Álit

Bréf mitt til Öryrkjabandalags Íslands, dags. 30. júní 2008, er svohljóðandi:

I.

Ég vísa til kvörtunar Öryrkjabandalags Íslands fyrir hönd A, bréfs míns til fjármálaráðuneytisins, dags. 20. júlí 2007, bréfs fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 18. september 2007, og bréfs öryrkjabandalagsins f.h. A til mín, dags. 5. október 2007.

II.

Kvörtun málsins beinist að úrskurði fjármálaráðherra frá 23. október 2006 en með þeim úrskurði var kæru Öryrkjabandalags Íslands f.h. A vegna ákvörðunar Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda um að fella niður örorkulífeyrisgreiðslur til hans vísað frá. Í kvörtuninni er þeim orðum, sem koma fram í úrskurðinum og lúta að því að söfnunarsjóðurinn sé ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga og þar af leiðandi geti fjármálaráðuneytið ekki talist æðra stjórnvald í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga, mótmælt. Er því haldið fram að söfnunarsjóðurinn sé stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga og að lögin taki til starfsemi sjóðsins að því leyti sem hún lýtur að ákvörðunum um réttindi og skyldur einstaklinga.

Í úrskurði fjármálaráðuneytisins er m.a. þeirri afstöðu lýst af hálfu ráðuneytisins að ákvörðun söfnunarsjóðsins sé ekki kæranleg til ráðuneytisins þar sem að „mati ráðuneytisins [sé] ekki unnt að líta svo á að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda [sé] stjórnvald í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga“.

Af ofangreindu tilefni vil ég taka fram að um lífeyrissjóði gilda lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í 1. gr. laganna segir að lögin gildi um alla lífeyrissjóði og samninga um tryggingavernd eins og nánar er kveðið á um í lögunum. Í 2. mgr. 1. gr. segir að með lífeyrissjóði sé átt við félag eða stofnun sem veiti viðtöku iðgjaldi til greiðslu lífeyris vegna elli til æviloka, örorku eða andláts samkvæmt nánari ákvæðum í kafla I, II og III. Þessi lög hafa að geyma almennar reglur um starfsemi þeirra aðila sem hafa með höndum hina lögbundnu skyldutryggingu lífeyrisréttinda og hvaða reglur skuli gilda um efni og inntak réttinda þeirra sem aðild eiga að lífeyrissjóði. Lögin ganga út frá því að þessi starfsemi kunni ýmist að vera í höndum félaga eða stofnana og það kann því að vera mismunandi hvort stofnað er til slíkra aðila á einkaréttarlegum grundvelli, þ.e. sem félög og eftir atvikum sjálfseignarstofnanir, eða á lögbundnum grundvelli, þ.e. sérstakar stofnanir sem kveðið er á um í lögum. Þannig er sérstaklega gert ráð fyrir tilvist þessara síðastnefndu stofnana í lögunum og þannig segir t.d. í 50. gr. þeirra að lífeyrissjóðir sem starfi samkvæmt sérlögum séu undanþegnir ákvæðum 21. gr., V. kafla og X. kafla. Jafnframt séu þeir undanþegnir ákvæðum 3. gr. og III. kafla enda sé kveðið á um iðgjaldsstofn og réttindi í viðkomandi lögum. Í 21. gr. kemur fram að ekki sé heimilt að starfrækja lífeyrissjóð nema hann hafi fullgilt starfsleyfi skv. V eða XI. kafla. Í V. kafla eru ákvæði er lúta að starfsleyfum lífeyrissjóða. Í 25. gr. er kveðið á um að fjármálaráðherra veiti lífeyrissjóði starfsleyfi að uppfylltum tilteknum skilyrðum.

