fallist á að leiða mál sitt gagnvart stjórnvöldum til lykta með einkaréttarlegum samningi við þau þurfi um endurskoðun slíks samnings að sætta sig við að fylgja þeim einkaréttarlegu reglum sem gilda um endurskoðun samninga. Ég minni á að hér kunna þó að vera frávik sem byggð er á því að ekki sé um raunverulegan samning að ræða heldur t.d. bara uppáskrift um að fylgt skuli ákvæðum reglugerðar eða stjórnvaldsákvörðun í reynd.

Þegar meta á hvort fram séu komin skilyrði til þess að annar aðili samnings geti krafist endurskoðunar á efni hans eða fengið honum breytt reynir meðal annars á hvort efni samningsins hefur verið í samræmi við það sem aðilar lögðu til grundvallar og gengu út frá við samningsgerðina. Þessi atriði verða illa upplýst nema fengnar séu frásagnir þeirra sem komu að samningsgerðinni og síðan þarf að leggja mat á það sem þar kemur fram með hliðsjón af efni samningsins. Hér getur því skipt máli að taka skýrslur af þeim sem komu að samningsgerðinni og leggja mat á sönnunargildi þess sem þar kemur fram. Almennt verður að gera ráð fyrir að dómstólar séu, vegna þeirra reglna sem gilda um störf þeirra, betur fallnir til þess að leysa úr slíkum ágreiningi og þar með að leggja mat á þær upplýsingar sem fram koma. Er þannig gert ráð fyrir því í c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að varði kvörtun réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr, geti umboðsmaður lokið máli með ábendingu um það. Það er niðurstaða mín að miðað við afstöðu ríkisins til gildis þeirra ákvæða samnings sem A og B undirrituðu um „bætur“ vegna förgunar innréttinga og hreinsun sé það verkefni dómstóla að skera úr um hvort og þá hvaða frekari greiðslur þau kunni að eiga tilkall til á grundvelli samningsins náist ekki samkomulag þar um.

Þrátt fyrir þessa niðurstöðu mína tel ég engu að síður ástæðu til að vekja athygli landbúnaðarráðuneytisins á því að ég hef hér að framan komist að þeirri niðurstöðu að þær greiðslur sem ber að inna af hendi til að mæta efniskostnaði vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar samkvæmt 17. gr. laga nr. 25/1993 séu í eðli sínu ekki bótagreiðslur heldur greiðsla á kostnaði sem leiðir af sóttvarnaraðgerðum sem stjórnvöld ákveða. Ég tók jafnframt fram að sú staða útilokaði ekki að hægt væri að gera samkomulag milli ríkisins og hlutaðeigandi búfjáreigenda um fyrirkomulag og umfang hreinsunar og endurnýjunar, t.d. innréttinga, af þessu tilefni. Aðilar verða hins vegar að eiga kost á að ganga til þeirra samninga undir réttum formerkjum. Af hálfu ríkisins verði bændum þannig leiðbeint um hver sé hin raunverulega réttarstaða þeirra og þar með hvaða möguleika þeir eigi til að fá leyst úr því með öðrum hætti en í samningi hver eigi að vera hlutdeild ríkisins í kostnaði við hreinsun og þá eftir atvikum endurnýjun. Ég fæ ekki ráðið af gögnum málsins að þessara sjónarmiða hafi sérstaklega verið gætt þegar samningurinn við bændur í Arnarholti var gerður. Þvert á móti virðist þar fyrst og fremst hafa verið byggt á þeirri framkvæmd sem viðhöfð hafði verið af hálfu ríkisins í slíkum samningum fram að þessu bæði um hvaða efniskostnaður væri greiddur og fjárhæð hans. Í ljósi þessa og þess sem ég vék að hér um grundvöll greiðslna samkvæmt 17. gr. laga nr. 25/1993 tel ég rétt að beina þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að tekin verði á ný afstaða til þess hvort tilefni sé til þess að endurskoða greiðslur til bænda í X vegna efniskostnaðar við hreinsun og sótthreinsun og þar með talið efni til endurnýjunar innréttinga í fjárhúsum að því marki sem slíkt var liður í nauðsynlegri hreinsun að mati héraðsdýralæknis. Við þá endurskoðun verði líka gengið úr skugga um hvort sú fjárhæð sem ríkið hefur þegar greitt vegna þessa svari í raun til þess kostnaðar sem bændurnir höfðu af efniskaupum vegna endurnýjunar sem var liður í þessari nauðsynlegu hreinsun og þá ekki einungis vegna timburs og járns í grindur. Þá er rétt að gengið sé úr skugga um að sú eyðing þriggja húsa sem talið var rétt að farga vegna hreinsunar og fargað var án frekari greiðslu af hálfu ríkisins en fyrir að urða þau, hafi í reynd byggst á samkomulagi aðila.



9.

Einn liður í kvörtun A og B laut að því að stjórnvöld hefðu ýmist synjað þeim um greiðslu dráttarvaxta vegna greiðsludráttar sem orðið hefði á einstökum greiðslum eða greitt þá seint. Áður en ég vík beint að þessu vaxtauppgjöri tel ég óhjákvæmilegt að víkja að nokkrum almennum atriðum sem lúta að greiðslu vaxta og þá eftir atvikum greiðslu dráttarvaxta vegna þeirra lögbundnu bóta og greiðslna sem ríkissjóði ber að inna af hendi í tilefni af fyrirskipuðum niðurskurði búfjár vegna búfjársjúkdóma.

