Álit

I. Kvörtun.

Hinn 13. júlí 2007 leitaði til mín A, og kvartaði yfir staðfestingu úrskurðarnefndar félagsþjónustu á synjun félagsmálanefndar Borgarbyggðar á umsókn hennar um húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 138/1997, um húsaleigubætur. Telur A að úrskurður nefndarinnar sé byggður á röngum forsendum. Hún hafi flutt úr eigin húsnæði sem hún átti á X og í leiguhúsnæði að Y þar sem hún muni stunda nám næstu ár. Húsnæðið á X hafi verið sett á sölu enda geri hún ekki ráð fyrir að nota það aftur til eigin nota. A bendir á að það sé ekki rétt sem kemur fram í úrskurðinum að hún hafi leigt eigin fasteign út og haft þar af leiðandi leigutekjur. Það hafi að vísu verið fyrirætlun hennar þar sem ekki gekk að selja fasteignina en það hafi heldur ekki gengið eftir að leigja hana út. A telur að hún eigi ekki rétt á vaxtabótum þar sem fasteignin sé ekki nýtt til eigin nota og vísar í því sambandi til 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. júní 2008.

II. Málavextir.

Hinn 12. september 2006 sendi A tölvubréf til félagsmálastjóra Borgarbyggðar og óskaði eftir svari við spurningu varðandi húsaleigubætur. Hún tók fram að hún ætti eigið húsnæði á X en hefði lögheimili að Y. Hún væri að setja húsið í útleigu. Með tilliti til þessa lagði hún fram þá spurningu hvort hún félli ekki út sem vaxtabótaþegi þar sem þau ákvæði giltu einungis fyrir húsnæði til eigin nota. Í svari félagsmálastjóra til A sem sent var í tölvubréfi sama dag kom fram að til væri undanþáguákvæði varðandi vaxtabæturnar. Nemar sem yrðu að flytja vegna náms og leigja út húsnæði sitt og leigja annars staðar ættu rétt á vaxtabótum en gera þyrfti skattinum grein fyrir aðstæðum. Síðan sagði svo: „Þar með átt þú ekki rétt á húsaleigubótum“.

A sendi aftur tölvubréf til félagsmálastjóra, dags. 13. september 2006. Þar kom fram að húsið hennar væri á söluskrá. Því væri augljóst að hún væri ekki flutt úr því tímabundið, heldur fyrir fullt og allt og myndi ekki taka það aftur til eigin nota. Fyrirhuguð útleiga væri eingöngu vegna þess að sölumarkaðurinn væri rólegur um þessar mundir. Með þessu tölvubréfi lét A fylgja svar starfsmanns á Skattstofu Vesturlands, sem sent var í tölvubréfi til hennar 12. september 2006, og varðaði hvernig 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, væri beitt. Í því svari var tekið fram að væri íbúðin á sölu þá væri varla um sérstakar tímabundnar aðstæður að ræða. Réttur til vaxtabóta félli niður frá og með þeim degi sem A flytti úr íbúðinni. Ef hún hygðist aftur á móti flytja í íbúðina að námi loknu þá væri hægt að taka til greina sérstakar tímabundnar aðstæður og hún gæti haldið vaxtabótum. Varðandi húsaleigubætur vísaði starfsmaðurinn á Borgarbyggð. Sveitarfélögin greiddu út húsaleigubætur. Félagsmálastjóri Borgarbyggðar svaraði ofangreindu tölvubréfi A sama dag. Þar kom fram sú afstaða félagsmálastjórans að hún treysti sér ekki til að kveða upp úrskurð um hvort það að A segðist ætla að selja húsnæðið breytti réttarstöðunni. Tók hún fram að hún myndi synja umsókn um húsaleigubætur vegna réttar til vaxtabóta en eins og alltaf væri gert benda á þann möguleika að bera ákvörðunina undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu sem væri lögbundin áfrýjunarleið.

Hinn 13. september 2006 sendi A tölvubréf til Borgarbyggðar sem hafði að geyma umsókn um húsaleigubætur. Í umsókninni kom fram að hún væri einstætt foreldri með 3 börn og leigði tveggja herbergja íbúð að Y. Leigutími væri frá 28. ágúst 2006 til 28. ágúst 2007. Með bréfi sveitarfélagsins til hennar, dags. 25. september 2006, var henni tilkynnt að umsókninni hefði verið synjað þar eð hún nýtti rétt til vaxtabóta sbr. 6. gr. laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur. Í bréfinu var A hvött til að senda staðfestingu á því með ljósriti af kaupsamningi eða afsali væri hún ekki lengur eigandi húsnæðis. Var í bréfinu einnig vakin athygli á því að unnt væri að skjóta ákvörðuninni til úrskurðarnefndar félagsþjónustu sem hefði aðsetur í félagsmálaráðuneytinu innan 4 vikna. A kærði framangreinda ákvörðun Borgarbyggðar til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 21. október 2006. Í kæru hennar kom m.a. fram að hún væri með þrjú börn á aldrinum 4-11 ára á framfæri. Hún ætti fasteign að X en hefði flutt þaðan í ágúst 2006 og í leiguhúsnæði. Fasteignin væri á söluskrá eins og meðfylgjandi samningur við fasteignasölu bæri vitni um og því væri ljóst að ekki væri líklegt að hún tæki húsnæðið aftur til eigin nota innan ákveðins tíma. Með kærunni fylgdu skjöl, sem að mati A sýndu að hún uppfyllti öll skilyrði til að eiga rétt á húsaleigubótum, þar á meðal yfirlýsing sem send var til Skattstofu Vesturlands, dags. 18. október 2006. Yfirlýsingin var svohljóðandi:

„Hér með lýsi ég, [A], kt. [...], því yfir að ég er flutt úr eigin íbúðarhúsnæði að [X], í leiguhúsnæði á [Y] vegna náms sem ég verð í næstu 4-5 árin. Fasteign mín að [X], er skráð á söluskrá hjá fasteignasölu og er það ætlun mín að selja hana og leyfi ég mér því að fullyrða að ég muni ekki nýta hana til eigin nota framar. Þar af leiðir að ég tel mig ekki fullnægja skilyrðum um námsmannaundanþágu til vaxtabóta sbr. reglugerð 990/2001 4. gr.“

Með bréfi til félagsmálanefndar Borgarbyggðar, dags. 30. október 2006, var óskað af hálfu úrskurðarnefndar eftir greinargerð þar sem fram kæmi m.a. rökstuðningur fyrir synjun á umsókn A um húsaleigubætur. Enn fremur var óskað eftir öðrum gögnum sem lágu fyrir félagsmálaráð og gáfu upplýsingar um fjárhag hennar, þar með talið sundurliðað yfirlitsblað gjalda og tekna. Sérstaklega var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði send upphafleg umsókn hennar. Svar við ofangreindu bréfi nefndarinnar barst með bréfi frá félagsmálanefnd Borgarbyggðar, dags. 31. október 2006. Þar kom eftirfarandi fram:

„[A] sótti um húsaleigubætur þann 13. september sbr. meðfylgjandi ljósrit af umsókn. Á staðfestu skattframtali (sama og Úrskurðarnefnd sendi ljósrit af með bréfi) er hún skilaði með umsókn kom fram að hún á íbúð á [X] og nýtur þar með réttar til vaxtabóta.

Í 6. grein laga um húsaleigubætur er kveðið á um að réttur til vaxtabóta girði fyrir rétt til húsaleigubóta. Þá er rétt að vekja athygli á að unnt er að sækja um undanþágu og fá vaxtabætur þó umsæ[k]jandi búi ekki í umræddu íbúðarhúsnæði, ef umsækjandi býr annarstaðar vegna náms.

Á grundvelli ofanritaðs var [A] synjað um húsaleigubætur, (sbr. bréf Borgarbyggðar dags 25. september, sem Úrskurðarnefnd sendi ljósrit af með bréfi), en bent á að skila inn kaupsamningi eða afsali ef hún væri ekki lengur eigandi húsnæðis og réttur til vaxtabóta þar með niður fallinn. [A] hefur síðan ekki skilað inn neinum frekari gögnum eða upplýsingum.

