Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 10. júní 2008, til félags- og tryggingamálaráðherra og heilbrigðisráðherra er svohljóðandi:

I.

Tilefni bréfsins.

Síðastliðin þrjú ár hafa mér borist ýmis erindi og kvartanir sem hafa beinst að tilteknum álitaefnum sem varða réttarstöðu aldraðra og stjórnsýslu málefna þeirra, þ.e. þeirra einstaklinga sem hafa náð 67 ára aldri. Þessi erindi hafa m.a. beinst að:

a) grunnfjárhæð ellilífeyris;

b) ákvörðunum Tryggingastofnunar ríkisins um niðurfellingu ellilífeyris og greiðslu vasapeninga þess í stað samkvæmt ákvæðum laga um almannatryggingar;

c) þátttöku vistmanna á hjúkrunar- og dvalarheimilum í dvalarkostnaði samkvæmt ákvæðum sömu laga;

d) aðbúnaði aldraðra á stofnunum og í húsnæði fyrir aldraðra og eftirliti stjórnvalda með þeim málum og

e) kaupum aðstandenda á aðstoð og viðbótarþjónustu inn á hjúkrunarheimili.

Þessi erindi urðu mér tilefni til frekari og heildstæðari athugunar þessara mála. Ákvað ég þannig að fjalla um þau á almennum grundvelli í stað þess að athugun mín beindist að einstökum ákvörðunum eða tilvikum. Þessi atriði og fleiri sem ég hef skoðað í tengslum við málefni aldraðra á síðustu misserum hafa orðið mér tilefni til að staðnæmast sérstaklega við:

a) Hvort þau ákvæði laga og reglna sem gilda um þessi mál uppfylli þær kröfur sem leiða af stjórnarskrá Íslands og þeim alþjóðaskuldbindingum sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að fylgja.

b) Hvort stjórnsýsluleg meðferð þessara mála uppfylli þær kröfur sem leiða af lögum og reglum um stjórnsýsluna, þ.m.t. stjórnsýslulög, ef þau eiga við, og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýslunnar.

Í tilefni af þessu málum óskaði ég eftir upplýsingum og skýringum bæði frá Tryggingastofnun ríkisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu auk þess sem ég aflaði upplýsinga frá ýmsum stjórnvöldum og stofnunum aldraðra. Þessi upplýsingaöflun var af minni hálfu hugsuð sem liður í undirbúningi þess að ég fjallaði um þessi málefni í sérstöku máli að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þessari vinnu var ekki lokið þegar ný ríkisstjórn tók við í maí 2007 en í stefnuyfirlýsingu hennar kom m.a. fram að ríkisstjórnin legði áherslu á að styrkja stöðu aldraðra og öryrkja og unnið yrði að einföldun almannatryggingakerfisins. Þá voru boðaðar ýmsar breytingar á þessum málum. Ég taldi því rétt að fresta frekari vinnu af minni hálfu við umrædd mál meðan séð yrði hver framvinda þessara mála almennt yrði hjá stjórnvöldum. Var það gert í samræmi við það vinnulag sem ég hef almennt viðhaft um að fresta um sinn frekari vinnslu máls ef fram hafa komið áform stjórnvalda um breytingar og sýnt er að unnið sé að þeim. Fram hefur komið að af hálfu ríkisstjórnarinnar er m.a. unnið að endurskoðun laga um almannatryggingar með skipun verkefnisstjórnar og um síðustu áramót voru verkefni á sviði almannatrygginga, lífeyrismála og málefna aldraðra flutt milli ráðuneyta. Þá eru fyrirhugaðar breytingar á starfi þeirra stofnana ríkisins sem fara með yfirstjórn þessara mála.

Með tilliti til þessa hef ég ákveðið að fara þá leið að kynna þeim ráðherrum félags- og tryggingamála og heilbrigðismála sem nú fara með þessi mál að hverju þessi athugun mín hefur beinst og þá niðurstöðu mína að hafast ekki frekar að vegna þessara mála að sinni heldur sjá hver verður niðurstaða þeirrar endurskoðunar og breytinga sem nú hafa verið boðaðar. Áður en ég vík nánar að þeim einstöku atriðum sem athugun mín hefur beinst að tel ég ástæðu til að leggja áherslu á að í þessum málaflokki reynir sérstaklega á þær kröfur sem leiða af stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum um inntak og efni þeirra réttinda, þ.m.t. um fjárhæðir aðstoðar. Þegar kemur að meðferð stjórnvalda á þessum málum reynir auk þess á í hvaða mæli að gæta þarf að hinum almennu reglum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð og efni ákvarðana. Ég tel því brýnt, og þá meðal annars í ljósi þess sem komið hefur fram við athugun mína, að við þá endurskoðun og vinnu við breytingu á fyrirkomulagi þessara mála, þ.m.t. um starfshætti þeirra stofnana ríkisins sem fara með þessi mál, verði gerðar nauðsynlegar úttektir og þær lagðar fram samhliða frumvörpum til lagabreytinga annars vegar um þær lágmarkskröfur sem leiða af stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum um efni þeirra reglna sem setja þarf um þessi mál og hins vegar um hvaða áhrif breytt fyrirkomulag þessara mála, og þá eftir atvikum í tengslum við það sem áfram verður óbreytt, hefur á verkefni stjórnsýslunnar. Um síðara atriðið er mikilvægt að greina hvaða reglur stjórnsýsluréttarins eigi við, þ.m.t. hvort um sé að ræða ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulög, hvert megi ætla að verði umfang verkefnanna og þar með áhrif á þann mannafla sem þarf til að sinna þessum verkefnum, bæði um fjölda og þekkingu. Ég vek í þessu sambandi athygli á þeim sjónarmiðum sem ég varpaði fram í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2005, bls. 21 – 24, um það sem ég nefndi stjórnsýslumat vegna lagafrumvarpa. Ég tek það fram að ég tel að undirbúningur af þessu tagi sé meðal annars sérstaklega brýnn með tilliti til þess að hér um að ræða margþætt og oft flókin viðfangsefni, m.a. út frá lagalegum sjónarmiðum, er varða verulegan hluta landsmanna og að framkvæmd þessara mála kemur fjöldi fólks bæði í stofnunum ríkisins og utan þeirra, nema ætlunin sé að einfalda kerfi þessara mála mjög verulega.

II.

Lagaáskilnaðarregla stjórnarskrárinnar og

fjölþjóðlegir samningar.

Ljóst er að þau álitaefni sem hafa komið á mitt borð og ég nefndi hér að framan varða meðal annars grundvallarréttindi aldraðra einstaklinga gagnvart opinberum aðilum, ríki og sveitarfélögum, þegar breytingar verða á félagslegri og fjárhagslegri stöðu þeirra vegna aldurs og oft breytinga á heilsu. Hér reynir því á hvaða lágmarkskröfur þessir einstaklingar eigi að lögum til aðstoðar og þjónustu af hálfu hins opinbera.

Í þessu sambandi tel ég rétt að vekja athygli á þeim réttarheimildum sem mestu skipta í þessu sambandi. Samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna meðal annars elli. Í athugasemd við þetta ákvæði í frumvarpi til stjórnskipunarlaga var vakin athygli á því að í ákvæðinu væri „gengið út frá að nánari reglur um félagslega aðstoð af þessum meiði verði settar með lögum, en með ákvæðinu er markaður sá rammi að til þurfi að vera reglur sem tryggja þessa aðstoð.“ Síðan segir að benda megi á að í félagssáttmála Evrópu og alþjóðasamningi um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi séu ýmsar reglur af sama toga og hér um ræðir. Er sérstök athygli vakin á 12. og 13. gr. félagsmálasáttmálans og 11. og 12. gr. alþjóðasamningsins. (Alþt. 1994, A-deild, bls. 2109 – 2110.)

Það er því ljóst að við setningu 76. gr. stjórnarskrárinnar árið 1995 var horft sérstaklega til þeirra fjölþjóðlegu samninga sem fjalla um þessi mál og Ísland hefur gerst aðili að. Félagsmálasáttmáli Evrópu var fullgiltur af Íslands hálfu 15. janúar 1976, og birtur með auglýsingu nr. 3/1976 í C-deild Stjórnartíðinda. Í þeim ákvæðum sáttmálans sem vísað var til hér að framan er mælt fyrir um rétt til félagslegs öryggis og rétt til félagslegrar aðstoðar og læknishjálpar. Í V. kafla samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar nr. 102, um lágmark félagslegs öryggis, sem Ísland hefur einnig fullgilt, sbr. auglýsingu nr. 75/1961 sem birt er í B-deild Stjórnartíðinda 17. maí 1961 er fjallað um ellilífeyri og skyldu til að tryggja tryggðum ellilífeyri. Í 67. gr. þeirrar samþykktar er mælt fyrir um þær reglur, sem þetta lágmark þarf að uppfylla og kemur þar meðal annars fram að um skerðingar geti ekki verið að ræða nema vegna verulegra viðbótarfjárhæða. Í 11. og 12. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem fullgiltur var af Íslands hálfu 22. ágúst 1979, sbr. auglýsingu nr. 10/1979 sem birt er í C-deild 28. ágúst 1979, er meðal annars viðurkenndur réttur sérhvers manns til viðunandi lífsafkomu fyrir hann sjálfan og fjölskyldu hans, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis og sífellt batnandi lífsskilyrða og rétt sérhvers manns til þess að njóta líkamlegrar og andlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er. Hér er einnig ástæða til að minna á dóm Hæstaréttar frá 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 en þar reyndi m.a. á túlkun íslenskra laga á þessu sviði með tilliti til hinna alþjóðlegu samninga og í þeim dómi vísar rétturinn m.a. til áðurnefndrar 67. gr. samþykktar Alþjóðavinnumálastofnunarinnar.

Hvað sem líður þeim ályktunum sem kunna að verða dregnar af ofangreindum dómi Hæstaréttar um réttindi sem leiða beint af stjórnarskránni sjálfri og hugsanlegt lágmarksinntak þeirra, þá verður að mínu áliti ekki hjá því litið að með ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar er sú frumskylda lögð á Alþingi að það taki afstöðu í formi löggjafar til þess hvaða rétt menn skuli eiga til félagslegrar aðstoðar af hálfu hins opinbera, ríkis og sveitarfélaga, meðal annars vegna elli. Það leiðir í eðli sínu af þessari skyldu að löggjafanum ber að sjá til þess að fyrir hendi séu almennar, aðgengilegar og skýrar reglur um inntak þeirrar aðstoðar sem einstaklingar eiga rétt á vegna elli og annarra þar tilgreindra atriða, hvort sem sú aðstoð er í formi þjónustu og umönnunar eða fjárframlaga. Í þessu sambandi tel ég mikilvægt að haft sé í huga að þau réttindi sem löggjafanum er ætlað að kveða á um tengjast flest þeim tímapunkti í lífi hinna öldruðu einstaklinga þegar heilsunni tekur að hraka. Aðstæður þessara einstaklinga eru þó vissulega æði misjafnar, heilsufarslega jafnt sem félagslega. Í mörgum tilvikum eiga aldraðir þó oftar en ekki erfitt með að bera hönd fyrir höfuð sér og standa sjálfir vörð um þau réttindi sem þeim eru fengin í lögum. Af þessum sökum er sérstaklega brýnt að ákvæði laga séu skýr um hver réttindi þessara einstaklinga eru og þá eftir atvikum einnig hvaða leiðir þeim og aðstandendum þeirra séu færar þegar þeir eru ósáttir við ákvarðanir um inntak þeirrar þjónustu og framlaga sem þeim er veitt.