Ég hef hér að framan vakið athygli á að þær bætur sem ríkissjóði ber að greiða samkvæmt 20. gr. laga nr. 25/1993 lúti, þegar sleppir þeim reglum sem fram koma í ákvæðinu, hinum almennu reglum um bótaskyldu og bætur vegna skerðinga á eignar- og atvinnuréttindum sem varin eru af stjórnarskránni. Með tilliti til eðlis þess tjóns sem verið er að bæta við niðurskurð búfjár og bann við búfjárhaldi skiptir því mestu máli að finna út hvenær hið bótaskylda tjón verður og þar með þau tímamörk sem miða verður gjalddaga bótanna og greiðslutíma við þannig að virt sé grunnreglan um fullar bætur fyrir hið bótaskylda tjón. Að því er varðar bætur fyrir bústofninn er annars vegar um að ræða svonefndar förgunarbætur sem eru þá mismunurinn á því afurðaverði sem fæst fyrir hinn fellda fjárstofn, sem annars hefði lifað áfram, og kostnaði við að koma upp nýjum. Hins vegar eru svonefndar afurðatjónsbætur vegna þess rekstrartaps sem búfjáreigandinn verður fyrir á ákveðnu tímabili vegna þess að hann má ekki vera með sauðfé og fær þar af leiðandi ekki tekjur af afurðum en getur á móti sparað að minnsta kosti að hluta til rekstrarkostnað sem annars félli til við framleiðsluna.

Þegar um bótaskylda skerðingu er að ræða vegna eignarnáms eða annarrar sviptingar réttinda er meginreglan sú að miðað er við að hinn bótaskyldi atburður verði við afhendingu eignar eða sviptingu réttinda. Þetta tímamark getur því haft áhrif á við hvaða verðmæti eignar á að miða bæturnar og hugsanlega greiðslu vaxta, og síðan greiðslu dráttarvaxta frá gjalddaga bótanna. Í lögum nr. 25/1993 eru ekki sérstök ákvæði um við hvaða tímamark skuli miða bæturnar eða hvenær þær skuli greiddar. Í 12. gr. reglugerðar nr. 651/2001 segir að fullnaðargreiðsla fyrir felldan fjárstofn (förgunarbætur) skuli inna af hendi eigi síðar en 45 dögum eftir að förgun lauk, þó eigi fyrr en 21 degi eftir að samkomulag um bætur liggur fyrir. Þarna segir ekkert um rétt tjónþolans til vaxta fram að hinum tilgreindu dögum en skilja verður þetta ákvæði svo að gjalddagi og þar með upphafsdagur dráttarvaxta eigi hér annað hvort að vera 45 dögum eftir að förgun lauk eða 21 degi eftir að samkomulag um bætur liggur fyrir. Hér á við það sem ég hef áður sagt að ég tel hæpið að unnt sé á grundvelli þeirrar almennu reglugerðarheimildar sem er í lögum nr. 25/1993 að setja þar ákvæði sem þrengja bótarétt tjónþola umfram það sem leiðir af ákvæðum laganna og almennum reglum.

Ég tel að í þessu efni þurfi fyrst og fremst að horfa til þess að uppfyllt sé sú krafa laganna að bætur eigi að svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna. Hér verði því að horfa til þess hver hefði verið staða búfjáreigandans, meðal annars um greiðslutíma fyrir innlegg afurða, ef hann hefði ekki þurft að sæta niðurskurði bústofnsins. Í bótauppgjöri verði því að taka mið af því að hann verði jafnsettur og hann fái eða hefði fengið bótagreiðsluna á sama tíma og hann hefði fengið greitt fyrir þær afurðir eða annað sem verið er að bæta. Eins og þróunin hefur orðið í greiðslum sláturleyfishafa frá því að reglugerðin var sett árið 2001, að minnsta kosti hjá þeim sláturleyfishafa sem bændur í X höfðu skipt við miðað við þær upplýsingar sem ég hef aflað mér, er hin almenna regla sú að greiðslur fyrir innlagðar afurðir í sauðfjársláturtíð að hausti hafa verið að færast nær því að vera nánast staðgreiðsla en um tíma var miðað við að þeim greiðslum væri lokið í síðasta lagi 15. desember.

Fyrir liggur að síðasti hluti sauðfjárstofnsins í X var felldur í nóvember 2004 en greiðsla förgunarbóta var innt af hendi 17. febrúar 2005 eða eftir að samningurinn frá 13. febrúar 2005 hafði verið undirritaður. Umrædd bótagreiðsla var því innt af hendi allnokkru síðar en ætla verður að bændurnir hefðu fengið greitt fyrir innlagðar afurðir af þessum gripum frá sláturleyfishafanum og eftir að 45 daga markið var liðið. Þar hefur væntanlega ráðið að beðið var þess að samningur væri undirritaður í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Af hálfu bænda í X er því síðan haldið fram að undirskrift samningsins hafi fyrst og fremst dregist vegna þess að dráttur varð á því að starfsmenn Landbúnaðarstofnunar lykju vinnu við samninginn.