Með tilliti til þess hvernig staðið er að stofnun og aðild að lífeyrissjóðum almennt leiðir af lögum nr. 129/1997 að þeir teljast að jafnaði ekki til stjórnvalda samkvæmt íslenskum rétti, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 17. janúar 2008 í máli nr. 286/2007. Lífeyrissjóðum kann þó á grundvelli sérstakra lagaákvæða að vera skylt að fylgja tilteknum stjórnsýslureglum, sbr. t.d. 2. mgr. 31. gr. laga nr. 129/1997, en þar segir að um hæfi stjórnarmanns lífeyrissjóðs til meðferðar máls fari eftir ákvæðum II. kafla stjórnsýslulaga. Þegar stofnað hefur verið til tiltekins lífeyrissjóðs með lögum er það hins vegar sérstakt athugunarefni hverju sinni hvort viðkomandi lífeyrissjóður telst vera stjórnvald og þá í hvaða mæli hinar almennu reglur stjórnsýsluréttarins og einstök lög á því sviði eigi við um starfsemi sjóðsins eða stofnunarinnar.

Um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda gilda lög nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda. Af því og með hliðsjón af 50. gr. laga nr. 129/1997, sbr. 21. gr. sömu laga, er ljóst að tilvist söfnunarsjóðsins byggist á lögum en ekki á starfsleyfi frá fjármálaráðherra. Öðru máli gegnir almennt um flesta aðra lífeyrissjóði. Þeir eru, eins og áður sagði, settir á fót á grundvelli einkaréttarlegra samninga í formi samþykkta og þurfa starfsleyfi.

Í 2. gr. laga nr. 155/1998 er vikið að skyldu til greiðslu iðgjalds til söfnunarsjóðsins en þar segir eftirfarandi:

„Skylda til greiðslu iðgjalds nær til allra launþega og þeirra sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi frá 16 ára til 70 ára aldurs og hafa ekki fullnægt tryggingarskyldu sinni með aðild að öðrum lífeyrissjóði og greiðslu iðgjalds til hans í samræmi við ákvæði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.“

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda sé ætlað það sérstaka hlutverk að vera lífeyrissjóður allra þeirra sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi frá 16 ára til 70 ára aldurs og hafa ekki fullnægt tryggingarskyldu sinni með „aðild að öðrum lífeyrissjóði“ og greiðslu iðgjalds til hans í samræmi við ákvæði laga nr. 129/1997. Þeim aðilum sem hér um ræðir beri skylda til að greiða iðgjald í sjóðinn séu þeir ekki í öðrum sjóði. Tilvist söfnunarsjóðsins var bundin í lög með lögum nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, en í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum er gerð grein fyrir aðdraganda að stofnun sjóðsins og því hlutverki sem hann gegnir. Í athugasemdunum segir svo:

„Árið 1974 voru sett sérstök lög um starfskjör launþega o.fl. Samkvæmt ákvæðum þeirra var öllum launþegum rétt og skylt að eiga aðild að lífeyrissjóði viðkomandi starfsstéttar eða starfshóps. Fjármálaráðuneytinu var fengið um það úrskurðarvald til hvaða lífeyrissjóðs iðgjöld skyldu greidd yrði það ágreiningsmál.

Ákvæði laganna um starfskjör launþega voru ekki talin ógilda ákvæði í lögum um einstaka lífeyrissjóði er takmörkuðu sjóðsaðild við ákveðinn aldur eða ráðningarkjör.

Það kom strax í ljós er framkvæma átti lögin um starfskjör launþega að margir launþegar áttu ekki sjálfsagðan aðgang að lífeyrissjóði. Sem úrskurðaraðila var fjármálaráðuneytinu vandi á höndum og hvarf þá að því ráði, að höfðu samráði við Bandalag starfsmanna ríkis og bæja, að stofna sérstakan lífeyrissjóð fyrir þá er ekki áttu lögskylda eða samningsbundna aðild að öðrum lífeyrissjóðum. Fékk sjóður þessi nafnið Biðreikningur lífeyrissjóðsiðgjalda. Var sjóðnum sett reglugerð sem í flestum atriðum var samhljóða reglugerðum sjóða innan Sambands almennra lífeyrissjóða (SAL)

[…]