Að mínum dómi lúta þær reglur sem mest áhrif hafa á fjárhagslega og félagslega stöðu aldraðra einstaklinga, þegar sleppir fjárhæð ellilífeyris og annarra bótagreiðslna, annars vegar að aðgengi að þjónustunni, þ.m.t. húsnæði eða dvalarúrræði, og hins vegar hlutdeild einstaklinganna í kostnaði við dvöl á dvalarheimilum og hjúkrunardeildum. Að því er lýtur að síðarnefnda atriðinu þá kann slík hlutdeild í dvalarkostnaði eftir atvikum að ráðast af niðurfellingu lífeyrisgreiðslna og bóta tengdum öldruðum einstaklingi og viðbótargreiðslum í formi vistunarframlags sem ræðst af tekjum viðkomandi. Þegar teknar eru ákvarðanir um aðgengi að þjónustu og kostnaðarhlutdeild kann það enn fremur að vera sérstakt athugunarefni hvernig búið er um slíkrar ákvarðanir í lögum þegar umrædd þjónusta er veitt utan opinberra stofnana og þá af sjálfseignarstofnunum og einkaaðilum en ríkið, og hugsanlega að einhverju marki sveitarfélag, greiðir fyrir umrædda þjónustu.

III.

Stjórnsýslureglur og málefni aldraðra.

Í réttarskipan okkar gerum við mun á hvort lögskipti okkar og daglegar athafnir fari eftir því sem nefnt eru einkaréttarlegar reglur eða hinum sérstöku reglum sem gilda um starfsemi og viðfangsefni hins opinbera. Í fyrri flokkinn falla þau viðfangsefni sem einstaklingar, félög og fyrirtæki leiða til lykta sín í milli á grundvelli frelsis til athafna og viðskipta innan þess ramma sem almennar lagareglur setja. Það einkenni þessara mála að aðilar ráða sjálfir hvort þeir stofna t.d. til viðskipta eða kaupa þjónustu, við hverja þeir semja og fyrir hvaða verð. Á einkamarkaði er í meginatriðum byggt á því að samkeppni og eftirlit með henni stuðli að jafnræði aðila og eðlilegum viðskiptaháttum.

Á vettvangi hins opinbera eru það lögin sem Alþingi setur sem marka í senn þær valdheimildir og þær efnisreglur sem stjórnsýsla ríkis og sveitarfélaga ber að fylgja í störfum sínum. Hinir almennu borgarar hafa að jafnaði ekki frelsi um hvernig eða geta samið um að málum þeirra hjá hinu opinbera er ráðið til lykta með þeim hætti sem þeir óska. Stjórnsýslan fer með einhliða vald og ber í störfum sínum að fylgja lögum. Þessi aðstaða hefur leitt til þess að í tímans rás hafa mótast hér á landi og löndum sem búa við áþekka réttarskipun og hér sérstakar reglur um meðferð mála og grundvöll ákvarðana í stjórnsýslunni. Þarna vísa ég til svonefndra óskráðra grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins en þessar reglur höfðu löngu áður en sérstök stjórnsýslulög voru sett í þessum löndum hlotið viðurkenningu sem réttarheimild í störfum stjórnsýslunnar, úrlausnum dómstóla og störfum umboðsmanna þjóðþinganna. Umræddar grundvallarreglur lúta bæði að málsmeðferð, svo sem hæfi, rannsókn máls og andmælarétti, og efni ákvörðunar, svo sem jafnræði, meðalhófi og málefnalegum sjónarmiðum. Þessum reglum er ætlað að auka réttaröryggi borgaranna í samskiptum við stjórnvöld og veita þeim þátttökurétt í undirbúningi ákvarðana stjórnvalda um mál þeirra. Það er líka mikilvægt að hafa í huga að hinum almennu stjórnsýslureglum er samkvæmt efni sínu ætlað að stuðla að því að ákvarðanir séu teknar á grundvelli fullnægjandi upplýsinga. Hinar óskráðu grundvallarreglur hafa einnig rýmra gildissvið heldur en stjórnsýslulögin sem sett voru 1993 og gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993.

Grunnur að starfsemi hins opinbera er lagður með tekjum sem það aflar í formi skatta, tolla og annarra gjalda og stór þáttur í þessari starfsemi felst í ráðstöfun umræddra fjármuna annars vegar til verkefna sem hið opinbera sinnir í þágu borgara og hins vegar með styrkjum og öðrum greiðslum til einstaklinga, einkaaðila og annarra opinberra aðila. Heimildir Alþingis sem löggjafar- og fjárveitingarvalds til að haga efni ákvarðana um ráðstöfun þessara sameiginlegu fjármuna landsmanna ráðast af stjórnskipunarreglum. Það er hins vegar mikilvægt með tilliti til réttaröryggis borgaranna að ákvarðanir Alþingis séu á hverjum tíma skýrar um það hvort og þá í hvaða mæli ákvarðanir og meðferð stjórnsýslunnar og annarra aðila á þessum fjármunum og sú þjónusta sem veitt er á grundvelli þeirra eigi að lúta hinum sérstöku stjórnsýslureglum.

Hugtakið stjórnsýsla er almennt notað yfir þá starfsemi sem samkvæmt 2. gr. stjórnarskrárinnar fellur undir „framkvæmdarvaldið“ og forseti og önnur stjórnarvöld samkvæmt stjórnarskránni og öðrum landslögum fara með. Þarna er því um að ræða starfsemi ríkis og sveitarfélaga en jafnframt er gengið út frá því að með lögum sé hægt að fela einkaaðila að fara með stjórnsýslu og eftir atvikum að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Það er þannig ekki ótvírætt að gildissvið stjórnsýslureglna ráðist alfarið af því hvort sá sem fer með framkvæmd viðkomandi verkefnis eða töku ákvörðunar teljist til opinberra aðila heldur kann gildissvið reglnanna að ráðast af eðli þess viðfangsefnis sem í hlut á.

Þegar kemur að málefnum aldraðra rísa margvísleg álitaefni um í hvaða mæli sá málaflokkur er viðfangsefni stjórnsýslu eins og hún er skilgreind samkvæmt framansögðu. Hér er ekki færi á því að greina gildandi lög ítarlega að þessu leyti og ég læt því nægja að benda á nokkur dæmi til að skýra þessa stöðu mála. Ákvarðanir um rétt til greiðslu ellilífeyris og annarra bóta almannatrygginga sem og greiðslur sem inntar eru af hendi af hálfu sveitarfélaga á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga eru teknar af stjórnvöldum og lúta því stjórnsýslureglum. Eins og rakið er í kafla VI hér á eftir er útreikningur á hlutdeild vistmanns á öldrunarstofnun samkvæmt V. kafla laga nr. 125/1999 í höndum Tryggingastofnunar ríkisins en dvalarstofnunin annast innheimtuna. Álitamál kunna því að vakna um hvort ákvarðanir um innheimtu á slíkum kostnaði utan þeirra stofnana sem reknar eru af ríki og sveitarfélögum lúti stjórnsýslureglum að því marki sem þær geta átt við.

Þegar aldraður einstaklingur getur ekki lengur búið á heimili sínu getur reynt á hvort og þá hvaða tilkall hann á til þess að annað hvort ríkið eða sveitarfélag hans leysi úr húsnæðisvanda hans og útvegi honum viðeigandi dvalarúrræði. Sé heilsu hins aldraða þannig komið að hann þurfi á sjúkrahúsvist að halda að mati læknis leiðir af lögum að það er viðfangsefni þeirra heilbrigðisstofnana sem ríkið rekur eða hefur samið við að taka við viðkomandi og vista hann þar til hann verður útskrifaður á ný. Ég vek athygli á því að hér er ég að vísa til þeirrar þjónustu sem fellur undir umdæmissjúkrahús og sérhæfða sjúkrahúsþjónustu, sbr. lög nr. 40/2007, um heilbrigðisþjónustu, en ákvarðanir og þar með talið synjun á innlögn á opinbert sjúkrahús kann að falla undir ákvæði stjórnsýslulaga. Ég vík síðar að ákvæðum 16. gr. laganna um að í hjúkrunarrýmum umdæmissjúkrahúsa skv. 1. mgr. 14. gr. laganna og á hjúkrunarheimilum, eða hjúkrunarrýmum dvalarheimila, skuli veitt hjúkrunarþjónusta fyrir þá sem metnir hafa verið í þörf fyrir vistun í hjúkrunarrými, sbr. ákvæði laga um málefni aldraðra.

Sé heilsu hins aldraða þannig komið að hann þurfi ekki nauðsynlega á sjúkrahúsvist að halda en geti þó ekki sjálfur eða með aðstoð aðstandenda leyst sín húsnæðismál verður ekki séð að honum sé í lögum tryggður ákveðinn réttur til þess að opinberir aðilar leysi úr bráðum eða til lengri tíma úr húsnæðisvanda viðkomandi að öðru leyti en því að samkvæmt 46. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, skulu félagsmálanefndir „sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.“ Í sérstökum kafla laganna um þjónustu við aldraða, X. kafli, segir m.a. að sveitarstjórn skuli stuðla að því að aldraðir geti búið við eðlilegt heimilislíf í umgengni við aðra svo lengi sem verða má. Jafnframt verði tryggð nauðsynleg stofnanaþjónusta þegar hennar er þörf og tekið er fram að félagsmálanefnd, eða öldrunarmálaráð, skuli leitast við að tryggja framboð á hentugu húsnæði fyrir aldraða. Önnur ákvæði félagsþjónustulaganna kveða síðan á um að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.

Í lögum um málefni aldraðra nr. 125/1999, með síðari breytingum, eru ýmis ákvæði um flokkun á húsnæði og stofnunum fyrir aldraða, leyfi sem þurfi til að byggja slíkt húsnæði og kröfur sem það þurfi að uppfylla. Í lögum er ekki tekin afstaða til þess hvert skuli vera rekstrarform stofnana fyrir aldraða heldur aðeins tekið fram að eigendur stofnana skipi stjórn þeirra. Lögin kveða ekki sérstaklega á um að það skuli vera verkefni ríkis eða sveitarfélaga að byggja og reka stofnanir aldraðra en þar eru þó ákvæði um skiptingu stofnkostnaðar ef þessir aðilar ákveða að standa saman að byggingu slíkrar stofnunar.

Lög um málefni aldraðra mæla ekki fyrir um rétt einstaklinga til dvalar og búsetu á þeim stofnunum aldraðra sem reistar eru og reknar samkvæmt þeim lögum. Það er ákvörðun eigenda viðkomandi stofnunar hvern þeir taka inn til dvalar og búsetu. Eins og lýst er í kafla IX hér á eftir hefur þetta valfrelsi eigendanna þó verið takmarkað að því er varðar hjúkrunarheimili eða hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum með þeirri lagabreytingu sem gerð var á lögum nr. 125/1999 með lögum nr. 160/2007 þar sem áskilið er að engan megi vista til langdvalar á slíkum stofnun fyrir aldraða nema að undangengnu mati á vistunarþörf. Ég minni á að í lögum um heilbrigðisþjónustu er um vistun á hjúkrunarrýmum umdæmissjúkrahúsa og á hjúkrunarheimilum, eða hjúkrunarrýmum dvalarheimila vísað til laga um málefni aldraðra. Ég vík í kafla IX að álitaefnum sem lúta að stjórnsýslulegri stöðu umrædds vistunarmats og áhrifum þess á úrræði hins aldraða og aðstandenda hans.