Í reglugerð nr. 651/2001 eru ekki ákvæði um greiðslutíma afurðatjónsbóta en í samningnum frá 13. febrúar 2005 segir að afurðatjónsbætur greiðist í septembermánuði. Ég tek fram að það tímamark kann að falla að því sem annars yrði um greiðslu afurða fyrir hefðbundið sauðfjárinnlegg að hausti.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að ekki sé víst að það tímamark sem stjórnvöld hafa miðað við sem greiðsludag förgunarbóta uppfylli þær kröfur sem leiða af bótareglu 20. gr. laga nr. 25/1993 og almennum reglum um fullar bætur í tilvikum sem þessum. Ég tel hins vegar í sjálfu sér ekki ástæðu til að gera athugasemdir við það að árlegar afurðatjónsbætur séu greiddar í september, enda sé því fylgt í raun.

Í lögum nr. 38/2001, um vexti og verðtryggingu, eru bæði ákvæði um greiðslu almennra vaxta og dráttarvaxta. Það fer bæði eftir eðli þeirra krafna sem um ræðir, grundvelli þeirra og atvikum í skiptum kröfuhafa og skuldara hvenær að lögum kröfuhafi á rétt til greiðslu almennra vaxta og dráttarvaxta. Í kvörtun sinni gera A og B sérstakar athugasemdir við að stjórnvöld hafi neitað að greiða þeim vexti á bótafjárhæðir, þrátt fyrir að þeim verði ekki kennt um þann drátt sem varð á bótauppgjöri af hálfu stjórnvalda. Þá hafi ráðuneytið sjálft viðurkennt að ranglega hafi verið staðið að uppgjöri vegna efniskostnaðar í upphafi og greiðslur hafi síðar verið leiðréttar en án vaxta.

Ég skil það svo að um fyrra atriðið séu þau að vísa til þess að þau hafi fargað bústofni sínum fyrir 24. nóvember 2004 og af þeirra hálfu hafi hinn 5. nóvember 2004 verið gerðar bréflegar athugasemdir við það magn efnis sem fjárhæð fyrir timbur, járn og jarðefni til endurnýjunar og hreinsunar var byggð á í fyrirliggjandi samningsdrögum. Í lok desember sendu þau Landbúnaðarstofnun bréf og sögðust vera orðin nokkuð langeygð eftir að fá eitthvað sent frá stofnuninni. Í þessu bréfi óskuðu þau jafnframt eftir að fá sérstakar bætur fyrir hrút. Hinn 31. janúar 2005 sendu þau landbúnaðarráðherra bréf og kvörtuðu yfir seinagangi Landbúnaðarstofnunar við að afgreiða málið þrátt fyrir að öll gögn hefðu borist stofnuninni fyrir löngu. Það var síðan í kjölfarið sem gengið var frá endanlegum samningstexta og hann undirritaður 13. febrúar 2005 og greiðsla förgunarbóta innt af hendi 17. febrúar 2005. Tekið skal fram að Landbúnaðarstofnun féllst á þær leiðréttingar sem fram höfðu komið í bréfinu frá 5. nóvember 2004 og greiðslu fyrir hrútinn en um þá greiðslu var ekki fjallað í samningnum.

Ég gerði hér að framan grein fyrir þeim almennu sjónarmiðum sem ég tel að leggja hafi átt til grundvallar um greiðslutíma bóta til A og B fyrir hinn fargaða bústofn. Ég get ekki séð af gögnum málsins að tilefni hafi verið til þess af hálfu Landbúnaðarstofnunar að draga frágang og undirritun samnings ríkisins við A og B eftir að héraðsdýralæknir hafði hinn 24. nóvember 2004 staðfest fjölda þess búfjár sem fargað hafði verið. Krafa þeirra um sérstaka greiðslu fyrir hrút kom fram mun síðar og þá í tengslum við eftirrekstur af þeirra hálfu með afgreiðslu samningsins og hafði sem slík ekki áhrif á efni hans. Það verður ekki annað séð en ástæða þess að greiðsla förgunarbótanna barst ekki fyrr til A og B hafi verið það ákvæði reglugerðar nr. 651/2001 að skilyrði greiðslu væri að samningur lægi fyrir og frá þeim tíma gæti greiðslan dregist í 21 dag. Ég ítreka að ég tel að ekki sé unnt með ákvæði í reglugerð að takmarka þann bótarétt sem leiðir af lögum. Ég tel því tilefni til þess að beina þeim tilmælum til landbúnaðarráðherra að tekið verði til endurskoðunar við hvaða greiðslutíma hafi verið rétt að miða greiðslu förgunarbótanna og hvaða áhrif það hefur á skyldu til greiðslu vaxta.

Síðara atriðið sem A og B vísa til að því er varðar ófullnægjandi vaxtauppgjör lýtur að greiðslum vegna efniskostnaðar við endurnýjun innréttinga. Í samningnum frá 13. febrúar 2005 sagði að sú fjárhæð sem greiða ætti fyrir förgun innréttinga og hreinsun skyldi greiðast eftir staðfestingu á því að hreinsun væri lokið. Samkvæmt frásögn A og B lauk hreinsuninni í ágúst 2005 og hinn 21. ágúst 2005 staðfesti héraðsdýralæknir að fjárhúsið væri fullhreinsað og tilbúið til sótthreinsunar. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 651/2001 skal yfirdýralæknir leggja til sérstök sótthreinsiefni og vinnu við þá sótthreinsun. Með bréfi til embættis yfirdýralæknis, dags. 6. desember 2005, ítrekuðu A og B að þau biðu enn eftir greiðslu fyrir efnið sem þau hefðu átt að fá í september 2005. Sú greiðsla sem tilgreind hafði verið í samningnum fyrir innréttingaefnið og jarðveg, kr. 497.268, var síðan greidd þeim 29. desember 2005 og þá án dráttarvaxta.