Með tilkomu laga um skyldutryggingu bætast fjölmargir menn sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi í hóp þeirra sem skyldir eru að greiða lífeyrissjóðsiðgjöld. Ljóst er að margir þessara manna eiga ekki rétt til aðildar hjá neinum ákveðnum sjóði. Þannig er og farið um ýmsa launþega er stunda svo sérhæfð störf að þeir hafa til þessa ekki tengst verkalýðsfélagi eða sjóðum á þeirra vegum. Nú eru tímamót og þykir því rétt að lögbinda sjóð er taki við af Biðreikningi lífeyrissjóðsiðgjalda og verði samastaður þeirra sem ekki eiga lögskylda eða samningsbunda aðild að öðrum sjóðum. Stjórn hins nýja sjóðs-Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda-verði að verulegu leyti í höndum samtaka lífeyrissjóða og þannig reynt að tryggja að hinn nýi sjóður starfi í sem bestu samræmi við aðra lífeyrissjóði í landinu.“ (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 818. )

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að stofnun söfnunarsjóðsins megi rekja til þess að margir menn sem stunduðu atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi sem og ýmsir launþegar er stunduðu sérhæfð störf áttu ekki rétt til aðildar hjá neinum ákveðnum lífeyrissjóði þegar lög um skyldutryggingu lífeyrisréttinda tóku gildi. Einnig að ætlun löggjafans hafi verið sú að sjóðurinn gegndi því hlutverki að vera „samastaður þeirra sem ekki [ættu] lögskylda eða samningsbundna aðild að öðrum sjóðum“.

Auk framangreinds hlutverks söfnunarsjóðsins má nefna það að með lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, var sjóðnum fengið nýtt hlutverk. Í 5. mgr. 6. gr. laganna kemur fram að tekjuári liðnu skuli ríkisskattastjóri senda hverjum og einum lífeyrissjóði yfirlit vegna hvers manns sem er aðili að sjóðnum samkvæmt greininni. Á yfirlitinu skuli koma fram iðgjaldsstofn og greitt iðgjald hvers manns og mótframlag launagreiðanda. Sé enginn lífeyrissjóður tilgreindur á framtölum eða skilagreinum launagreiðanda og lífeyrissjóða skuli senda yfirlitið til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda sem skuli þá innheimta iðgjaldið. Af þessu ákvæði er ljóst að löggjafinn hefur ákveðið að leggja þá skyldu á söfnunarsjóðinn að innheimta iðgjöld hjá einstaklingi sem ekki hefur tilgreint lífeyrissjóð á skattframtali.

Af framangreindri umfjöllun um hlutverk Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda verður ekki séð en að hlutverk sjóðsins sé að nokkru leyti frábrugðið hlutverki annarra sjóða, einkum samningsbundinna lífeyrissjóða, um greiðslu lífeyris. Sérstakt hlutverk söfnunarsjóðsins endurspeglast í því að löggjafinn hefur ákveðið að hann sé eins konar „endastöð“ þeirra sem ekki eru aðilar að öðrum lífeyrissjóðum. Söfnunarsjóðurinn gegnir þannig því samfélagslega hlutverki að vera skyldubundinn sjóður allra þeirra sem ekki eiga aðild að öðrum lífeyrissjóðum þannig að tryggt sé að allir njóti þeirrar lágmarksverndar sem stefnt er að með kerfi lífeyrissjóða í landinu og skylduaðild að þeim, þ.e. að þeir fái greiddan lífeyri vegna elli, örorku eða andláts gegn því að greiða iðgjöld. Einnig hefur löggjafinn lagt þá kvöð á sjóðinn að innheimta iðgjöld einstaklinga þegar ekki liggur fyrir hvaða lífeyrissjóði þeir tilheyra. Þetta sérstaka samfélagslega hlutverk hefur þýðingu við mat á því hvort sjóðurinn teljist stjórnvald eða opinber stofnun á vegum ríkisins.

