I.
Hinn 8. desember 1993 bar B, hæstaréttarlögmaður, fram kvörtun fyrir hönd Bifreiðastjórafélagsins A, yfir þeirri ákvörðun samgönguráðherra, að skipa X sem varamann í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins A. Er kvörtunin byggð á þeim rökum, að X sé vanhæfur til setu í nefndinni, vegna þess að hann reki fyrirtækið Y bílaleigu, sem sé í samkeppni við leigubifreiðastjóra.
II.
Hinn 16. desember 1993 ritaði ég samgönguráðherra bréf og fór þess á leit að ráðuneyti hans skýrði afstöðu sína til kvörtunar Bifreiðastjórafélagsins A og léti mér gögn málsins í té, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.
Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 14. janúar 1994. Þar segir meðal annars:
"Það er mat ráðuneytisins að skipun [X] sem varamanns í umsjónarnefnd fólksbifreiða sé í samræmi við hæfisreglur nýrra stjórnsýslulaga. Sú niðurstaða byggist einkum á eftirfarandi:
1.
[X] er varamaður í umsjónarnefnd fólksbifreiða. Ekki hefur komið til þess að hann hafi setið fundi nefndarinnar og ekkert fordæmi er fyrir því að varamaður taki sæti í nefndinni allt frá því að umsjónarnefnd fólksbifreiða var fyrst skipuð árið 1989. Þegar litið er til þessa þykir 2. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993 eiga við.
2.
Í kvörtun er á því byggt að [X] teljist ekki hæfur til setu í umsjónarnefnd á grundvelli 5. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, annars vegar af því að hann reki fyrirtæki sem leigi út fólksbifreiðar án bifreiðastjóra og sé því í samkeppni við þjónustu leigubifreiða og hins vegar að fyrirtæki hans hafi með ólögmætum hætti gengið inn á verksvið leigubifreiðarstjóra. Við mat á þessum atriðum ber að líta til hlutverks og starfssviðs umsjónarnefndar, en það er umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða um leigubifreiðar á félagssvæðinu, úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra, svo og eftirlit með þjónustu fólksbifreiðastöðva, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 77/1989. Þegar litið er til þeirrar reynslu sem komin er af störfum umsjónarnefndar frá árinu 1989 hafa störf hennar aðallega verið fólgin í úthlutun atvinnuleyfa, eftirliti með nýtingu atvinnuleyfa, sviptingu atvinnuleyfa og að framfylgja reglum um brottfall atvinnuleyfa. Umsjónarnefnd fjallar ekki um verksvið milli leigubifreiðastjóra og bílaleiga eða samkeppnismál leigubifreiðastjóra við aðrar stéttir eða atvinnustarfsemi, þar sem þau atriði eru bundin í lögum eins og fram kemur í kvörtun Bifreiðastjórafélagsins [A]. Í þessu sambandi má jafnframt vísa til 2. mgr. 3. gr. laga nr. 37/1993."
Með bréfi, dags. 19. janúar 1994, gaf ég lögmanni Bifreiðastjórafélagsins A færi á að gera athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins. Athugasemdir lögmannsins bárust mér með bréfi, dags. 28. febrúar 1994. Í bréfi hans segir m.a. svo:
"1. Að mínum dómi eiga reglur um almennt vanhæfi jafnt við varamenn sem aðalmenn í stjórnsýslunefndum. Þess vegna skiptir ekki máli hvort líkur séu á því eða ekki að [X] muni taka sæti í Umsjónarnefndinni.
"2. Í 2. málsgrein 10. greinar laga nr. 77/1989 segir að Umsjónarnefnd hafi "með höndum umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða um leigubifreiðar á félagssvæðinu". Þar með hefur nefndin m.a. eftirlit með því hvort fylgt sé ákvæðum um verksvið leigubifreiðastjóra gagnvart öðrum aðilum, en ákvæði þessi er að finna í lögum nr. 77/1989 og reglugerðum sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Nefndin hefur þannig látið til sín taka einstök mál af þessu tagi, sbr. meðfylgjandi ljósrit af bréfi nefndarinnar dagsett 16. apríl 1991. Í þessu sambandi skal það ítrekað, sem fram kemur í rökstuðningi fyrir kvörtuninni, að einkafyrirtæki [X] hefur orðið uppvíst að því að hafa með ólögmætum hætti gengið inn á lögbundið verksvið leigubifreiðastjóra. Getur hann því ekki talist hæfur til þess að sitja í Umsjónarnefndinni, í ljósi þess hlutverks hennar sem að framan greinir, samkvæmt viðurkenndum réttarreglum um almennt hæfi í stjórnsýslunni."