Rétt er að komi fram að áður en [A] sótti um húsaleigubætur hafði hún verið í sambandi við undirritaða til að kanna rétt sinn til bótanna (sjá meðfylgjandi útprentun af samskiptum með tölvupósti dagana 12. og 13. september.) Þar segir [A], eftir að henni er tjáð að hún eigi ekki rétt til húsaleigubóta, að hún hyggist selja húsnæði sitt. Eins og kemur fram í tölvupóstinum treystir undirrituð sér ekki til að skýra lög/reglugerð um húsaleigubætur m.t.t. þess hvort það að umsækjandi segist ætla að selja húsnæði sitt breyti stöðu varðandi rétt til húsaleigubóta.

Borgarbyggð sem er sveitarfélag með 3.719 íbúa afgreiðir nú húsaleigubætur til yfir 300 einstaklinga á ári, en í sveitarfélaginu eru staðsettir tveir háskólar, á Bifröst og á Hvanneyri. Á árinu 2005 nutu þannig 77 nemendur á Bifröst húsaleigubóta frá sveitarfélaginu og 24 á Hvanneyri. Vegna þessara sérstöku aðstæðna berast margar umsóknir frá einstaklingum sem eru eigendur húsnæðis og eru því a.m.k. afar líklegir til að njóta réttar til vaxtabóta. Þegar kemur að vandasamari skýringum á lögum/reglugerð um að rétt til húsaleigubóta versus rétt til vaxtabóta höfum við, ekki síst til að reyna að fá fram skýrari reglur, farið þá leið að synja um húsaleigubætur, en benda á möguleika til áfrýjunar.“

Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu til A, dags. 10. nóvember 2006, var henni gefinn kostur á að koma með athugasemdir vegna ofangreinds bréfs félagsmálanefndar Borgarbyggðar. Bárust athugasemdir hennar úrskurðarnefndinni 28. nóvember 2006 í bréfi sem var dags. 14. nóvember 2006. Í bréfinu benti A m.a. á að það væri ekki samasemmerki á milli þess að eiga fasteign og að njóta réttar til vaxtabóta. Reglur um rétt til vaxtabóta væru skýrar og þyrfti að uppfylla nokkur ákvæði til að eiga hann, ekki væri nóg að eiga bara fasteign. Einnig benti hún á að til að geta sótt um undanþágu til vaxtabóta vegna náms þyrfti námsmaður að ætla sér að flytja aftur í eigið húsnæði innan ákveðins tíma. Svo væri ekki í hennar tilfelli. Réttur hennar til vaxtabóta hefði fallið niður þegar hún flutti út úr húsi sínu. Í bréfi sínu nefndi A samning sem hún gerði við fasteignasölu sem laut að því að setja húsið á sölu. Taldi hún að samningurinn sannaði að það væri ekki ætlun sín að snúa aftur í húsið.

Hinn 14. febrúar 2007 kvað úrskurðarnefnd félagsþjónustu upp úrskurð í máli A. Með úrskurðinum var ákvörðun félagsmálanefndar Borgarbyggðar um synjun húsaleigubóta henni til handa staðfest. Í niðurstöðukafla úrskurðarins kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Í máli þessu er ágreiningur um það hvort félagsmálanefnd Borgarbyggðar beri að greiða kæranda húsaleigubætur vegna leigu íbúðar að [Y] þar sem kærandi býr tímabundið vegna náms. Kærandi á íbúð að [X] og hefur sett hana í sölu en vegna þess að íbúðin hefur ekki selst er hún nú leigð út.

Í B-lið 68. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003 kemur fram að maður sem er skattskyldur skv. 1. gr. laganna og ber vaxtagjöld af lánum, sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, eigi rétt á sérstökum bótum, vaxtabótum, enda geri hann grein fyrir lánum og vaxtagjöldum af þeim í sérstakri greinargerð með skattframtali.

Í 4. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta, nr. 990/2001, kemur fram að réttur til vaxtabóta sé bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Með eigin notum sé átt við að húsnæðið sé nýtt til íbúðar af eiganda þess sjálfum. Sérstakar tímabundnar aðstæður, svo sem nám, veikindi eða atvinnuþarfir, sem valdi því að eigandi íbúðarhúsnæðis geti ekki sjálfur nýtt það til íbúðar leiði þó ekki til þess að hann missi rétt til vaxtabóta.

Í samræmi við framangreint ákvæði í B-lið 68. gr. laga um tekjuskatt og ákvæði 4. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta átti kærandi rétt á að fá greiddar vaxtabætur vegna íbúðar sinnar að [X] á þeim tíma sem hér um ræðir og hún fékk þær greiddar.

Í 1. gr. laga um húsaleigubætur kemur fram að markmið laganna sé að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og draga úr aðstöðumun á húsnæðismarkaðnum. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps til laga um húsaleigubætur sem lagt var fram á 122. löggjafarþingi 1997-1998 kemur fram að markmið laganna sé tvíþætt. Annars vegar að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og hins vegar að draga úr þeim aðstöðumun sem mundi ríkja á húsnæðismarkaðnum á milli leigjenda annars vegar og eigenda íbúðarhúsnæðis hins vegar væru húsaleigubætur ekki fyrir hendi. Sem fyrr sé markmið húsaleigubóta að ná til tekjulægsta fólksins á íbúðamarkaðnum. Kærandi er eigandi íbúðarhúsnæðis eins og fram hefur komið og á rétt á vaxtabótum samkvæmt B-lið 68. gr. laga um tekjuskatt nr. 90/2003 og 4. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta nr. 990/2001. Hún leigir íbúðina út og nýtur þannig leigutekna af henni. Með vísan til þessa og í ljósi framangreinds markmiðs laga um húsaleigubætur þess efnis að draga úr þeim aðstöðumun sem mundi ríkja á húsnæðismarkaðnum á milli leigjenda annars vegar og eiganda íbúðarhúsnæðis hins vegar væru húsaleigubætur ekki fyrir hendi, er það mat úrskurðarnefndar félagsþjónustu að kærandi eigi ekki rétt á húsaleigubótum. Hin kærða ákvörðun er því staðfest.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Með bréfi til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 17. júlí 2007, óskaði ég með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin léti mér í té afrit af gögnum málsins. Þau bárust mér 1. ágúst 2007. Ég ritaði aftur bréf til nefndarinnar, dags. 29. ágúst 2007. Í bréfinu vék ég að tilteknum ákvæðum laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur. Minntist ég m.a. á að samkvæmt 2. tölul. 6. gr. laganna væri réttur til húsaleigubóta ekki fyrir hendi ef umsækjandi eða einhver sem byggi í húsnæðinu með honum nyti réttar til vaxtabóta. Einnig vék ég að 5. mgr. B-liðar 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, þar sem segði að réttur til vaxtabóta væri bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til eigin nota sem og 6. mgr. sem kvæði á um að réttur til vaxtabóta félli niður þegar íbúðarhúsnæði teldist ekki lengur til eigin nota. Enn fremur tók ég upp efni 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, en í þeirri grein væri hugtakið „eigin not“ skilgreint nánar. Með tilliti til þessa réttarumhverfis sem og atvika málsins sem rakin voru í bréfinu óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefndin skýrði viðhorf sitt til nokkurra atriða.

Ég tók fram að í úrskurði úrskurðarnefndar kæmi fram að A hefði fengið vaxtabætur greiddar en ekki vegna hvaða árs. Hins vegar kæmi fram á skattseðli og innheimtuseðli 2006 fyrir árið 2005 að A hefði fengið greiddar vaxtabætur vegna þess árs. Óskaði ég eftir því að nefndin skýrði nánar hvað átt væri við með framangreindu, þ.e. hvort hún væri að vísa til þeirra vaxtabóta sem getið væri á skattseðli og innheimtuseðli fyrir árið 2005. Ef svo væri, óskaði ég eftir að nefndin upplýsti mig um á hvaða grundvelli nefndin teldi að vaxtabætur sem greiddar væru vegna fyrri ára girtu fyrir rétt til greiðslu húsaleigubóta síðar ef aðstæður umsækjanda hefðu breyst milli ára, líkt og um væri að ræða í máli A.

Í öðru lagi tók ég fram að í 6. gr. laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur, kæmi ekki fram að leigutekjur af húsnæði girtu fyrir rétt til húsaleigubóta heldur teldust þær til tekna skv. 1. tölul. C-liðar 7. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 138/1997. Óskaði ég því eftir nánari afstöðu úrskurðarnefndar félagsþjónustu til þess á hvaða lagagrundvelli hún byggði þann rökstuðning að A ætti ekki rétt til húsaleigubóta m.a. vegna þess að hún leigði út íbúð sína og hefði af henni leigutekjur.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir að nefndin skýrði hvernig sá skilningur hennar á hugtakinu „til eigin nota“ að íbúðarhúsnæði sem væri leigt út og hefði jafnframt verið sett á sölu félli þar undir samræmdist þeirri skilgreiningu sem fram kæmi í 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta. Hafði ég m.a. í huga að A hafði sent Skattstofu Vesturlands yfirlýsingu þess efnis að hún hygðist ekki flytja á ný í íbúð sína á X og hefði sett hana á sölu 6. júlí 2006.

