Álit

I.

Hinn 15. mars 1994 leitaði til mín A og kvartaði yfir því að umsjónarnefnd fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu hefði ákveðið að fella úr gildi svokallað útgerðarleyfi, þ.e. leyfi hans til að ráða annan bifreiðastjóra til aksturs leigubifreiðar í skjóli eigin leyfis. Skyldi leyfið falla úr gildi 1. júlí 1994 samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar, sbr. 4. mgr. 14. gr. laganna. Með bréfi, dags. 23. mars 1994, gerði ég A grein fyrir því að ákvarðanir umsjónarnefnda yrðu bornar undir samgönguráðuneytið til úrskurðar og því væru ekki skilyrði til þess að ég fjallaði um kvörtunina að svo stöddu, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.

Hinn 24. mars s.l. bar A fram kvörtun vegna úrlausnar samgönguráðuneytisins, sem hafði 18. mars 1994 staðfest framangreinda ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða. Telur A, að ákvörðun um að fella niður "útgerðarleyfi" hans skorti lagastoð og vísar til þess að í löggjöf um leigubifreiðar, sem og við framkvæmd hennar, hafi alltaf verið gerður greinarmunur á tvenns konar atvinnuleyfum: annars vegar hefðbundnum atvinnuleyfum, sem séu bundin við það að leyfishafi nýti sjálfur leyfið, og hins vegar "útgerðarleyfum", er heimili leyfishafa að láta annan nýta leyfið. Telur A, að með heildarendurskoðun löggjafar um leigubifreiðar hafi ekki verið ætlunin að breyta fyrri skipan og að "útgerðarleyfi" það, sem hann fékk frá samgönguráðuneytinu 7. nóvember 1973, verði ekki fellt úr gildi með heimild í lögum nr. 77/1989.

II.

Með bréfi, dags. 29. mars 1994, óskaði ég eftir því, skv. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði, á hvaða lagasjónarmiðum sú skýring á 6. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989 væri byggð, að þetta ákvæði, sem og önnur ákvæði laganna, varði "...öll atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs og [taki] til allra atvinnuleyfishafa, óháð því hvenær þeir fengu úthlutað atvinnuleyfi, hversu lengi þeir hafa haft atvinnuleyfi og hvers eðlis atvinnuleyfið er...", svo sem fram kom í fyrrgreindri úrlausn ráðuneytisins frá 18. mars 1994. Þá óskaði ég eftir að fá upplýsingar um fjölda hinna svokölluðu útgerðarleyfa og hvernig með þau hefði verið farið eftir gildistöku laga nr. 77/1989.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 3. maí 1994, segir, að samkvæmt upplýsingum ráðuneytisins séu "útgerðarleyfi" alls níu, en fjögur muni falla brott 1. júlí 1994 og að um brottfall þeirra hafi verið farið eftir 1. mgr. 9. gr., sbr. 4. mgr. 14. gr. laga um leigubifreiðar og 19. gr. reglugerðar nr. 308/1989, með síðari breytingum. Um skýringu á 6. mgr. 14. gr. segir í bréfi ráðuneytisins:

"Af orðalagi 6. mgr. 14. gr. og athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi til laga um leigubifreiðar, sem varð að lögum um leigubifreiðar nr. 77/1989 verður ekki annað ráðið en að ákvæðinu hafi verið ætlað að taka af allan vafa um það að fara eigi með öll atvinnuleyfi eftir lögum nr. 77/1989, en ekki eftir þeim lögum sem giltu við útgáfu hvers atvinnuleyfis. Í athugasemdum með 14. gr. segir: "Hins vegar er það undirstrikað með 4. mgr. að atvinnuleyfishafar verða að sæta þeim breytingum, sem lagafrumvarpið hefur í för með sér, og geta því ekki skírskotað til þeirra reglna óbreyttra, sem giltu þegar atvinnuleyfin voru veitt.""

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins, sem hann gerði í samtölum 6. maí og 23. júní 1994.

III.