Eignarhald og rekstrarform þeirra dvalarstofnana sem nú eru reknar fyrir aldraða hér á landi sem dvalarheimili, sambýli eða sérstakar íbúðir, hjúkrunarheimili eða hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum er með ýmsu móti. Stór hluti þessara stofnana er rekinn í formi sjálfseignarstofnana sem stofnað hefur verið til af félagasamtökum, og í vissum tilvikum einnig eða alfarið af sveitarfélögum. Hluti þessara heimila er rekin af einkaaðilum og síðan eru dæmi um að ríkið eigi og reki slíkar dvalarstofnanir, og þá sem hluta af heilbrigðisstofnunum. Ég vek athygli á að hvað sem líður þessari stöðu mála um eignarhald og þar með rekstrarábyrgð á þessum stofnunum eru þær að því er best verður séð nær allar taldar upp í fjárlögum fyrir árið 2008 undir heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu þegar fjallað erum um fjármál ríkisaðila í A-hluta.

Þrátt fyrir þetta mismunandi form á eignarhaldi og rekstri þessara öldrunarstofnana eiga þær það sameiginlegt að rekstur þeirra er að stærstum hluta til kostaður af opinberu fé. Þar koma til svonefnd daggjöld og greiðslur sem Tryggingastofnun ríkisins greiðir samkvæmt lögum um málefni aldraðra. Þessi greiðsluþátttaka ríkisins í dvalar- og umönnunarkostnaði hins aldraða getur leitt til þess að greiðslur ellilífeyris til hans falli niður og jafnframt ef hann er með tekjur yfir ákveðnum mörkum að honum verði gert að greiða sjálfur til viðkomandi stofnunar tiltekna fjárhæð. Ég tek það fram að umræddar greiðslur bæði af hálfu ríkisins og hins aldraða sjálfs eru inntar af hendi án þess að hinn aldraði hafi að lögum einhvern rétt til þess að hafa sjálfur áhrif á þá þjónustu sem hann fær á viðkomandi stofnun og þessum greiðslum er ætlað að mæta kostnaði við.

Það skal tekið fram að sé hlutaðeigandi öldrunarstofnun rekin af ríkinu eða sveitarfélögum er ljóst að hinar almennu stjórnsýslureglur eiga við um ákvarðanir og framkvæmd þjónustu gagnvart vistmönnum, og þá eftir atvikum ákvæði stjórnsýslulaga ef um er að ræða ákvarðanir sem falla undir gildissvið þeirra laga. Sérstök álitaefni geta síðan risið um stöðu þessara reglna þegar um er að ræða sjálfseignarstofnun sem stofnað er til af sveitarfélagi eða sveitarfélögum, einum sér eða með öðrum. Einkaaðila verður hins vegar ekki gert skylt að fylgja stjórnsýslureglum nema slíkt leiði af lögum eða um það sé samið og þá eftir atvikum að fullnægjandi lagaheimild standi til slíkrar samningsgerðar.

Ástæða þess að ég hef gert stöðu stjórnsýslureglna með tilliti til málefna aldraðra að umræðuefni í upphafi þessa bréfs er að ég tel þörf á því að við endurskoðun laga og reglna um þessi mál verði sérstaklega hugað að þeim málum með tilliti til þess hvort þörf sé á að auka réttaröryggi þeirra einstaklinga sem í hlut eiga. Í framkvæmd er mestur hluti þess kostnaðar sem fellur til við rekstur öldrunarstofnana greiddur af opinberu fé eða með lögbundinni greiðsluþátttöku vistmanna. Það á hvern hátt einstakar stofnanir eða heimili rækja þjónustu sína við vistmenn ræðst að meginstefnu til af eigin ákvörðunum stjórnenda stofnananna eða heimilanna innan ramma mjög almennra lagaákvæða og reglna. Sama á einnig við um aðgengi að umræddri þjónustu. Hér vakna upp áleitnar spurningar um sömu álitaefni og liggja að baki þeim grundvallarreglum sem mótast hafa um starfsemi stjórnsýslunnar. Hvað með jafnræði um aðgengi að þjónustunni og inntak hennar? Hvílir einhver skylda á einkaaðila sem rekur öldrunarstofnun að viðhafa meðalhólf í úrræðum gagnvart vistmönnum eða að byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum? Hvert getur sá sem er ósáttur við ákvarðanir stjórnenda einkarekinna öldrunarstofnana leitað ef hann er ósáttur við ákvarðanir þeirra um þá þjónustu sem honum stendur til boða? Þjónustu sem ýmist er greidd af ríkinu eða með lögbundinni greiðsluþátttöku hins aldraða.

Í tengslum við umfjöllun um stjórnsýslureglurnar er rétt að minna á að samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Tekið er fram að starfssvið umboðsmanns taki til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og einnig starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Umboðsmanni er sérstaklega ætlað að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Með tilliti til þess hvernig starfssvið og hlutverk umboðsmanns Alþingis er orðað í lögum kann líka að vera sérstök ástæða til þess að taka betur af skarið um í hvaða mæli sú þjónusta við aldraða sem ákveðin er í lögum og kostuð er af opinberu fé er hluti af þeirri stjórnsýslu sem fellur undir eftirlit umboðsmanns.

IV.

Grunnfjárhæð ellilífeyris.

1.

Til mín leitaði í lok árs 2005 73 ára einstaklingur sem var ósáttur við fjárhæð þess ellilífeyris sem hann fékk greiddan frá Tryggingastofnun ríkisins. Af kvörtuninni varð ráðið að viðkomandi taldi að þær breytingar sem upphaflega höfðu verið gerðar við árslok 1995 um að hverfa frá því að fjárhæð ellilífeyris skyldi fylgja hækkunum launa en fara þess í stað eftir ákvörðun fjárlaga á hverju ári hefði haft í för með sér hlutfallslega lækkun á fjárhæð ellilífeyris. Þótt breytingar hefðu síðar verið gerðar á því hvaða viðmiðunum skyldi fylgja við hækkun ellilífeyris taldi ég þörf á að kanna nánar hvernig sú grunnfjárhæð ellilífeyris sem ákveðin hafði verið 1995 hefði verið fundin út og þá með tilliti til þess að ganga úr skugga um hvort sú fjárhæð og núverandi ellilífeyrir væri í samræmi við þær kröfur sem kynnu m.a. að leiða af alþjóðlegum skuldbindingum um það atriði.

Með bréfi mínu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 30. desember 2005, óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um það hvernig grunnfjárhæð ellilífeyris samkvæmt lögum nr. 117/1993, sbr. nú lög nr. 100/2007, um almannatryggingar, hefði verið ákvörðuð. Í svari ráðuneytisins sem barst mér 3. febrúar 2006 kom fram að leitast hefði verið við síðustu áratugi að lífeyrisbætur almannatrygginga, sem væru grunntryggingar sem tryggja ættu lágmarkstekjur lífeyrisþega, yrðu ekki fjarri lágmarkslaunum. Í svarinu kom hins vegar ekki fram hvernig grunnfjárhæðin hefði verið ákvörðuð. Af því tilefni sendi ég erindi til ráðherra öðru sinni 20. febrúar 2006 og ítrekaði fyrirspurn mína þar að lútandi og að ráðuneytið sendi mér þau gögn sem kynnu að hafa legið fjárhæðinni til grundvallar, þ.m.t. útreikninga um forsendur hennar. Þá óskaði ég sérstaklega eftir að fram kæmi hvort sérstakar athuganir hefðu verið gerðar af hálfu ráðuneytisins á grunnforsendum fjárhæðar ellilífeyris eftir gildistöku reglugerðar nr. 678/1995, um hækkun bóta almannatrygginga, og hvort sú fjárhæð hefði eftir það tekið breytingum umfram það sem leiddi af, fyrst verðlagsbreytingum og síðar hinum árlegu ákvörðunum við afgreiðslu fjárlaga. Í erindinu vísaði ég sérstaklega til 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. laga nr. 97/1995, 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu og 11. og 12. gr. alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi.

Svar ráðuneytisins, dags. 10. mars 2006, ásamt gögnum barst mér 27. sama mánaðar. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Á Íslandi er í gildi svokallað „three-pillar-system“ í ellilífeyri, eins og í mörgum löndum OECD. Þar er fyrst að telja lífeyri almannatrygginga, sem heyrir undir 67. gr. ILO sþ. nr. 102, þar sem gert er að viðmiði að skerðingar bóta verði aldrei meiri en að lágmarkslaunum verði náð. Þetta er það viðmið sem gildir, eins og áður sagði, þegar grunnfjárhæðir lífeyrisbóta eru ákvarðaðar. Þessi útreikningur bóta á Íslandi er einfaldur þar sem upphæð bótanna sjálfra hefur um langa tíð verið ákvarðaður um og yfir lágmarkslaunum, frítekjumark tekjutryggingar er mun hærra en bæturnar sjálfar og skerðing bóta vegna tekna þar yfir nemur einungis 45%, þannig að bótaþeginn hefur ætíð mun hærri tekjur en lágmarkslaun, hafi hann aðrar tekjur utan bóta. Bætur ellilífeyris eru alla jafna einnig yfir 40% af meðallaunum allra meðlima ASÍ, en þar á meðal er fjöldi iðnaðarmanna, sem hafa mun hærri tekjur en ólærðir verkamenn, en það er annað viðmið skv. 67. gr. ILO 102.“

2.

Ég tel rétt í þessu sambandi að árétta að samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 14. gr. laga nr. 97/1995, skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna meðal annars elli. Eins og áður er rakið er í athugasemdum við ákvæðið vísað til 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu, en þar er mælt sérstaklega fyrir um rétt til félagslegs öryggis og rétt til félagslegrar aðstoðar og læknishjálpar.

Í ljósi þeirrar tilvísunar til alþjóðlegra skuldbindinga sem fram koma í lögskýringargögnum við ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar verður ekki annað séð en við meðferð frumvarps þess sem varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 hafi verið uppi ráðagerð að stjórnvöld bæru eftir gildistöku laganna að minnsta kosti að einhverju leyti sambærilegar skuldbindingar til að tryggja félagslegt öryggi og félagslega aðstoð á grundvelli stjórnarskrárinnar og þau höfðu þegar undirgengist samkvæmt þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hefðu undirritað og fullgilt. Sú ályktun verður a.m.k. ekki dregin af frumvarpinu að ákvæði 1. mgr. 76. gr. væri ætlað inntak sem viki í veigamiklum atriðum frá sömu skuldbindingum íslenskra stjórnvalda. Í dómi Hæstaréttar 19. desember 2000 í máli nr. 125/2000 er gengið út frá því að ákvæði 1. mgr. 76. gr. verði að skýra til samræmis við ákvæði félagsmálasáttmála Evrópu og alþjóðasamnings um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Eins og þar er rakið lýtur fyrri samningurinn að því að samningsaðilar skuldbinda sig meðal annars til að koma á eða viðhalda almannatryggingum eða gera þeim það hátt undir höfði, sem krafist er til fullgildingar á alþjóðavinnumálasamþykkt nr. 102, um lágmark félagslegs öryggis. Í V. kafla þeirrar samþykktar, sem Ísland hefur einnig fullgilt, er fjallað um ellilífeyri og skyldu til að tryggja tryggðum ellilífeyri. Í XI. kafla samþykktarinnar, nánar tiltekið í 67. gr. hennar, er svo mælt fyrir um þær reglur, sem uppfylla þarf við ákvörðun ellilífeyris. Þar kemur fram að um skerðingar geti ekki verið að ræða nema vegna verulegra viðbótarfjárhæða.

Í 11. og 12. gr. alþjóðasamnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi, sem fullgiltur var af Íslands hálfu 22. ágúst 1979, sbr. auglýsingu nr. 10/1979 sem birt er í C-deild Stjórnartíðinda 28. ágúst 1979. Lúta ákvæði þessi meðal annars að því að samningsaðilar viðurkenna rétt sérhvers manns til viðunandi lífsafkomu fyrir hann sjálfan og fjölskyldu hans, þar á meðal viðunandi fæðis, klæða og húsnæðis og sífellt batnandi lífsskilyrða og rétt sérhvers manns til þess að njóta líkamlegrar og andlegrar heilsu að hæsta marki sem unnt er.