Í fjórða og síðasta lagi vék ég að því að það væri meginregla í stjórnsýslurétti að æðra stjórnvald gæti endurskoðað alla þætti hinnar kærðu ákvörðunar til fulls, leiddi annað ekki af lögum. Þannig gæti æðra stjórnvald rannsakað hvort annmarki væri á málsmeðferð, málsatvikum, lagaatriðum og mati hins lægra setta stjórnvalds. Óskaði ég því eftir að úrskurðarnefnd upplýsti mig um það hvort hún teldi að afstaða félagsmálanefndar Borgarbyggðar, sem vikið væri að í bréfi sveitarfélagsins til úrskurðarnefndar, dags. 31. október 2006, sbr. kafla II hér að framan, um að synja öllum þeim umsækjendum sem ættu húsnæði um húsaleigubætur án þess að taka afstöðu til þess í hvert skipti hvort viðkomandi uppfyllti skilyrði laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur, væri í samræmi við lög. Ef svo væri, óskaði ég jafnframt eftir að nefndin upplýsti mig um á hvaða grundvelli sú afstaða byggðist. Ef úrskurðarnefnd félagsþjónustu teldi umrædda framkvæmd félagsmálanefndar Borgarbyggðar ekki í samræmi við lög óskaði ég eftir að nefndin upplýsti mig um hvers vegna nefndin gerði ekki athugasemd við áðurnefnda framkvæmd sveitarfélagsins í úrskurði sínum.

Svar úrskurðarnefndar félagsþjónustu við framangreindu bréfi mínu barst mér 31. október 2007. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:

„1.

Skv. 1. mgr. 68. gr. B. lið laga um tekjuskatt nr. 90/2003 á maður sem skattskyldur er skv. 1. gr. laganna og ber vaxtagjöld af lánum sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, þar með talin kaup á eignarhlut í almennri kaupleiguíbúð skv. 76. gr. laga nr. 97/1993, rétt á sérstökum bótum, vaxtabótum, enda geri hann grein fyrir lánum og vaxtagjöldum af þeim í sérstakri greinargerð með skattframtali í því formi sem ríkisskattstjóri ákveður.

Á fyrstu blaðsíðu úrskurðar úrskurðarnefndar félagsþjónustu í máli [A] kemur fram að samkvæmt meðfylgjandi skattseðli skattstjórans í Suðurlandsumdæmi fyrir árið 2006 hafi kærandi notið vaxtabóta það ár. Þarna er átt við vaxtabætur vegna ársins 2005, en greiddar út árið 2006. Kærandi gerði á skattframtali sínu árið 2006, vegna tekjuársins 2005, sundurliðaða grein fyrir lánum sínum og vaxtagjöldum vegna kaupa íbúðar sinnar að [X]. Þessar upplýsingar eru grundvöllur og forsenda fyrir greiðslu vaxtabóta á árinu 2006 vegna ársins 2005 og þær bætur fékk kærandi greiddar skv. innheimtuseðli 2006 sem er meðal gagna málsins.

Að mati úrskurðarnefndar félagsþjónustu þurfa vaxtabætur sem greiddar eru vegna fyrri ára ekki að girða fyrir rétt til greiðslu húsaleigubóta síðar ef aðstæður umsækjanda hafa breyst milli ára, en nefndin telur að aðstæður kæranda í máli þessu séu ekki með þeim hætti að hún eigi rétt á húsaleigubótum.

2.

Í 6. gr. laga um húsaleigubætur nr. 138/1997 er fjallað um atriði sem girða fyrir rétt til húsaleigubóta. Í 2. tl. 6. gr. laganna kemur fram að það girði fyrir rétt til húsaleigubóta ef umsækjandi eða einhver sem býr í húsnæðinu njóti réttar til vaxtabóta. Í athugasemdum við 2. tl. 7. gr. frumvarps til laga um húsaleigubætur, sem lagt var fram á 117. löggjafarþingi og varð að lögum nr. 100/1994, en 2. tl. 6. gr. gildandi laga er samhljóða þeim tölulið, kemur fram að í töluliðnum sé kveðið á um áhrif eigna á bótarétt. Ef einhver þeirra sem í íbúðinni búi njóti réttar til vaxtabóta eigi hvorki hann né aðrir leigjendur íbúðarinnar rétt til húsaleigubóta, óháð því hvort rétthafi sæki um þær eða ekki. Þeir sem njóti vaxtabóta geti því ekki valið um það hvort þeir sæki um húsaleigu- eða vaxtabætur eftir því hvor kosturinn sé hagstæðari. Nefndin lítur svo á að þar sem kærandi á íbúðarhúsnæði eigi hún ekki rétt á húsaleigubótum og skiptir þá ekki máli hvort hún sækir um vaxtabætur eða ekki.

3.

Réttur til vaxtabóta er bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til eigin nota skv. 5. mgr. B. liðar 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, sbr. einnig 2. mgr. 2. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta nr. 990/2001. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar fellur réttur til vaxtabóta niður þegar íbúðarhúsnæði telst ekki lengur til eigin nota, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Sé íbúðarhúsnæði selt án þess að hafin sé bygging eða fest kaup á íbúðarhúsnæði til eigin nota á sama ári fellur réttur til vaxtabóta niður frá þeim tíma sem sala átti sér stað sbr. 4. mgr. 2. gr. reglugerðarinnar.

Kærandi er í námi og býr vegna þess tímabundið fjarri íbúðarhúsnæði sínu. Í 4. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta nr. 990/2001 kemur fram að sérstakar tímabundnar aðstæður, svo sem nám, veikindi eða atvinnuþarfir sem valda því að eigandi íbúðarhúsnæðis getur ekki sjálfur nýtt það til íbúðar, leiði þó ekki til þess að hann missi rétt til vaxtabóta. Kærandi nýtur réttar til vaxtabóta og gerir það þar til íbúðin hefur verið seld, en frá þeim tíma fellur niður réttur til vaxtabóta sbr. 6. mgr. B laga nr. 90/2003 um tekjuskatt og 4. mgr. 2. gr. reglugerðar um greiðslu vaxtabóta nr. 990/2001. Fyrirætlanir kæranda um að selja íbúðarhúsnæði sitt breytir engu í þessu sambandi. Kærandi getur ekki, eins og rakið er í lið 2 hér fyrir framan, valið hvort hún kjósi að fá greiddar vaxtabætur eða húsaleigubætur, þar sem hún er eigandi íbúðarhúsnæðis.

4.

Í máli því sem hér er til umfjöllunar lá fyrir synjun starfsmanns Borgarbyggðar um húsaleigubætur til handa kæranda, sbr. bréf [B], starfsmanns sveitarfélagsins til kæranda, dags. 25. september 2006. Í bréfi [C], félagsmálastjóra, til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, dags. 31. október 2006, er sú ákvörðun rökstudd að beiðni úrskurðarnefndar félagsþjónustu, sbr. bréf úrskurðarnefndarinnar, dags. 30. október 2006, þar sem óskað er greinargerðar félagsmálanefndar Borgarbyggðar, þar sem fram komi meðal annars rökstuðningur fyrir synjun um húsaleigubætur. Úrskurðarnefnd félagsþjónustu lítur svo á að um sé að ræða kæranlega ákvörðun skv. 16. gr. laga um húsaleigubætur nr. 138/1997, sbr. XVII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga nr. 40/1991.“

Auk þess að rita bréf til úrskurðarnefndar félagsþjónustu ákvað ég að rita bréf til Borgarbyggðar, dags. 29. ágúst 2007. Í bréfinu tók ég upp orðrétt efni athugasemda Borgarbyggðar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 31. október 2006, í tilefni af kæru A til nefndarinnar, sbr. kafla II hér að framan. Einnig vék ég að tölvubréfi frá félagsmálastjóra Borgarbyggðar til A, dags. 13. september 2006. Tók ég fram að ég fengi ekki betur séð af þessum bréfum en að félagsmálanefnd Borgarbyggðar viðhefði þá framkvæmd að synja öllum einstaklingum sem sæktu um húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 138/1997 um bætur ef þeir ættu húsnæði og gætu þar af leiðandi átt rétt til vaxtabóta. Þá fengi ég ekki annað ráðið af ofangreindum bréfum Borgarbyggðar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og A en að nefndin tæki ekki efnislega afstöðu í hverju máli fyrir sig hvort skilyrði til bóta samkvæmt lögunum væru uppfyllt á grundvelli gildandi réttarreglna.