Samkvæmt upplýsingum A hóf hann leigubifreiðaakstur á árinu 1946. Hinn 25. maí 1956 fékk hann úthlutað atvinnuleyfi, sem gefið var út samkvæmt reglugerð nr. 13, 9. febrúar 1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa, en reglugerðin var sett með heimild í lögum nr. 23/1953, sbr. lög nr. 25/1955. Leyfið heimilaði leyfishafa að hafa eina allt að 8 farþega leigubifreið til mannflutninga í afgreiðslu í Reykjavík hjá viðurkenndri fólksflutningabifreiðastöð. Í leyfisbréfinu var svohljóðandi skilyrði: "Gerist leyfishafi brotlegur við greinda reglugerð, eins og hún er á hverjum tíma, þá er úthlutunarmönnum heimilt að afturkalla atvinnuleyfið um stundarsakir, eða fyrir fullt og allt, ef um ítrekað brot er að ræða."

Leyfi til "útgerðar" leigubifreiðar sinnar fékk A með bréfi úthlutunarmanna atvinnuleyfa leigubifreiðastjóra í Reykjavík, dags. 7. nóvember 1973. Bréfið er svohljóðandi:

"Hér með tilkynnist yður, hr. bifreiðarstjóri, að yður er veitt leyfi til útgerðar leigubifreiðar yðar, þannig að þér látið annan mann aka í yðar leyfi, á því svæði, sem reglugerð um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa tekur til.

Það skal tekið fram, að yður er óheimilt að aka á móti öðrum manni á bifreiðinni (vaktaskipti), á þeim tíma, sem þér hafið hana í útgerð."

IV.

Í áliti mínu gerði ég eftirfarandi grein fyrir ákvæðum laga og stjórnvaldsfyrirmæla um úthlutun og afturköllun atvinnuleyfa til leigubifreiðaaksturs:

"Er A fékk atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs, giltu lög nr. 23/1953 um leigubifreiðar í kaupstöðum, sbr. lög nr. 25/1955, um breyting á þeim lögum. Voru það fyrstu lög, sem sett voru um leigubifreiðar í kaupstöðum. Var eftir lagabreytinguna 1955 heimilt að takmarka fjölda leigubifreiða til fólksflutninga, í tilteknum kaupstöðum, en áður náði takmörkun eingöngu til vörubifreiða. Sagði svo í niðurlagi 1. gr. laga nr. 25/1955, sem kom í stað 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 23/1953:

"Óheimilt er þó að skerða atvinnuréttindi þeirra manna, sem á lögmætan hátt stunda leigubifreiðaakstur og eru fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi, þegar lögin taka gildi."

Samkvæmt lögunum skyldi leyfum til leigubifreiðaaksturs ráðstafað eftir reglugerð. Ákveðið var með reglugerð nr. 13/1956, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og um ráðstöfun atvinnuleyfa, hvernig fjöldi leigubifreiða skyldi ákvarðast, sbr. 1. gr., og í 2. gr. reglugerðarinnar var ákvæði þess efnis, að allir þeir, sem hinn 31. desember 1955 hefðu afgreiðslu hjá bifreiðastöð, skyldu halda leyfi sínu, enda væru þeir félagar í bifreiðastjórafélagi og sæktu um atvinnuleyfi innan mánaðar frá gildistöku reglugerðarinnar. Í 3. gr. reglugerðarinnar var tekið fram, að enginn bifreiðastjóri mætti hafa afgreiðslu hjá bifreiðastöð, nema hann hefði öðlast atvinnuleyfi. Atvinnuleyfi skyldu tölusett og bundin við nafn leyfishafa. Í 2. mgr. 3. gr. voru heimilaðar undanþágur frá þeirri meginreglu, að engum skyldi úthlutað fleiri en einu atvinnuleyfi, og í 4. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar sagði:

"Þeim leyfishöfum, sem að staðaldri hafa látið aðra aka bifreið sinni sem leigubifreið til mannflutninga frá því fyrir 1. janúar 1955, skal, ef þeir æskja þess, heimilt að hafa þann hátt á áfram, þar til leyfishafi byrjar akstur sjálfur, þótt bifreiðarstjórinn ekki hafi atvinnuleyfi, enda uppfylli bifreiðarstjórinn skilyrði 4. gr."

