Álit

I. Kvörtun.

Hinn 27. apríl 2007 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrskurði málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna sem kveðinn var upp 6. febrúar 2007. Með úrskurði sínum staðfesti málskotsnefndin ákvörðun stjórnar lánasjóðsins frá 13. desember 2004. Með þeirri ákvörðun hafnaði stjórnin þeirri kröfu A að hún ákvarðaði að hann hefði engar tekjur haft erlendis á árinu 2003 og að af þeim sökum bæri að fella niður þá tekjutengdu afborgun sem honum hafði verið gert að greiða af námslánum sínum samkvæmt áætlun stjórnar lánasjóðsins um tekjur hans á því ári.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. apríl 2008.

II. Málavextir.

Samkvæmt þeim gögnum sem lögð hafa verið fyrir mig ritaði A Lánasjóði íslenskra námsmanna tölvubréf, 26. ágúst 2004, þar sem sagði svo:

„Ég fékk sent bréf um daginn frá LÍN sem segir að ég hafi ekki skilað skattaframtali fyrir árið 2003. Í sama bréfi og af þeim sökum eru áætlaðar tekjur á mig fyrir árið 2003.

Þetta eru rangar upplýsingar því ég veit að LÍN er með skattskýrslu frá mér fyrir 2003 í tölvukerfinu sem ég skilaði inn á réttum tíma.

Ég er með lögheimili og búsetu á Íslandi og er skattskyldur á Íslandi og skilaði skattframtali fyrir árið 2003 inn á réttum tíma. Vinsamlega leiðréttið þessar upplýsingar og sendið mér staðfestingu á þeirri leiðréttingu.“

Lánasjóðurinn svaraði A með tölvubréfi næsta dag en þar sagði svo:

„Vinsamlegast ath. að ef þú telur fram í USA þá sendu okkur FORM 1040 og W-2 launamiða með. Ef þú hefur ekki atvinnuleyfi sendu þá ljósrit úr passanum sem sýnir það.“

A svaraði tölvubréfi sjóðsins með tölvubréfi 29. ágúst 2004 en þar sagði meðal annars:

„Það er ekkert í mínum passa sem segir til um atvinnuleyfi í USA eða öðrum löndum. Ég get heldur ekki séð nokkurs staðar í reglum LÍN að ég þurfi að senda inn form 1040 frá USA eða öðrum löndum í heiminum ef ég skila skattskýrslu á Íslandi og skil þess vegna ekki þessa beiðni frá þér. Eins og ég sagði í síðasta pósti þá á ég lögheimili á Íslandi og er skattskyldur á Íslandi og LÍN hefur þær upplýsingar á skrá fyrir árið 2003. Ef það er eitthvað í reglum LÍN sem ég hef misskilið óska ég eftir útskýringu á því. Ef svo er ekki vænti ég þess að fá bréf með leiðréttingu á áætlun.“

Framangreindu erindi A var svarað með tölvubréfi lánasjóðsins 16. september 2004 en þar sagði svo:

„3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna er þannig:

Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og yrði hámark árlegrar endurgreiðslu ákveðið í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verður upplýsingar hans ósennilegar og ekki unnt að sannreyna útsvarsstofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum útsvarsstofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu.

Þar sem þú dvelur í Bandaríkjunum og einu upplýsingarnar sem bárust frá skattinum um tekjur ykkar hjóna var kr. 0 voru tekjur áætlaðar á þig. Til að breyta því þarf því að senda sjóðnum upplýsingar um tekjur þínar erlendis (Form 1040).“

Hinn 18. september 2004 skrifaði A lánasjóðnum tölvubréf þar sem hann lýsir þeirri afstöðu sinni að þar sem hann sé skattskyldur á Íslandi eigi 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 ekki við í hans tilviki og ekki skipti máli þótt hann hafi engar tekjur haft. Í bréfi hans segir um þetta:

„Þetta mál er að mínu mati komið langt út fyrir það sem geta talist eðlileg vinnubrögð af hálfu Lánasjóðsins. Eins og þú bendir á þá eru lög Lánasjóðsins mjög skýr og er þessi grein byggð á því hvort lánþegi ER skattskyldur á Íslandi eða EKKI.

3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 um Lánasjóð íslenskra námsmanna hefst svona:

Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum EKKI skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum…

Ég EKKI skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum og eignum og því á 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 ekki við í mínu tilviki. Sú staðreynd að ég hafði engar tekjur á tímabilinu er hreinlega ekki næg ástæða til að krefja mig um einhver gögn frá öðrum löndum enda ekkert í lögum LÍN sem segir til um það. Konan mín er í námi í Bandaríkjunum og fær lán frá Lánasjóðnum til þess og því ekkert óeðlilegt við að við höfum engar tekjur. Ég hef því líka fullkomlega eðlilegar ástæður til að ferðast til Bandaríkjanna en ég er engu að síður með lögheimili og skattskyldur á Íslandi. Ég hef fylgt lögum LÍN í öllu og það getur varla talist löglegt að áætla tekjur á fólk bara af því að það hefur engar eins og Lánasjóðurinn hefur nú gert. Af þessum ástæðum ítreka ég fyrri beiðni mína um að leiðrétta þessa áætlun á mig í samræmi við lög LÍN.“

Í svarbréfi lánasjóðsins frá 19. október 2004 er enn vísað til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 og síðan segir:

„Þú dvelur í Bandaríkjunum og hefur því verið óskað eftir upplýsingum um tekjur eða tekjuleysi þitt þar. Nánar tiltekið er óskað eftir afriti af skattframtali (Form 1040), en ef ekki er talið fram er óskað staðfestingar á því að þú sért tekjulaus eða án atvinnuleyfis. Engin slík gögn hafa borist.

Með vísan til framangreinds er erindi þínu um að leggja til grundvallar innsent íslenskt skattframtal synjað.

Teljir þú að ofangreind afgreiðsla hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum er mikilvægt að þú sendir sjóðnum öll þau gögn sem þú telur að máli skipti. Athygli þín er vakin á því að þú getur óskað eftir úrskurði stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna um ofangreinda synjun á erindi þínu, sbr. 5. gr. laga nr. 21/1992, sbr. lög nr. 67/1997. Beiðni um úrskurð stjórnar skal bera fram innan 3ja mánaða frá dagsetningu tölvubréfs þessa.“

Með tölvubréfi frá 18. nóvember 2004 óskaði A eftir úrskurði stjórnar lánasjóðsins. Í bréfinu er m.a. vísað til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 og segir síðan orðrétt í framhaldi af því:

„Þessi málsgrein sem LÍN hefur notað til að réttlæta áætlunina á mig er mjög skýr á því að hún á aðeins við um þá lánþega sem eru EKKI skattskyldir á Íslandi af öllum tekjum og eignum. Ég er margbúinn að benda LÍN á að ég er skattskyldur af öllum tekjum og eignum á Íslandi enda á ég lögheimili á Íslandi og er búsettur á Íslandi. Sú staðreynd að ég skilaði skattskýrslu á Íslandi er sönnun á því. Með öðrum orðum þá hefur LÍN lögum samkvæmt enga ástæðu til að vefengja mína skattskýrslu og krefja mig um gögn frá öðrum löndum.