Af hálfu stjórnvalda liggur ekki fyrir sérstök skýring á því hvers vegna ekki hefur verið fallist á að greiða dráttarvexti þótt fjórir mánuðir hafi liðið frá því að hreinsun lauk samkvæmt staðfestingu dýralæknis og þar til greiðslan var innt af hendi. Ég fæ ekki annað séð hvað sem öðru líður en ríkið hafi samið sérstaklega um að gjalddagi umræddrar greiðslu væri þegar hreinsunin hefði verið staðfest og ríkið hafi því ekki fullnægt þeirri skyldu sinni að greiða dráttarvexti af þessari greiðslu. Ég tek það fram að miðað við að umræddum greiðslum vegna efniskostnaðar sé samkvæmt lögum ætlað að mæta þeim kostnaði sem búfjáreigandinn verður fyrir við endurnýjunina og þar með hreinsunina verður að telja að greiðsluskyldan (gjalddagi) falli á ríkissjóð í síðasta lagi þegar hreinsuninni er lokið sem í því tilviki sem hér um ræðir var staðfest af dýralækni.

Áður hefur komið fram að ríkið ákvað síðar að hækka umrædda greiðslu fyrir efniskostnað og voru þær greiðslur, alls kr. 508.303, inntar af hendi í lok október 2006 og þá án vaxta. Ástæða þess að ríkið ákvað að hækka umrædda greiðslu var að það taldi að sú vinnuregla sem fylgt hafði verið þegar talan í samningnum var fundin út hefði ekki fullnægjandi lagastoð. Í stað þess að greiða 40% af nývirði efnisins var því ákveðið að greiða 100%. Miðað við þessa afstöðu ríkisins verður ekki annað séð en lagastoð hafi einnig skort þegar samningurinn var undirritaður 13. febrúar 2005 og ríkið sé þannig að viðurkenna að talan í samningum hefði, fyrst hún tók mið af nývirði tiltekins efnis, átt að vera 100% af kaupverði þess. Ég tel því að þau sömu sjónarmið og ég gerði grein fyrir í síðustu málsgrein um gjalddaga á greiðslu ríkissjóðs vegna efniskostnaðar við hreinsunina eigi hér einnig við.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að uppgjör og greiðsla vaxta vegna bóta og greiðslu á efniskostnaði verði tekin til endurskoðunar og leyst úr vaxtakröfum A og B í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan. Þá þarf líka að gæta þess við útreikning dráttarvaxta í þessu máli, og þá eftir atvikum vegna þeirra vaxta sem þegar hafa verið greiddir, að fylgja reglu 12. gr. laga nr. 38/2001 um að leggja áfallna vexti við höfuðstól.

10.

Í kvörtun sinni gerðu A og B athugasemdir við að ríkið hefði neitað án rökstuðnings að greiða þeim kostnað sem þau hefðu haft af því að leita aðstoðar lögmanns til að fá leiðréttingu sinna mála gagnvart stjórnvöldum en þessi aðstoð hefði meðal annars leitt til þess að ríkið leiðrétti að hluta til umræddar greiðslur. Áður er fram komið að landbúnaðarráðuneytið hefur í bréfi til mín, dags. 31. maí 2007, lýst því að eins og málið hafi þróast telji ráðuneytið rétt að taka til skoðunar að nýju að greiða málskostnað. Ég hef síðar verið upplýstur um að stjórnvöld hafi óskað eftir viðræðum við A og B um greiðslu þessa kostnaðar en þau hafi talið rétt að bíða þar til kvörtun þeirra hefði hlotið afgreiðslu hjá mér.

Þrátt fyrir þessa breyttu afstöðu ríkisins og ætla megi að ágreiningur um þennan kostnað verði jafnaður milli aðila koma fram í skýringum landbúnaðarráðuneytisins til mín sjónarmið sem ég tel ástæðu til að fjalla um og þá með tilliti til þess sem ég hef rakið hér að framan um eðli þeirra bótagreiðslna og greiðslna á kostnaði við sóttvarnaraðgerðir sem hér koma við sögu.

Ráðuneytið segir í svari sínu til mín að ekki hafi verið tekin afstaða til lögmannskostnaðarins í bréfum ráðuneytisins frá því í október og nóvember 2006 þar sem það hafi álitið að fullar bætur hefðu þegar verið greiddar vegna innréttinga og einungis hefði að afar takmörkuðu leyti verið fallist á kröfur bænda í X. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Stjórnsýslulögin byggja á þeirri forsendu að einungis eru gerðar lágmarkskröfur til málsmeðferðar svo hún verði skilvirk og borgarar geti sjálfir rekið erindi sín fyrir stjórnvöldum sem bera leiðbeiningarskyldu. Kjósi borgarar að leita aðstoðar lögmanns verða þeir því alla jafna að gera það á eigin kostnað.“

Það er rétt eins og þarna segir í bréfi ráðuneytisins að almennt er gengið út frá því að aðili stjórnsýslumáls verði sjálfur að bera þann kostnað sem hann hefur af því að leita sér sérfræðilegrar aðstoðar við að sækja sín mál eða eiga samskipti við stjórnvöld nema sérstaklega sé kveðið á um í lögum að hann eigi rétt á greiðslu slíks kostnaðar.