Þá sagði í 4. gr. reglugerðarinnar:

"Eftir að þau atvinnuleyfi hafa verið veitt, sem um getur í 2. gr., er óheimilt að veita bifreiðarstjóra atvinnuleyfi, nema hann skuldbindi sig til að stunda akstur leigubifreiðar sinnar sem aðalatvinnu og sæki um upptöku í Bifreiðastjórafélagið Hreyfil.

Þeir bifreiðastjórar, sem vinna störf þau, sem talin eru í c-lið 13. gr., halda óskertum rétti sínum, þótt þeir stundi ekki akstur bifreiðar sem aðalstarf."

Í reglugerðinni voru og ákvæði um að vaktaskipti væru óheimil, nema báðir hefðu atvinnuleyfi, sbr. 12. gr., og að aðeins í sérstökum tilvikum gæti leyfishafi látið mann, sem ekki hefði atvinnuleyfi, aka fyrir sig, að fenginni sérstakri undanþágu, en það var vegna:

a. veikinda, b. vinnu í þágu bifreiðastjórafélags eða verkalýðssamtaka, eða c. vegna dauða leyfishafa. Veitti bifreiðastjórafélagið Hreyfill undanþáguna, sem skyldi vera skrifleg, tímabundin og tekið fram í henni, hvað í henni fælist, sbr. 1. og 3. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar.

Við endurskoðun laga um leigubifreiðar héldust ákvæði um að óheimilt væri að skerða atvinnuréttindi þeirra manna, sem á lögmætan hátt stunduðu leigubifreiðaakstur og væru fullgildir félagar í hlutaðeigandi stéttarfélagi við gildistöku laganna eða við upphaf takmörkunar, sbr. 1. gr. laga nr. 1/1966 og 8. gr. laga nr. 36/1970 um leigubifreiðar. Er A fékk leyfi til útgerðar leigubifreiðar sinnar, var í gildi reglugerð nr. 214/1972, sem sett var með heimild í lögum nr. 36/1970. Í 5. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 214/1972 sagði svo:

"Þeim leyfishöfum, sem að staðaldri hafa látið aðra aka bifreið sinni, sem leigubifreið til mannflutninga í útgerðarleyfum sínum, skal, ef þeir æskja þess, heimilt að hafa þann hátt á áfram, þar til leyfishafi byrjar aftur sjálfur, þótt bifreiðarstjórinn hafi ekki atvinnuleyfi, enda sé bifreiðarstjórinn meðlimur í stéttarfélagi bifreiðastjóra í Reykjavík."

Samhljóða ákvæði var í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 445/1975, sem felldi úr gildi fyrri reglugerð, og var sett með heimild í lögum nr. 36/1970, og í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 219/1979, sem enn var sett með heimild í sömu lögum. Var ákvæðum þessum skipað sem almennum ákvæðum í I. kafla reglugerðanna. Þá voru í reglugerðunum sérstök ákvæði um nýtingu leyfis og undanþáguheimildir fyrir leyfishafa til að láta annan mann en þann, sem hafði atvinnuleyfi, aka fyrir sig.

Er reglugerð nr. 320/1983, um takmörkun leigubifreiða í Reykjavík og ráðstöfun atvinnuleyfa, var sett, varð breyting á skipun og orðalagi þeirra ákvæða, er varða hin svokölluðu útgerðarleyfi. Reglugerðin, sem felldi úr gildi reglugerð nr. 219/1979 með síðari breytingum, var sett með heimild í sömu lögum og fyrri reglugerðir, þ.e. lögum nr. 36/1970. Í almennum ákvæðum í I. kafla, sbr. 1. og 2. gr., voru fyrirmæli um takmörkun leigubifreiða og skilyrði fyrir því að mega aka leigubifreið til mannflutninga. Voru ákvæði þessi í samræmi við eldri reglugerðir, en hin sérstaka heimild til að gera út bifreið var felld brott. Í III. kafla reglugerðarinnar, um nýtingu leyfis, segir í 13. gr., að leyfishafa sé óheimilt að láta annan mann en þann, sem hefur atvinnuleyfi, aka fyrir sig, nema í nánar greindum undantekningartilvikum. Ákvæði um hin svonefndu útgerðarleyfi er nú að finna í h-lið 13. gr., svohljóðandi: "Þeir leyfishafar sem hafa til þess sérstakt leyfi (útgerðarleyfi), mega láta aka í þeim leyfum, þótt viðkomandi bifreiðarstjóri hafi ekki atvinnuleyfi." Í 3. mgr. 13. gr. var gert ráð fyrir að bifreiðastjórafélagið Frami veitti undanþágur, samkvæmt umsókn leyfishafa.