Samkvæmt 3. mgr. hefur sjóðurinn einungis leyfi til að áætla útsvarsstofn ef lánþegi er ekki skattskyldur á Íslandi og skilar ekki upplýsingum um laun annarsstaðar og/eða ef þær upplýsingar sem hann skilar eru ósennilegar. Lögin segja ekkert um tekjuleysi eða hvort lánþegi dvelji í öðrum löndum hluta af tímabilinu, enda er tekjuleysi og ferðalög til útlanda ekki lögbrot á Íslandi.“

Þá tekur A fram í bréfinu að hann hafi ávallt staðið í skilum með fasta endurgreiðslu af námslánum sínum og muni gera það áfram.

Stjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna kvað upp úrskurð í kærumáli A 13. desember 2004. Í honum er vísað til 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Segir síðan orðrétt í úrskurðinum:

„Þú skilar ekki upplýsingum um erlendar tekjur þínar á árinu 2003 og eru þær því áætlaðar til útreiknings tekjutengdu afborguninni 1. september 2004, sbr. 3. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum sjóðsins. Án upplýsinga um þessar tekjur ber sjóðnum að áætla þær. Berist sjóðnum hins vegar upplýsingar um tekjurnar eru þær meðhöndlaðar eins og þær væru skattskyldar á Íslandi og þeim umbreytt í útsvarsstofn til útreiknings afborgunar.

Að framansögðu ber að synja erindi þínu um að ákvarða laun árið 2003 sem 0 krónur […] .“

Í úrskurðinum er vakin athygli á því að stjórn sjóðsins geti endurupptekið málið hafi niðurstaðan byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum eða hafi atvik breyst frá því að stjórnin fjallaði um málið. Þá er einnig vakin athygli á því að hægt sé að kæra úrskurðinn til málskotsnefndar Lánasjóðs íslenskra námsmanna og að kæra verði að berast nefndinni innan þriggja mánaða frá dagsetningu bréfs stjórnar lánasjóðsins samkvæmt 27. gr. stjórnsýslulaga.

A kærði úrskurð stjórnarinnar til málskotsnefndarinnar með bréfi, dags. 25. apríl 2005. Nefndin vísaði kæru hans frá á þeim forsendum að þriggja mánaða kærufresturinn væri liðinn. Hinn 7. september 2005 leitaði A til mín og kvartaði yfir þessari afgreiðslu nefndarinnar. Í áliti mínu frá 24. mars 2006 í máli nr. 4521/2005 beindi ég þeim tilmælum til málskotsnefndarinnar að hún tæki mál A fyrir að nýju kæmi um það beiðni frá honum. Með bréfi, dags. 1. júní 2006, óskaði A eftir endurupptöku og kvað málskotsnefndin upp úrskurð í málinu 6. febrúar 2007. Eins og fyrr segir hefur A nú kvartað til mín út af þeim úrskurði.

Málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna staðfesti ákvörðun stjórnar LÍN frá 13. desember 2004. Í niðurstöðukafla úrskurðarins er vísað til 8. gr. og 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Segir síðan orðrétt í niðurstöðukaflanum:

„Fram er komið að kærandi lagði fram hjá LÍN skattframtal 2004 sem sýnir að hann hafði 0 krónur í tekjur á árinu 2003. Þótt kærandi hafi skilað inn skattskýrslu á Íslandi leiðir það eitt og sér ekki til þess að fullyrt verði að hann sé eingöngu skattskyldur hérlendis. Óumdeilt er að eiginkona kæranda dvaldist í Bandaríkjunum við doktorsnám á þessum tíma og naut til þess námslána frá LÍN. Kærandi hefur hins vegar í bréfi sínu til málskotsnefndar dags. 10. október 2006 fullyrt að það sé tilbúningur hjá stjórn LÍN að hann hafi átt heimili í Bandaríkjunum á árinu 2003 með eiginkonu sinni. Hefur kærandi hvorki gert reka að því að skýra fyrir stjórn LÍN né fyrir málskotsnefnd hvernig hann hafi framfært sig. Verður því að telja að stjórn LÍN hafi getað óskað eftir því við kæranda að hann veitti umbeðnar upplýsingar og legði fram þau gögn sem óskað var eftir enda er það mat málskotsnefndar að með því hafi kæranda ekki verið íþyngt um of. Hefur stjórn LÍN gefið kæranda nákvæmar leiðbeiningar um það hvaða gagna hann skyldi afla. Í ljósi framangreinds ákvæðis 8. gr. laga nr. 21/1992 um að viðbótarendurgreiðsla námslána sé miðuð við tekjur fyrra árs, verður ekki fallist á það með kæranda að stjórn LÍN hafi verið óheimilt að óska eftir tilgreindum gögnum hjá kæranda um tekjur eða tekjuleysi hans í Bandaríkjunum.

Með vísan til framanritaðs er staðfest niðurstaða stjórnar LÍN frá 13. desember 2004 í máli kæranda.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af erindi A ritaði ég ritaði ég málskotsnefnd Lánasjóðs íslenskra námsmanna bréf 27. apríl 2007 og óskaði eftir því að hún afhenti mér úrskurðinn frá 6. febrúar 2007 og þau gögn er legið hefðu honum til grundvallar. Mér barst svar málskotsnefndarinnar 9. maí 2007 og ritaði ég þá nefndinni annað bréf, dags. 4. júní 2007. Í því bréfi reifaði ég atvik málsins, fjallaði um úrskurð nefndarinnar og gerði grein fyrir reglum laga þar sem kveðið er á um endurgreiðslur námslána, svo og hliðstæðar reglur í reglugerð nr. 602/1997 um Lánasjóð íslenskra námsmanna. Með vísan til þess óskaði ég eftir því að málskotsnefndin veitti mér eftirfarandi upplýsingar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis:

„1. Með vísan til orðalags 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 sem hefst með orðunum „[s]é lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum [...]” óska ég eftir því að nefndin upplýsi mig um það hvort hún telji að þær heimildir sem fram koma í 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. um að óska eftir upplýsingum um tekjur, svo og 3. málsl. sömu greinar, um að áætla tekjur á lánþega, séu bundnar þeirri forsendu að lánþegi sé ekki skattskyldur á Íslandi af öllum sínum tekjum og eignum samkvæmt 1.gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.

2. Ef nefndin telur fyrrgreindar heimildir 2. og 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. ekki bundnar við þá einstaklinga sem falla undir 1. gr. laga nr. 90/2003, óska ég þess að nefndin geri mér grein fyrir á hvaða sjónarmiðum hún byggir þá afstöðu sína og minni ég þá sérstaklega á lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, en samkvæmt henni geta stjórnvöld ekki íþyngt borgurunum með ákvörðunum sínum nema hafa til þess viðhlítandi heimild í lögum.

3. Enn fremur óska ég þess að nefndin upplýsi mig um hvort stjórn LÍN og málskotsnefndin telji sig bundin af samþykktu skattframtali lánþega sem er skattskyldur af öllum tekjum sínum hér á landi eða hvort þeim teljist heimilt að meta það sjálfstætt hvort þær upplýsingar um tekjur sem þar koma fram séu réttar og fullnægjandi. Telji nefndin að hún og stjórn LÍN hafi sjálfstæðar heimildir til að meta gildi skattframtals lánþega óska ég þess að hún upplýsi mig á hvaða grundvelli sú afstaða sé byggð. Enn fremur óska ég þess að nefndin upplýsi mig almennt á hverju mat á því hvort tekjuupplýsingar í skattframtali séu trúverðugar og fullnægjandi byggist og þá hvort unnið sé eftir einhverjum skráðum viðmiðunum eða reglum í því sambandi.