Í ljósi framangreinds óskaði ég eftir, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að Borgarbyggð veitti mér upplýsingar um hvort það væri rétt að félagsmálanefnd Borgarbyggðar synjaði öllum þeim sem ættu húsnæði og sæktu um húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 138/1997, um húsaleigubætur, án þess að leggja mat á það í hvert skipti fyrir sig hvort viðkomandi ætti rétt til vaxtabóta og öðlaðist þar af leiðandi ekki rétt til húsaleigubóta, sbr. 2. tölul. 6. gr. laga um húsaleigubætur. Ef svo væri, óskaði ég eftir að Borgarbyggð upplýsti mig um á hvaða grundvelli sú framkvæmd byggðist og hvernig hún samræmdist lögmætisreglu íslensks stjórnsýsluréttar. Loks óskaði ég eftir því að Borgarbyggð upplýsti mig um hvort sveitarfélagið hefði reynt að upplýsa hvort A ætti rétt á vaxtabótum, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, og ef svo væri, þá með hvaða hætti. Ef ekki var leitast eftir að upplýsa það óskaði ég eftir afstöðu sveitarfélagsins hvort það teldi að afgreiðsla málsins hefði verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Svar Borgarbyggðar við framangreindu bréfi mínu barst mér með bréfi 14. september 2007. Var efni bréfsins á þessa lund:

„1.

Hjá Borgarbyggð er ekki öllum sem eiga húsnæði synjað um húsaleigubætur. Hver umsókn er skoðuð fyrir sig og þeim sem uppfylla skilyrði um rétt til vaxtabóta er synjað um húsaleigubætur. Byggt er á ákvæði 6. greinar laga um húsaleigubætur 138/1997 og skilgreininguna í 68. gr. laga um tekju- og eignarskatt nr. 90/2003, „Maður sem skattskyldur er skv. 1. gr. og ber vaxtagjöld af lánum, sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðarhúsnæði til eigin nota, [...], á rétt á sérstökum bótum, vaxtabótum, enda geri hann grein fyrir lánum og vaxtagjöldum af þeim í sérstakri greinargerð með skattframtali í því formi sem ríkisskattstjóri ákveður.“

Ennfremur er, þegar það á við, lagt til grundvallar undanþáguákvæði í 4. grein reglugerðar um greiðslu vaxtabóta 990/2001, þ.e. „Sérstakar tímabundnar aðstæður, svo sem nám, veikindi eða atvinnuþarfir sem valda því að eigandi íbúðarhúsnæðis getur ekki sjálfur nýtt það til íbúðar, leiða þó ekki til þess að hann missi rétt til vaxtabóta“. Þetta ákvæði á oft við í Borgarbyggð vegna sérstakra aðstæðna í sveitarfélaginu.

Ef efi er um rétt umsækjanda um húsaleigubætur til vaxtabóta og ekki tekst með fyrirspurnum eða frekari upplýsingaöflun að komast að ótvíræðri niðurstöðu um að ekki sé fyrir hendi réttur til vaxtabóta er umsókn um húsaleigubætur synjað. Það getur ekki orðið grundvöllur til að byggja á ákvörðun um greiðslu húsaleigubóta að ef til vill eigi umsækjandi ekki rétt á vaxtabótum.

2. Svo er ekki.

3. Í upphafi þessa máls var augljóst miðað við upplýsingar frá fyrirspyrjanda að fyrir lá réttur til vaxtabóta, sbr. að ofan og þar með ekki réttur til húsaleigubóta. Er umsækjandi síðar kvaðst vera með húsnæðið á sölu og ekki ætla sér að snúa þangað aftur var að mati starfsmanna ekki jafn ljóst að undanþáguákvæðið í 4. gr. reglugerðarinnar um „sérstakar tímabundnar aðstæður“ ætti við og því kominn upp vafi um rétt til vaxtabóta. Sú rannsókn sem fór fram var að reyna að fá upplýsingar um túlkun á þessu ákvæði og leita eftir fordæmum. Reynt var að afla upplýsinga um túlkun ákvæðisins með símtali við skattstofu, félagsmálaráðuneyti og annað sveitarfélag, en ekki fékkst afgerandi niðurstaða um túlkun ákvæðisins. Úrskurðir Úrskurðarnefndar félagsþjónustu eru ekki aðgengilegir öðrum en þeim er þeir varða þannig að þangað var ekkert að sækja.

Starfsmenn telja sig þannig hafa sinnt rannsóknarskyldu sinni og tekið ákvörðun í samræmi við niðurstöðu hennar.“

Með bréfi til A, dags. 1. nóvember 2007, gaf ég henni kost á að senda mér þær athugasemdir sem hún teldi ástæðu til að gera við efni framangreindra bréfa úrskurðarnefndar félagsþjónustu og Borgarbyggðar. Bárust mér athugasemdir frá A í tölvubréfi, dags. 17. febrúar 2008. Í bréfinu kom m.a. fram að hún hefði selt hús sitt á X 9. ágúst 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A lýtur að því að henni hafi verið synjað um greiðslu húsaleigubóta af sveitarfélaginu Borgarbyggð. Þessa synjun bar hún undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu sem staðfesti ákvörðun sveitarfélagsins. Hefur athugun mín beinst að því hvort úrskurðurinn hafi byggst á fullnægjandi og réttum lagagrundvelli. Verður fjallað um úrskurð úrskurðarnefndarinnar í köflum IV.3 og IV.4. Í kafla IV.2. verður hins vegar gerð grein fyrir lagaumhverfi málsins. Í kafla IV.5 er fjallað með almennum hætti um þau sjónarmið sem sveitarfélög og úrskurðarnefnd verða að líta til í störfum sínum. Hef ég þá í huga að samkvæmt lögum nr. 138/1997, um húsaleigubætur, greiða sveitarfélög húsaleigubætur og annast félagsmálanefndir sveitarfélaga að jafnaði afgreiðslu umsókna. Sveitarfélög gegna því þýðingarmiklu stjórnsýsluhlutverki á þessu sviði.

2.

Í 1. gr. laga nr. 138/1997, um húsaleigubætur, kemur fram að markmið laganna sé að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og draga úr aðstöðumun á húsnæðismarkaðnum. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 138/1997 sagði að markmið frumvarpsins væri með sama hætti og í núgildandi lögum tvíþætt, annars vegar að lækka húsnæðiskostnað tekjulágra leigjenda og hins vegar að draga úr þeim aðstöðumun „sem mundi ríkja á húsnæðismarkaðnum á milli leigjenda annars vegar og eigenda íbúðarhúsnæðis hins vegar væru húsaleigubætur ekki fyrir hendi“. Sem fyrr yrði markmið húsaleigubóta að ná til tekjulægsta fólksins á íbúðamarkaðnum. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 2005.) Í 2.,4. og 5. gr. laganna eru ákvæði um húsaleigubætur, rétt til þeirra og þær meginreglur sem gilda um þann rétt. Í 6. gr. er mælt fyrir um atriði sem girða fyrir rétt til húsaleigubóta. Í 6. gr., með áorðnum breytingum, segir svo:

„Réttur til húsaleigubóta er ekki fyrir hendi:

1.ef umsækjandi eða einhver sem í húsnæðinu býr með honum er skyldmenni leigusala sem býr í sama húsi í beinan legg

eða kjörbarn, fósturbarn, systkini, barn þeirra eða tengdaforeldri,

2. ef umsækjandi eða einhver sem býr í húsnæðinu með honum nýtur réttar til vaxtabóta,

3. ef leigusamningur er til skemmri tíma en sex mánaða.“

Samkvæmt 2. tölul. 6. gr. er réttur til húsaleigubóta ekki fyrir hendi ef umsækjandi nýtur réttar til vaxtabóta. Þetta ákvæði var einnig í 7. gr. laga nr. 100/1994, um húsaleigubætur. Í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess er varð að þeim lögum kom eftirfarandi fram:

„2. tölul. kveður á um áhrif eigna á bótarétt. Ef einhver þeirra er í íbúðinni býr nýtur réttar til vaxtabóta á hvorki hann né aðrir leigjendur íbúðarinnar rétt til húsaleigubóta, óháð því hvort rétthafi sækir um þær eða ekki. Þeir sem njóta vaxtabóta geta því ekki valið um það hvort þeir sæki um húsaleigu- eða vaxtabætur eftir því hvor kosturinn er hagstæðari.“ (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 4103.)