Ég hef áður lýst því að það inngrip sem niðurskurður búfjár vegna riðuveiki felur í sér af hálfu stjórnvalda í stjórnarskrárvarin eignar- og atvinnuréttindi hlutaðeigandi leiðir til þess að þeir sem slíkt inngrip beinist að verða að búa við ríkari réttarvernd en annars kynni að vera fyrir hendi. Það hefur þannig verið talið leiða af reglunni um fullar bætur vegna skerðinga af þessu tagi að sá sem fyrir verður tjóni eigi kröfu á því að fá greiddan hæfilegan og eðlilegan kostnað sem hann hefur haft af því að gæta réttar síns og sækja bætur vegna skerðingarinnar. Meginregla þessi er orðuð svo í 11. gr. laga nr. 11/1973, um framkvæmd eignarnáms, að eignarnemi skuli greiða eignarnámsþola endurgjald vegna þess kostnaðar sem eignarnámsþoli hefur haft af rekstri matsmáls og hæfilegur verður talinn. Sjá hér einnig álit mitt í máli nr. 3541/2002 frá 23. desember 2002 og í máli nr. 2960/2000 frá 22. febrúar 2002. Til viðbótar vek ég athygli á þeim lið í dómi Hæstaréttar frá 20. febrúar 1959 í máli nr. 55/1958, bls. 135 í dómasafni réttarins, þar sem fallist var á kröfu bónda sem gert hafði verið að sæta niðurskurði vegna búfjársjúkdóms vegna kostnaðar þar sem hann hafði haft „aukafyrirhöfn og ferðalög vegna samningsumleitana við [ríkið] og innheimtu þegar greiddra bóta vegna niðurskurðarins“.

Ég tel því að þau almennu sjónarmið sem ráðuneytið lýsir í bréfi sínu um kostnað vegna stjórnsýslumála eigi ekki við í þessu máli. Þeir eigendur búfjár sem skorið er niður eigi kröfu á því að fá greiddan eðlilegan og hæfilegan kostnað, m.a. vegna aðkeyptrar aðstoðar lögmanns, við að gæta réttar síns og fá greiddar bætur og kostnað sem þeir eiga að lögum rétt til vegna niðurskurðarins og tilheyrandi hreinsunar. Eru það tilmæli mín að ráðuneytið rétti hlut þeirra A og B að þessu leyti og í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst hér að framan.

11.

Þótt hér að framan hafi verið fjallað um þau einstöku uppgjörsatriði sem kvörtun A og B beinist að má segja að kvörtunin beinist ekki síst að þeim mikla drætti og seinagangi sem þau telja að hafi verið á uppgjörinu og framkvæmd þessara mála hjá Landbúnaðarstofnun og landbúnaðarráðuneytinu.

Eins og ég hef lýst hér að framan er það niðurstaða mín að verulega skorti á að þau stjórnvaldsfyrirmæli sem landbúnaðarráðherra hefur sett og lagt hafa grunninn að framkvæmd stjórnvalda á þessum málum séu í samræmi við lagagrundvöll þeirra. Ég tel einnig að það verklag og verkaskipting milli stjórnvalda sem viðhöfð hefur verið við framkvæmd þessara mála kunni að einhverju leyti að hafa leitt til þess að úrlausn þeirra, hafi tekið lengri tíma, stundum mun lengri, heldur en ætla verður að þurft hefði til afgreiðslu þeirra miðað við fyrirliggjandi gögn og gildandi lög.

A og B kvarta eins og áður sagði yfir því að seinagangur hafi verið á afgreiðslu starfsmanna Landbúnaðarstofnunar á þeirra málum. Það hafi meðal annars verið raunin þegar það dróst að ganga frá samningi um niðurskurðinn í upphafi og í raun hafi ekki komist hreyfing á málið fyrr en kvartað var bréflega við ráðherra rúmum tveimur mánuðum eftir að bústofninn var felldur. Greiðslur til þeirra hafi almennt ekki borist fyrr en eftir að þau höfðu rekið á eftir þeim. Eina greiðslan sem þeim hafi í reynd borist á réttum tíma hafi verið afurðatjónsbætur vegna innleggs 2006 sem greiddar voru í september það ár. Þá hafi þurft að leiðrétta bæði tölur um efnismagn og fjárhæðir í nokkrum tilvikum og seinagangur hafi verið á því að greiðslubeiðnir bærust rétta leið í kerfinu. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og skýringar stjórnvalda tel ég að fallast megi á það með A og B að afgreiðsla stjórnvalda, sérstaklega af hálfu starfsmanna Landbúnaðarstofnunar, á ýmsum atriðum í máli þeirra hefði mátt ganga hraðar fyrir sig og vera að því leytinu til markvissari.

