A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir skipun utanríkisráðherra í fjögur embætti sendifulltrúa utanríkisþjónustunnar sem auglýst voru laus til umsóknar með auglýsingu í Lögbirtingablaði 4. maí 2007. Í kvörtuninni hélt A m.a. því fram að mat á umsókn hans af hálfu utanríkisráðuneytisins, tillögugerð til ráðherra og ákvörðun um veitingu embættanna hefðu verið haldin efnislegum annmörkum sem brytu gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt var því haldið fram að auglýsing ráðuneytisins um veitingu embættanna hefði verið haldin efnislegum annmarka og að samhliða og eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni hefði verið ófullnægjandi og ekki í samræmi við stjórnsýslulög.
Umboðsmaður taldi að þeir annmarkar sem A vísaði til í kvörtun sinni og hann taldi að hefðu verið á undirbúningi eða töku ákvörðunar um skipun í umrædd fjögur embætti gæfu ekki tilefni af hálfu umboðsmanns til að aðhafast frekar í málinu. Því lauk umboðsmaður athugun sinni með bréfi til A, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Í bréfi sínu til A lagði umboðsmaður áherslu á að í málinu hefði reynt á ákvarðanir ráðherra um skipun í embætti þar sem ekki væri afmarkað í lögum hvaða hæfniskröfur viðkomandi þyrfti að uppfylla til að hljóta embættið. Ákvörðun ráðherra væri því verulega matskennd þótt hún þyrfti að uppfylla hina óskráðu reglu stjórnsýsluréttarins um að hæfasti umsækjandi skuli valinn og byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Umboðsmaður tók einnig fram að þegar allir umsækjendur væru úr hópi núverandi eða fyrrverandi starfsmanna viðkomandi ráðuneytis og sú leið væri farin að fela hópi stjórnenda að gera tillögur til ráðherra um hverjir kæmu helst til greina í störfin mætti vera ljóst að undirbúningur og forsendur ákvörðunar um hverjir hlytu embættin byggðist ekki alfarið á þeim upplýsingum sem fram kæmu í umsóknum eða yrðu til við undirbúning skipunarinnar og væru skráðar. Við þessar aðstæður sætti eftirlitshlutverk umboðsmanns því eðlilega takmörkunum. Athugun hans beindist þá fyrst og fremst að því að undirbúningur ákvörðunar hefði uppfyllt þær lágmarkskröfur sem leiddu af reglum um þessi mál og forsendur ákvörðunar hefðu almennt verið forsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi upplýsingar.
Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu ritaði umboðsmaður bréf til utanríkisráðherra í tilefni af athugun sinni á máli A þar sem hann kom á framfæri þeirri ábendingu við utanríkisráðuneytið að það yrði framvegis vandað betur til efnis rökstuðnings í starfsmannamálum. Tilefni þessarar ábendingar var að í rökstuðningi ráðuneytisins til A kom fram að það hefði auk sjónarmiða um leiðtogahæfileika, stjórnunarreynslu og samskiptahæfni verið höfð hliðsjón af 1. gr. og 24. gr. laga nr. 96/2000 við ákvörðun um skipun sendifulltrúa þar sem einungis ein kona væri nú skipuð sendifulltrúi í utanríkisþjónustunni. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kom fram að það hefðu verið mistök af hálfu ráðuneytisins að vísa til ákvæða jafnréttislaga með þeim hætti sem gert var í rökstuðningnum þar sem slík sjónarmið hefðu ekki ráðið úrslitum við endanlega niðurstöðu í málinu. Í bréfi sínu benti umboðsmaður utanríkisráðuneytinu á að þess væri jafnan gætt að efni rökstuðnings sem látinn væri í té umsækjendum um starf hjá ráðuneytinu væri í samræmi við þær raunverulegu ástæður sem réðu niðurstöðunni um hver var ráðinn. Þær skýringar sem kæmu fram í rökstuðningi kynnu m.a. að hafa áhrif þegar umsækjandi ákvæði hvort hann teldi ástæðu til að aðhafast í tilefni af því hann hefði ekki fengið það starf sem hann sótti um. Það hvort ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með síðari breytingum, eða forgangsregla sú sem Hæstiréttur hefði að þessu leyti byggt á hefði haft þýðingu við ákvörðun um ráðningu í starf hefði m.a. þýðingu um þau réttarúrræði sem viðkomandi stæðu til boða um málskot til kærunefndar jafnréttismála. Sú staða gæti einnig haft áhrif þegar kæmi að því hvort uppfyllt væru skilyrði til að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis.