Í 3. gr. laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, er kveðið á um skipan manna í stjórn sjóðsins. Í greininni er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra skipi sjö menn og jafnmarga varamenn í stjórn sjóðsins til fjögurra ára í senn. Skipar ráðherrann þrjá án tilnefninga, þar af einn sem skal vera formaður sjóðsstjórnar. Hinir fjórir eru skipaðir eftir tilnefningu stjórnar Landssamtaka lífeyrissjóða. Samkvæmt þessu fyrirkomulagi á skipan manna í stjórn söfnunarsjóðsins er ljóst að fjármálaráðherra hefur vald til að ákveða hverjir sitja í stjórninni. Hann skipar þrjá menn án tilnefningar, þar á meðal formann stjórnar. Með þessum hætti hefur ráðherra ákveðin afskipti af skipulagi og starfsemi sjóðsins, þótt hann hafi ekki virk áhrif á daglega starfsemi hans. Einnig má benda í þessu sambandi á að samkvæmt 3. gr. ákvarðar ráðherra þóknun stjórnarmanna. Um hlutverk stjórnarinnar er síðan fjallað nánar í 4. gr. laganna en þar segir svo:

„Stjórn sjóðsins fer með yfirstjórn hans. Stjórnin skal fjalla um allar meiri háttar ákvarðanir varðandi stefnumótun sjóðsins og starfsemi. Hún skal sjá um að nægjanlegt eftirlit sé haft með bókhaldi og meðferð fjármuna sjóðsins. Stjórnin setur honum samþykktir í samræmi við ákvæði laga þessara og ákvæði laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða.“

Í 1. mgr. 15. gr. er kveðið á um að nánari ákvæði um skipulag sjóðsins og starfsemi hans skuli sett í samþykktir sem stjórn sjóðsins semur og staðfestar eru af fjármálaráðherra að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Í 4. gr. samþykkta söfnunarsjóðsins eru ákvæði um ársfundi. Í gr. 4.1 er gert ráð fyrir að stjórn lífeyrissjóðsins skuli boða til ársfundar sjóðsins. Allir sjóðfélagar eigi rétt til fundarsetu á ársfundinum með umræðu- og tillögurétti. Tillögum skuli vísað til stjórnar til meðhöndlunar. Af þessari grein leiðir að ársfundurinn hefur ekki „ákvörðunarvald“ í málefnum sjóðsins. Í gr. 4.3. í samþykktunum segir að á ársfundi skuli gerð grein fyrir skýrslu stjórnar, ársreikningum, tryggingafræðilegum úttektum, fjárfestingarstefnu og „tillögum stjórnar til breytinga á samþykktum sjóðsins“. Þrátt fyrir ákvæði 30. gr. laga nr. 129/1997 sé stjórn sjóðsins heimilt að gera breytingar á samþykktum sjóðsins sem beinlínis leiða af lögum eða reglugerðum. Samkvæmt upplýsingum frá framkvæmdastjóra söfnunarsjóðsins sem bárust embættinu í tölvubréfi varðandi efni gr. 4.3 hefur ársfundurinn ekki æðsta vald varðandi breytingar á samþykktum sjóðsins. Stjórnin hefur það og leggur fram breytingar á ársfundi til kynningar. Á ársfundi eru því ekki greidd atkvæði um samþykktar breytingar. Í þessu sambandi bendi ég jafnframt á að samkvæmt gr. 32.1 í samþykktum sjóðsins eru breytingar á samþykktum sjóðsins í höndum stjórnar.

Loks vil ég nefna að í II. kafla laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, eru ákvæði er lúta að lífeyrisréttindum, þ.e. töku ellilífeyris, örorkulífeyris og makalífeyris. Réttindi sjóðfélaga ráðast því af ákvæðum þessa kafla sem og samþykktum sjóðsins er stjórnin setur með stoð í 15. gr. laganna.