Ég legg áherslu á að stjórnvöld verða við úrlausn mála sem fela í sér inngrip í eignar- og atvinnuréttindi einstaklinga og lögaðila, og þá sérstaklega á grundvelli sóttvarnaraðgerða, að hafa ákveðið frumkvæði að því að taka með skýrum hætti og eins fljótt og unnt er ákvarðanir um þau atriði þessara mála sem stjórnvöld hafa forræði á. Þetta á meðal annars við um hvaða bætur og greiðslur viðkomandi eigi rétt á af þessu tilefni úr ríkissjóði og að þær séu greiddar jafn skjótt og skilyrði til greiðslu þeirra eru komin fram. Ég vek t.d. athygli á því, eins og lýst var hér að framan, að landbúnaðarráðuneytið ákvað í lok febrúar 2005 að hverfa frá því að fylgja þeirri vinnureglu að greiða aðeins 40% af nývirði tiltekins byggingarefnis sem þurfti til endurnýjunar fjárhúsa vegna hreinsunar. Ekki verður hins vegar séð af gögnum málsins að ráðuneytið eða Landbúnaðarstofnun hafi haft frumkvæði að því að leiðrétta umræddar greiðslur í tilviki bændanna í X eða annarra fyrr en eftir að lögfræðingur Bændasamtaka Íslands og síðan lögfræðingur bænda í X höfðu gert kröfu um leiðréttinguna og þær greiðslur voru fyrst greiddar í lok október 2006. Þá verður ráðið af gögnum málsins að í vissum tilvikum, svo sem um bætur fyrir tapaðar tekjur af ull og gærum, drógust greiðslur þar sem Landbúnaðarstofnun taldi sig ekki hafa fengið fullnægjandi upplýsingar m.a. frá bændunum í X. Ég minni á skyldu stjórnvalda til hafa frumkvæði að úrlausn mála sem byrja að þeirra frumkvæði og óska eftir því við málsaðila að þeir leggi fram þær upplýsingar sem þau telja sig þurfa frá þeim til að afgreiða mál og setja þeim fresti í því efni. Eins og ég hef lagt áherslu á hér að framan tel ég að stjórnvöld verði að gæta þess að grípa í þeim málum sem hér er fjallað um ekki til þess ráðs að skýla sér á bak við það að samskipti þeirra og aðila sem þurfa að sæta niðurskurði búfjár eigi að lúta reglum um einkaréttarlega samninga og uppgjör þeirra.

Ég hef lýst því að ef til vill sé hluta skýringarinnar á seinagangi stjórnvalda og ekki nægjanlega markvissum vinnubrögðum í þessum málum að leita í því hvernig stjórnsýslu þessara mála er skipað. Í skýringum stjórnvalda í tilefni af athugun minni á máli þessu hefur komið fram að ákvarðanir þær sem teknar séu um niðurskurð og aðrar aðgerðir vegna riðuveiki, og um bótagreiðslur af því tilefni, séu teknar af landbúnaðarráðherra og ráðuneyti hans. Landbúnaðarstofnun leiti eftir samkomulagi við bændur í umboði ráðuneytisins og annist samningsgerð í samráði við ráðuneytið, sem síðan undirriti samninginn fyrir hönd ríkissjóðs. Í reglugerð nr. 651/2001 sé því ekki um að ræða fullnaðarvaldframsal enda sé samningurinn borinn undir og undirritaður af ráðherra sem beri ábyrgð á honum. Þess séu einnig dæmi að álitamál séu borin undir ráðherra við gerð samnings þegar vafamál komi upp sem haft geti fordæmisgildi eða víkja frá fyrri framkvæmd. Tekur landbúnaðarráðuneytið fram í bréfi sínu til mín, dags. 31. maí 2007, að þetta verkferli sé í samræmi við þá verkaskiptingu sem löggjafinn hafi ákveðið á grundvelli faglegra sjónarmiða, sbr. 8. gr. laga nr. 25/1993. Samkvæmt greininni geti ráðherra aðeins fyrirskipað niðurskurð, hreinsun og tímabundið fjárleysi, að fengnum tillögum Landbúnaðarstofnunar. Það er síðan í höndum Landbúnaðarstofnunar að annast undirbúning að hinum einstöku greiðslum til bænda vegna niðurskurðarins og útbúa greiðslubeiðnir þar um til ráðuneytis og ríkissjóðs.

Samkvæmt lögum nr. 25/1993 er það verkefni landbúnaðarráðherra að taka hinar veigameiri ákvarðanir um þau inngrip í eignir og atvinnu þeirra einstaklinga og lögaðila sem gert er að sæta niðurskurði vegna búfjársjúkdóma. Ég tel hins vegar að þau verkefni og ákvarðanir sem ráðuneytið felur Landbúnaðarstofnun, nú Matvælastofnun, sé ástæða til að afmarka skýrar en nú er gert og þá með tilliti til hagsmuna þeirra einstaklinga og lögaðila sem hlut eiga að máli. Miklu skiptir til að mynda hvort stofnunin er þar að taka sjálfstæðar ákvarðanir sem eftir atvikum er þá hægt að kæra til æðra stjórnvalds, landbúnaðarráðuneytisins, eða hvort stofnunin er aðeins að annast framkvæmdaatriði fyrir ráðuneytið vegna mála þar sem það er hinn eiginlegi ákvörðunaraðili innan stjórnkerfisins.