Með reglugerð nr. 293/1985, sem enn var sett með heimild í lögum nr. 36/1970, var reglugerð nr. 320/1983 felld úr gildi. Í reglugerðinni, sem tók til félagssvæðis Bifreiðastjórafélagsins Frama, var ákveðið að skipuð yrði umsjónarnefnd leigubifreiða, sem annaðist umsjón og eftirlit með framkvæmd reglugerðarinnar og úthlutun atvinnuleyfa. Í 15. gr. reglugerðarinnar var ákvæði, sambærilegt við 13. gr. fyrri reglugerðar, svohljóðandi: "Leyfishafar sem hafa s.k. útgerðarleyfi geta látið bifreiðastjóra aka fyrir sig án þess að þeir hafi atvinnuleyfi." Samkvæmt greininni skyldi Bifreiðastjórafélagið Frami veita undanþágur, með sama hætti og mælt var fyrir í reglugerð nr. 292/1985. Reglugerðinni var breytt, með reglugerð nr. 206/1987, án þess að breytingar væru gerðar á ákvæðum 15. gr. um útgerðarleyfi.

Við heildarendurskoðun á löggjöf um leigubifreiðar voru ákvæði um skilyrði og veitingu atvinnuleyfa, brottfall þeirra og tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar tekin í lög. Segir svo í athugasemdum við frumvarp það, sem varð að lögum nr. 77/1989, um takmarkanir á fjölda leigubifreiða og reglur um framkvæmd þeirrar takmörkunar:

"Nauðsynlegt er að lögfesta skýr ákvæði um þær takmörkunaraðferðir, sem þróast hafa, og ekki er ástæða til að bregða út af í meginatriðum. Á það ber einnig að líta að atvinnuleyfi til leiguaksturs fólksbifreiða eru mjög eftirsótt og leyfishafar líta á þau sem mikilvæg persónuleg réttindi. Því er mjög æskilegt að setja í lög glöggar grundvallarreglur um atvinnuleyfin, en láta þar eigi reglugerðarákvæðin ein nægja. Þannig má líka forðast deilur um hvort reglugerðarákvæði um atvinnuleyfi eigi næga stoð í lögum en deilur um þetta efni hafa nokkrum sinnum orðið tilefni dómsmála." (Alþt. 1988-89, B-deild, bls. 2943.)

Með setningu laganna voru í fyrsta skipti lögfest ákvæði um brottfall atvinnuréttinda við tiltekinn aldur atvinnuleyfishafa, sbr. 9. gr. laganna, og í sömu grein eru nú ákvæði um tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar vegna: a. orlofs, veikinda eða annarra forfalla; b. vaktaskipta á álagstímum og c. viðgerðar eða endurnýjunar á bifreið. Samkvæmt 5. mgr. 9. gr. skal stéttarfélag fólksbifreiðastjóra annast undanþáguveitingar eftir nánari fyrirmælum í reglugerð, en samkvæmt 10. gr. laganna skal umsjónarnefnd fólksbifreiða hafa umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða um leigubifreiðar, úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra. Í 16. gr. reglugerðar nr. 308/1989, sem sett var með heimild í lögunum, eru frekari fyrirmæli um lögbundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar, en stéttarfélag fólksbifreiðastjóra setur reglur um undanþáguveitingar. Í 4. mgr. 16. gr. segir: "Þegar leyfishafi setur annan mann á bifreið sína, sbr. liði a-c, skal ökumaðurinn fullnægja skilyrðum laga um leigubifreiðar til þess að öðlast atvinnuleyfi." Hvorki eru í reglugerðinni né lögum nr. 77/1989 ákvæði eða fyrirmæli um hin svokölluðu útgerðarleyfi eða hvernig með þau skuli farið.