3.

Eins og rakið var hér að framan varð það erindi sem mér barst og laut að fjárhæð ellilífeyris mér tilefni til þess að kanna hvernig grunnfjárhæð ellilífeyris hefði á sínum tíma verið fundin út, þ.e. hvaða forsendur lágu til grundvallar þeim fjárhæðum sem tilgreindar voru í lögum, í þessu tilviki fyrst á árinu 1993. Ég hafði þá í huga að geta á grundvelli upplýsinga þar um áttað mig í fyrsta lagi á því hvort og hvernig íslensk stjórnvöld hefðu við þessa ákvörðun litið til þeirra fjölþjóðlegu samninga sem vísað var til hér að framan. Í öðru lagi, ef upplýsingar lægju fyrir um þær tölulegu forsendur sem lagðar hefðu verið til grundvallar, hvernig þær féllu að þeim viðmiðunum sem tilgreindar eru í fjölþjóða- og alþjóðasamningum sem Ísland er aðili að og þá eftir atvikum mælingum á framfærslukostnaði. Vitneskja um þessar forsendur og einstaka liði þeirra gæfi líka færi á að sjá hvort breytingar á þeim hafi verið sambærilegar við þær viðmiðanir sem löggjafinn og stjórnvöld hafa valið að nota við breytingar á fjárhæð ellilífeyris. Svör ráðuneytisins hafa fyrst og fremst lotið að því hverjar hafa verið fjárhæðir ellilífeyrisins á mismunandi tímum, við hvaða verðlagsforsendur breytingar hafa miðast og laun tiltekinna hópa. Hins vegar hefur ekki komið fram hvernig hin upphaflega grunnfjárhæð var fundin út og þar með hvort hún byggði á tilteknum forsendum.

Ég tek það fram að ég hef ekki við athugun mína á þessu máli tekið afstöðu til þess beinlínis hvaða þýðingu ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar eða hinir fjölþjóðlegu og alþjóðlegu samningar sem vísað hefur verið til hér að framan kunni að hafa um lágmarksfjárhæð þess ellilífeyris sem greiddur er á hverjum tíma. Ég tel hins vegar ljóst að umræddar réttarheimildir leggi þá skyldu á íslensk stjórnvöld að gæta að því við lagasetningu um fjárhæð og breytingar á ellilífeyri að þau taki afstöðu til þess hvaða þýðingu þær hafi um þetta atriði og hvernig þau telja sig uppfylla þær.

Eins og sést á svari ráðuneytisins hér að framan er þar ekki að finna glögga tölulega greiningu á því hvað hefur verið lagt tölulega til grundvallar fjárhæð ellilífeyris frá og með árinu 1993 umfram það að ætla verður að litið hafi verið að einhverju leyti til lágmarkslauna eins og þau hafa verið ákveðin á hverjum tíma á hinum almenna vinnumarkaði með samningum aðila þar og tiltekinna verðlagsbreytinga. Ég bendi á að ákvæðum laga nr. 100/2007 um greiðslu ellilífeyris er í eðli sínu ætlað að tryggja öldruðum ákveðna lágmarksframfærslu við upphaf lögbundins eftirlaunaaldurs. Þegar framangreint markmið er haft í huga, tel ég einkar óheppilegt að ekki liggi fyrir með skýrari hætti af hálfu löggjafans á hvaða forsendum grunnfjárhæð ellilífeyris er ákvörðuð. Hef ég þá hér einnig í huga þær skyldur sem hvíla á stjórnvöldum, og þá einnig löggjafanum, samkvæmt fyrrnefndu ákvæði stjórnarskrár og alþjóðlegum sáttmálum, að taka afstöðu til þess hvort fjárhæð lífeyris sem þau ákveða að veita á grundvelli 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar sé fullnægjandi til þess að framfleyta fjölskyldu bótaþegans sómasamlega og afmarka í því sambandi þær grundvallarforsendur sem fjárhæðin verður ákvörðuð eftir. Ég tel því rétt í tilefni af þeirri endurskoðun almannatryggingalöggjafarinnar sem nú er unnið að á vegum stjórnvalda að vekja athygli þeirra á þessum atriðum og hvetja til þess að í tengslum við þessa vinnu fari fram greining á þeim forsendum sem framangreindar réttarheimildir gera kröfu um að ákvörðun lágmarksfjárhæð ellilífeyris nái. Þá tel ég miklu varða að þessi greining verði líka birt með aðgengilegum hætti þannig að bæði alþingismenn og þeir sem telja sig málið varða geti tekið afstöðu til þess hvort þær fjárhæðir sem lagt er til að greiddar verði sem ellilífeyrir uppfylli þessar kröfur.

Ég tek að síðustu fram að upplýsingaöflun mín um þetta atriði var af minni hálfu liður í því að leggja mat á hvort tilefni væri til þess að ég tæki það til athugunar á grundvelli 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort það kynnu að vera meinbugir á lögum að ákvæði íslenskra laga um fjárhæð ellilífeyris væru ekki í samræmi við þær skuldbindingar sem leiddi af þeim fjölþjóðlegu og alþjóðlegu samningum sem vísað hefur verið til hér að framan. Með tilliti til þeirrar endurskoðunar sem nú stendur yfir af hálfu stjórnvalda á lagaákvæðum er lúta að málefnum aldraðra o.fl. hef ég hins vegar talið rétt að bíða og sjá hver verður framvinda þessara mála, m.a. á Alþingi, áður en ég tek afstöðu til þess hvort tilefni sé til þess að ég fjalli frekar um þetta mál á grundvelli 11. gr. laga nr. 85/1997.

V.

Stöðvun bóta almannatrygginga vegna sjúkrahúsvistar eða dvalar á stofnun er stjórnvaldsákvörðun.

1.

Hinn 7. desember 2005 barst mér erindi sem beindist að framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins á ákvæðum 21. og 24. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra, sbr. ákvæði 43. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sbr. nú 48. gr. laga nr. 100/2007.

Með bréfi, dags. 18. apríl 2006, óskaði ég eftir að Tryggingastofnun ríkisins veitti mér upplýsingar um afstöðu stofnunarinnar til þess hvort niðurfelling bóta til einstaklinga í tilefni af dvöl á sjúkrahúsi eða stofnun sem framkvæmd væri af tryggingastofnun, sbr. ákvæði 21. og 24. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra og ákvæði 43. gr. laga nr. 117/1993, sbr. nú 48. gr. laga nr. 100/2007, teldist stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig þeim einstaklingum sem bótaréttur væri felldur niður hjá samkvæmt framansögðu vegna dvalar á dvalar- og hjúkrunarheimilum eða í hjúkrunarrými öldrunarstofnunar væri tilkynnt um það, og þ.m.t. um innan hvaða fyrirvara það væri gert miðað við síðasta greiðsludag bóta til þeirra. Með sama hætti óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá hvernig þessum einstaklingum væri af hálfu stofnunarinnar kynntur möguleiki þeirra til að sækja um framlengingu bótagreiðslna og réttur til vasapeninga. Þá óskaði ég að síðustu eftir því að tryggingastofnun lýsti viðhorfi sínu til þess hvort hún teldi þá framkvæmd sem viðhöfð væri hjá tryggingastofnun við framangreindar ákvarðanir um niðurfellingu bótagreiðslna og tilkynningar af því tagi í samræmi við lagalega stöðu þessara ákvarðana og þá sérstaklega með tilliti til ákvæða 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993, sbr. nú 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007.

Í bréfi tryggingastofnunar, dags. 18. maí 2006, er tekið fram að stofnunin líti svo á að stöðvun bóta vegna sjúkrahúsvistar eða dvalar á stofnun teljist stjórnvaldsákvörðun. Í bréfinu kemur jafnframt fram að stofnunin hafi hins vegar „litið svo á að ekki sé annars kostur en að víkja frá ákvæðum stjórnsýslulaga þegar svo ber undir að vistunarmöt berist ekki nægilega tímanlega til að unnt sé að tilkynna lífeyrisþega um fyrirhugaða stöðvun bóta með góðum fyrirvara.“ Þá kemur enn fremur fram að tryggingastofnun hafi alltaf nýtt heimild samkvæmt 8. mgr. 43. gr. laga nr. 117/1993, sbr. nú 8. mgr. 48. gr. laga nr. 100/2007, sem breytt var með 6. gr. laga nr. 17/2008, til að greiða vasapeninga og gerir ekki kröfu um að umsókn sé skilað af því tilefni. Tekur hún fram að í bréfum stofnunarinnar þar sem tilkynnt er um stöðvun lífeyrisgreiðslna sé kveðið á um rétt til vasapeninga og hver fjárhæð þeirra muni verða á mánuði, miðað við fyrirliggjandi tekjuupplýsingar. Það hafi ekki tíðkast fyrr en nýverið að kynna möguleika á framlengingu bótagreiðslna sérstaklega til einstaklinga. Þá segir svo í bréfinu:

„Með ákvæði 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993 [nú 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007] eru lagðar ríkar skyldur á herðar Tryggingastofnun til að kynna sér aðstæður umsækjenda og bótaþega og gera þeim grein fyrir ýtrasta rétti sínum. Stofnunin telur að almennri upplýsingaskyldu sé nokkuð vel sinnt með núverandi útsendingarefni og heimasíðu, þótt eflaust megi ávallt gera betur í þeim efnum. Varðandi þann þátt sem snýr að skyldu stofnunarinnar til að kynna sér aðstæður einstaklinga til hlítar þá skal upplýst að við þann málaflokk sem erindi þetta varðar starfa tveir starfsmenn. Þeir sinna afgreiðslu erinda fyrir landið allt, ásamt því að sjá um útreikninga og frágang greiðslna til dvalar- og hjúkrunarheimila og sinna öðrum skyldum málum. Ekki hefur fengist fjárveiting til að styrkja málaflokkinn eða huga að nauðsynlegum úrbótum sem að honum snúa, hvort sem varðar verklag, kynningarstarfsemi og upplýsingagjöf, aðlögun tölvukerfa eða annað. Ljóst má vera að á meðan svo er útilokað að stofnunin geti vakað yfir öllum aðstæðum greiðsluþega eða haft að því frumkvæði að kanna hagi þeirra daglega.

Eins og fram kemur í bréfi þínu eru þær reglur sem varða málefni aldraðra býsna flóknar. Í kynningarbæklingi sem sendur er væntanlegum lífeyrisþegum við 67 ára aldur þeirra er stuttlega gerð grein fyrir þeim reglum sem gilda þegar dvöl hefst á stofnun. Við árlegt uppgjör vistunarframlags skv. 26. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra er vistmönnum send niðurstaða útreiknings á greiðsluþátttöku þeirra á því ári sem verið er að endurreikna. Útreikningurinn sjálfur er sendur sé þess óskað.

Önnur kynningarstarfsemi varðandi málefnið á sér ekki stað á vegum Tryggingastofnunar. Þess ber þó sérstaklega að geta að starfandi er samráðsnefnd Tryggingastofnunar og hagsmunasamtaka eldri borgara, sem hefur m.a. það markmið að bæta og efla samskipti stofnunarinnar og skjólstæðinga hennar. Má vænta þess að nefndin taki mál þessi til umræðu og freisti þess að leita bóta á því sem betur má fara í þeim samskiptum.