4. Í úthlutunarreglum 2006–2007 segir í 2. mgr. greinar 7.3. að ákvarðaður gjaldstofn vegna gjalddaga á árinu 2006 skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn, þó aldrei lægri fjárhæð en 8,0 m.kr. Óska ég þess að nefndin veiti mér upplýsingar um hvort máli hafi verið skotið til nefndarinnar þar sem sérstaklega reyndi á lögmæti umræddrar reglu eða hvort nefndin hafi af öðrum ástæðum metið lögmæti umræddrar reglu, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 21/1992 og 1. gr. reglugerðar um starfsreglur málskotsnefndar nr. 79/1998. Hafi svo ekki verið óska ég eftir upplýsingum um ástæður þess, þar á meðal hvort nefndinni telji sér það ekki heimilt eða skylt. Ég tek það fram að ég hef með bréfi, dags. í dag, ritað menntamálaráðuneytinu bréf þar sem ég óska eftir upplýsingum um hvaða sjónarmið búa að baki 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum 2006—2007.“

Svarbréf málskotsnefndarinnar barst mér 11. júlí 2007. Í því sagði meðal annars:

„Með vísan til þess að í lögum nr. 21/1992 um LÍN er miðað við að ákvörðun á endurgreiðslum námslána skuli að hluta til miðast við tekjur fyrra árs, hefur verið miðað við það að lánþegum beri að veita upplýsingar um allar tekjur sínar. Í 3. mgr. 10. gr. sömu laga er gert ráð fyrir því að lánþegum sé skylt að gefa sjóðnum upplýsingar um allar tekjur sínar. Í framangreindum úrskurði taldi málskotsnefnd ekki loku fyrir það skotið að kærandi væri einnig skattskyldur í Bandaríkjunum og studdi það rökum sem rakin eru í úrskurðinum. Taldi nefndin að ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga um LÍN ætti við um þá sem ekki væru skattskyldir á Íslandi af öllum tekjum sínum og var talið að kæranda bæri að veita stjórn LÍN umbeðnar upplýsingar á nánar tilgreindum gögnum.

Eins og rakið er í úrskurði málskotsnefndar, hefur kærandi hvorki útskýrt fyrir nefndinni né stjórn LÍN hvernig hann framfærði sig á meðan hann dvaldi í Bandaríkjunum á endurgreiðslutímanum. Með því að afla þeirra gagna, sem LÍN óskaði eftir, hefði kærandi getað sýnt fram á stöðu sína að þessu leyti. Ekki eru til skráðar viðmiðanir eða reglur hjá málskotsnefnd um það hvort tekjuupplýsingar í skattframtali teljast trúverðugar eða fullnægjandi. Verður matið að byggjast á atvikum og gögnum máls hverju sinni. Þá skal upplýst að málskotsnefnd hefur ekki haft til meðferðar mál þar sem sérstaklega reyndi á lögmæti reglunnar í 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum LÍN 2006-2007 um ákvörðun á gjaldstofni vegna gjalddaga 2006. Hefur ekki reynt sérstaklega á ákvæði þetta fyrir nefndinni.“

Ég ritaði menntamálaráðherra bréf, dags. 4. júní 2007, þar sem ég tók fram að við athugun á kvörtun A hefði ég veitt athygli 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglum lánasjóðsins 2006-2007 þar sem kemur fram að ákvarðaður tekjustofn vegna gjalddaga á árinu 2006 skuli samsvara tvöföldum eftirstöðvum heildarskuldar lánþega við sjóðinn en þó aldrei lægri fjárhæð en 8,0 milljón króna. Ég vísaði til þess að samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga nr. 21/1992 setji sjóðstjórn Lánasjóðs íslenskra námsmanna reglur um önnur atriði en greini í lögum og reglugerð samkvæmt 1. mgr. Skuli ráðherra samþykkja þær og birta í Stjórnartíðindum. Óskaði ég eftir því, með vísan til eftirlitshlutverks ráðherra við staðfestingu þessara reglna, að mér yrðu veittar upplýsingar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um þau sjónarmið sem byggju að baki viðmiðuninni í 2. mgr. greinar 7.3 í úthlutunarreglunum og þá sérstaklega hvernig hún samræmdist meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins.

Svarbréf ráðherra er dagsett 29. júní 2007. Í því kemur fram að þar sem það sé hlutverk stjórnar Lánasjóðs íslenskra námsmanna að setja úthlutunarreglurnar hafi ráðuneytið leitað til stjórnarinnar eftir upplýsingum og umsögn um þau atriði sem fram koma í bréfi mínu frá 4. júní. Umsögn stjórnarinnar, dags. 7. júní sl., fylgdi bréfi ráðuneytisins. Í umsögninni kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Samkvæmt lögum um LÍN gildir almennt að afborganir námslána skulu vera ákveðið hlutfall af tekjum greiðenda. Til að ákvarða árlega afborgun þarf LÍN því upplýsingar um tekjurnar. Til hagræðis, bæði fyrir greiðendur og sjóðinn, leitar LÍN eftir upplýsingunum beint frá íslenskum skattyfirvöldum. Berist LÍN á hinn bóginn ekki umbeðnar upplýsingar eða þær teljast ósennilegar eru tekjur greiðenda áætlaðar.

Greiðandi á rétt á að sækja um endurútreikning afborgunar í allt að 60 daga eftir gjalddaga ef afborgun er byggð á áætluðum tekjum hans. Hann skal þá leggja fyrir stjórn sjóðsins bestu fáanlegar upplýsingar um tekjurnar og endurútreikningur framkvæmdur þegar þær hafa verið staðfestar. Komi þá í ljós að tekjurnar hafa verið of hátt áætlaðar og greiðandi því innt af hendi of háa greiðslu skal honum endurgreidd hin ofgreidda fjárhæð með almennum vöxtum óverðtryggðra bankalána.

Með hliðsjón af framansögðu má ljóst vera að megintilgangur áætlunarinnar er að fá upplýsingar um raunverulegar eða sennilegar tekjur greiðenda námslána. Jafnframt er leitast við að ákvarða reglur um hana þannig að þær hvorki ógni innheimtuárangri né hafi í för með sér kostnaðarsamar innheimtuaðgerðir fyrir sjóðinn. Það reynir því ekki á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga í þessu sambandi.

Ákvæði um tekjuáætlunina í úthlutunarreglum sjóðsins er skýrt og hefur ekki komið til ágreinings um framkvæmd þess. Sambærileg mál fá sambærilega afgreiðslu og ákvæðið samræmist vel jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga reynir fyrst þegar greiðandi hefur sinnt þeirri skyldu sinni að koma tekjuupplýsingum til LÍN og sjóðurinn þarf að taka afstöðu til þess hvort tekjur hans teljast sennilegar, sbr. 10. gr. laga um sjóðinn, eða hvort fullreynt sé að greiðandi hafi lagt fram bestu fáanlegu upplýsingar um tekjurnar, sbr. 11. gr. laga um sjóðinn. Eðli máls samkvæmt verður þá að skoða hvert mál fyrir sig.“

Með bréfi, dags. 13. júlí 2007, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við svarbréf málskotsnefndarinnar og menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 26. júlí 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Athugun mín á þessu máli beinist að þeirri niðurstöðu málskotsnefndar LÍN að lánasjóðnum hafi með vísan til ákvæðis 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenska námsmanna, með síðari breytingum, verið heimilt að krefjast þess af A að hann afhenti lánasjóðnum svonefnt „Form 1040“ og „W-2 launamiða“, en annars ljósrit úr vegabréfi sínu ef hann hefði ekki atvinnuleyfi í Bandaríkjunum, og í kjölfarið að áætla honum tekjur þegar hann varð ekki við þeirri ósk.