Í athugasemdum við 9. gr. frumvarpsins var gerð grein fyrir sjónarmiðum að baki reglum um brottfall atvinnuleyfis vegna aldurs leyfishafa. Um undanþágur frá akstri eigin bifreiðar segir svo í greinargerðinni:

"Samkvæmt 4. mgr. má veita tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar svo sem tíðkast hefur. Stéttarfélagi fólksbifreiðastjóra er falið að hafa þessar undanþáguveitingar með höndum." (Alþt. 1988-89, B-deild, bls. 2946.)"

V.

Niðurstaða álits míns, dags. 25. júlí 1994, var svohljóðandi:

"Eins og rakið hefur verið, voru leyfi til "útgerðar" leigubifreiða undanþága leyfishafa til að láta annan mann, sem ekki hafði atvinnuleyfi, aka fyrir sig að staðaldri. Voru ákvæðin upphaflega sett til að koma í veg fyrir að atvinnuréttindi manna væru skert, er takmörkun á fjölda leigubifreiða var tekin upp á árinu 1955 og atvinnuréttindi bundin við atvinnuleyfi, sem voru persónubundin og að meginstefnu til nýtt af leyfishafa. Sömu meginsjónarmið voru tekin í lög nr. 1/1966 og 36/1970 og í reglugerðir frá árunum 1972, 1975 og 1979, sem settar voru með heimild í síðargreindum lögum. Eins og greinir í áliti mínu í máli nr. 256/1990 (SUA 1990, bls. 26) tel ég, að með almennum ákvæðum í þeim reglugerðum, sem lýst er í III. kafla hér að framan, m.a. varðandi "útgerð" leigubifreiða, hafi verið uppfyllt það lagaskilyrði, að ekki mætti skerða atvinnuréttindi þeirra manna, sem á lögmætan hátt stunduðu leigubifreiðaakstur, áður en takmarkanir á fjölda leigubifreiða voru teknar upp.

Það er skoðun mín að "útgerðarleyfi" eins og því, sem A fékk, verði ekki jafnað til tímabundinna undanþágna frá akstri eigin bifreiðar leyfishafa, sem veittar voru vegna veikinda eða annarra sérstakra ástæðna. Í framkvæmd virðist hafa verið litið svo á, að slík "útgerðarleyfi" fælu í sér ótímabundna undanþágu frá því meginskilyrði umræddra atvinnuleyfa, að leyfishafi stundaði akstur sjálfur. Þrátt fyrir sérstöðu umræddra "útgerðarleyfa" tel ég, að skýra verði lög nr. 77/1989 svo, að þau taki einnig til slíkra leyfa. Alþingi hefur með lögum nr. 77/1989 ákveðið að atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs skuli falla úr gildi, er leyfishafi hefur náð tilteknum aldri, þ.e. við lok sjötugasta aldursárs. Það er afdráttarlaust tekið fram í 6. mgr. 14. gr. laganna að þeir, sem höfðu atvinnuleyfi eða nutu takmörkunar við gildistöku laganna, séu háðir þeim breytingum á réttarstöðu, sem lögin hafa í för með sér. Í 4. mgr. 14. gr. laganna er ákvæði, sem ætlað er til aðlögunar að reglum laganna um brottfall atvinnuleyfa. Í 4. mgr. 14. gr. segir, að menn, 66 ára og eldri við gildistöku laganna, geti haldið atvinnuleyfum sínum í allt að fimm ár, þó aldrei lengur en til 75 ára aldurs leyfishafa. Í 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 308/1989, með síðari breytingum, eru sett nánari ákvæði um brottfall atvinnuleyfa þeirra, sem voru 66-75 ára við gildistöku laga nr. 77/1989, sbr. og breytingu á 19. gr. með 1. gr. reglugerðar nr. 480/1993.