Vissulega væri það til bóta að kynna það fyrirkomulag sem við lýði er með skipulögðum hætti fyrir hagsmunasamtökum, hlutaðeigandi stofnunum og þeim einstaklingum sem málið varðar. Til þess að það geti orðið þarf þó til að koma bæði fjármagn og mannafli sem Tryggingastofnun hefur ekki yfir að ráða þegar þetta er ritað.“

2.

Eins og fram kemur hér að framan er það afstaða tryggingastofnunar að stöðvun bóta vegna sjúkrahúsvistar eða dvalar á stofnun teljist stjórnvaldsákvörðun. Af því tilefni tel ég rétt að taka fram að stjórnsýslulög nr. 37/1993 mæla, eins og kunnugt er, fyrir um þær lágmarkskröfur sem gera verður til stjórnsýslunnar þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir. Samkvæmt því er ljóst að fylgja verður málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaganna við undirbúning og töku fyrrnefndra ákvarðana. Af þessu er enn fremur ljóst að Tryggingarstofnun ríkisins er ekki heimilt að víkja frá ákvæðum stjórnsýslulaga jafnvel þegar svo háttar að vistunarmöt berast ekki nægilega tímanlega að mati stofnunarinnar.

Þá tel ég rétt að vekja athygli á framangreindum skýringum tryggingastofnunar varðandi þá framkvæmd sem viðhöfð hefur verið hjá stofnuninni við ákvarðanir um niðurfellingu bótagreiðslna og tilkynningar af því tagi sérstaklega með tilliti til ákvæða 4. mgr. 47. gr. laga nr. 117/1993, sbr. nú 4. mgr. 52. gr. laga nr. 100/2007. Samkvæmt þeim var það afstaða stofnunarinnar að ekki hefðu fengist fjárveiting til að sinna þeirri skyldu nægjanlega sem á henni hvílir. Tel ég þetta vera athugunarefni. Eins og jafnan verður að leggja áherslu á að samræmi sé í þeim verkefnum sem stofnunum ríkisins er að lögum gert skylt að sinna og fjárveitingum til viðkomandi stofnunar. Að minnsta kosti þarf að liggja ljóst fyrir að Alþingi, fjárveitingarvaldið, hafi fengið tækifæri til að taka afstöðu til sjónarmiða forstöðumanns stofnunar um að fjárveitingar til stofnunar hans séu ekki nægar til að sinna viðkomandi verkefni. Það kann síðan að vera afstaða Alþingis að viðkomandi stofnun eigi að geta sinnt lögbundinni þjónustu innan ramma fjárveitinga sinna og þá með ráðdeild á öðrum sviðum. Gangi slíkt ekki eftir kann að vera tilefni til þess að breyta þeim efnisreglum sem gilda um lögbundin verkefni stofnunarinnar. Að minnsta kosti þarf frá sjónarhóli eftirlitsaðila eins og umboðsmanns Alþingis að vera skýrt hvaða lögbundnu þjónustu Alþingi hefur ákveðið að borgararnir eigi kröfu á af hendi stofnana ríkisins og þar dugir ekki að forstöðumenn stofnana geti svarað því einu til að fjárveitingar séu ekki nægar til að veita þjónustuna.

VI.

Greiðsluhlutdeild vistmanna í dvalarkostnaði.

1.

Hinn 18. nóvember 2005 barst mér erindi frá aðstandenda vistmanns á hjúkrunar- og dvalarheimilinu Holtsbúð í Garðabæ, sem laut að lögmæti innheimtu á greiðsluhlutdeild vistmannsins á dvalarkostnaði vegna dvalar á heimilinu tiltekið tímabil. Ég tel rétt að taka fram að ég lauk erindinu með bréfi 23. desember 2005 þar sem ég taldi að svo stöddu ekki skilyrði til þess að fjalla frekar um málið þar sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði ekki fjallað fyrst um ágreininginn, sbr. álit mitt frá 30. desember 1999 í máli nr. 2125/1997, en afstaða ráðuneytisins lá ekki fyrir í málinu. Þegar umræddur aðstandandi leitaði í framhaldinu til ráðuneytisins var erindi hans framsent úrskurðarnefnd almannatrygginga. Kæru hans var hins vegar vísað frá nefndinni með úrskurði 9. júní 2006 með vísan til þess að ágreiningsefnið ætti ekki undir valdsvið nefndarinnar. Aðstandandinn leitaði að nýju til mín og framhaldinu skrifaði ég ráðuneytinu bréf sem taldi að ákvörðunin væri kæranleg til ráðuneytisins. Ráðuneytið tilkynnti jafnframt aðstandanda vistmannsins að það hefði ákveðið að kveða upp stjórnsýsluúrskurð í málinu og það var gert af hálfu ráðuneytisins hinn 15. júní 2007.

Ágreiningsefni í þessu tiltekna máli laut að á árinu 2003 seldi vistmaðurinn húsbréf og hafði fjármagnstekjur af því en upplýsingar um þær tekjur bárust ekki til Tryggingastofnunar ríkisins fyrr en í skattframtali ársins 2004. Þessar upplýsingar um fjármagnstekjurnar leiddu síðan til þess að í september 2004 var greiðsluhlutdeild vistmannsins hækkuð og varð við það hærri en mánaðarlegar greiðslur hans úr lífeyrissjóði frá þeim tíma þar til í ágúst 2005. Af þessu leiddi að vistmaðurinn naut ekki þess ákvæðis laga að halda eftir ákveðnum hluta tekna sinna sér til ráðstöfunar, en þessi fjárhæð var í september 2004 kr. 45.890 á mánuði. Í úrskurði ráðuneytisins var komist að þeirri niðurstöðu að ekki væri unnt að fallast á kröfu um lækkun á greiðsluþátttöku vistmannsins í dvalarkostnaði á hjúkrunar- og dvalarheimilinu vegna tekna ársins 2003 þótt síðbúnar upplýsingar leiddu til þess að greiðsluþátttakan færi umfram mánaðarlegar tekjur vistmannsins á tímabilinu september 2004 til ágúst 2005.

Í þessu máli eins og fleirum sem umboðsmanni Alþingis hafa borist vegna útreikninga Tryggingastofnunar ríkisins í tilefni af nýjum upplýsingum um tekjur viðkomandi og þar með áhrif á hugsanlegar endurgreiðslur ofgreiddra bóta og hækkun greiðsluþátttöku reynir á það óhagræði sem viðkomandi einstaklingar verða fyrir þar sem umræddir útreikningar fara fram eftirá vegna skorts á samtímaupplýsingum um tekjur. Þá kann staðan að verða sú að ráðstöfunartekjur viðkomandi verða mun minni á þeim tíma sem endurgreiðslan á sér stað eða greiðsluþátttakan í dvalarkostnaði er aukin. Mér er kunnugt um að af hálfu Tryggingastofnunar ríkisins hefur verið unnið að því að flýta þessum endurreikningum. Vegna eðlis þeirra greiðslna sem hér er um að ræða og hlutverks þeirra við að mæta framfærslu og eðlilegum lífsnauðsynjum viðkomandi þarf hins vegar jafnan að huga að því að viðkomandi einstaklingur haldi hverju sinni eftir nauðsynlegu ráðstöfunarfé.

Af áðurgreindri niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins leiðir að reglurnar um endurreikning vistunarframlagsins með tilliti til upplýsinga um tekjur eru látnar ganga framar því ákvæði 23. gr. laga nr. 125/1999 að þess skuli „ætíð gætt að vistmaður haldi eftir mánaðarlegu ráðstöfunarfé skv. 22. gr.“ sömu laga. Ég tek fram að ég tel að þessi niðurstaða ráðuneytisins orki tvímælis og þörf væri á því að gera þessi ákvæði skýrari með tilliti til réttarstöðu vistmanna, þ.e. hvort þeir eigi jafnan að halda eftir ákveðinni fjárhæð mánaðarlega sem ráðstöfunarfé þótt endurreikningur leiði til þess að áhrif eldri tekna ættu að ganga á það ráðstöfunarfé.

2.

Í V. kafla laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra, er fjallað um kostnað við öldrunarþjónustu. Í 22. gr. laganna er fjallað um þátttöku vistmanns í greiðslu dvalarkostnaðar og framkvæmd tekjuútreiknings. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal vistmaður, sem hefur tekjur, sbr. 26. gr. laganna, umfram tiltekna fjárhæð á mánuði taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar á stofnun fyrir aldraðra. Skal greiðsluþátttaka hans aldrei nema hærri fjárhæð en sem nemur daggjöldum á stofnun eins og þau eru ákveðin af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 26. gr. skal vistmaður taka þátt í dvalarkostnaðinum frá þeim tíma sem greiðslur bóta frá Tryggingastofnun ríkisins falla niður. Breytingar á þessum tekjuviðmiðunum voru síðast gerðar með lögum nr. 17/2008.

Í 23. gr. er fjallað um innheimtu á dvalarkostnaðinum. Samkvæmt 1. mgr. ákvæðisins skal daggjaldastofnun samkvæmt 1. og 2. tölul. 1. mgr. 14. gr. laganna innheimta hjá vistmanni sjálfum í byrjun hvers mánaðar daglegan hlut hans í dvalarkostnaði nýliðins mánaðar þegar hann tekur þátt í greiðslu dvalarkostnaðar samkvæmt 22. gr. Tekið er fram að þess skuli ætíð gætt að vistmaður haldi eftir mánaðarlegu ráðstöfunarfé samkvæmt 22. gr.

Í 3. mgr. 26. gr. er tekið fram að Tryggingastofnun ríkisins skuli annast framkvæmd útreiknings á tekjum samkvæmt 21. og 22. gr. og 26. gr. auk þess að greiða stofnunum vistunarframlag samkvæmt 1. mgr. 21. gr. Samkvæmt 5. mgr. ákvæðisins skal til grundvallar útreikningi á vistunarframlagi hvers mánaðar leggja 1/12 af áætluðum tekjum greiðsluársins sem er almanaksár. Þá er tekið fram að áætlun um tekjuupplýsingar skuli byggjast á nýjustu upplýsingum frá skattyfirvöldum, umsækjanda, vistmanni eða öðrum þeim aðilum sem getið er um í 47. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sbr. nú 52. gr. laga nr. 100/2007. Skal tryggingastofnun hafa eftirlit með því að áætlaðar tekjur séu í samræmi við upplýsingar sem stofnunin aflar úr staðgreiðsluskrá skattyfirvalda eða frá öðrum þeim aðilum sem getið er um í 47. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, sbr. nú 52. gr. laga nr. 100/2007. Þá segir svo í 7. og 9. mgr. 26. gr. laga nr. 125/1999:

„Eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur greiðsluársins liggja fyrir við álagningu skattyfirvalda á opinberum gjöldum skal Tryggingastofnun ríkisins endurreikna fjárhæð vistunarframlags á grundvelli tekna samkvæmt þessari grein. Við þann endurreikning er Tryggingastofnun heimilt að taka tillit til almennra breytinga á launum frá þeim tíma sem ætlaðar tekjur vistmanns tilheyra til þess tíma sem endanlegar tekjur varða.

[...]

Tryggingastofnun skal upplýsa umsækjanda eða vistmann um forsendur útreiknings og gefa kost á að koma að athugasemdum. Um upplýsingaskyldu varðandi tekjur fer skv. 52. gr. laga nr. 100/2007, um almannatryggingar.“

3.