Bréf mitt til utanríkisráðherra, dags. 4. júní 2008, er svohljóðandi:
Eins og kemur fram í bréfi mínu til lögmanns A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég lokið umfjöllun minni um mál hans sem kvörtunin laut að. Ég rita hins vegar bréf þetta vegna efnis þess rökstuðnings sem ráðuneytið veitti A í bréfi ráðuneytisstjóra til hans, dags. 23. maí 2007.
Í bréfi ráðuneytisstjórans kemur fram að allir umsækjendur hafi uppfyllt grunnkröfur en við val á milli þeirra hafi verið litið sérstaklega til leiðtogahæfileika, stjórnunarreynslu og samskiptahæfni. Síðan segir svo: „Ennfremur þótti rétt, í ljósi þess að einungis ein kona er nú skipuð sendifulltrúi í utanríkisþjónustunni, að hafa hliðsjón af 1. gr. og 24. gr. l. nr. 96/2000 við ákvörðun um þessa skipun.“ Af framangreindu verður ráðið að ráðuneytið hafi byggt skipun í embætti sendifulltrúa sérstaklega á sjónarmiðum er lúta að leiðtogahæfileikum, stjórnunarreynslu og samskiptahæfni. Til viðbótar þessu varð ekki annað ráðið af rökstuðningnum en höfð hefði verið hliðsjón af 1. gr. og 24. gr. laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, þar sem einungis ein kona hefði þá verið skipuð sendifulltrúi í utanríkisþjónustunni.
Eins og efni ofangreinds rökstuðnings var úr garði gert mátti A vera í þeirri góðu trú að tilvísun í umrædd ákvæði jafnréttislaga hafi haft einhverja þýðingu við skipun í embætti sendifulltrúa, þótt ekki verði ráðið með beinum hætti hve mikla þýðingu þessi tilvísun hafði, enda benti hann á þennan rökstuðning í kvörtun sinni til mín og gerði athugasemd við það að í auglýsingu ráðuneytisins hefði ekki verið tekið fram að það hefði verið ætlun ráðuneytisins að stuðla að jafnari kynjaskiptingu, sbr. 2. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000.
Í ljósi þess hvernig rökstuðningurinn var úr garði gerður ákvað ég að rita bréf til ráðuneytis yðar, dags. 21. apríl 2008. Óskaði ég m.a. eftir því að ráðuneyti yðar skýrði nánar hvernig það hefði verið haft hliðsjón af 1. og 24. gr. laga nr. 96/2000 og hvaða áhrif þessi lagaákvæði hefðu haft á þær ákvarðanir sem teknar voru í málinu. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 14. maí sl., er m.a. tekið fram að það hafi verið mistök af hálfu ráðuneytisins að vísa til ákvæða jafnréttislaga með þeim hætti sem gert var í rökstuðningnum þar sem slík sjónarmið hafi ekki ráðið úrslitum við endanlega niðurstöðu í málinu. Einnig er tekið fram að forgangsreglan sem dómstólar hafa talið felast í lögum um jafnan rétt karla og kvenna hafi ekki átt við í málinu. Samkvæmt þessu er ljóst að ráðuneytið viðurkennir að tilvísun í ákvæði jafnréttislaga hafi verið mistök og að forgangsreglan, reglan sem Hæstiréttur Íslands hefur mótað um „að konu skuli veita starf, ef hún er að minnsta kosti jafnt að því komin, að því er varðar menntun og annað, sem máli skiptir, og karlmaður, sem við hana keppir, ef á starfssviðinu eru fáar konur“, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 2. desember 1993 í máli nr. 339/1990 og dóm frá 28. nóvember 1996 í máli nr. 431/1995, hafi ekki haft þýðingu.