Fyrir liggur í gögnum málsins afrit af bréfi umsjónarnefndar fólksbifreiða til lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 16. apríl 1991. Í bréfinu er lögreglunni sent til meðferðar kærumál út af fólksflutningum sendibílstjóra og kemur fram, að umsjónarnefndin hefur fjallað um málið og rannsakað það. Þá liggur fyrir í gögnum málsins skýrsla lögreglunnar á Keflavíkurflugvelli, dags. 31. ágúst 1993, um akstur starfsmanns Y bílaleigunnar með hóp fólks í bílaleigubifreið.
III.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 29. mars 1994, sagði:
"1.
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar skal skipa umsjónarnefnd fólksbifreiða, þar sem ákveðin hefur verið takmörkun á fjölda fólksbifreiða, sem notaðar eru til leiguaksturs, en það hefur verið gert á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins A, sem er Reykjavík, Kópavogur, Hafnarfjörður, Garðabær, Seltjarnarnes, Mosfellsbær og Bessastaðahreppur, sbr. 1. tölul. 8. gr. reglugerðar nr. 308/1989 um fólksbifreiðar, sem notaðar eru til leiguaksturs og takmarkanir á fjölda þeirra. Umsjónarnefnd fólksbifreiða skal skipuð þremur mönnum. Hlutaðeigandi stéttarfélag fólksbifreiðastjóra tilnefnir einn, annan tilnefnir sveitarfélag eða sveitarfélög á félagssvæðinu sameiginlega og hinn þriðja skipar ráðherra án tilnefningar og er hann formaður nefndarinnar. Sömu aðilar velja hver um sig einn varamann.
Með bréfi, dags. 29. júní 1993, óskaði ráðuneytið eftir tilnefningu Sambands sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu aðalmanns og varamanns í umsjónarnefnd fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu. Tilnefning barst með bréfi, dags. 7. júlí 1993, og tilnefndu samtökin X, sem varamann í umsjónarnefndina. Var hann skipaður af samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 15. september 1993, til þess að taka sæti varamanns í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins A.
2.
Samkvæmt 10. gr. laga nr. 77/1989 skipar samgönguráðherra umsjónarnefnd fólksbifreiða. Stjórnvaldi, sem fer með veitingarvald, ber ávallt að gæta þess, að þeir, sem tilnefndir hafa verið, uppfylli almenn hæfisskilyrði til setu í umræddri nefnd, ella ber því að leita eftir nýrri tilnefningu. Sömu hæfiskröfur eru gerðar til aðalmanna og varamanna, nema annað leiði skýrt af lögum.
Eins og nánar kemur fram í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 108, verður að ganga út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum.
Um sérstakt hæfi nefndarmanna umsjónarnefndar fólksbifreiða til meðferðar máls fer skv. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. gr. laganna. Við túlkun 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber að hafa í huga, að þessar reglur miða ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið.
Í kvörtuninni kemur fram, að Bifreiðastjórafélagið A telur X vanhæfan til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða vegna þess að hann rekur fyrirtækið Y bílaleigu, sem það telur í almennri samkeppni við leigubifreiðastjóra.
Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 77/1989 hefur umsjónarnefnd fólksbifreiða umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða um leigubifreiðar á félagssvæðinu, úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra, svo og eftirlit með þjónustu fólksbifreiðastöðva. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laga nr. 77/1989 um leigubifreiðar telst það leiguakstur fólksbifreiða, þegar fólksbifreið er seld á leigu ásamt ökumanni fyrir tiltekið gjald til flutnings á farþegum og farangri þeirra. Aftur á móti er það leiga á ökutæki, þegar skráningarskylt ökutæki er selt á leigu án ökumanns, sbr. 70. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Lágmarksleigutími á bílaleigubíl er þrjár klukkustundir og skal innheimta gjald fyrir þann tíma fyrirfram, sbr. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 127/1960 um leigu á skráningarskyldum ökutækjum til mannflutninga án ökumanns. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. sömu reglugerðar skal leigutaki jafnframt leggja fram geymslufé í peningum við undirskrift samnings.
Með hliðsjón af þeirri þjónustu, sem hér er um að ræða, og þeim reglum, sem um þennan rekstur gilda, verður ekki fullyrt, að bílaleigur og leigubifreiðastjórar séu í beinni samkeppni á sama markaði út frá sjónarhorni neytenda, nema að litlu leyti. Þótt X geti orðið vanhæfur til meðferðar einstakra mála af þessum sökum, á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, verður ekki séð, að þar sé um að ræða slíkan fjölda mála, með tilliti til þeirra verkefna, sem nefndin hefur með höndum, að það valdi almennt vanhæfi hans til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða. Ég tel ennfremur, að það breyti ekki þessari niðurstöðu, þótt lögð hafi verið fram lögregluskýrsla um ætlað brot starfsmanns fyrirtækisins Y bílaleigu á lögum nr. 77/1989 um leigubifreiðar, en fyrirtækið er í eigu X.
3.
Niðurstaða
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ekki verði séð, með hliðsjón af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, að X sé almennt vanhæfur til setu í umsjónarnefnd fólksbifreiða á félagssvæði Bifreiðastjórafélagsins A."