Við þessa athugun mína hefur í meginatriðum reynt á hvort þessi afstaða málskotsnefndar LÍN hafi átt sér fullnægjandi stoð í ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Í kvörtun A er byggt á því að lánasjóðnum hafi verið hvort tveggja óheimilt þar sem hann hafi verið skattskyldur á Íslandi á árinu 2003 og ákvæði 3. mgr. 10. gr. hafi því ekki tekið til hans.

2.

Af úrskurði málskotsnefndar LÍN og skýringum nefndarinnar til mín verður ráðið að niðurstaða nefndarinnar um að stjórn LÍN geti áætlað A tekjur byggist á því að A hafi hvorki veitt stjórn LÍN né málskotsnefndinni skýringar á því hvernig hann hafi séð sér farborða á árinu 2003 á meðan á dvöl hans í Bandaríkjunum stóð. Er þar tekin sú afstaða að lánasjóðurinn hafi mátt óska eftir gögnum frá A og þá meðal annars á þeim forsendum að „ekki væri loku fyrir það skotið að [A] væri einnig skattskyldur í Bandaríkjunum“, sbr. bréf nefndarinnar til mín frá 9. júlí 2007. Í úrskurði nefndarinnar um þetta atriði segir að þótt A „hafi skilað inn skattskýrslu á Íslandi [leiði] það eitt og sér ekki til þess að fullyrt verði að hann sé eingöngu skattskyldur hérlendis“. Þá verður ekki annað séð af úrskurði nefndarinnar en að niðurstaða hennar byggist að þessu leyti á ákvæði 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, með síðari breytingum.

Ljóst er að ákvörðun lánasjóðsins um að áætla tekjur lánþega hefur samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 þau áhrif að sú fjárhæð sem sjóðurinn áætlar með þessum hætti myndar þá stofn til útreiknings árlegrar tekjutengdrar endurgreiðslu námslána. Tekjutengda greiðslan er önnur af þeim endurgreiðslum námsláns sem lánþega ber árlega að standa skil á til sjóðsins á grundvelli laganna. Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna er endurgreiðslan annars vegar fólgin í fastri greiðslu óháð tekjum, sem innheimt er á fyrri hluta ársins, og hins vegar viðbótargreiðslu sem innheimt er á síðari hluta ársins og er háð tekjum fyrra árs. Fjárhæð viðbótargreiðslunnar miðast samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laganna við „ákveðinn hundraðshluta af tekjustofni ársins á undan endurgreiðsluári, sbr. 10. gr.“ og er sá hundraðshluti 3,75% við afborganir af skuldabréfinu. Frá viðbótargreiðslunni samkvæmt þessari málsgrein dregst þó sú fastagreiðsla sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 8. gr.

Það leiðir af tilvísun 3. mgr. 8. gr. laga nr. 21/1992 til 10. gr. laganna að ákvörðun tekjustofns í skilningi 3. mgr. 8. gr. fer eftir 10. gr. Hugtakið tekjustofn er skilgreint í 1. mgr. 10. gr. laganna. Það ákvæði hljóðar svo:

„Þegar tekjur eru skattskyldar á Íslandi er með tekjustofni í lögum þessum átt við útsvarsstofn lánþega að viðbættum tekjum skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt. Falli lánþegi undir skilyrði 62. gr. sömu laga skal við ákvörðun tekjugrundvallar tekna skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003 miða við 50 hundraðshluta samanlagðra tekna lánþega og sambúðaraðila. Ekki skiptir máli hvort tekjurnar eru af séreign samkvæmt kaupmála eða hjúskapareign.“

Samkvæmt framangreindu ákvæði 1. mgr. 10. gr. samanstendur sá tekjustofn sem lagður skal til grundvallar útreikningi á endurgreiðslum námslána af útsvarsstofni að viðbættum tekjum samkvæmt C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003. Gera lögin þannig ráð fyrir því að lánþegar endurgreiði lánasjóðinum þannig árlega visst hlutfall af þeim tekjum sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 10. gr. í samræmi við útreikningsreglur 8. gr.

Þegar lög nr. 21/1992 voru upphaflega sett var kveðið á um það í 3. mgr. 8. gr. laganna að tekjutengd árleg viðbótargreiðsla til afborgunar á námsláni skyldi miðast við „ákveðinn hundraðshluta af útsvarsstofni“ ársins á undan endurgreiðsluári. Sagði þar að hundraðshluti þessi væri 5% við afborganir af skuldabréfinu fyrstu fimm árin en við næstu afborganir skyldi hundraðshlutinn nema 7%. Í 3. mgr. 10. gr. laganna var jafnframt tekin afstaða til þess hvernig skyldi fara með endurgreiðslu námslána þegar lánþegi væri ekki skattskyldur hér á landi en þar sagði svo:

„Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að telja fram tekjur sínar til Lánasjóðs og yrði hámark árlegrar endurgreiðslu ákveðið í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verði framtal hans ósennilegt og ekki unnt að sannreyna útsvarsstofn samkvæmt því verður árleg endurgreiðsla hans ákveðin skv. 1. mgr. 8. gr.“

Ákvæði 1. og 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. svöruðu efnislega til þeirra ákvæða sem áður voru í sömu málsliðum 3. mgr. 10. gr. laga nr. 72/1982, um námslán og námsstyrki, sem lög nr. 21/1992 leystu af hólmi. Ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. fól hins vegar í sér breytingu frá því sem mælt hafði verið fyrir um í samsvarandi ákvæði laga nr. 72/1982. Þannig hafði í áðurgildandi ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 72/1982 verið gert ráð fyrir því að stjórn lánasjóðsins skyldi áætla lánþega „ríflegan útsvarsstofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu“ ef hann væri ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum og eignum sínum og teldi ekki fram tekjur sínar til sjóðsins þrátt fyrir að honum væri gefinn kostur á því í samræmi við 1. málsl. 3. mgr. 10. gr. Auk þess hafði stjórn sjóðsins sömu áætlunarheimild ef telja yrði framtal slíks lánþega ósennilegt og ekki væri hægt að sannreyna útsvarsstofn samkvæmt því.

Þegar litið er til lokamálsliðar framangreinds ákvæðis 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 í því horfi sem það var þegar þau lög voru upphaflega sett og það ákvæði er borið saman við samsvarandi ákvæði laga nr. 72/1982 verður ekki annað séð en að sú sérstaka heimild sem stjórn lánasjóðsins hafði til að áætla lánþegum samkvæmt 3. mgr. 10. gr. laga nr. 72/1982 hafi ekki lengur verið fyrir hendi eftir gildistöku laga nr. 21/1992.

Með 7. gr. laga nr. 67/1997, um breyting á lögum nr. 21/1992, um Lánasjóð íslenskra námsmanna, var hins vegar gerð breyting á ákvæðum laga nr. 21/1992 að þessu leyti og þar sett nýtt ákvæði í 3. mgr. 10. gr. Hljóðaði það ákvæði þá svo:

„Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og yrði hámark árlegrar endurgreiðslu ákveðið í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verður upplýsingar hans ósennilegar og ekki unnt að sannreyna útsvarsstofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum útsvarsstofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu. Komi í ljós að áætlun þessi sé röng eiga ákvæði 2. mgr. við.“

Með framangreindu ákvæði 7. gr. laga nr. 67/1997 var leitt í lög það ákvæði 3. málsl. 10. gr. sem í gildi var þegar málskotsnefnd LÍN kvað upp úrskurð sinn í máli A. Kemur fram í athugasemdum við ákvæði 7. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 67/1997 að ákvæðið, sem hafi áður verið í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 72/1982, hafi fallið niður við setningu laga nr. 21/1992. Þá segir þar að samsvarandi ákvæði hafi verið í 35. gr. reglugerðar nr. 210/1993 en nauðsynlegt þætti að hafa þessa heimild í lögum. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 4648).