Eins og rakið er hér að framan ber vistmanni á stofnun fyrir aldraðra að taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Tryggingastofnun ríkisins annast útreikning á fjárhæð þeirri sem vistmanninum ber að greiða en viðkomandi stofnun innheimtir þá fjárhæð hjá vistmanninum. Ég fæ ekki betur séð en að ákvörðun um greiðsluþátttöku vistmanns sé ákvörðun um rétt eða skyldur hans í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 9. mgr. 26. gr. laga nr. 125/1999. Samkvæmt því er ljóst að fylgja verður málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaganna við undirbúning og töku þessara ákvarðana. Ber því ekki eingöngu að upplýsa vistmann um forsendur útreikningsins og gefa honum kost á að koma að athugasemdum, sbr. og 9. mgr. 26. gr. laga nr. 125/1999, heldur ber einnig að leiðbeina honum um rétt hans til að kæra ákvörðunina. Á þetta einnig við þegar um endurreikning á fjárhæðinni er að ræða eftir að endanlegar upplýsingar um tekjur greiðsluársins liggja fyrir. Ég tel rétt að árétta það sem áður sagði um ákvæði laga um að vistmaður haldi eftir mánaðarlegu ráðstöfunarfé og nauðsyn þess að tekin verði afstaða til þess hvort þörf sé á að tryggja betur í lögum en nú er að hann haldi í reynd eftir mánaðarlegu ráðstöfunarfé og þá með tilliti til hugsanlegs endurreiknings í ljósi nýrra upplýsinga um tekjur viðkomandi.

4.

Ég tek að síðustu fram að í erindum og ábendingum sem mér hafa borist hefur meðal annars verið vísað til þess að með áðurnefndum ákvæðum laga um greiðsluþátttöku vistmanna sem dvelja á dvalarheimilum aldraðra og hjúkrunarheimilum eða hjúkrunarrýmum öldrunarstofnana sé ekki gætt jafnræðis milli einstaklinga. Þá hefur einnig verið bent á að mismunandi rekstrarform, og eftir atvikum samningar sem ríkið hafi gert við rekstraraðila slíkra heimila, leiði til þess að mismunur sé á þeirri þjónustu sem viðkomandi eigi kost á milli umræddra heimila og hjúkrunarrýma þótt heilsufarlega og félagslega sé aðstaða einstaklingana sambærileg í lagalegu tilliti. Er í því sambandi bent á að þarna greiði ríkið kostnaðinn af þjónustunni og vistmönnum sé með lögum, þrátt fyrir mismun á þjónustunni, gert að taka þátt í kostnaði við þjónustuna með tekjutengdum greiðslum. Ég tek það fram að á þessu stigi tel ég ekki rétt að ganga lengra af minni hálfu en að vekja athygli stjórnvalda á þessum sjónarmiðum og þá með það í huga að tekin verði afstaða til þess við endurskoðun lagareglna og fyrirkomulags um þessi mál hvort þörf sé á breytingum að þessu leyti, og þá með tilliti til þeirra ákvæða stjórnarskrár sem líta verður til við setningu lagareglna um þessi mál. Ég tek í þessu sambandi fram að enda þótt ljóst sé að ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar séu reist á því sjónarmiði að sá réttur sem einstaklingum er þar tryggður nái eingöngu til þeirra sem ekki geta séð nægilega fyrir sjálfum sér getur löggjafinn engu að síður ákveðið að veita rýmri rétt til þjónustu ef hann kýs svo, sbr. Alþt. 1994, A-deild, bls. 134. Þegar kemur að útfærslu löggjafans á slíkum réttindum getur hins vegar reynt á þær jafnræðisreglur sem leiða af 65. gr. stjórnarskrárinnar og reglum stjórnsýsluréttarins.

VII.

Eftirlit ríkisins með þjónustu dvalar- og hjúkrunarheimila og úrræði vistmanna og aðstandenda þeirra vegna athugasemda við aðbúnað og þjónustu.

1.

Mér hafa á þeim tíma sem ég miða hér við borist erindi sem hafa beinst að dvalar- og hjúkrunarheimilum aldraðra sem rekin eru af sjálfseignarstofnunum eða einkaaðilum, meðal annars dvalar- og hjúkrunarheimilinu Grund og hjúkrunarheimilinu Skjóli. Þessi erindi sem og umfjöllun í fjölmiðlum um aðbúnað og þjónustu við aldraða almennt á dvalar- og hjúkrunarheimilum hafa vakið mig til umhugsunar um það hvaða þjónustu þessum heimilum ber að veita lögum samkvæmt og hvernig almennt sé háttað eftirliti af hálfu ríkisins með starfsemi þessara heimila og þar með hvort og þá hvaða leiðir einstökum vistmönnum og aðstandendum þeirra séu færar til að fá leyst úr athugasemdum vegna framangreindra atriða. Hefur athygli mín einkum beinst almennt að starfsleyfum og samningum þessara heimila en ljóst er að rekstrarform þeirra er með afar ólíkum hætti. Þá liggur fyrir að kostnaður við umrædda þjónustu kemur að meginstefnu til úr ríkissjóði jafnframt sem hinum aldraða er með lögum gert í sumum tilvikum að bera sjálfur hluta af kostnaðinum m.a. í hlutfalli við tekjur sínar.



2.

Hinn 19. maí 2005 barst mér erindi frá aðstandenda vistmanns á elliheimilinu Grund. Beindist kvörtunin í ýmsum atriðum að meðferð vistmannsins og aðbúnaði á heimilinu. Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf, dags. 13. júní 2005, þar sem ég óskaði eftir að ráðuneytið upplýsti mig um hvort dvalar- og hjúkrunarheimilið Grund starfaði á grundvelli leyfis samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga nr. 125/1999 eða eftir atvikum 26. gr. þágildandi laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu. Þá óskaði ég eftir upplýsingum frá ráðuneytinu um hvernig eftirliti ráðuneytisins væri háttað með þeirri þjónustu sem öldruðum er veitt á dvalar- og hjúkrunarheimilum sem fjallað er um í lögum nr. 125/1999, hvort sem er á grundvelli þeirra laga eða þágildandi laga nr. 97/1990. Þá óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvernig þessu eftirliti væri háttað á elliheimilinu Grund. Svarbréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst mér 29. júlí 2005. Í því bréfi segir meðal annars svo:





„Í skjalasafni heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hafa ekki fundist gögn um leyfisveitingar til Elli- og hjúkrunarheimilisins Grundar á grundvelli laga um heilbrigðisþjónustu eða laga um málefni aldraðra. Þó fannst afrit af bréfi frá heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, dags. 26. janúar 1990, til Elliheimilisins Grundar sem sent var vegna setningar reglugerðar nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraðra. Í bréfinu staðfestir ráðuneytið að elliheimilið Grund í Reykjavík hafi heimild til að reka þjónustuhúsnæði fyrir 125 og hjúkrunarrými fyrir 160. [...]

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra, með síðari breytingum, hefur ráðuneytið eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða sem settar eru á grundvelli þeirra. Dvalar- og hjúkrunarheimili eru sjaldnast í eigu ríkisins. Eru flest heimilin sjálfseignarstofnanir eða í eigu sveitarfélaga, einkaaðila eða félagasamtaka. Ríkið stendur þó straum af rekstri stofnanna að mestu leyti.“





Jafnframt kemur fram að landlæknir hafi faglegt eftirlit með hjúkrunarheimilum en þegar um er að ræða dvalarheimili fyrir aldraða þá hafi hann eftirlit með heilbrigðisþjónustu sem heilbrigðisstéttir veita. Starfsmenn ráðuneytisins sem fara með öldrunarmál heimsækja dvalar- og hjúkrunarheimili til að kynna sér þjónustuna og þegar ábendingar berast um að henni sé ábótavant.





„Daggjöld dvalar- og hjúkrunarheimila eru ákveðin með reglugerð heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra við upphaf hvers árs og hefur ráðuneytið því yfirsýn yfir rekstur hverrar stofnunar, hjúkrunarálag og hjúkrunarþörf vistmanna, sbr. 2. mgr. 39. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 1032/2004. Áður en daggjöld eru ákveðin er óskað eftir rekstrarreikningi viðkomandi stofnana og fer því fram ákveðið eftirlit með mönnun og einstökum rekstrarþáttum við ákvörðun daggjalda. [...]

Í tengslum við setningu laga nr. 38/2004 [um breytingu á lögum um málefni aldraðra] var ákveðið í ráðuneytinu að útbúa skilmálablöð vegna reksturs og uppbyggingar dvalar- og hjúkrunarheimila. Skilmálablöðin fylgja framkvæmda- og rekstrarleyfum heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og er stofnun sem fær leyfi bundin af skilmálunum. Í skilmálablöðunum er kveðið á um þær kröfur sem gerðar eru um þjónustu og aðbúnað á dvalar- og hjúkrunarheimilum. [...]

Að mati ráðuneytisins auðvelda framangreind skilmálablöð allt eftirlit með þjónustu sem er veitt á dvalar- og hjúkrunarheimilum. Gengið er út frá því að eldri heimilum, sem hafa ekki fengið útgefið framkvæmda- og rekstrarleyfi, beri einnig að fara að skilmálunum þar sem þeir byggja á lögum og reglugerðum en fela í sér nánari útfærslu.

[...]

Að því er varðar beiðni um hvernig eftirliti sé háttað með Elli- og hjúkrunarheimilinu Grund þá hefur ekki farið fram annað eftirlit á þeirri stofnun en að framan greinir. Þess skal þó getið að þegar haft var samband við ráðuneytið vegna [...] á Elli- og dvalarheimilinu Grund þá hafði ráðuneytið þegar símasamband við stofnunina. Einnig var fyrirspurnum aðstandenda [...] svarað af hálfu ráðuneytisins, sbr. ljósrit af meðfylgjandi bréfi, dags. 7. desember 2004, og ljósrit af tölvusamskiptum í nóvember 2004.“

Ég tek fram að með vísan til þess að fallist var á beiðni umrædds vistmanns um flutning á annað hjúkrunarheimili lauk ég umfjöllun um kvörtunina með bréfi 30. desember 2005.

3.

Hinn 27. desember 2006 barst mér erindi frá aðstandenda vistmanns á hjúkrunarheimilinu Skjóli sem beindist að viðbrögðum ráðuneytisins vegna athugasemda hans við utanaðkeypta aðstoð annarra aðstandenda til að sinna móður hans á hjúkrunarheimilinu.

Ég ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf, dags. 29. desember 2006, og óskaði eftir að ráðuneytið upplýsti hvort hjúkrunarheimilið Skjól starfaði á grundvelli leyfis samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga nr. 125/1999 eða eftir atvikum 26. gr. þágildandi laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu. Ef svo væri óskaði ég jafnframt að ráðuneytið afhenti mér afrit af umræddu leyfi og þeim gögnum sem legið hefðu fyrir við staðfestingu þess. Ef fyrir lægi þjónustusamningur milli ríkisins og hjúkrunarheimilisins Skjóls óskaði ég eftir að mér yrði afhent afrit af þeim samningi.

Mér barst svar ráðuneytisins 26. janúar 2007. Þar segir svo:

„Ráðuneytið upplýsir hér með að Skjól starfar á grundvelli rekstrarleyfis í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu og lög um málefni aldraðra. Meðfylgjandi eru bréfaskipti Skjóls, heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og landlæknisembættisins varðandi rekstrarleyfi fyrir heimilið og einnig bréf heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til félagsmálastjórans í Kópavogi, dags. 22. júní 1995 sem inniheldur upplýsingar sem að einhverju leyti fjalla um rekstrarleyfi stofnunarinnar. Í bréfi ráðuneytisins til Skjóls, dags. 13.11.1987 er vísað til þess að ráðuneytið hafi leitað umsagnar Samstarfsnefndar um málefni aldraðra vegna rekstrarleyfisins. Því miður hefur umrædd umsögn ekki fundist, hvorki í skjalasafni ráðuneytisins né hjá Þjóðskjalasafninu.