Eins og kemur fram í bréfi mínu til A tel ég ekki tilefni til þess að aðhafast frekar að fengnum þessum skýringum ráðuneytisins, enda viðurkennir ráðuneytið að þarna hafi verið um mistök að ræða og gerðar hafi verið ráðstafanir til þess að koma í veg fyrir að svona tilvik endurtaki sig. Engu að síður tel ég ástæðu til að koma þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að þess sé jafnan gætt að efni rökstuðnings sem látinn er í té umsækjendum um starf hjá ráðuneytinu sé jafnan í samræmi við þær raunverulegu ástæður sem réðu niðurstöðunni um hver var ráðinn. Þær skýringar sem koma fram í rökstuðningi kunna meðal annars að hafa áhrif þegar umsækjandi ákveður hvort hann telur ástæðu til að aðhafast í tilefni af því að hann hefur ekki fengið það starf sem hann sótti um. Það hvort ákvæði laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, með síðari breytingum, eða áðurnefnd forgangsregla hefur haft þýðingu við ákvörðun um ráðningu í starf hefur meðal annars þýðingu um þau réttarúrræði sem viðkomandi standa til boða um málskot til kærunefndar jafnréttismála. Sú staða getur einnig haft áhrif þegar kemur að því hvort uppfyllt eru skilyrði til að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í bréfi mínu til ráðuneytis yðar, dags. 21. apríl sl., vakti ég athygli á því að áþekk tilvísun til jafnréttislaga og um er fjallað í þessu máli hafði einnig orðið mér tilefni til umfjöllunar í áliti mínu frá 28. janúar sl. í máli nr. 4699/2006. Það er því ástæða til að vera á varðbergi um að betur sé gætt að því hvort og þá hvaða áhrif ákvæði þeirra laga hafa í reynd þegar teknar eru ákvarðanir um ráðningar í störf hjá opinberum aðilum og rétt sé frá því greint í undirbúningsgögnum og rökstuðningi. Ég læt hins vegar við það sitja á þessu stigi að koma þessu á framfæri við ráðuneytið sem ábendingu um að framvegis verði betur vandað til rökstuðnings í tilvikum sem þessum rétt eins og ráðuneytið hefur boðað í bréfi til mín.
Í kafla IV. í bréfi mínu til lögmanns A, dags. 4. júní 2008, kemur eftirfarandi fram:
Í kvörtuninni gerir umbjóðandi yðar athugasemdir við það að í auglýsingu utanríkisráðuneytisins hafi ekki verið tekið fram um þann tilgang að ætlunin við skipun í embætti sendifulltrúa hefði verið m.a. að stuðla að jafnari kynjaskiptingu meðal sendifulltrúa. Telur hann að það hafi verið nauðsynlegt og vísar í því sambandi til beins orðalags í 2. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000, um jafna stöðu og jafnan rétt karla og kvenna. Af þessu tilefni vil ég taka fram að í bréfi ráðuneytisstjóra til umbjóðanda yðar, dags. 23. maí 2007, kemur fram að allir umsækjendur hafi uppfyllt grunnkröfur en við val á milli þeirra hafi verið litið sérstaklega til leiðtogahæfileika, stjórnunarreynslu og samskiptahæfni. Síðan segir: „Enn fremur þótti rétt, í ljósi þess að einungis ein kona er skipuð sendifulltrúi í utanríkisþjónustunni, að hafa hliðsjón af 1. gr. og 24. gr. l. nr. 96/2000.“ Er þetta í samræmi við það sem fram kom í minnisblaði þeirra starfsmanna ráðuneytisins sem fjölluðu um umsóknirnar og skilað var til ráðherra en auk þess texta sem tekin er upp hér að framan sagði þar í framhaldi af tilvitnuninni til lagaákvæðanna: „... við tillögugerð til ráðherra.“
Í ljósi þess að utanríkisráðuneytið sagðist samkvæmt ofangreindu hafa haft hliðsjón af 1. og 24. gr. laga nr. 96/2000 við skipun í embætti sendifulltrúa ákvað ég að rita bréf til ráðuneytisins, dags. 21. apríl 2008. Óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði nánar hvernig það hefði verið gert og hvaða áhrif þessi lagaákvæði hefðu haft á þær ákvarðanir sem teknar voru í málinu. Væri það afstaða ráðuneytisins miðað við það orðalag að „einungis ein kona væri skipuð sendifulltrúi í utanríkisþjónustunni“ að ætlunin hefði verið við ákvarðanir um ráðningar í fjórar stöður í embætti sendifulltrúa að stuðla að jafnari kynjaskiptingu í hópi sendifulltrúa óskaði ég eftir að fram kæmi viðhorf ráðuneytisins til þess hvernig það samrýmdist því fyrirkomulagi sem viðhaft hefði verið við auglýsingu starfanna.