Í lok svarbréfs landbúnaðarráðuneytisins til mín, dags. 31. maí 2007, er því lýst að við yfirferð yfir þetta mál hafi komið í ljós tilteknir brestir í þeim verkferlum sem viðhafðir hafi verið í riðubótamálum. Fram kemur að ákveðið hafi verið að skýra verkferla til að gæta betur réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttar o. fl. Þá verði reglugerð nr. 651/2001 tekin til endurskoðunar. Ég tek það fram að ráðuneytið hefur ekki kynnt mér hver hefur orðið framvinda þessarar vinnu en í samræmi við þau fjölmörgu atriði sem hafa orðið mér tilefni umfjöllunar, athugasemda og tilmæla tek ég undir það með ráðuneytinu að endurskoðun verkferla og reglna um þessi mál er brýn. Ég legg líka áherslu á að sérstaklega verði hugað að því hvernig af hálfu Landbúnaðarstofnunar megi bæta og hraða afgreiðslu á uppgjöri bóta og greiðslna sem falla á ríkissjóð vegna niðurskurðar vegna riðuveiki og hreinsunar af því tilefni.

V.

Niðurstaða.

Kvörtun þessa máls beinist að framkvæmd ríkisins á ákvörðun og uppgjöri bóta og greiðslna sem falla á ríkissjóð vegna förgunar á sauðfé vegna riðuveiki. Ég bendi á að ákvarðanir stjórnvalda um slíkt inngrip í eignir og atvinnu þeirra sem eiga viðkomandi bústofn fela í sér skerðingu á stjórnarskrárvörðum eignar- og atvinnuréttindum. Ákvarðanir um slíkar aðgerðir og bótagreiðslur af því tilefni þurfa því að uppfylla þær sérstöku kröfur sem leiðir af þeirri réttarvernd. Gildandi lög kveða skýrt á um að þær bætur sem ríkissjóði ber að greiða skuli svara til verðgildis afurða og rekstrartaps sem sannanlega leiðir af eyðingu dýranna. Þá er kveðið á um að ríkissjóður skuli greiða efniskostnað vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar auk notkunar tækja sem þarf til þeirra verka.

Í álitinu eru gerðar athugasemdir við að heimildir standi ekki til þess að landbúnaðarráðherra geti í reglugerð sett fyrirmæli um atriði sem ráða hinni endanlegu fjárhæð bóta fyrir bústofninn og rekstrartap sem leiðir af förgun hans og eftirfarandi fjárleysi. Þá eru gerðar athugasemdir við einhliða áherslu sem fram kemur í reglugerðinni um að ráða skuli málum um niðurskurðinn, bótagreiðslur og hreinsun til lykta með samningi ríkisins við búfjáreigendur. Gæta þurfi þess að þeim sem gert er að sæta niðurskurði á bústofni sínum gefist kostur á að fá tjón sitt metið og bætt í samræmi við það.

Tilmæli mín í áliti þessu til landbúnaðarráðherra lúta annars vegar að því að breytingar verði gerðar á stjórnvaldsfyrirmælum og stjórnsýsluframkvæmd þessara mála og hins vegar að því að tiltekin atriði í máli þeirra sem báru fram kvörtunina við mig, A og B, bænda í X, verði tekin til endurskoðunar. Um fyrra atriðið eru það tilmæli mín að betur verði greint á milli ákvörðunar um förgun bústofnsins og úrlausnar um hvaða bætur beri að greiða. Ákvörðun um förgunina verði framvegis tekin með formlegri stjórnvaldsákvörðun sem tekin er samkvæmt 8. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Þá eru það tilmæli mín að þau ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, sem mæla fyrir um hverjar skuli vera þær stærðir og viðmiðanir sem ráða fjárhæðum förgunar- og afurðatjónsbóta verði tekin til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Sama gildir um ákvæði reglugerðarinnar um gjalddaga bótanna og að gera skuli skriflegan samning um allt er lýtur að lógun sauðfjárins, tímabundið fjárleysi, greiðslu bóta og hreinsun. Eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ákvæði reglugerðar nr. 651/2001, með síðari breytingum, verði tekin til endurskoðunar með þetta í huga og í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Jafnframt er það ábending mín til ráðherra að ákvæði reglugerðarinnar um hreinsun og sótthreinsun og kostnað við þá hreinsun, sem og lögbundið vinnuframlag búfjáreiganda, verði samræmt orðalagi og þeirri heimild sem felst í 17. gr. laga nr. 25/1993. Fundið er að því, og það ekki talið hafa verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, að fé bændanna í X var fargað á grundvelli munnlegs samkomulags en samningur þeirra við ríkið var ekki undirritaður fyrr en um þremur mánuðum eftir að bústofninn var felldur. Af hálfu umboðsmanns Alþingis er lögð áhersla á að verklag og vinnubrögð Landbúnaðarstofnunar, nú Matvælastofnunar, við framkvæmd þessara mála verði tekin til endurskoðunar með það í huga hvernig megi bæta og hraða afgreiðslu á uppgjöri bóta og greiðslna sem falla á ríkissjóð í tilefni af niðurskurði vegna riðuveiki og hreinsunar sem af því leiðir.