Eins og rakið hefur verið hér að framan starfar Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda á grundvelli sérstakra laga og honum er fengið það lögbundna hlutverk að taka við lífeyrisiðgjöldum þeirra sem ekki eru eru eða geta verið félagar í öðrum lífeyrissjóðum. Að þessu leytinu til hafa þeir sem ber að greiða til sjóðsins og eignast þar með réttindi í sjóðnum ekkert val. Þá er fram komið að þeir sem greitt hafa iðgjöld til sjóðsins og eiga þar réttindi hafa ekki þrátt fyrir rétt til setu á ársfundi sjóðsins atkvæðisrétt um efni samþykkta hans. Bæði ákvörðunarvald um efni samþykktanna og taka ákvarðana um réttindi og skyldur sjóðfélaga innan þess ramma sem lögin setja er í höndum sérstakrar lögbundinnar stjórnar sjóðsins sem fjármálaráðherra skipar. Að virtum þeim lögum sem gilda um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda er það niðurstaða mín að með þeim hafi löggjafinn komið á fót sérstakri opinberri stofnun sem lúti sjálfstæðri ráðherraskipaðri stjórn til að fara með tiltekinn réttindi og skyldur einstaklinga sem lög um söfnunarsjóðinn taka til. Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda sé því hluti af þeirri stjórnsýslu sem löggjafinn hafi stofnað til með lögum sem hluta af framkvæmarvaldinu, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Ég minni jafnframt á að þær ákvarðanir sem Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda og stjórn hans tekur um iðgjöld og lífeyrisréttindi sjóðfélaga eru einhliða af hálfu sjóðsins en ekki byggðar á neinu samningssambandi eða valfrelsi sjóðfélaga. Um meðferð þessa valds eiga því við öll þau sömu sjónarmið og liggja að baki hinum sérstöku réttaröryggisreglum sem mótast hafa um málsmeðferð við töku ákvarðana innan stjórnsýslunnar og eru að hluta lögfestar í gildandi stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Þessu sjónarmiði hefur líka verið fylgt eftir í samþykktum Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda þegar segir í grein 30.1 í þeim:

„Um málsmeðferð í ágreiningsmálum sjóðfélaga gagnvart lífeyrissjóðinum gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir því sem við á, svo sem um birtingu ákvörðunar, rökstuðning og endurupptöku.“

Ég tek að vísu fram að það kann að vera ástæða til að endurskoða orðalag þessa ákvæðis í samþykktum sjóðsins með tilliti til þess hvernig gildissvið stjórnsýslulaganna er afmarkað í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga en til viðbótar þeim kann síðan að reyna á hinar óskráðu grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins við töku ákvarðana og um starfshætti sjóðsins.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan fellst ég ekki á þá afstöðu fjármálaráðuneytisins sem kemur fram í úrskurði þess frá 23. október 2006 um að söfnunarsjóðurinn sé ekki stjórnvald í skilningi stjórnsýslulaga.

III.

Í úrskurði fjármálaráðuneytisins segir m.a. að fjármálaráðuneytið geti ekki talist vera æðra stjórnvald í skilningi 26. gr. stjórnsýslulaga og af þeirri ástæðu beri að vísa kæru öryrkjabandalagsins f.h. A frá. Af þessu tilefni vil ég taka fram að í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Í athugasemdum við 26. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að í 1. mgr. sé lögfest sú óskráða réttarregla að heimilt sé að kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds sé á annað borð slíku æðra stjórnvaldi til að dreifa. Hin almenna kæruheimild byggist á skiptingu stjórnsýslukerfisins í fleiri stjórnsýslustig þar sem æðri stjórnvöld hafa eftirlit með þeim stjórnvöldum sem lægra eru sett. Gert sé ráð fyrir undantekningum frá almennu kæruheimildinni í niðurlagi 1. mgr., en af settum lögum og venju kunni að leiða að þrengri kæruheimild sé fyrir að fara í einstökum tilvikum, svo sem þegar um er að ræða ákvarðanir sem teknar hafa verið af sjálfstæðri ríkisstofnun eða sjálfstæðri stjórnsýslunefnd. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3307)