Svar utanríkisráðuneytisins barst mér 15. maí sl. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:
„Með skipun í þau fjögur embætti sendifulltrúa sem hér er til umfjöllunar var ekki tilgangur utanríkisráðuneytisins að stuðla að jafnari kynjaskiptingu meðal sendifulltrúa í utanríkisþjónustunni. Tilgangurinn var að skipa hæfustu umsækjendurna í embættin. Í samræmi við þann tilgang var í auglýsingu hvorki gefið í skyn né óskað fremur eftir konum en körlum í starfið. Ráðuneytið hafði hins vegar í huga við yfirferð umsókna og undirbúning að skipun ráðherra í embættin að sú staða gæti komið upp að skylt yrði að beita þeirri forgangsreglu sem dómstólar hafa talið felast í lögum um jafnan rétt karla og kvenna. Ráðuneytið taldi hins vegar ekki nauðsynlegt að taka það fram í auglýsingu að ef þessi staða kæmi upp yrði forgangsreglunni beitt enda er hér um almenna reglu að ræða, sem gildir um allar opinberar ráðningar, en ekki valkvætt sjónarmið.
Eins og framlagt minnisblað ráðuneytisins ber með sér taldi hópur lykilstjórnenda ráðuneytisins að tilteknir þrír umsækjendur væru öðrum hæfari til að hljóta skipun í embættin. Hópurinn var í vinnu sinni mjög meðvitaður um að á þeim tíma var einungis ein kona í hópi sendifulltrúa í utanríkisþjónustunni og taldi ljóst að ef erfitt yrði að gera uppá milli tiltekinna umsækjenda gæti komið til þess að skylt yrði að beita framangreindri forgangsreglu. Eftir að hafa farið yfir málið í heild sinni komst hópurinn hins vegar að þeirri einróma niðurstöðu að rétt væri að raða þessum þremur hæfustu umsækjendum upp í styrkleikaröð og áttu tilvísanir til forgangsreglunnar þegar af þeirri ástæðu ekki lengur við. Hvað varðar fjórða embættið treysti hópurinn sér ekki til að gera uppá milli annarra sex tiltekinna umsækjenda, en þar sem þeir voru allir sama kyns var tilvísun til forgangsreglunnar með sama hætti ofaukið í því tilviki. Að teknu tilliti til þeirra sjónarmiða sem koma fram í tilvitnuðu áliti umboðsmanns frá 28. janúar sl. telur ráðuneytið því að það hafi verið mistök af þess hálfu að vísa til ákvæða jafnréttislaga með þeim hætti sem gert var í rökstuðningi fyrir ákvörðunum, enda ljóst að slík sjónarmið réðu ekki úrslitum við innbyrðis röðun umsækjenda eða endanlega niðurstöðu í málinu. Ráðuneytið hefur þegar gert ráðstafanir til að breyta verkferlum sínum til að koma í veg fyrir að svona tilvik endurtaki sig.“
Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að það hafi ekki beinlínis verið ætlun utanríkisráðuneytisins með ráðningu í umrædd embætti að stuðla að jafnari kynjaskiptingu meðal sendifulltrúa í utanríkisþjónustunni. Tilgangurinn hafi verið að skipa hæfustu umsækjendurna í embætti. Því hafi í auglýsingu hvorki verið gefið í skyn né óskað fremur eftir konum en körlum í starfið. Með tilliti til þessara orða ráðuneytisins er ljóst að 2. málsl. 2. mgr. 24. gr. laga nr. 96/2000 átti ekki við í málinu en sá málsliður gerir ráð fyrir því að það skuli koma fram í auglýsingu ef tilgangur auglýsandans er að stuðla að jafnari kynjaskiptingu innan starfsgreinarinnar. Með tilliti til þeirra skýringa sem ráðuneytið hefur nú gefið er það niðurstaða mín að ekki hafi verið nauðsynlegt að haga auglýsingu um embættin í samræmi við þá athugasemd sem fram kemur í kvörtun umbjóðanda yðar um framangreint atriði.