Í ljósi þeirra breytinga á ákvæði 10. gr. laga nr. 21/1992 sem hér hafa verið raktar verður ekki annað séð en að í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 67/1997 sé að þessu leyti skírskotað sérstaklega til áætlunarheimildar stjórnar lánasjóðsins. Af athugasemdunum má jafnframt ráða þá afstöðu löggjafans að ekki væri fullnægjandi að um slíka heimild væri einungis fjallað í almennum stjórnvaldsfyrirmælum heldur væri nauðsynlegt að löggjafinn tæki af skarið um hana í lögum.

Eins og að framan er rakið lúta athugasemdir A við úrskurð málskotsnefndarinnar að því atriði að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 fyrir því að óska eftir frekari gögnum frá honum og áætla honum tekjur þar sem hann hafi átt lögheimili á Íslandi á þeim tíma er ákvörðun lánasjóðsins um áætlun tekna hans lýtur að og af þeim sökum verið skattskyldur af öllum tekjum sínum og eignum hér á landi. Fæ ég ekki annað séð en að athugasemdir A skírskoti að þessu leyti til skattskyldu samkvæmt ákvæðum laga nr. 90/2003, um tekjuskatt.

Núgildandi ákvæði 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 gerir samkvæmt orðalagi sínu aðeins ráð fyrir því að lánþega sé gefinn kostur á senda lánasjóðnum „staðfestar upplýsingar“ um tekjur sínar ef hann er á endurgreiðslutímanum „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“. Þá verður jafnframt ekki annað séð af orðalagi 3. málsl. sömu greinar en að heimild stjórnar lánasjóðsins til að áætla lánþega tekjur standi í beinu samhengi við það að hann sé í þeirri aðstöðu að vera „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“ og lánþegi neiti annaðhvort að verða við beiðni sjóðsins um framlagningu frekari upplýsinga eða þá að hann leggur fram upplýsingar sem stjórn sjóðsins telur ósennilegar. Ég legg áherslu á það að eins og ákvæðið er sett fram er það skilyrði fyrir beitingu þess að lánþegi sé „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“ auk þess sem fyrir verður að liggja að hann hafi neitað að verða við beiðni sjóðsins um framlagningu gagna eða að sjóðurinn telji þær upplýsingar sem hann leggur fram ósennilegar. Það eitt að lánþegi leggi ekki fram gögn sem lánasjóðurinn biður hann um nægir þannig ekki eitt og sér til þess að heimild lánasjóðsins verði virk heldur þarf jafnframt að liggja fyrir að lánþegi sé „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“.

Í samræmi við framangreint hefur það úrslitaþýðingu um hvort áætlunarheimild 3. mgr. 10. gr. eigi við að afmarka hvað felst í orðunum „skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“ í skilningi 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992. Með öðrum orðum gerir ákvæðið ráð fyrir því að heimildin til að krefja lánþega um viðbótargögn og áætla honum tekjur taki aðeins til þeirra tilvika þar sem lánþegi er ekki skattskyldur af öllum tekjum sínum hér á landi. Í úrskurði málskotsnefndar LíN koma fram sjónarmið þess efnis að það að A hafi skilað inn skattskýrslu hér á landi leiði ekki eitt sér til þess að „fullyrt verði að hann sé eingöngu skattskyldur hérlendis“ og að „ekki væri loku fyrir það skotið að hann væri einnig skattskyldur í Bandaríkjunum“, sbr. skýringar nefndarinnar til mín. Vegna þessa tel ég rétt að vekja athygli á því að samkvæmt skýru orðalagi 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. tekur ákvæðið einungis til þeirra tilvika þar sem lánþegi er „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum“. Það verður því ekki séð af orðalagi ákvæðisins að það að lánþegi kunni að hafa haft tekjur erlendis geti haft sjálfstæða þýðingu fyrir beitingu áætlunarheimildar, ef fyrir liggur að hann er sannanlega „skattskyldur“ af öllum tekjum sínum hérlendis í skilningi ákvæðisins.

Ekki er í ákvæðum laga nr. 21/1992 tekin með beinum hætti afstaða til þess hvenær lánþegi er „skattskyldur af öllum tekjum sínum“ hér á landi. Á hinn bóginn er ekki annað að sjá en að ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. laganna hafi að geyma lýsingu á því hvenær tekjur eru „skattskyldar“ í skilningi laganna en þar segir að þegar „tekjur eru skattskyldar á Íslandi“ þá sé „með tekjustofni í [lögunum] átt við útsvarsstofn lánþega að viðbættum tekjum skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt og eignarskatt“. Verður ekki annað ráðið af þessu orðalagi 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. en að ákvörðun tekjutengdrar endurgreiðslu námslána standi í efnislegu samhengi við skyldu lánþega til greiðslu útsvars og tekjuskatts samkvæmt tilteknum ákvæðum laga nr. 90/2003, enda myndar útsvarsstofn þann tekjustofn sem lagður er til grundvallar útreikningi árlegrar tekjutengdrar endurgreiðslu, að viðbættum þeim tekjum sem taldar eru í C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003. Í ljósi þessa tel ég að ganga verði út frá því við afmörkun á því hvort lánþegi teljist „ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum“ í skilningi 2. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, að sú skattskylda sem þar er lýst svari til þeirrar lýsingar sem fram kemur í texta 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. sömu laga, um hvenær „tekjur eru skattskyldar á Íslandi“.

3.

Af ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 verður ráðið að það hvort „tekjur eru skattskyldar á Íslandi“ samkvæmt ákvæðinu ræðst af því hvort tekjur lánþega falli undir útsvarsstofn lánþega að viðbættum tekjum skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003.

Um greiðslu útsvars er fjallað í IV. kafla laga nr. 4/1995 um tekjustofna sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 21. gr. þeirra laga er stofn til álagningar útsvars hinn sami og tekjuskattsstofn, sbr. 1. og 3. tölul. 61. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Auk þess segir í 2. mgr. 22. gr. að ákvæði 61.-64. gr. laga nr. 90/2003 skuli gilda um ákvörðun útsvarsstofns eftir því sem við getur átt. Skattstjórum er falið í 1. mgr. 22. gr. laganna að annast álagningu útsvars og segir þar jafnframt að ákvæði VIII.–XIV. kafla laga nr. 90/2003 gildi um útsvar eftir því sem við á nema öðruvísi sé ákveðið í lögum nr. 4/1995.

Eins og framangreint ákvæði 1. mgr. 21. gr. laga nr. 4/1995 ber með sér er stofn einstaklinga til greiðslu útsvars sá sami og löggjafinn hefur lagt til grundvallar ákvörðun tekjuskatts einstaklinga samkvæmt 1. og 3. tölul. 61. gr. laga nr. 90/2003. Þannig er í 1. tölul. 61. gr. síðastnefndu laganna mælt fyrir um að tekjuskattstofn manna, sem ekki hafa með höndum atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi, teljist tekjur skv. II. kafla, eftir því sem við á, að teknu tilliti til þess frádráttar sem slíkum aðilum væri heimilaður skv. 30. gr. laganna. Um tekjuskattstofn einstaklinga sem hafa með höndum sjálfstæðan atvinnurekstur er síðan fjallað í 3. tölul. 1. mgr. 61. gr. Af þessari skilgreiningu á útsvarsstofni og af skírskotun 1. mgr. 22. gr. laga nr. 4/1995 til VII.–XIV. kafla laga nr. 90/2003 verður jafnframt ráðið að ákvörðun útsvarsstofns ræðst af því hvaða afstöðu skattstjórar taka til framtals skattþegns. Bendi ég í þessu sambandi á að í ákvæðum VIII. og IX. kafla laga nr. 90/2003 er gengið út frá því að ákvörðunarvald um álagningu skatta í höndum skattstjóra, sbr. 1. mgr. 85. gr. og 1. málsl. 1. mgr. 95. gr. laganna.