Að því er varðar þau atriði sem kvörtun A og B laut upphaflega að hafa stjórnvöld eftir að ég hóf athugun mína á málinu leiðrétt eða boðað leiðréttingu á hluta þeirra og er því ekki sérstaklega fjallað um þau atriði í niðurstöðu álitsins. Það eru hins vegar tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að ósk þeirra um leiðréttingu á uppgjöri afurðatjónsbóta fyrir árið 2005 verði tekin til endurskoðunar en ráðuneytið hafði áður hafnað því að taka tillit til 3% uppbótar sem sá sláturleyfishafi sem þau höfðu að jafnaði skipt við hafði greitt á áður auglýst afurðaverð. Taldi landbúnaðarráðherra að í samræmi við ákvæði reglugerðar ætti að miða við auglýst viðmiðunarverð Landssamtaka sauðfjárbænda. Þá vek ég athygli á þeirri niðurstöðu minni að þær greiðslur sem ríkissjóði ber að inna af hendi til að mæta efniskostnaði vegna nauðsynlegrar hreinsunar og sótthreinsunar samkvæmt 17. gr. laga nr. 25/1993 séu í eðli sínu ekki bótagreiðslur heldur greiðsla á kostnaði sem leiðir af sótthreinsunaraðgerðum sem stjórnvöld ákveða. Með tilliti til þessa er þeim tilmælum beint til landbúnaðarráðherra að þrátt fyrir fyrirliggjandi samning verði á ný tekin afstaða til þess hvort tilefni sé til þess að endurskoða greiðslur til bænda í X vegna efniskostnaðar við hreinsun og sótthreinsun og þar með talið efni til endurnýjunar innréttinga í fjárhúsum að því marki sem slíkt var liður í nauðsynlegri hreinsun að mati héraðsdýralæknis.

Bændur í X gerðu athugasemd við að undirritun samnings þeirra við ríkið um förgun sauðfjárins hefði dregist vegna tafa hjá Landbúnaðarstofnun við að afgreiða mál þeirra. Um vaxtauppgjör er vakin athygli á því að ekki sé víst að það tímamark sem stjórnvöld hafa miðað við sem greiðsludag förgunarbóta uppfylli þær kröfur sem leiða af bótareglu 20. gr. laga nr. 25/1993 og almennum reglum um fullar bætur. Eru það tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að tekið verði til endurskoðunar við hvaða tíma hafi verið rétt að miða greiðslu förgunarbótanna og hvaða áhrif það hefur á skyldu til greiðslu vaxta. Þá er þeim tilmælum beint til landbúnaðarráðherra að uppgjör og greiðsla vaxta vegna bóta og greiðslu á efniskostnaði vegna hreinsunar verði tekin til endurskoðunar og leyst úr vaxtakröfum A og B í samræmi við þau sjónarmið sem lýst er í álitinu. Tekið er fram að við útreikning dráttarvaxta í málinu, og þá eftir atvikum vegna þeirra vaxta sem þegar hafa verið greiddir, þurfi að gæta þess að fylgja reglu 12. gr. laga nr. 38/2001 um að leggja áfallna vexti við höfuðstól.

Bent er á að þegar um er að ræða skerðingar á stjórnarskrárvörðum réttindum á sviði eigna og atvinnu skuli fullar bætur koma fyrir og af því leiði að sá sem slíkt inngrip beinist að eigi kröfu á því að fá greiddan hæfilegan og eðlilegan kostnað sem hann hefur haft af því að gæta réttar síns og sækja bætur vegna skerðingarinnar. Sú almenna regla stjórnsýsluréttarins að aðili máls þurfi jafnan sjálfur að bera kostnað, þ.m.t. af keyptri sérfræðiaðstoð, við meðferð mála sinna gagnvart stjórnvöldum og landbúnaðarráðherra vísar til í skýringum sínum eigi því ekki við í þessu máli. Það eru því tilmæli mín til landbúnaðarráðherra að við boðaða leiðréttingu á fyrri synjun um greiðslu á lögmannskostnaði A og B verði leyst ú málinu í samræmi við áðurnefnt sjónarmið. Þá er það niðurstaða mín að fallast megi á það með A og B að afgreiðsla stjórnvalda, sérstaklega af hálfu starfsmanna þáverandi Landbúnaðarstofnunar, á ýmsum atriðum í máli þeirra hefði mátt ganga hraðar fyrir sig og vera að því leytinu til markvissari.

Ég ítreka að lokum nauðsyn þess að stjórnvöld taki bæði reglur sem þau hafa sett um útrýmingu riðuveiki og bætur vegna niðurskurðar bústofns sem og almenna stjórnsýsluframkvæmd þessara mála til endurskoðunar og gæti þess að þessi mál verði felld í farveg sem samrýmist bæði þeim almennu reglum sem leiða af stjórnarskrárvernd þeirra eigna og atvinnu sem stjórnvaldsaðgerðir þessar beinast að og þeim lögum sem Alþingi hefur sett um þessi mál. Þetta mál er mér líka enn eitt tilefni til að leggja áherslu á nauðsyn þess að stjórnvöld gæti betur að því hvaða lagagrundvöllur stendur til ákvarðana og afskipta þeirra af málefnum borgaranna og að þau leggi réttan lagagrundvöll að ákvörðunum sínum. Ég vísa í þessu efni til umfjöllunar minnar í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2006, bls. 31-35. Ég tel ekki tilefni til þess að ég taki í áliti þessu afstöðu til þess hvort stjórnvöld þurfi að einhverju leyti að huga að endurskoðun fyrri ákvarðana og samninga sem lúta að þessum málum í tilvikum annarra en þeirra sem báru fram kvörtun við mig í þessu máli. Ég minni þó á að stjórnvöld verða jafnan að haga starfsemi sinni, athöfnum og ákvörðunum í samræmi við lög. Hafi raunin orðið sú að frávik hafi orðið þar á er eðlilegt að stjórnvöld sjálf hafi frumkvæði að því að leita leiða til að bæta úr þeim annmörkum sem orðið hafa og færa mál til réttra laga.

Til baka