[...] Ekki er í gildi þjónustusamningur milli Skjóls og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Hins vegar ber Skjóli að starfa á grundvelli laga um málefni aldraðra og laga um almannatrygginga og reglugerða sem þeim tengjast og varða rekstur og þjónustu öldrunarstofnana. Skilyrði sem bundin eru í lögum og reglugerðum eru tilgreind í svokölluðum skilmálablöðum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sem eru meðal gagna sem liggja til grundvallar umsóknum um framkvæmda- og rekstrarleyfi til byggingar og reksturs hjúkrunar-, dvalar- og dagvistarheimila fyrir aldraða, svo og til úthlutunar úr Framkvæmdasjóði aldraðra.“

4.

Eins og ég rakti hér í upphafi bréfs þessa hefur það lagaumhverfi sem þjónustu dvalar- og hjúkrunarheimila er búið nokkra sérstöðu að því leyti að þar hefur verið mælt fyrir um að ríkisvaldið standi að mestu straum af kostnaði við þjónustuna en reyndin er sú að þessari þjónustu er að stórum hluta sinnt af sjálfseignarstofnunum og öðrum einkaaðilum. Hér reynir því á hvort einhverjar skyldur hvíli á löggjafanum og stjórnsýslunni um að lög og reglur um slíka þjónustu sem veitt er af einkaaðila en kostuð af opinberu fé uppfylli ákveðin skilyrði. Í þessu sambandi verður sem fyrr að hafa í huga þá skyldu löggjafans samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar til að tryggja í lögum rétt til aðstoðar, meðal annars vegna sjúkleika og elli, en ekki verður annað ráðið en að þátttaka ríkisins í kostnaði við þjónustu dvalar- og hjúkrunarheimila fyrir aldraða feli í sér nánari útfærslu á þessari skyldu. Hér verður jafnframt að gæta að þeim almennu jafnræðisreglum sem gilda þegar kemur að aðgengi að þeirri þjónustu sem kostuð er af opinberu fé. Feli þau verkefni sem einkaaðilar sinna á þessum grundvelli í sér töku svonefndra stjórnvaldsákvarðana sem annars væru í höndum stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga þarf sérstaklega að huga að valdbærni þessara aðila til ákvarðanatökunnar og stöðu stjórnsýslureglna við meðferð mála. Sérstök álitamál rísa síðan um hvort einkaaðila beri við framkvæmd þjónustu sem þannig er kostuð af opinberu fé að fylgja ýmsum óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem um hæfi, jafnræði, meðalhóf og málefnaleg sjónarmið. Ég nefni hér til samanburðar ákvæði 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.

Þrátt fyrir að Alþingi hafi í lögum tekið ákveðna afstöðu til þess að ríkisvaldið skuli kosta þá þjónustu sem hér um ræðir er ekki fyrir að fara ítarlegum lagaákvæðum um inntak þeirrar þjónustu sem veita ber á slíkum heimilum. Þannig fæ ég ekki betur séð en að í ákvæðum laga nr. 100/2007, um almannatryggingar, og laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra, sem heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið vísar til í svörum sínum til mín, sé inntak þeirrar þjónustu sem veita beri sett fram með næsta almennu orðalagi, sjá hér til hliðsjónar 14. gr. laga nr. 125/1999 og 2. mgr. 44. gr. laga nr. 100/2007. Sama má segja um ákvæði laga um réttindi sjúklinga nr. 74/1997 að því marki sem þau lög gilda um þessa starfsemi. Þær heimildir sem stjórnvöld hafa til eftirlits með framkvæmd þjónustunnar á slíkum stofnunum eru enn fremur heldur fáorðar en með hliðsjón af lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins og hagsmunum þeirra einkaaðila sem stofna til rekstrar dvalar- og hjúkrunarheimila verður að gera kröfu um að heimildir stjórnvalda til beinna afskipta af rekstrinum séu að jafnaði skýrar og ótvíræðar.

Ég ræð það af svörum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til mín að eftirlit með heimilum fyrir aldraða fari, auk þeirra lagaákvæða sem ráðuneytið vísar til, fram á grundvelli skilyrða sem tilgreind eru í svokölluðum skilmálablöðum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins sem eru meðal gagna sem liggja til grundvallar umsóknum um framkvæmda- og rekstrarleyfi til byggingar og reksturs hjúkrunar-, dvalar- og dagvistarheimila fyrir aldraða, svo og til úthlutunar úr Framkvæmdasjóði aldraðra. Ég tel mér ekki unnt að leggja annan skilning í svör ráðuneytisins en að það telji umrædd skilmálablöð geti a.m.k. að einhverju leyti falið í sér nánari útfærslu og kvaðir um inntak þjónustunnar og þá samhliða skýrari viðmið um eftirlit stjórnvalda með henni. Hvað sem líður heimildum stjórnvalda til að kveða á um þessi atriði í skilmálum á grundvelli núgildandi lagaákvæða og efni þessara skilmála að öðru leyti, þá tel ég þá tilhögun sem ráðuneytið lýsir enn og aftur vera tilefni til að ítreka þau sjónarmið sem hér hafa verið rakin um skyldu löggjafans til að taka afstöðu hvaða þjónusta borgurunum skuli veitt samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og þá hvert lágmarksinntak þjónustunnar skuli vera. Fæ ég ekki séð hvernig stjórnvöld geti almennt uppfyllt þá skyldu sem leiðir af stjórnarskránni að þessu leyti með því að ákveða inntak þjónustunnar í samningum ef ekki er fyrir að fara einhverjum beinum fyrirmælum í lögum um lágmark hennar.

Auk þeirra sjónarmiða sem lýst er hér að framan um skyldu löggjafans samkvæmt stjórnarskránni þá verður jafnframt að hafa í huga að samningar sem stjórnvöld gera við einkaaðila eða félagasamtök um að reka ákveðna þjónustu fyrir aldraða kunna í ýmsum tilvikum að vera misvísandi um þá réttarvernd sem einstaklingar kunna þegar að njóta á grundvelli núgildandi laga þegar teknar eru ákvarðanir um hvort þessa þjónustu skuli veita. Fyrir það fyrsta þarf að liggja skýrt fyrir af lögum hvort með slíkum samningum er verið að semja við einkaaðila eða annað stjórnvald, t.d. sveitarfélag, um að taka að sér verkefni eða þjónustu sem ríkinu er að lögum skylt að sinna, sjá til samanburðar 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins. Ég tel að ofangreind svör ráðuneytisins séu tilefni til þess að ég árétti þau sjónarmið sem fram koma í inngangi að skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2006. Kemur þar meðal annars fram að ef sú skylda hvílir að lögum á ríki eða sveitarfélagi til að veita ákveðna fyrirgreiðslu á sviði félagsþjónustu, almannatrygginga eða heilbrigðisþjónustu, að því gefnu að viðkomandi einstaklingur uppfylli tiltekin skilyrði, leiðir af stjórnsýslureglum að þar til bær aðili þarf að taka ákvörðun hvort viðkomandi uppfyllir þessi skilyrði og hvaða fyrirgreiðslu hann eigi að fá og frá hvaða tíma. Í þessum tilvikum kann að vera um að ræða ákvarðanir sem falla undir gildissvið stjórnsýslulaga og þarf því að gæta ákveðinna málsmeðferðarreglna. Meginreglan er enn fremur sú að slíkar ákvarðanir, þ.m.t. synjun á að veita fyrirgreiðslu á að vera hægt að fá endurskoðaðar með stjórnsýslukæru. Þótt ákvarðanir um framkvæmd hinnar daglegu þjónustu hvort sem það er inni á dvalarheimili, læknastofu eða annarri aðstöðu falli utan gildissviðs stjórnsýslulaga þarf að hafa í huga að ýmsar ákvarðanir um upphaf og lok þjónustu, og eftir atvikum meiri háttar breytingar á henni, geta fallið undir stjórnsýslulögin. Rétt eins og undirstrikað er í 2. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, verður einkaaðila ekki með samningi falið opinbert vald til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna, og þar með ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin nema sérstök heimild sé til þess í lögum. Það þarf því að koma til sérstök stefnumörkun löggjafans um að heimilt sé að fela einkaaðila slíkt vald.

Ég hef veitt því athygli að í samningum ríkis og sveitarfélaga af þessu tagi við einkaaðila er sjaldnast vikið að framangreindum atriðum og þar með hvaða leið notendur þjónustunnar geti farið ef þeir eru ósáttir við þær ákvarðanir sem slíkur einkaaðili hefur tekið t.d. um aðgengi að þjónustu eða inntak hennar. Þannig skortir á að fjallað sé um eftirlits- og kæruúrræði. Dæmin sýna líka að það þarf að liggja skýrt fyrir hvort ríki og sveitarfélög eru eingöngu að veita frjálsum félagasamtökum eða einstaklingum styrki til að halda uppi tiltekinni starfsemi á eigin vegum eða hvort verið er að semja við slíka aðila um að taka að sér og veita þjónustu sem þessum opinberu aðilum er að lögum skylt að bjóða upp á. (sjá nánar skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2006, bls. 25-26).

VIII.

Kaup aðstandenda á aðstoð og viðbótarþjónustu inn á hjúkrunarheimili.

Eins og ég hef áður lýst barst mér í lok árs 2006 erindi frá aðstandanda vistmanns á hjúkrunarheimilinu Skjóli sem beindist að viðbrögðum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins vegna athugasemda hans við utanaðkeypta aðstoð annarra aðstandenda til að sinna móður hans á hjúkrunarheimilinu. Í þessu ákveðna tilviki var ágreiningur milli aðstandenda vistmannsins um hvort kaupa ætti slíka viðbótarþjónustu og umönnun og verja til þess fjármunum vistmannsins. Í gögnum málsins kom fram að í þessu tilviki hafði verið samið við einstakling um að sinna konunni í tíu klukkustundir á dag, sjö daga vikunnar. Sá aðstandendanna sem leitaði til mín gerði meðal annars athugasemdir við að hann ætti í erfiðleikum með að fá tækifæri til að vera einn með móður sinni á herbergi hennar vegna viðveru þess einstaklings sem aðstandendurnir höfðu ráðið til að aðstoða móðurina. Þá spurði hann einnig um hvernig það gæti samrýmst þeim skyldum sem hvíldu á hjúkrunarheimilinu um að veita fullnægjandi þjónustu að aðstandendur færu þessa leið og þá væri einnig ljóst að starfsmenn heimilisins fengu vegna hinnar aðkeyptu aðstoðar í tilviki móður hans meiri tíma til að sinna öðrum vistmönnum. Hér væri einnig spurning um hver bæri ábyrgð ef eitthvað færi úrskeiðis í umönnun af hálfu þess einstaklings sem þarna kæmi inn sem starfsmaður vistmannsins og þá meðal annars með tilliti til umsjónar- og hjúkrunarskyldna starfsfólks heimilisins.