Efnisákvæði laga nr. 4/1995 fara ekki einungis saman við ákvæði laga nr. 90/2003 að því er lýtur að ákvörðun þess hver stofn til greiðslu útsvars á að vera heldur er skylda til greiðslu útsvars þar afmörkuð á sama hátt og almenn skylda til greiðslu tekjuskatts hér á landi. Þannig segir í 1. mgr. 19. gr. laga nr. 4/1995 að þeir menn sem skattskyldir eru samkvæmt ákvæðum I. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, skuli greiða útsvar af tekjum sínum til sveitarfélags eftir því sem nánar er kveðið á um í lögunum. Sá kafli laga nr. 90/2003 sem 1. mgr. 19. gr. vísar að þessu leyti til fjallar efnislega um hvaða aðilar teljist skattskyldir hér á landi í skilningi laganna. Um skattskyldu einstaklinga er fjallað sérstaklega í 1. gr. laganna. Það ákvæði hljóðar svo:

„Skylda til að greiða tekjuskatt af öllum tekjum sínum, hvar sem þeirra er aflað hvílir á þessum mönnum:

1. Þeim sem heimilisfastir eru hér á landi.

2. Þeim sem heimilisfastir hafa verið hér á landi en flutt úr landi og fellt hafa niður heimilisfesti sitt hér, nema þeir sanni að þeir séu skattskyldir í öðru ríki á sama hátt og menn heimilisfastir þar og hafi fullnægt þeim skattskyldum sínum. Skattskylda þessi gildir þó aðeins í þrjú ár frá næstu áramótum eftir brottflutningsdag.

3. Þeim sem dvelja hér á landi lengur en samtals 183 daga á sérhverju 12 mánaða tímabili, þar með talin eðlileg fjarvera héðan af landi vegna orlofs og þess háttar.

4. Þeim sem eigi falla undir ákvæði 1.–3. tölul. þessarar greinar en starfa samtals lengur en 183 daga á sérhverju 12 mánaða tímabili, þar með talin eðlileg fjarvera frá starfi vegna orlofs og þess háttar, um borð í loftfari eða skipi sem skráð er hér á landi.

Ríkisskattstjóri hefur úrskurðarvald um hverjir skuli teljast heimilisfastir hér á landi samkvæmt þessari grein. Við ákvörðun á heimilisfesti skal miðað við reglur laga um lögheimili, eftir því sem við á. Úrskurði ríkisskattstjóra má skjóta til dómstóla að stefndum ríkisskattstjóra vegna fjármálaráðherra.“

Framangreint ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 gerir ráð fyrir því að falli einstaklingur undir eitthvert þeirra skilyrða sem talin eru í 1.-4. tölul. ákvæðisins þá beri hann jafnframt ótakmarkaða skattskyldu hérlendis með þeim hætti að honum ber þá skylda til að greiða tekjuskatt hér „af öllum tekjum sínum, hvar sem þeirra er aflað“ í skilningi 1. mgr. 1.gr. Í ljósi þess efnislega samhengis sem gengið er út frá að sé á milli ákvörðunar útsvars og ákvörðunar tekjuskatts samkvæmt lögum nr. 90/2003, og þá sér í lagi þeirrar beinu tilvísunar sem ákvæði 1. mgr. 19. gr. laga nr. 4/1995 hefur að geyma til I. kafla laga nr. 90/2003 og þar með ákvæðis 1. gr. laganna um afmörkun þess hvenær menn teljist skattskyldir af „öllum tekjum sínum“ hér á landi, er að mínum dómi ekki unnt að álykta á annan veg en þann að almenn skylda manna til greiðslu útsvars ráðist jafnframt af því hvort þeir falli undir efnisleg skilyrði 1. gr. laga nr. 90/2003.

Ljóst er að með þeirri skilgreiningu sem lögð er til grundvallar í 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 að „þegar tekjur eru skattskyldar á Íslandi“ sé með tekjustofni í lögunum átt við útsvarsstofn að viðbættum tekjum skv. C-lið 7. gr. laga nr. 90/2003 þá hefur löggjafinn tekið þá afstöðu að afmörkun þess hvenær tekjur eru skattskyldar á Íslandi í skilningi laga nr. 21/1992 ráðist af þeirri efnislegu afmörkun skattskyldu sem fram kemur í lögum nr. 4/1995 og lögum nr. 90/2003. Eins og áður er lýst tel ég að ganga verði út frá því að skýra verði orðalagið „skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum“ í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. til samræmis við skilgreiningu 1. málsl. 1. mgr. 10. gr. á því hvenær tekjur eru skattskyldar á Íslandi. Með hliðsjón af því hvernig efni 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. verður afmarkað samkvæmt framangreindu leiðir það af ákvæðinu að Lánasjóður íslenskra námsmanna og málskotsnefndin verða við ákvörðun um hvort lánþegi teljist „ekki skattskyldur af öllum tekjum hér landi“ í skilningi fyrrnefnds 3. málsl. að kanna hvort skattyfirvöld hafi við ákvarðanir sínar um tekjuskatt og útsvar lánþega komist að þeirri niðurstöðu að hann beri ótakmarkaða skattskyldu hér á landi samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 og sé þar með skattskyldur hér á landi af öllum tekjum sínum. Falli lánþegi undir framangreint ákvæði 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 leiðir það óhjákvæmilega til þess að ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. tekur ekki til hans.

Í skýringum málskotsnefndar LÍN til mín segir sem fyrr greinir að „ekki [sé] loku fyrir það skotið að [A hafi verið] einnig skattskyldur í Bandaríkjunum“, sbr. bréf nefndarinnar til mín frá 9. júlí 2007. Þá kemur fram í úrskurði nefndarinnar að þótt A „hafi skilað inn skattskýrslu á Íslandi [leiði] það eitt og sér ekki til þess að fullyrt verði að hann sé eingöngu skattskyldur hérlendis“. Vegna þessara sjónarmiða nefndarinnar tel ég rétt að leggja á það áherslu að framangreind afmörkun á inntaki 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. ræðst eingöngu af því hvort lánþegi beri á grundvelli 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003 skattskyldu af öllum tekjum sínum hér á landi. Hafi lánasjóðurinn og eftir atvikum málskotsnefndin aflað sér upplýsinga um að lánþegi beri skattskyldu hér á landi á grundvelli 1. mgr. 1. gr. ætti því alla jafna að liggja fyrir að heimildir 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. eigi þá ekki við í máli lánþega. Að sama skapi ætti að liggja ljóst fyrir að skilyrðin fyrir beitingu heimilda ákvæðisins séu uppfyllt ef fyrir liggur að lánþegi falli utan ákvæðis 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003.