Af umræddum skýringum verður enn fremur ráðið að ráðuneytið hafi við yfirferð og undirbúning að skipun ráðherra í embættin haft í huga að það gæti komið til kasta forgangsreglunnar, reglu sem Hæstiréttur hefur mótað um túlkun á jafnréttislögum og leiðir almennt til þess að kona eigi rétt til starfs ef umsækjendur eru metnir jafnhæfir, hvað varðar menntun, starfsreynslu o.fl, og fáar konur eru á viðkomandi starfssviði. Hins vegar hafi forgangsreglan ekki átt við um skipanirnar fjórar í embætti sendifulltrúa þar sem þrír af þessum fjórum hafi verið taldir hæfastir úr hópi umsækjenda og sá fjórði hafi verið valinn úr hópi annarra umsækjenda af sama kyni sem komu helst til greina. Það hafi verið mistök af hálfu ráðuneytisins að vísa til ákvæða jafnréttislaga með þeim hætti sem gert hafi verið í rökstuðningi fyrir ákvörðunum þar sem þau sjónarmið sem ráðin verða af ákvæðunum hafi ekki ráðið úrslitum við innbyrðis röðun umsækjenda eða endanlega niðurstöðu í málinu. Samkvæmt því sem hér er rakið er ljóst að utanríkisráðuneytið viðurkennir að það hafi verið mistök að vísa til 1. og 24. gr. laga nr. 90/2006, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna, eins og gert var í rökstuðningi þeim sem veittur var umbjóðanda yðar og kom fram í bréfi ráðuneytisstjóra til hans. Því verður ekki séð að tilvísunin hafi í reynd haft áhrif í málinu og þar með haft áhrif á hver niðurstaðan varð gagnvart umbjóðanda yðar. Einnig er ljóst samkvæmt framangreindu að ekki reyndi á forgangsregluna í þessu máli. Af þessu leiðir að ekki verður annað ráðið af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins en að þau sjónarmið sem tilgreind voru í auglýsingu ráðuneytisins hafi eingöngu verið ráðandi við mat á því hvaða umsækjendur fengju skipun í embætti sendifulltrúa.
Í bréfi yðar til mín frá 2. júní 2008 er því lýst að ekki sé fallist á skýringu ráðuneytisins um að mistök hafi verið gerð varðandi tilvísun í ákvæði jafnréttislaga. Þá er vakin athygli á því að hvergi er haldið fram í bréfi ráðuneytisins til mín frá 14. maí að mistök hafi verið gerð í tillögugerð til ráðherra, sbr. minnisblað til utanríkisráðherra frá 22. maí 2007, heldur lúti mistökin eingöngu að rökstuðningi fyrir ákvörðunum sem var sendur umsækjendum um embættin. Af þessu tilefni vil ég benda á að ég hef ekki undir höndunum gögn sem leiða í ljós að umrædd skýring ráðuneytisins sé röng. Í umræddu bréfi ráðuneytisins til mín er vikið að því að það hafi verið mistök að vísa í ákvæði jafnréttislaga með þeim hætti sem gert var í rökstuðningi. Þótt ekki hafi verið minnst á tillögugerð til ráðherra leiðir af eðli máls að tilvísun í ákvæði jafnréttislaga í tillögugerðinni féllu með sama hætti undir það sem ráðuneytið segir hafa verið mistök enda um sömu ákvæði að ræða og vísað var í rökstuðningnum. Þrátt fyrir að utanríkisráðherra hafi lagt framangreint minnisblað sem hafði að geyma tillögugerðina til grundvallar verður ekki séð að skipun í embætti sendifulltrúa hafi verið haldin verulegum annmarka þar sem það liggur fyrir samkvæmt rökstuðningi, minnisblaðinu og skýringum ráðuneytisins til mín að þau sérstöku sjónarmið sem tilgreind voru í auglýsingu ráðuneytisins hafi ráðið för við val á umsækjendum.
Með vísan til framangreinds tel ég ekki tilefni til að gera athugasemdir við efni auglýsingar utanríkisráðuneytisins. Ég vek þó athygli á því að ég hef í dag ritað utanríkisráðherra bréf, sem er hjálagt bréfi þessu, þar sem ég minni á nauðsyn þess að efni rökstuðnings sem látin er í té umsækjendum um störf á vegum ráðuneytisins sé jafnan í samræmi við þær raunverulegu ástæður sem réðu niðurstöðunni.