Ráðuneytið hafði brugðist við erindi aðstandandans með því að senda landlækni málið til umsagnar og sú umsögn var látin í té með svari Landlæknisembættisins, dags. 6. september 2006. Svör embættisins lutu m.a. að því að það teldi ekki ástæðu til að setja af sinni hálfu fram viðmið um hversu lengi utanaðkomandi starfskraftur hefði heimild til að vera inn á deild hjúkrunarheimilis en hins vegar teldi embættið að hjúkrunarheimili ættu sjálft að setja sér slík viðmið. Þá taldi embættið að utanaðkomandi starfskraftur hefði ekki heimild til að ganga í störf starfsmanna á deildinni né sinna öðrum sjúklingum. Bent var á að utanaðkomandi starfskraftur væri ekki tryggður ef um óhapp eða mistök yrði að ræða. Í bréfi embættisins sagði m.a.:

„Landlæknisembættið er um þessar mundir að setja fram viðmið um þá þjónustu sem að hjúkrunarheimili eiga að veita. Niðurstöður þeirrar vinnu er að vænta á næstu mánuðum. Það er von embættisins að það geti hjálpað hjúkrunarheimilum til að gefa aðstandendum upplýsingar um þá lágmarks þjónustu sem þau veita íbúum og þá líka til að geta, í samráði við aðstandendur, komist að því hvort nauðsyn sé á aðkeyptri þjónustu og ef svo er þá í hve miklu mæli.“

Með tilliti til þess ágreinings sem var milli aðstandenda konunnar um kaup á og inntak þessarar aðkeyptu aðstoðar inn á hjúkrunarheimili sem rekið er af sjálfseignarstofnun og þar sem ágreiningur um ráðstöfun fjárhaldsmanns konunnar á peningum hennar til þess að greiða fyrir þessa þjónustu var til úrlausnar hjá sýslumanni og síðar dóms- og kirkjumálaráðuneytinu taldi ég ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að ég fjallaði um mál þetta á grundvelli kvörtunar. Í ljósi þess að rekstur hjúkrunarheimilisins og þar með þjónusta við vistmenn væri greidd með daggjöldum frá Tryggingastofnun ríkisins taldi ég rétt í tengslum við hina almennu athugun mína á málefnum aldraðra að huga almennt að þeirri aðstöðu sem leiðir af kaupum aðstandenda á slíkri þjónustu utanaðkomandi inn á einstakar deildir hjúkrunarheimila. Ég hafði þá í huga hvort tilefni kynni að vera til þess að umboðsmaður Alþingis setti fram ábendingu um þörf á því að settar væru opinberar reglur um fyrirkomulag þessara mála með tilliti til þess að þjónusta heimilisins við vistmenn er að stórum hluta til greidd af ríkinu í formi daggjalda. Til viðbótar koma síðan ákvæði laga um eigin greiðsluþátttöku vistmanna með tilliti til tekna þeirra sem er reiknuð út og ákveðin af Tryggingastofnun ríkisins. Eins og í því tilviki sem var tilefni þessarar umfjöllunar er þjónustan veitt á sjálfseignarstofnun sem sérstaklega er stofnuð til að sinna þessari þjónustu og sveitarfélagið á aðild að. Ég minni í þessu sambandi á að umboðsmanni er í lögum nr. 85/1997 fengið það verkefni að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni. Að því marki sem sú starfsemi sem hér um ræðir telst hluti af stjórnsýslunni kann sérstaklega að reyna á jafnræði um aðgengi að þjónustu og hlutdeild í því fjármagni sem hið opinbera leggur til þessara mála. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni, sem ef til vill væri ástæða til að taka skýra afstöðu til í lögum, hvort eftirlit umboðsmanns Alþingis eigi að taka til sjálfseignarstofnana sem sérstaklega er ætlað að veita þjónustu sem greitt er fyrir með þeim hætti sem nú tíðkast um þjónustu við aldraða, svo ekki sé talað um sjálfseignarstofnanir sem opinberir aðilar eiga aðild að og/eða hafa stofnað til.

Ég tel að minnsta kosti rétt í framhaldi af athugun minni á þessu máli að vekja athygli ráðherra á þeim álitaefnum sem þarna rísa. Eðli málsins samkvæmt er það hluti af sjálfsákvörðunarrétti vistmannsins og aðstandenda hans hvort og hvernig aðstandendur sjálfir sinna heimsóknum, félagslegu samneyti og öðrum samskiptum við vistmann. Það er hluti af þessum sjálfsákvörðunarrétti að vistmaður og eftir atvikum aðstandendur ákveði sjálfir hvort þeir kaupa utanaðkomandi þjónustu eða starfsmann til að sinna þessum viðfangsefnum enda samrýmist staðganga slíks aðila í stað aðstandenda þeim reglum sem gilda um viðkomandi heimili eða stofnun. Starfsemi hjúkrunarheimilis fyrir aldraða og þar með greiðslur, hvort sem það er af hálfu hins opinbera eða með lögbundinni greiðsluþátttöku vistmanns, byggist á því að aldraðir eigi völ á þeirri heilbrigðis- og félagslegu þjónustu sem þeir þurfa á að halda og að hún sé veitt á því þjónustustigi sem er eðlilegast miðað við þörf og ástand hins aldraða, sbr. 1. gr. laga nr. 125/1999, um málefni aldraðra. Sé reyndin sú að hjúkrunarheimili geti ekki innan þess ramma sem greiðslur daggjalda, eigin greiðsluþátttaka vistmanna og aðrar greiðslur frá hinu opinbera setja veitt eðlilega þjónustu miðað við þörf og ástand ákveðinna vistmanna rísa álitaefni um hvernig það samrýmist lagalegum skyldum hjúkrunarheimilisins og jafnræði vistmanna ef það verður háð vilja og fjárhagslegu stöðu vistmanns eða aðstandenda hans hvort úr þessari þörf er bætt með kaupum á utanaðkomandi starfskrafti á kostnað vistmanns eða aðstandenda til að veita umrædda þjónustu. Hér koma einnig í huga þær spurningar sem vakna um lögmæti þess að einstaklingar geti keypt sig fram fyrir í biðröð eftir þjónustu sem ríki eða sveitarfélög eiga að bera að öðru leyti kostnað, a.m.k. að hluta til, af með ráðstöfun skatttekna eða sérstakri lögbundinni gjaldtöku.

Ég hef þó fyrst og fremst vakið máls á framangreindu atriði vegna þeirrar nauðsynjar sem ég nefndi að framan á því að betur sé afmarkað í lögum og reglum settum samkvæmt þeim sem eru aðgengilegar vistmönnum og aðstandendum þeirra hvaða þjónustu dvalar- og hjúkrunarheimilum ber að veita vistmönnum gegn þeim greiðslum sem hið opinbera greiðir til þeirra vegna hvers vistmanns og eigin greiðsluþátttöku vistmanna. Það þarf líka að vera ljóst í hvaða farveg unnt er að leggja athugasemdir og ágreining um hvort þjónustan sé í samræmi við þessar reglur. Hafa þarf í huga að í flestum tilvikum er þessi þjónusta veitt af hálfu sjálfseignarstofnana eða einkaaðila og hefðbundnar stjórnsýsluleiðir eiga því ekki alltaf við. En í ljósi þeirra afskipta sem ríkisvaldið hefur af þessum málum með leyfisveitingum til byggingar og reksturs slíkra heimila, fjárframlögum til byggingu þeirra og lögbundnum greiðslum fyrir þjónustuna annars vegar frá ríkinu og hins vegar vistmönnum þarf sérstaklega að huga að því hvort tilefni sé til þess að búa svo um hlutina að opinber aðili geti með formlegum og bindandi hætti úrskurðað um ágreining sem kemur upp milli vistmanns/aðstandenda og dvalar- og hjúkrunarheimilis um aðbúnað, þjónustustig og inntak þjónustu.

IX.

Vistunarmat og RAI-mat.

Við athugun mína á málefnum aldraðra hefur í ýmsum tilvikum verið vísað til þess af hálfu stjórnvalda að lausn á þeim álitefnum sem vaknað hafa sé fólgin í hinu svonefnda RAI-mati en þar er um að ræða kerfisbundið mat á umönnunarþörf vistmanna hjúkrunarheimila. Ég vek athygli á því að umrætt mat er fyrst og fremst grundvöllur fyrir greiðslum af hálfu hins opinbera og ekki verður séð að hlutaðeigandi einstaklingar hafi einhver úrræði að stjórnsýslurétti til að knýja á um að þjónusta við þá sé í samræmi við matið eða til að kalla eftir breytingum á því mati.

Þá hefur nú einnig komið til svonefnt vistunarmat samkvæmt 15. gr. laga nr. 125/1999, sbr. lög nr. 40/2007, sem er faglegt, einstaklingsbundið mat á þörf fyrir vistun á stofnun en tekið er fram að engan megi vista til langdvalar á hjúkrunarheimili eða hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum nema að undangengnu mati á vistunarþörf. Nánari ákvæði um vistunarmatið hafa verið sett í reglugerð nr. 1262/2007 og þar segir m.a. í 13. gr. að stjórn stofnunar taki ákvörðun um vistun einstaklings í hjúkrunarrými í samræmi við niðurstöður vistunarmatsnefndar í sínu heilbrigðisumdæmi nema sérstakir þjónustusamningar kveði á um annað. Síðan segir að þegar hjúkrunarrými losnar á stofnun skuli vistunarmatsnefnd veita stofnuninni aðgang að upplýsingum um þrjá einstaklinga sem óskað hafa eftir að vistast þar og eru metnir í mestri þörf umsækjenda fyrir hjúkrunarrými samkvæmt niðurstöðum vistunarmatsnefndar. Ákvörðun um þessa þrjá einstaklinga skal byggð á stigafjölda samkvæmt vistunarmati. Einnig skal höfð hliðsjón af því hvort viðkomandi hafi legið lengur en sex vikur á sjúkrahúsi án möguleika á útskrift nema í hjúkrunarrými eða hvort viðkomandi hafi beðið lengi í mikilli þörf fyrir vistun. Í 14. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um tilkynningu um vistun og þar segir að þegar stjórn stofnunar hafi tekið ákvörðun um vistun einstaklings í hjúkrunarrými sbr. 13. gr. skuli hún tilkynna það hlutaðeigandi einstaklingi og jafnframt tilkynna um vistunina til vistunarmatsnefndar í viðkomandi heilbrigðisumdæmi.

Í reglugerðinni segir enn fremur að ef hlutaðeigandi einstaklingur sætti sig ekki við framgang vistunarmatsins eða niðurstöðu þess geti hann vísað málinu til umsagnar landlæknis. Ég vek athygli á því að í lögum um vistunarmatið eða reglugerð um það er ekki fjallað um hvort og þá hvaða úrræði sá sem fengið hefur vistunarmat og verið tilnefndur af hálfu vistunarnefndar til stjórnar stofnunar eigi til að fá leiðréttingu sinna mála ef hann er ósáttur við ákvörðun stjórnar stofnunar um hver fengið hefur vistun á stofnuninni. Ég minni á að verið er að taka ákvörðun um aðgengi að þjónustu sem að stórum hluta til er greidd með opinberu fé eða af vistmanni sjálfum með lögbundinni greiðsluþátttöku. Með tilliti til þeirra ábendinga sem ég hef komið á framfæri hér að framan um þörf á því að betur verði hugað að stöðu stjórnsýslureglna við framkvæmd þessara mála taldi ég rétt að víkja hér einnig sérstaklega að hinu nýja lögbundna vistunarmati í því sambandi.

X.

Eins og ég tók fram í upphafi hef ég í ljósi þess að hafin er endurskoðun á lögum um almannatryggingar og lögum um málefni aldraðra ákveðið að ljúka að svo stöddu athugun minni á framangreindum atriðum sem varða réttarstöðu aldraðra. Ég tek hins vegar fram að ég mun fylgjast með endurskoðun þessari og taka síðar upp framangreind álitaefni ef svo ber undir. Það er jafnframt ósk mín að ráðuneytin geri mér þegar að því kemur grein fyrir því hvort og þá hvernig tekin hefur verið afstaða til þeirra álitaefna sem fjallað hefur verið sérstaklega um hér að framan við þá endurskoðun sem nú stendur yfir að því marki sem niðurstaða þar um verður ekki ráðin af þeim tillögum um lagabreytingar og aðrar breytingar sem lagðar verða til.

Ég tek að síðustu fram að ég mun kynna þeim einstaklingum og félagasamtökum sem leitað hafa til mín vegna ofangreindra mála bréf þetta með því að senda þeim afrit af því.