Framangreind kæruheimild 26. gr. stjórnsýslulaga gengur í reynd út frá þeirri almennu reglu sem byggt er á í íslenskri stjórnskipan um að ráðherrar, hver á sínu sviði, fari ávallt með yfirstjórn stjórnsýslu, nema hún sé að lögum undanskilin. Hefur það verið talið leiða af þessari reglu að sá ráðherra, sem umræddur málaflokkur heyrir undir samkvæmt lögum og reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer þá almennt með yfirstjórn þeirra mála, er undir valdsvið stjórnvaldsins heyra. Telst ráðherra þá æðra stjórnvald gagnvart stjórnvaldinu eða stofnuninni sem að sama skapi telst lægra stjórnvald gagnvart ráðherra nema lög kveði skýrt á um sjálfstæði stofnunarinnar eða sú ályktun verður með fullri vissu leidd af ákvæðum laga að ætlunin hafi verið að undanskilja stofnunina yfirstjórn ráðherra, sjá hér til hliðsjónar skýrslu umboðsmanns Alþingis frá 1993, bls. 10. Ef svo er, felur slíkt fyrirkomulag í sér að stjórnvaldi eða stofnun er í reynd skipað til hliðar við hið almenna stjórnkerfi ráðuneyta og ákvörðunum þeirra er ekki hægt að skjóta til ráðherra með kæru á grundvelli 26. gr. stjórnsýslulaga.

Þegar tekin er afstaða til þess hvort Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda teljist sjálfstæð ríkisstofnun eða lægra sett stjórnvald verður að horfa til þess hvernig löggjafinn hefur ákveðið að haga stjórn sjóðsins samkvæmt ákvæðum laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda. Enda þótt tilvist sjóðsins byggist á lögum og sjóðurinn teljist til stjórnvalda þá verður ekki séð af ákvæðum laga nr. 155/1998 að löggjafinn hafi ætlað að sjóðurinn hefði stöðu lægra stjórnvalds gagnvart ráðherra í þeim skilningi sem lýst er hér að framan. Í því sambandi verður leggja áherslu á að í 4. gr. laganna er sérstaklega kveðið á um að stjórn sjóðsins fari með yfirstjórn hans og fjalli um allar meiri háttar ákvarðanir varðandi stefnumótun sjóðsins og starfsemi. Samkvæmt sama ákvæði skal stjórnin sjá um að nægjanlegt eftirlit sé haft með bókhaldi og þar er einnig gert ráð fyrir því að hún fari með vald til að setja sjóðnum samþykktir. Í lögunum er þegar sleppir ákvæðum um að fjármálaráðherra skipi stjórn sjóðsins, að hluta samkvæmt tilnefningu, og ákveði þóknun stjórnarmanna, aðeins kveðið á um að eftirlit hans með starfsemi sjóðsins sé fólgið í því að samkvæmt 15. gr. laga nr. 155/1998 skuli fjármálaráðherra staðfesta samþykktir sjóðsins að fenginni umsögn Fjármálaeftirlitsins. Um þetta síðastnefnda atriði er reglum um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda hagað að lögum á sama hátt og almennt gildir um lífeyrissjóði samkvæmt ákvæðum laga nr. 129/1997. Er þannig ekki annað að sjá en að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda sé að mestu búin sambærileg staða gagnvart ráðherra og lífeyrissjóðum er almennt búin eftir ákvæðum laga nr. 129/1997, að frátöldu því að ráðherra er fengið vald til að skipa í stjórn sjóðsins og ákvarða þóknun stjórnarmanna, sbr. 3. gr. laga nr. 155/1998.

Með hliðsjón af því sem hér er rakið er það niðurstaða mín að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda njóti slíks sjálfstæðis gagnvart ráðherra að undantekning í niðurlagi 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga um að kæruheimild sé ekki til staðar eigi við um stjórnsýslusamband Söfunarsjóðs lífeyrisréttinda og fjármálaráðherra. Hef ég þá einnig haft í huga að verkefni Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda eru á margan hátt sambærileg hefðbundnum verkefnum lífeyrissjóða og þeim verður almennt ekki jafnað til hefðbundinna verkefna stjórnvalda sem telja má eðlilegt að sæti endurskoðun ráðherra í krafti heimilda hans sem æðra stjórnvalds. Ég tek jafnframt fram að ég tel að í þessu tilviki verði kæruheimildin ekki byggð á ólögfestum reglum.