Ég fæ ekki betur séð en að framangreind niðurstaða sé í samræmi við það beina efnislega samhengi sem löggjafinn hefur gert ráð fyrir að sé almennt á milli ákvörðunar árlegrar endurgreiðslu námslána og ákvörðunar þess hvað teljast skattskyldar tekjur samkvæmt ákvörðun skattyfirvalda. Af efni ákvæðanna og þeim innbyrðis tengslum sem þar er gert ráð fyrir milli ákvarðana skattyfirvalda og útreiknings árlegrar endurgreiðslu að þessu leyti verður ekki annað séð en að þessari tilhögun hafi verið ætlað að tryggja skilvirkari stjórnsýslu Lánasjóðs íslenskra námsmanna við innheimtu námslána. Sjóðurinn þyrfti þá ekki að kanna sjálfstætt hverjar tekjur lánþega væru heldur gæti hann reitt sig á upplýsingar skattyfirvalda um þetta og þar með einnig hvort um fulla og ótakmarkaða skattskyldu hér á landi væri að ræða. Í tengslum við þetta markmið er skattstjórum í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 21/1992 gert skylt að láta lánasjóðinum í té upplýsingar sem nauðsynlegar eru við framkvæmd laganna. Ég vek athygli á því að það er jafnframt gengið út frá nánu samhengi ákvörðunar um árlega endurgreiðslu og skattákvörðunar í öðrum ákvæðum laga nr. 21/1992, sbr. t.d. 5. mgr. 11. gr. laganna þar sem segir að tekjutengd endurgreiðsla námsláns geti hækkað í kjölfar endurskattlagningar lánþega. Þá hefur löggjafinn ákveðið að setja sérstakan fyrirvara í 2. mgr. 10. gr. laganna um hvernig skuli fara með ákvörðun endurgreiðslu námsláns ef breyting verður á skattalögum þannig að veruleg breyting verði á því sem nú telst tekjustofn í lögunum. Skal árleg viðbótargreiðsla samkvæmt 8. gr. þá reiknuð af stofni sem nefnd þriggja manna ákveður.

4.

Ótvírætt er að ákvarðanir um endurgreiðslu námslána sem teknar eru á grundvelli þeirra sérstöku lagaheimilda sem taldar eru í lögum nr. 21/1992 falla undir ákvarðanir um rétt eða skyldu í skilningi 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málsmeðferðarreglur þeirra laga gilda því alla jafna um ákvarðanir Lánasjóðs íslenskra námsmanna, að svo miklu leyti sem lög nr. 21/1992 mæla ekki fyrir um strangari málsmeðferðarreglur, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, eða löggjafinn hefur ekki með ákvæðum yngri laga skýrlega ákveðið að vikið skuli frá lágmarksreglum stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996 og álit mitt frá 31. desember 2003 í máli nr. 3712/2003.

Af þessu leiðir að Lánasjóður íslenskra námsmanna og málskotsnefnd sú sem starfar samkvæmt 5. gr. a eru í störfum sínum bundin af 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 1. mgr. 30. gr. sömu laga, en ákvæðið leggur stjórnvöldum þá skyldu á herðar að sjá til þess að mál séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í reglunni felst ekki að stjórnvöld verði ætíð sjálf að afla allra upplýsinga. Þannig er almennt gengið út frá því að þegar mál hefst að frumkvæði stjórnvalds hafi stjórnvöld takmarkað svigrúm á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga til þess að leggja skyldu á aðila til þess að afla gagna og veita upplýsingar.

Öðru máli gegnir hins vegar þegar lagareglur kveða sérstaklega á um tiltekna upplýsingaskyldu aðila stjórnsýslumáls gagnvart stjórnvöldum. Að baki slíkum reglum býr oftast nær sú afstaða löggjafans að slík upplýsingaskylda sé nauðsynleg til þess að stjórnvöld geti rækt með skilvirkum hætti þau verkefni sem löggjafinn hefur falið þeim. Í samræmi við markmið lagaákvæða um slíka upplýsingaskyldu hefur verið lagt til grundvallar að stjórnvöldum sé heimilt að skýra það aðila í óhag ef hann hefur ekki sinnt lögbundinni upplýsingaskyldu sinni. Þá kann löggjafinn í ýmsum tilvikum að setja samhliða ákvæðum um upplýsingaskyldu reglur sem kveða á um að stjórnvöldum sé heimilt að beita ákveðnum sönnunarreglum ef upplýsingaskyldan hefur verið vanrækt, sjá hér til hliðsjónar Hans Gammeltoft-Hansen o.fl.: Forvaltningsret, Kaupmannahöfn 2002, bls. 481. Að baki slíkum ákvæðum liggur oft á tíðum sú afstaða löggjafans að sérstaka nauðsyn beri til að stuðla að skilvirkri stjórnsýslu ákveðinna verkefna vegna þeirra almannahagsmuna sem í húfi eru.

Þegar litið er til ákvæða laga nr. 21/1992, sbr. þær breytingar sem gerðar voru á ákvæðinu með lögum nr. 67/1997, fæ ég ekki betur séð en að framangreindum sjónarmiðum um upplýsingaskyldu aðila máls og heimildir til að beita sönnunarreglum ef hann verður ekki við slíkri skyldu sé að finna í 3. mgr. 10. gr. laganna. Það ákvæði hljóðar nú svo í heild sinni:

„Sé lánþega áætlaður skattstofn skal miða við hann. Sé lánþegi á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum skal honum gefinn kostur á að senda sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar og skal árleg viðbótargreiðsla ákveðin í samræmi við það. Geri hann það ekki eða telja verður upplýsingar hans ósennilegar og ekki unnt að sannreyna tekjustofn samkvæmt því skal stjórn sjóðsins áætla honum tekjustofn til útreiknings árlegrar viðbótargreiðslu.“

Ljóst er að lánasjóðurinn hefur samkvæmt ofangreindum 2. og 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992, heimild til þess að óska eftir því að lánþegi sendi sjóðnum staðfestar upplýsingar um tekjur sínar til sjóðsins, og getur áætlað honum tekjur verði hann ekki við slíkri beiðni. Af orðalagi ákvæðisins verður hins vegar ráðið að framangreind heimild lánasjóðsins til þess að óska eftir viðbótargögnum frá lánþega og áætla honum tekjur sé jafnframt háð því skilyrði að viðkomandi lánþegi sé „á endurgreiðslutímanum ekki skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum“.

Við afmörkun á þeim heimildum sem fólgnar eru í 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. verður að hafa í huga að ákvæðið er, rétt eins og aðrar heimildir stjórnvalda til að beita sönnunarreglum, sérstaks eðlis að því leyti að það veitir Lánasjóði íslenskra námsmanna heimild til þess að ákveða með einhliða hætti þær forsendur sem lagðar eru til grundvallar við ákvörðun um endurgreiðslu lánþega á námslánum þar sem upplýsingar um raunverulegar tekjur liggja ekki fyrir. Ákvæðið felur þannig í sér frávik frá þeirri almennu reglu stjórnsýsluréttarins að stjórnvöld skuli einungis taka ákvarðanir á grundvelli þeirri atvika sem þau hafa sannreynt að séu fyrir hendi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar þetta sérstaka eðli heimildar 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 er haft í huga og það hversu íþyngjandi áhrif beiting hennar kann að hafa á aðstæður lánþega verður að leggja til grundvallar að lánasjóðinum beri almennt að beita henni af varfærni, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 13. júlí 2007 í máli nr. 4617/2005. Í ljósi lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verður enn fremur að ganga út frá því að heimildinni verði ekki beitt nema það liggi fyrir að þau lögbundnu skilyrði sem ákvæðið setur fyrir henni séu uppfyllt.