Svo sem greinir í áliti mínu í máli 256/1990 (SUA 1990, bls. 26) fellur það almennt utan starfssviðs míns að fjalla um lagasetningu Alþingis. Löggjafinn hefur ákveðið, að rétt væri að takmarka atvinnuleyfi leigubifreiðastjóra við tiltekinn hámarksaldur leyfishafa og að sú takmörkun skuli eiga við alla, er atvinnuleyfi hafa við gildistöku laganna eða njóta takmörkunar laganna.

Samkvæmt því, sem ég hef rakið hér að framan, sé ég ekki ástæðu til athugasemda við þá skýringu samgönguráðuneytisins, að 6. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989 eigi við um öll atvinnuleyfi til leigubifreiðaaksturs. A er fæddur [í maí] 1922 og var því 67 ára gamall, er lög nr. 77/1989 tóku gildi. Samkvæmt 2. tl. 2. mgr. 19. gr. reglugerðar nr. 308/1989, með síðari breytingum, skyldi atvinnuleyfi hans því falla úr gildi, þegar hann yrði 72 ára. Sú ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu, að leyfi A falli niður 1. júlí 1994, samkvæmt 1. mgr. 9. gr. og 4. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989, er því í samræmi við lög."

VI.

Þá tók ég eftirfarandi fram, um skipan mála er lúta að atvinnuréttindum leigubifreiðastjóra, og sérstaklega um réttarstöðu leyfishafa atvinnuleyfa annars vegar og handhafa hinna svonefndu "útgerðarleyfa" hins vegar:

"Í dómi Hæstaréttar frá 3. júní 1993 er meðal annars fjallað um þann mun, sem er á réttarstöðu þeirra manna, er fengið hafa leyfi til leiguaksturs fólksbifreiða á svæðum, þar sem fjöldi leigubifreiða hefur verið takmarkaður, og réttarstöðu þeirra manna, sem stunda leiguakstur utan slíkra svæða. Er niðurstaða þessa dóms sú, að lög nr. 77/1989 brjóti ekki gegn jafnræðisreglu íslensks stjórnskipunarréttar. Er í rökstuðningi tekið fram, að þeir, sem leyfi fái til aksturs fólksbifreiða á svæðum, þar sem takmörkun á fjölda gildi, öðlist við það sérréttindi, sem menn utan þeirra svæða njóti ekki. Verði atvinnuréttindum þessara aðila innan og utan svæðanna því ekki jafnað saman. Öryggis- og þjónustusjónarmið liggi því að baki að þessi atvinnuréttindi séu bundin aldursskilyrðum. Beri því að staðfesta það mat héraðsdómara, að til grundvallar ákvæði 1. mgr. 9. gr. laga nr. 77/1989 um aldurshámark bifreiðastjóra leigubifreiða til fólksflutninga liggi almenn og hlutlæg sjónarmið og að gætt hafi verið jafnræðis við setningu laganna, þar sem þau nái til allra sem eins eru settir.

Nú hefur Mannréttindasáttmáli Evrópu verið tekinn í lög hér á landi, sbr. lög nr. 62/1994. Miðað við að atvinnuréttindi þeirra manna, sem leyfi hafa fengið til leiguaksturs fólksbifreiða, teljist til eignarréttinda í skilningi 1. gr. fyrsta samningsviðauka við þann sáttmála, er óheimilt að mismuna mönnum við takmarkanir slíkra réttinda, sbr. 14. gr. sáttmálans. Með hliðsjón af ofangreindum dómi Hæstaréttar frá 3. júní 1993 verður hins vegar ekki á því byggt, að slík mismunun liggi almennt fyrir, að því er varðar umrætt aldursskilyrði fyrir atvinnuréttindum leigubifreiðastjóra, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 4. mgr. 14. gr. laga nr. 77/1989 svo og 19. gr. reglugerðar nr. 308/1989. Hæstiréttur hefur hins vegar ekki tekið afstöðu til þess, hvort handhafar umræddra "útgerðarleyfa" hafi þar sérstöðu, þar sem þeir aki ekki leigubifreiðum sínum sjálfir.