Af þessum orðum er ljóst að það er afstaða löggjafans að einstaklingar geta ekki bæði átt rétt til vaxtabóta og húsaleigubóta. Þeir geta ekki notið góðs af þessum bótakerfum samtímis. Einnig var við setningu laganna gengið út frá því að þeim stæði ekki til boða að velja um hvort þeir eigi að njóta góðs af vaxtabótum eða húsaleigubótum. Í ræðu félagsmálaráðherra á Alþingi þegar frumvarpið var til umfjöllunar kom fram að undanþágurnar í 7. gr. væru „reistar á þeim sjónarmiðum að sú fjárhæð sem kemur til skipta á ári hverju nýtist sem best hverjum þeim sem mesta þörf hafa á aðstoð hverju sinni“. (Alþt. 1993-1994, B-deild, dálk. 6462.) Af þessu verður ekki annað ráðið en að það hafi verið ætlun löggjafans að húsaleigubætur nýttust þeim sem hefðu mesta þörf á félagslegri aðstoð og nytu ekki góðs af vaxtabótum.

Í 1. mgr. B-liðar 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, með síðari breytingum, eru ákvæði um vaxtabætur. Komu ákvæðin inn í þágildandi lög nr. 75/1981, um tekju- og eignarskatt, með lögum nr. 79/1989, um breytingu á þeim lögum. Tóku vaxtabæturnar við hlutverki húsnæðisbóta og vaxtaafsláttar. Hugsunin á bak við vaxtabótakerfið var í meginatriðum sú sama og í vaxtaafsláttar- og húsnæðisbótakerfinu, þ.e. að létta undir með húsbyggjendum og íbúðakaupendum með einhvers konar endurgreiðslu í gegnum skattkerfið. (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 1289.) Í 1. mgr. B-liðar 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, segir svo:

„Maður sem skattskyldur er skv. 1. gr. og ber vaxtagjöld af lánum, sem tekin hafa verið vegna kaupa eða byggingar á íbúðahúsnæði til eigin nota, þar með talin kaup á eignarhlut í almennri kaupleiguíbúð skv. 76. gr. laga nr. 97/1993, á rétt á sérstökum bótum, vaxtabótum, enda geri hann grein fyrir lánum og vaxtagjöldum af þeim í sérstakri greinargerð með skattframtali í því formi sem ríkisskattstjóri ákveður.“

Samkvæmt tilvitnuðu ákvæði á skattskyldur aðili rétt á vaxtabótum svo framarlega sem hann greiði vexti af láni sem hann hefur tekið vegna kaupa á íbúðarhúsnæði til „eigin nota“ og geri grein fyrir láninu og vaxtagjöldum í sérstakri greinargerð með skattframtali fyrir viðkomandi ár. Í 1. málsl. 5. mgr. B-liðar 68. gr. kemur fram að réttur til vaxtabóta sé bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til „eigin nota“. Í 6. mgr. B-liðar segir m.a. að réttur til vaxtabóta falli niður þegar íbúðarhúsnæði teljist ekki lengur til „eigin nota“. Ekki er í þessum ákvæðum og öðrum ákvæðum B-liðar lýst frekar hvað átt er við með orðalaginu „eigin nota“. Til samanburðar vil ég þó nefna að í lokamálsl. 1. tölul. 3. mgr. C-liðar 69. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, eins og sú grein hljóðaði eftir breytingar á henni með 1. gr. laga nr. 79/1989, var skilgreining á eigin notum. Þar kom fram að með eigin notum væri átt við að húsnæði væri nýtt til íbúðar af eiganda þess sjálfum.

Í 12. mgr. B-liðar 68. gr. laga nr. 90/2003 segir m.a. að ráðherra skuli með reglugerð setja nánari reglur um ákvörðun og fyrirframgreiðslu vaxtabóta. Hefur fjármálaráðherra á grundvelli þessa ákvæðis sett reglugerð nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, með síðari breytingum. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að ríkissjóður skuli greiða vaxtabætur til manna sem bera vaxtagjöld af lánum sem tekin séu til öflunar íbúðarhúsnæðis til eigin nota eftir því sem kveðið er á um í reglugerðinni. Í 2. gr. er kveðið á um rétt til vaxtabóta. Í 2. mgr. 2. gr. segir að réttur til vaxtabóta sé bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til eigin nota og stofnist við kaup eða þegar bygging þess hefjist. Í 3. mgr. 2. gr. er kveðið á um að réttur til vaxtabóta falli niður þegar íbúðarhúsnæði teljist ekki lengur til eigin nota, sbr. 4. gr. Í 4. gr., sem ber heitið „eigin not“, kemur eftirfarandi fram:

„Réttur til vaxtabóta er bundinn við eignarhald á íbúðarhúsnæði til eigin nota. Með eigin notum er átt við að húsnæðið sé nýtt til íbúðar af eiganda þess sjálfum. Sérstakar tímabundnar aðstæður, svo sem nám, veikindi eða atvinnuþarfir sem valda því að eigandi íbúðarhúsnæðis getur ekki sjálfur nýtt það til íbúðar, leiða þó ekki til þess að hann missi rétt til vaxtabóta. Með tímabundnum aðstæðum er átt við að eigandi íbúðarhúsnæðis geri líklegt að hann muni innan ákveðins tíma taka húsnæðið aftur til eigin nota.“

Af orðalagi 4. gr. reglugerðarinnar verður ráðið að meginreglan sé sú að réttur til vaxtabóta sé háður þeirri forsendu að aðili eigi íbúðarhúsnæði til eigin nota, þ.e. nýti húsnæðið sjálfur. Þó gerir 4. gr. ráð fyrir því að heimilt sé að víkja frá þessari forsendu við sérstakar tímabundnar aðstæður að því leyti að rétturinn til vaxtabóta glatast ekki ef eigandi fer í nám, á við veikindi að stríða eða þarf að fara í vinnu. Þetta frávik er þó bundið því skilyrði að eigandinn geri líklegt að hann muni innan tiltekins tíma nota húsið fyrir sjálfan sig.

3.

Í úrskurði úrskurðarnefndar félagsþjónustu er lagt til grundvallar að A hafi þar sem hún var eigandi íbúðarhúsnæðis á X átt rétt á vaxtabótum samkvæmt B-lið 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt, og 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, á þeim tíma sem hér skiptir máli og það girði fyrir að hún geti fengið greiddar húsaleigubætur. Tekið skal fram að leigutími húsnæðis A að Y hófst 28. ágúst 2006. Fram er komið að samkvæmt 2. tölul. 6. gr. laga nr. 138/1997 girðir réttur til vaxtabóta fyrir réttinn til húsaleigubóta.

Rétturinn til vaxtabóta er að lögum bundinn við eignarhald á „íbúðarhúsnæði til eigin nota.“, sbr. kafla IV.2. Fyrir liggur að A var eigandi að íbúðarhúsnæði því á X sem hún hafði búið í og nýtti það þar til hún tók á leigu íbúðina að Y í ágúst 2006. Álitaefnið sem hér er til úrlausnar er hvort A hafi eftir að hún flutti úr íbúðinni á X nýtt hana til „eigin nota“ og þannig áfram átt rétt til vaxtabóta. Það má ljóst vera að eftir að hún bjó ekki lengur í íbúðinni og hafði tekið upp búsetu annars staðar gat hún ekki uppfyllt það skilyrði laganna að nýta íbúðina til eigin nota nema þá á grundvelli sérstakrar undanþágu í lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim. Eins og úrskurðarnefndin vísar til í úrskurði sínum er í 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, um greiðslu vaxtabóta, kveðið á um að „sérstakar tímabundnar aðstæður, svo sem nám, veikindi eða atvinnuþarfir sem valda því að eigandi íbúðarhúsnæðis getur ekki sjálfur nýtt það til íbúðar, [leiði] þó ekki til þess að hann missi rétt til vaxtabóta.“ Í niðurstöðu sinni víkur nefndin hins vegar ekkert að þýðingu niðurlagsákvæðis þessa reglugerðarákvæðis en þar segir að með tímabundnum aðstæðum sé átt við að eigandi íbúðarhúsnæðis geri líklegt að hann muni innan ákveðins tíma taka húsnæðið aftur til eigin nota. Það er því ekki svo að hinar sérstöku tímabundnu aðstæður leiði sjálfkrafa til þess að viðkomandi haldi rétti til vaxtabóta heldur kveður reglan á um að sá sem vill áfram eiga rétt til vaxtabóta, þótt hann uppfylli ekki skilyrði laganna um að nýta húsnæðið til eigin nota, þurfi beinlínis að gera það líklegt að hann muni taka hlutaðeigandi húsnæði aftur til eigin nota. Tilvist réttarins til vaxtabóta er hér háður því að viðkomandi hafi í frammi athafnir, þ.e. sendi bréf eða önnur gögn til skattyfirvalda, um að hann uppfylli umrædda undantekningarreglu.