Með hliðsjón af framangreindu og af efni kvörtunar A hef ég ákveðið að beina sjónum mínum sérstaklega að því atriði hvort uppfyllt hafi verið það efnislega skilyrði fyrir beitingu 2. og 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 að í máli A að hann hafi sem lánþegi á „endurgreiðslutímanum ekki [verið] skattskyldur á Íslandi af öllum tekjum sínum og eignum“.

5.

Eins og framar er rakið er það forsenda fyrir því að lánasjóðurinn beiti þeim heimildum sem fólgnar eru í ákvæði 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. að fyrir liggi að skattyfirvöld hafi afmarkað skattskyldu lánþega hér á landi samkvæmt lögum nr. 90/2003 og lögum nr. 4/1995 á þann hátt að hann falli utan þeirrar ótakmörkuðu skattskyldu af öllum tekjum sínum hér á landi sem lýst er í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003. Það leiðir því af efni 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 og rannsóknarskyldu lánasjóðsins samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að lánasjóðinum bar, áður en ákveðið var að beita heimild 3. málsl. 3. mgr. 10. gr. í máli A, að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar voru til þess að sjóðurinn gæti tekið afstöðu til þess hvort A félli undir ákvæðið.

Ég hef kynnt mér þau gögn sem lágu til grundvallar úrskurði málskotsnefndar LÍN frá 6. febrúar 2007, en þau gögn bárust mér með bréfi málskotsnefndarinnar 9. maí 2007. Ég tel ekki þörf á að rekja hér aftur sérstaklega þau bréfaskipti sem gengu á milli A og lánasjóðsins á árinu 2004, enda er gerð grein fyrir þeim í kafla II hér að framan. Ég vek þó athygli á að í þeim samskiptum er af hálfu A ítrekað haldið fram að hann hafi á þeim tíma sem áætlun lánasjóðsins laut að verið með lögheimili á Íslandi og verið skattskyldur hér á landi af öllum tekjum sínum og eignum, sbr. tölvubréf A til sjóðsins frá 18. september og 18. nóvember 2004. Lýsir A enn fremur sömu afstöðu í bréfi sínu til málskotsnefndar LÍN 1. júní 2006 en með bréfi sínu lagði hann fram afrit af skattframtali sínu fyrir tekjuárið 2003, auk búsetuvottorðs frá Hagstofu Íslands og yfirlýsingar frá móður sinni.

Ekki verður ráðið af skattframtali A hvort hann hafi borið ótakmarkaða skattskyldu hér á landi árið 2003 í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003. Á framtalinu, sem undirritað er af móður hans fyrir hans hönd, er að vísu fært undir lið 2.1., þar sem uppgefnar tekjur A eru skráðar sem engar, „Dvelur í Bandaríkjunum“. Í yfirlýsingu móður A sem fylgdi bréfi A til málskotsnefndarinnar og er dagsett 16. maí 2006 segir hins vegar að „mistök [hafi verið] gerð við útfyllingu“ framtalsins og að „dvelur í Bandaríkjunum“ hafi eingöngu verið skrifað til útskýringar á því hvers vegna framtalið hefði verið fyllt út fyrir hans hönd.

Hvað sem líður því orðalagi sem viðhaft er á skattframtali A að þessu leyti þá tel ég það eitt og sér ekki geta orðið tilefni neinnar ályktunar um það hvort A hafi talist bera ótakmarkaða skattskyldu hér á landi í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003, enda verður ekkert af því ráðið hvort dvöl A hafi verið þess eðlis að þau tengsl sem 1. mgr. 1. gr. gerir ráð fyrir að einstaklingur hafi við Ísland til að bera hér ótakmarkaða skattskyldu hafi þar með verið rofin. Þá verður ekkert ráðið af skattframtalinu né neinum öðrum gögnum málsins hver afstaða skattyfirvalda hafi verið til skattskyldu A.

Með hliðsjón af framangreindu og þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð fæ ég ekki séð að Lánasjóður íslenskra námsmanna né málskotsnefndin hafi gert nokkurn reka að því að kanna efnislega hvort þau lögbundnu skilyrði sem sett eru fyrir beitingu heimilda í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 í 2. málsl. 3. mgr. um skattskyldu lánþega hafi verið uppfyllt áður en ákvörðun var tekin í málinu. Var þó fullt tilefni til þessa, enda hafði A hreyft mótmælum við beitingu heimilda 3. mgr. 10. gr. allt frá upphafi málsins, auk þess sem fram kom í búsetuvottorði hans sem málskotsnefndin hafði undir höndum að hann hefði átt lögheimili hér á landi samfellt frá árinu 1991. Ég árétta jafnframt að í ljósi þeirra innbyrðis tengsla 1. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 og laga nr. 90/2003, sbr. einnig lög nr. 4/1995, sem rakin eru hér að framan, ræðst það hvort lánþegi beri skattskyldu með þeim hætti sem lýst er í 1. mgr. 10. gr. laga nr. efnislega af því hvort ríkisskattstjóri hafi lagt til grundvallar að viðkomandi beri ótakmarkaða skattskyldu í skilningi 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2003, en í 2. mgr. 1. gr. er ríkisskattstjóra falið úrskurðarvald um þetta atriði. Er ekki annað að sjá en að ákvörðun löggjafans um að fela skattyfirvöldum þennan þátt stjórnsýslu lánasjóðsins hafi að þessu leyti helgast af almennum sjónarmiðum um hlutverkabundin valdmörk stjórnvalda, þegar einu stjórnvaldi er falið að leysa úr afmörkuðum þáttum í verkefnum annars vegna þess að löggjafinn hefur talið það betur til þess fallið með tilliti til þeirrar sérfræðiþekkingar og reynslu sem það og starfsmenn þess búa yfir. (Sjá hér til hliðsjónar Pál Hreinsson: Valdmörk stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga 4. hefti 2005, bls. 455.)

Ég tel að málsmeðferð lánasjóðsins og málskotsnefndarinnar hafi að þessu leyti ekki samrýmst þeim kröfum sem gerðar eru til rannsóknar stjórnvalda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Er það því niðurstaða mín að úrskurður málskotsnefndarinnar frá 6. febrúar 2007, þar sem staðfest var ákvörðun stjórnar lánasjóðsins frá 13. desember 2004, hafi verið haldinn annmarka að þessu leyti.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að málskotsnefnd LÍN hafi ekki kannað efnislega hvort skilyrði fyrir beitingu 3. mgr. 10. gr. laga nr. 21/1992 voru uppfyllt áður en hún staðfesti ákvörðun stjórnar lánasjóðsins um að unnt væri að beita ákvæðinu í máli A. Tel ég að úrskurður nefndarinnar hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og beini ég því þeim tilmælum til nefndarinnar að hún taki mál A til nýrrar meðferðar, komi fram ósk frá honum um slíkt, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti.

Ég tel rétt að vekja athygli á því að þetta er í annað sinn sem ég geri athugasemdir við meðferð nefndarinnar á þessu sama máli A með þeim hætti að ég tel nauðsynlegt að nefndin taki mál hans til nýrrar meðferðar. Þessi mál og fleiri sem ég hef haft til athugunar um úrlausnir nefndarinnar eru mér tilefni til þess að vekja athygli nefndarinnar á nauðsyn þess að hún hugi betur að starfsháttum sínum, sérstaklega þegar fyrir nefndinni liggur að leysa úr stjórnsýslukærum þeirra sem bera mál sín undir nefndina.