Í samræmi við framangreint geri ég ekki athugasemd við þá niðurstöðu fjármálaráðuneytisins í máli A að vísa kæru hans frá. Ég ítreka þó að það er byggt á öðrum rökstuðningi en fram kemur í úrskurði ráðuneytisins enda tel ég að rökstuðningur ráðuneytisins sé ekki í samræmi við lög að efni til.

IV.

Í bréfi mínu til fjármálaráðherra, dags. 20. júlí 2007, óskaði ég eftir afstöðu ráðuneytis hans til nokkurra atriða. Ég óskaði eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess atriðis hvort ráðuneytisstjóri ráðuneytisins, sem er jafnframt formaður stjórnar Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, hafi verið vegna stöðu sinnar sem stjórnarformaður vanhæfur til að koma að málum þar sem ráðuneytið hefur tekið afstöðu til ákvarðana eða eftir atvikum annarra þátta í starfsemi sjóðsins. Þessi spurning var almenns eðlis og var ekki bundinn sérstaklega við mál A. Einnig óskaði ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort þeir starfsmenn ráðuneytisins sem komu að úrlausn máls A hefðu með vísan til stöðu ráðuneytisstjóra sem yfirmanns þeirra og jafnframt stöðu hans sem formanns stjórnar Söfunarsjóðs lífeyrisréttinda, verið vanhæfir til þess að fjalla um mál sjóðsins með vísan til 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga og eftir atvikum þeirra ólögfestu grundvallarreglna stjórnsýsluréttarins um sérstakt hæfi sem ákvæðið byggir á.

Ég tek fram að ég hef haft til athugunar um nokkurt skeið, eins og öryrkjabandalaginu á að vera kunnugt um, annað mál sem lýtur að staðfestingu fjármálaráðuneytisins á breytingum á samþykktum Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda og annarra 13 lífeyrissjóða, sbr. bréf mitt til lögmanns öryrkjabandalagsins, dags. 28. apríl sl. Í því máli reynir m.a. á sömu atriði og í máli A, þ.e. hvort ráðuneytisstjóri fjármálaráðuneytisins og undirmenn hans hafi á grundvelli lögfestra og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins verið vanhæfir. Í umræddu bréfi mínu tilkynnti ég lögmanni öryrkjabandalagsins að ég hefði ákveðið að fresta frekari athugun minni á kvörtun samtakanna þar til séð yrði í hvaða mæli þau sömu efnisatriði og um væri fjallað í kvörtuninni kæmu til úrlausnar í dómsmáli sem tiltekinn einstaklingur hefði höfðað á hendur Gildi- lífeyrissjóði.

Eins og lýst hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að í máli A hafi ekki verið fyrir hendi kæruheimild á ákvörðun Söfunarsjóðs lífeyrisréttinda til fjármálaráðuneytisins. Í ljósi þess að ég hef frestað athugun minni á fyrrgreindri kvörtun og þess að í því máli sem kvörtunin lýtur að reynir um hæfi starfsmanna fjármálaráðuneytisins á hliðstæð álitaefni og í máli A tel ég að ekki sé þörf á að fjalla í bréfi þessu sérstaklega um það hvort starfsmenn fjármálaráðuneytisins sem komu að úrlausn máls A hafi uppfyllt þær kröfur sem gerðar eru um hæfi starfsmanna stjórnsýslunnar. Ég minni á að niðurstaða mín um það eitt og sér að annmarkar hefðu verið á því að þeim reglum hefði verið fylgt ætti þá í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan eingöngu að leiða til þess að málið yrði endurupptekið að forminu til en kæran ætti hins vegar áfram að sæta frávísun. Ég hef því ákveðið að ljúka umfjöllun minni um mál A, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég tek að síðustu fram að ég mun kynna fjármálaráðuneytinu og stjórn Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda þetta bréf mitt.