Í þessu máli liggur fyrir að A hafði beinlínis kynnt Skattstofu Vesturlands þá stöðu sem upp var komin í hennar máli með sérstakri yfirlýsingu enda hafði hún áður fengið þau svör hjá skattstofunni að þar sem íbúð hennar á X væri komin í sölu væri varla um sérstakar tímabundnar aðstæður að ræða og rétturinn til vaxtabóta félli niður frá og með þeim degi sem hún flytti úr íbúðinni. Gagnvart Borgarbyggð og úrskurðarnefndinni gerði A jafnframt grein fyrir því að hún hefði sett íbúðina á sölu og lagði fram samning við fasteignasölu því til staðfestingar. Hún lýsti því einnig að rétt eins og ákvörðun hennar um sölu íbúðarinnar bæri með sér væri það ekki ætlun hennar að flytja aftur í hana og þar með að taka hana til eigin nota. Fyrir lægi að hún yrði næstu ár við nám á Y og búsett þar með börn sín.

Ég skil skýringar úrskurðarnefndarinnar til mín á þann veg að hún telji að ef fallist væri á beiðni A um greiðslu húsaleigubóta væri í reynd verið að opna fyrir að fólk geti valið á milli þess að fá greiddar vaxtabætur eða húsaleigubætur og það sé andstætt lögum um húsaleigubætur og þeim sjónarmiðum sem á var byggt við setningu þeirra. Ég geri ekki athugasemd við að gæta verði að þessu atriði en það getur þó aðeins átt við ef lög og reglur um umræddar bætur leiða ekki til annars. Það er skýr meginregla að rétturinn til vaxtabóta er bundinn við íbúðarhúsnæði til eigin nota að lögum, sbr. B-lið 68. gr. laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Á grundvelli reglugerðarheimildar 12. mgr. sömu greinar hefur fjármálaráðherra síðan nánar útfært það skilyrði ákvæðisins og mælt fyrir um tiltekna undanþágu vegna sérstakra tímabundinna aðstæðna, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001. Þessi undantekningarregla er hins vegar háð því að sá sem vill njóta hennar og eiga áfram rétt til vaxtabóta þarf að gera það líklegt að hann muni innan ákveðins tíma taka húsnæðið aftur til eigin nota. Hér hefur fjármálaráðherra beitt reglugerðarheimild sinni um vaxtabætur þannig að opnað hefur verið fyrir það, eins og orðalag lokamálsliðar 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001 ber með sér, að t.d. námsmaður, sem gæti vegna þess eins að hann er tímabundið fjarri íbúðarhúsnæði sínu vegna náms áfram átt rétt til vaxtabóta, missir af þeim rétti ef hann gerir ekki líklegt að hann muni innan ákveðins tíma taka húsnæðið aftur til eigin nota. Þess heldur er ljóst af orðalagi ákvæðisins að geri viðkomandi, t.d. námsmaður, það beinlínis líklegt að hann muni ekki innan ákveðins tíma taka íbúðarhúsnæði sem hann á aftur til eigin nota innan ákveðins tíma á hann ekki lengur rétt til vaxtabóta.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að úrskurðarnefndin hafi í úrskurði sínum ekki lagt til grundvallar réttan skilning á ákvæðum laga og reglugerðar um vaxtabætur, sérstaklega lokamálslið 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, þegar hún byggði á því að A nyti réttar til vaxtabóta og ætti þar með ekki rétt til húsaleigubóta. Ég ítreka það sem áður sagði um að í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar er ekki vikið að þýðingu umrædds lokamálsliðar 4. gr. reglugerðarinnar fyrir niðurstöðu í málinu.

4.

Tvö atriði sem lúta að atvikum málsins og nefndin byggir á í niðurstöðu sinni hafa vakið sérstaka athygli mína með tilliti til þess annars vegar hvort þau hafi verið réttilega upplýst í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og hins vegar hvort þau hafi almennt haft þá þýðingu um efnislega niðurstöðu málsins sem fram kemur í niðurstöðu nefndarinnar.

Í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar er málavöxtum lýst svo að A eigi íbúð á X sem ekki hafi selst og sé „hún nú leigð út“. Síðar í þessum kafla úrskurðarins er enn sagt að A leigi íbúðina út „og nýtur þannig leigutekna af henni“. Í framhaldi af þessum orðum kemur síðan samandregin niðurstaða nefndarinnar: „Með vísan til þessa [...]“. Eftir að hafa kynnt mér þau gögn sem lágu fyrir úrskurðarnefndinni fæ ég ekki annað ráðið af þeim en að það hafi vissulega verið ætlun A að leigja íbúðina út meðan hún biði þess að hún seldist en það kemur hvergi fram að íbúðin hafi verið leigð út eða A hafi haft leigutekjur af íbúðinni. Ég tel því að ef nefndin taldi þetta atriði á annað borð hafa þýðingu við úrlausn málsins hafi henni í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga borið að afla nægjanlegra upplýsinga um þessi atriði, og þá eftir atvikum með því að skora á A að leggja fram leigusamninga og aðrar upplýsingar.

Það er síðan sjálfstætt atriði hvaða þýðingu hugsanleg leiga á íbúð A og tekjur af þeirri leigu gátu haft um rétt til húsaleigubóta. Almennt er útleiga á íbúðarhúsnæði til marks um að eigandi þess noti það ekki til eigin nota og eigi þar af leiðandi ekki rétt til vaxtabóta vegna þess húsnæðis. Sé það hins vegar afstaða stjórnvalda að slík útleiga á húsnæði í eigu umsækjanda um húsaleigubætur geti haft þýðingu þegar kemur að mati á því hvort umsækjandi uppfylli skilyrði 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001 um tímabundnar aðstæður þarf að leysa úr því atriði á þeim grundvelli og þá væntanlega frekar af hálfu skattyfirvalda. Upplýsingar um afstöðu skattyfirvalda til þess hvort viðkomandi uppfylli undantekningarákvæði reglugerðarinnar og njóti áfram réttar til vaxtabóta geta síðan haft þýðingu þegar leyst er úr málinu af hálfu þeirra stjórnvalda sem ákvarða um rétt manna til húsaleigubóta.