Ég tel ástæðu til að benda á, að unnið hefur verið að endurskoðun laga nr. 77/1989 og var frumvarp til breytinga á þeim lögum lagt fyrir 117. löggjafarþing, en varð ekki útrætt. Við þessa endurskoðun ætti að mínum dómi að taka til rækilegrar athugunar, hvort nægileg rök séu til að setja skilyrði um aldurshámark manna, sem leyfi hafa til leiguaksturs fólksbifreiða á svæðum, þar sem fjöldatakmarkanir gilda, en ekki annarra atvinnubifreiðastjóra. Í því samhengi ætti að taka til sérstakrar athugunar stöðu þeirra manna, er fengið hafa án fyrirvara og nýtt átölulaust í framkvæmd svonefnd "útgerðarleyfi", þar sem meðal annars verður ekki séð, að í slíkum tilvikum verði í sama mæli byggt á þeim öryggis- og þjónustusjónarmiðum, sem vikið er að í nefndum hæstaréttardómi.

Þá tel ég rétt í þessu sambandi, að ítreka mikilvægi þess að stjórnsýsluframkvæmd, er varðar mikilvæg réttindi manna, svo sem atvinnuréttindi eru, sé skýr og örugg. Þá er það ekki síður mikilvægt réttaröryggissjónarmið, að lög, sett af Alþingi, séu skýr og ótvíræð, og að reglur þær, sem lögfestar eru, séu almennar, skýrar og fyrirsjáanlegar og að sérstaklega sé athugað, að ný lög hafi ekki afturvirk réttaráhrif til óhagræðis fyrir þá, sem réttinda njóta, er ný lög taka gildi.

Af síðastgreindum ástæðum er álit þetta sent Alþingi og samgönguráðherra á grundvelli 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis."

VII.

Með bréfi, dags. 4. nóvember 1994, óskaði ég eftir upplýsingum samgönguráðherra um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Í svari ráðuneytisins, dags. 12. desember 1994, kom fram að A hefði leitað til ráðuneytisins í september 1994 og óskað eftir að fá "að nýta útgerðarleyfið" þar til frumvarp til breytinga á lögum um leigubifreiðar nr. 77/1989 yrði að lögum. Ráðuneytið svaraði bréfi A 6. september 1994 og taldi sig ekki vera í aðstöðu til að verða við erindi hans, þar sem ákvæði laga og reglugerða væru skýr í þessu efni, þ.e. um brottfall atvinnuleyfis vegna aldurs. Síðar sagði svo í bréfi samgönguráðuneytisins:

"Við undirbúning frumvarps til laga um breytingu á lögum um leigubifreiðar nr. 77/1989, sem lagt verður fram á Alþingi innan tíðar, hafa mál þessi verið tekin til athugunar. Í frumvarpinu er miðað að sama regla [gildi] um alla leyfishafa og bifreiðastjóra sem lögin taka til, þ.e. að leyfi þeirra eða heimild til að stunda leiguakstur falli brott við 71 árs aldur viðkomandi. Jafnframt er gert ráð að lögum um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum nr. 53/1987 verði breytt í sömu veru, þannig að heimild til að stunda akstur langferðabifreiða falli brott við 71 árs aldur viðkomandi bifreiðastjóra."

Fyrrnefnt frumvarp til laga um leigubifreiðar var samþykkt sem lög frá Alþingi 8. mars 1995, lög nr. 61/1995. Ákvæði til bráðabirgða hljóðar svo:

"Þrátt fyrir ákvæði 5. tölul. 3. gr. skulu þeir sem stunda akstur leigubifreiða við gildistöku laga þessara og hafa verið undanþegnir reglum um hámarksaldur halda atvinnuréttindum sínum óskertum til 1. janúar 1996. Eftir þann tíma rennur heimild allra bifreiðastjóra sem stunda leiguakstur samkvæmt lögum þessum út við lok 70 ára aldurs þeirra nema þeir fái undanþágu á grundvelli 2. málsl. 5. mgr. 7. gr.

Þeir sem stunda leiguakstur á fólksbifreið utan takmörkunarsvæða við gildistöku laga þessara skulu uppfylla skilyrði laganna og afla sér atvinnuleyfis á árinu 1995."