Þá er það spurningin hvort tekjur af útleigu íbúðarhúsnæðis hafi sem slíkar að lögum einhverja þýðingu þegar tekin er afstaða til þess hvort viðkomandi eigi rétt á húsaleigubótum. Af niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar verður ekki annað séð en hún telji að það að A hafi leigutekjur af eigin húsnæði sé meðal þess sem girði fyrir rétt hennar til húsaleigubóta. Í skýringum úrskurðarnefndar til mín, vegna fyrirspurnar minnar á hvaða lagagrundvelli umrædd afstaða byggist, sbr. kafla III, er vísað til 2. tölul. 6. gr. laga nr. 138/1997 og athugasemda við 2. tölul. 7. gr. frumvarps til laga um húsaleigubætur sem varð að lögum nr. 100/1994 en sá töluliður var samhljóða 2. tölul. 6. gr. Af þessu tilefni vil ég benda á að í 6. gr. laga nr. 138/1997 er mælt fyrir um í þremur töluliðum hvaða tilvik girði fyrir rétt til húsaleigubóta. Ákvæðið er fortakslaust og hefur að geyma tæmandi upptalningu. Ekki er mælt fyrir um í ákvæðinu að leigutekjur af húsnæði girði fyrir rétt til húsaleigubóta. Ég fæ ekki séð hvaða þýðingu það hefur að taka upp efni það sem kemur fram í athugasemdum við 2. tölul. 7. gr. þegar það liggur fyrir að sá töluliður laut að áhrifum eigna, þ.e. vaxtabóta, á rétt til húsaleigubóta en ekki áhrifum leigutekna á þann rétt. Ég bendi jafnframt á að leigutekjur teljast til tekna samkvæmt lögum nr. 138/1997, sbr. 1. mgr. 9. gr. laganna, en þar segir að með tekjum sé átt við allar tekjur skv. II. kafla laga nr. 90/2003, um tekjuskatt. Í 2. tölul. C-liðar 7. gr. laganna, sem er í II. kafla, er gert ráð fyrir að leigutekjur af íbúðarhúsnæði séu skattskyldar tekjur. Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 138/1997 eru húsaleigubætur eignatengdar með þeim hætti að eigi þeir sem í leiguíbúð búa eignir umfram 3 milljónir kr. skuli 25% þeirrar fjárhæðar, sem umfram er, bætast við þær tekjur sem liggja til grundvallar ákvörðun um fjárhæðir bóta. Af þessu verður ekki annað ráðið en að leigutekjur ásamt öðrum tekjum hafi þýðingu við ákvörðun um hversu háar húsaleigubætur koma í hlut hvers umsækjanda. Af því fyrirkomulagi er lögin hljóða um fæ ég ekki séð að leigutekjur sem slíkar girði fyrir rétt til húsaleigubóta. Ég tel því að þetta atriði í úrskurði nefndarinnar hafi ekki að efni til verið í samræmi við lög.

Í niðurstöðukafla úrskurðar nefndarinnar er eins og áður hefur verið lýst byggt á því af hálfu nefndarinnar að A hafi átt rétt á að fá vaxtabætur greiddar vegna íbúðar sinnar á X „á þeim tíma sem hér um ræðir“ og síðan segir í úrskurðinum: „og hún fékk þær greiddar“. Það vakti athygli mína að þarna var ekki skýrt neitt frekar fyrir hvaða tímabil bæturnar áttu að hafa verið greiddar og þessi orð urðu mér því tilefni til þess að óska eftir upplýsingum frá nefndinni um á hverju þetta væri byggt. Í skýringum nefndarinnar til mín kemur fram að A hafi samkvæmt skattseðli skattstjórans í Suðurlandsumdæmi fyrir árið 2006 notið vaxtabóta vegna ársins 2005 sem greiddar hafi verið út árið 2006. Hún hafi á skattframtali sínu árið 2006, vegna tekjuársins 2005, gert sundurliðaða grein fyrir lánum sínum og vaxtagjöldum vegna kaupa íbúðar sinnar á X. Þessar upplýsingar séu grundvöllur og forsenda fyrir greiðslu vaxtabóta á árinu 2006 vegna ársins 2005 og þær bætur hafi A fengið greiddar skv. innheimtuseðli 2006 sem er meðal gagna málsins. Síðan segir úrskurðarnefndin svo:

„Að mati úrskurðarnefndar félagsþjónustu þurfa vaxtabætur sem greiddar eru vegna fyrri ára ekki að girða fyrir rétt til greiðslu húsaleigubóta síðar ef aðstæður umsækjenda hafa breyst milli ára, en nefndin telur að aðstæður kæranda í máli þessu séu ekki með þeim hætti að hún eigi rétt á húsaleigubótum.“

Umsókn A um húsaleigubætur tók til tímabilsins frá 26. ágúst 2006 til 28. ágúst 2007 en úrskurður úrskurðarnefndarinnar var kveðinn upp 14. febrúar 2007. Samkvæmt skýringum nefndarinnar er hún með því orðalagi sem vísað var til hér að framan um að A hafi fengið greiddar vaxtabætur að vísa til bóta sem hún fékk greiddar út á árinu 2006 í tilefni af uppgjöri skattgreiðslna vegna ársins 2005 og þar með réttar til vaxtabóta sem stofnaðist á árinu 2005. Það verður því ekki séð að nefndin hafi aflað neinna upplýsinga um hvort það væri afstaða skattyfirvalda hvort A nyti vaxtabóta á árinu 2006 eftir að hún flutti úr húsnæðinu á X í ágúst eða hvort um slíkar greiðslur yrði að ræða. Ég minni á að samkvæmt lögum á einstaklingur ekki að njóta réttar til húsaleigubóta eigi hann rétt til vaxtabóta. Það að segja að viðkomandi hafi fengið vaxtabætur greiddar og þá á þeim tíma sem þarna skipti máli var því beinlínis til þess fallið eitt og sér að draga mætti þá ályktun að rétturinn til húsaleigubóta væri ekki til staðar.

Ég tel af þessari ástæðu bæði tilefni til þess að gera athugasemd við að nefndin hafi ekki aflað frekari upplýsinga, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, um hvort A fengi greiddar vaxtabætur sem leiddar voru af rétti hennar á þeim tíma sem þarna skipti máli, þ.e. eftir ágúst 2006, ef nefndin taldi að umræddar upplýsingar um greiðslur vaxtabóta skiptu máli fyrir niðurstöðu hennar. Þá tel ég að það orðalag sem viðhaft er í úrskurðinum hafi ekki uppfyllt þær kröfur um skýrleika sem gera verði til rökstuðnings í úrskurðum í kærumálum samkvæmt 4. tölul. 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Í raun var umrætt orðalag villandi og gaf ekki rétta mynd af atvikum málsins.

5.

Við athugun mína á þessu máli vakti það athygli mína að svo virtist sem af hálfu félagsmálayfirvalda í Borgarbyggð væri í þeim tilvikum þegar umsækjendur um húsaleigubætur, t.d. nemendur við háskólana í Borgarfirði, ættu íbúðarhúsnæði væri fylgt því verklagi að synja umsóknum án þess að kannað væri sérstaklega hvort húsnæði viðkomandi nemenda væru nýtt af þeim til eigin nota og rétturinn til vaxtabóta stæði þannig í vegi fyrir greiðslu húsaleigubóta. Úrskurðarnefnd félagsþjónustu óskaði eftir greinargerð frá félagsmálanefnd Borgarbyggðar þar sem fram kæmi rökstuðningur fyrir synjun um húsaleigubætur til handa A, sbr. bréf nefndarinnar frá 30. október 2006. Í bréfi félagsmálanefndar, dags. 31. október 2006, var fyrst vikið að því á hvaða grundvelli A var synjað um bætur. Síðan var vikið að því að íbúar Borgarbyggðar væru 3.719 og að sveitarfélagið afgreiddi húsaleigubætur til 300 einstaklinga á ári. Á árinu 2005 hefðu 77 nemendur á Bifröst notið húsaleigubóta frá sveitarfélaginu og 24 á Hvanneyri. Vegna þessara sérstöku aðstæðna bærust margar umsóknir frá einstaklingum sem væru eigendur húsnæðis og væru því a.m.k. afar líklegir til að njóta réttar til vaxtabóta. Þegar kæmi að vandasamari skýringum á lögum/reglugerð um rétt til húsaleigubóta gagnvart rétti til vaxtabóta væri sú leið farin, ekki síst til að reyna að fá fram skýrari reglur, að synja um húsaleigubætur, en benda á möguleika til áfrýjunar. Í málinu liggur einnig fyrir tölvubréf frá félagsmálastjóra Borgarbyggðar til A, dags. 13. september 2006. Þar sagði m.a. annars eftirfarandi:

„[É]g treysti mér ekki til að kveða upp úrskurð um það hvort það að þú segir núna ætla að selja húsnæðið breyti réttarstöðunni, mér finnst þetta afar skemmtileg lögfræðileg hneta ?? Ég mundi synja umsókn um húsaleigubætur vegna réttar til vaxtabóta, en eins og alltaf er gert benda þér á þann möguleika að bera ákvörðunina undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu (sem er þessi lögbundna áfrýjunarleið).“

Í ljósi hinna tilvitnuðu orða og efnis framangreinds svarbréfs félagsmálanefndar Borgarbyggðar frá 31. október 2006 óskaði ég eftir því að Borgarbyggð veitti mér upplýsingar um hvort það væri rétt að félagsmálanefnd synjaði öllum þeim sem ættu húsnæði og sæktu um húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 138/1997, um húsaleigubætur, án þess að leggja mat á það í hvert skipti fyrir sig hvort viðkomandi ætti rétt til vaxtabóta og ætti þar af leiðandi ekki rétt til húsaleigubóta, sbr. 2. tölul. 6. gr. laganna. Í skýringum sveitarfélagsins til mín kemur fram að þar sé ekki farin sú leið að öllum sem eiga húsnæði sé synjað um bætur. Hver umsókn sé skoðuð fyrir sig og þeim sem uppfylla skilyrði um rétt til vaxtabóta sé synjað um bæturnar. Ef efi sé um rétt umsækjanda um húsaleigubætur til vaxtabóta og ekki takist með fyrirspurnum eða frekari upplýsingaöflun að komast að ótvíræðri niðurstöðu um að ekki sé fyrir hendi réttur til vaxtabóta sé umsókn um húsaleigubætur synjað.

Samkvæmt framangreindum skýringum metur Borgarbyggð hverja umsókn fyrir sig með tilliti til þess hvort viðkomandi umsækjandi eigi rétt til húsaleigubóta. Þessar skýringar Borgarbyggðar eru hins vegar ekki í samræmi við það sem ráða mátti af framangreindu bréfi félagsmálanefndar til úrskurðarnefndar og framangreindu tölvubréfi félagsmálastjóra til A. Af efni bréfanna varð ekki betur séð en að félagsmálanefnd Borgarbyggðar hefði á þeim tíma sem bréfin voru rituð viðhaft þá framkvæmd að synja öllum einstaklingum sem sóttu um húsaleigubætur samkvæmt lögum nr. 138/1997 um bætur ef þeir áttu húsnæði og gætu þar af leiðandi átt rétt til vaxtabóta. Nefndin hefði þannig ekki tekið efnislega afstöðu í hverju máli fyrir sig um hvort skilyrði til húsaleigubóta samkvæmt lögunum væru uppfyllt á grundvelli gildandi réttarreglna. Með tilliti til þeirra skýringa sem nú hafa komið fram af hálfu Borgarbyggðar tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um það sem fram kom í áður tilvitnuðum bréfum félagsmálanefndarinnar og félagsmálastjórans en legg áherslu á að sveitarfélögum er falið veigamikið hlutverk við framkvæmd reglna um greiðslu húsaleigubóta og þær bætur eru hluti af þeim lögbundnu félagslegu úrræðum sem íbúar þeirra eiga rétt á. Rétt og skjót afgreiðsla þeirra mála gagnvart íbúunum hefur líka almennt fjárhagslega þýðingu fyrir viðkomandi.

Á stjórnvöldum, þ.m.t. sveitarfélögunum, hvílir sú skylda að leysa úr málum sem þeim eru falin í samræmi við lög. Ég legg áherslu á og tel að það sé jafnframt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að í þeim tilvikum þegar einstök stjórnvöld eru í vafa um hvernig beri að afgreiða tiltekin mál eða málaflokk vegna skýringa á lögum og reglum leiti stjórnvöld sameiginlega, og þá eftir atvikum með atbeina stjórnvalds sem fer með yfirstjórn viðkomandi mála, leiða til að fá niðurstöðu um hvernig beri að standa að afgreiðslu slíkra mála í stað þess að óvissa um slík atriði bitni á borgurunum. Þar vísa ég til þess að þótt borgaranum standi til boða að leita til æðra stjórnvalds eða úrskurðarnefndar með stjórnsýslukæru, og eftir atvikum til dómstóla, tekur slík meðferð mála tíma og tefur fyrir því að borgararnir fái úrlausn um rétt sinn að lögum auk þeirrar fyrirhafnar sem af slíku leiðir fyrir borgarana.

Í svari Borgarbyggðar til mín er vakið máls á þeim vandkvæðum sem lægra sett stjórnvöld eða staðbundin stjórnvöld og borgararnir standa frammi fyrir þegar þeir vilja afla upplýsinga um hver hafi verið túlkun stjórnvalda, oft æðra stjórnvalds eða úrskurðarnefndar, um efni tiltekinna lagareglna. Þótt veruleg breyting hafi orðið á aðgengi að slíkum upplýsingum á allra síðustu árum með tilkomu birtingar úrskurða á heimasíðum stjórnvalda og sérstökum vef, rettarheimild.is, skortir þó enn í ýmsum tilvikum á að slíkir úrskurðir og aðrar reglur eða úrlausnir stjórnvalda, sem geta haft þýðingu um samræmi við framkvæmd fleiri stjórnvalda á sama málaflokki og um möguleika borgaranna til að afla upplýsinga um réttarstöðu sína, séu aðgengileg. Á þeim vettvangi sem hér er fjallað um, þ.e. um greiðslu húsaleigubóta, geta úrskurðir úrskurðarnefndar um félagsþjónustu einmitt gegnt því hlutverki og það sama á einnig við um úrlausnir skattyfirvalda um réttinn til vaxtabóta sem hefur síðan áhrif á réttinn til húsaleigubóta. Hér verður líka að hafa í huga að úrskurðum æðra stjórnvalds og sjálfstæðrar úrskurðarnefndar er einmitt ætlað að vera leiðbeinandi og sem fordæmi fyrir stjórnvöld við úrlausn sambærilegra mála framvegis og tryggja þannig réttaröryggi borgaranna. Af þessu tilefni hef ég því ákveðið að vekja athygli úrskurðarnefndar félagsþjónustu og félags- og tryggingamálaráðherra á nauðsyn þess að hugað verði að því að úrskurðir nefndarinnar, sérstaklega þeir sem geta haft almenna þýðingu fyrir framkvæmd stjórnvalda, svo sem sveitarfélaga, og til skýringa á réttarstöðu borgaranna, verði gerðir aðgengilegir.

Þótt sjálfstæðri úrskurðarnefnd eins og úrskurðarnefnd félagsþjónustu sé ekki með sama hætti og ráðuneyti sem æðra stjórnvaldi ætlað að hafa almennt eftirlit með störfum þeirra stjórnvalda sem taka ákvarðanir sem hægt er að kæra til nefndarinnar tel ég engu að síður rétt að vekja athygli á nauðsyn þess að nefndin sé á varðbergi ef hún veitir athygli við athugun sína á einstökum málum atriðum sem lúta almennt að starfsháttum þeirra stjórnvalda sem taka þær ákvarðanir sem kæranlegar eru til nefndarinnar og telja verður að séu ekki í samræmi við þær sérstöku reglur sem gilda um málaflokkinn eða hinar almennu stjórnsýslureglur. Ég hef þá líka í huga það sem ég nefndi hér fyrr um fordæmis- og leiðbeiningargildi sem úrskurðir nefndarinnar eiga að hafa fyrir stjórnvöld. Ég tel rétt í tilefni af athugun minni á þessu máli að minna sérstaklega á þetta atriði með hliðsjón af því sem rakið var hér fyrr í kafla IV.5.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að úrskurðarnefnd félagsþjónustu hafi ekki lagt til grundvallar réttan skilning á ákvæðum laga og reglugerðar um vaxtabætur, sérstaklega lokamálslið 4. gr. reglugerðar nr. 990/2001, þegar hún byggði á því að A nyti réttar til vaxtabóta og ætti þar með ekki rétt til húsaleigubóta. Þá hef ég gert athugasemdir við hvernig nefndin byggði á því að tilteknar upplýsingar lægju fyrir án þess að séð verði að þau atriði hafi verið nægjanlega upplýst áður en úrskurðað var í málinu, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, eða séð verði að þau hafi sem slík haft þá þýðingu að lögum sem fram kemur í úrskurði nefndarinnar. Ég tel því að verulegir annmarkar hafi verið á úrskurði nefndarinnar í máli A.

Í ljósi framangreinds beini ég þeim tilmælum til úrskurðarnefndar félagsþjónustu að hún taki mál A til endurskoðunar, komi beiðni þar um frá henni, og hagi þá úrlausn málsins í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef lýst í álitinu. Ég legg áherslu á að það kann að vera tilefni til þess að nefndin afli frekari upplýsinga um hver voru atvik í máli A og um afstöðu skattyfirvalda til þess hvort hún nyti réttar til vaxtabóta á því tímabili sem hér skiptir máli. Einnig eru það tilmæli mín að úrskurðarnefndin hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu í huga í störfum sínum.

Einnig hef ég ákveðið að vekja athygli úrskurðarnefndar félagsþjónustu og félags- og tryggingamálaráðherra á nauðsyn þess að hugað verði að því að úrskurðir nefndarinnar, sérstaklega þeir sem geta haft almenna þýðingu fyrir framkvæmd stjórnvalda og til skýringa á réttarstöðu borgaranna, verði gerðir aðgengilegir.