Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til forseta Alþingis og félagsmálaráðherra er svohljóðandi:

Hinn 12. mars sl. barst mér erindi er varðaði samskipti konu við Innheimtustofnun sveitarfélaga í tilefni af tilraunum konunnar til að innheimta aukið meðlag úr hendi barnsföður hennar. Laut kvörtunin nánar til tekið að synjun innheimtustofnunar á beiðni konunnar um að stofnunin tæki að sér innheimtu hins aukna meðlags. Þótt ég hafi nú lokið athugun minni á umræddu máli, sbr. meðfylgjandi bréf, dags. í dag, tel ég, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, rétt að vekja athygli Alþingis og félagsmálaráðherra á eftirfarandi atriðum.

Um framfærsluskyldur gagnvart börnum og meðlagsgreiðslur er fjallað í barnalögum nr. 76/2003. Í 2. mgr. 63. gr. þeirra laga segir að meðlag tilheyri barni en sá sem geti krafist meðlags innheimti það þó og taki við greiðslum þess í eigin nafni. Samkvæmt þessu er gert ráð fyrir því í lögum að sá sem standi straum af útgjöldum vegna framfærslu barns sjái um að innheimta meðlagið. Í 67. gr. laganna er hins vegar vikið að greiðsluskyldu Tryggingastofnunar ríkisins og vísað um það efni til laga um almannatryggingar. Í lögum nr. 117/1993, um almannatryggingar, segir í 1. mgr. 59. gr.:

„Hver sá sem fær úrskurð stjórnvalds um meðlag með barni sem hann hefur á framfæri sínu [...] getur snúið sér til Tryggingastofnunar ríkisins og fengið fyrirframgreiðslu meðlags eða annarra framfærsluframlaga samkvæmt úrskurðinum. [...] Fyrirframgreiðsla meðlags frá Tryggingastofnun skal ávallt vera inna þeirra marka sem 14. gr. laga þessara setur um fjárhæð greiðslna og aldur barna.“

Eins og sjá má er í hinu tilvitnaða ákvæði kveðið á um að sá sem fengið hefur úrskurð um meðlag með barni geti leitað til tryggingastofnunar og fengið greiðslu meðlagsins hjá stofnuninni. Í ákvæðinu er hins vegar sérstaklega tekið fram að greiðsla stofnunarinnar skuli ávallt vera innan þeirrar fjárhæðar sem kveðið er á um í 14. gr. laganna. Í umræddri 14 gr. er fjallað um barnalífeyri og meðal annars kveðið á um þá upphæð sem hann skuli nema.

Samkvæmt framangreindu verður ekki annað séð en að það sé afstaða löggjafans að foreldri sem stendur straum af kostnaði við framfærslu barns þurfi sjálft að innheimta meðlagsgreiðslur hjá hinu meðlagsskylda foreldri að því leyti sem það nemur hærri upphæð en fjárhæð barnalífeyris skv. 14. gr. laga nr. 117/1993. Hafi stjórnvöld úrskurðað um hærra meðlag falli það því í hlut foreldrisins sjálfs að innheimta þann hluta er kemur til viðbótar hinni lögbundnu upphæð barnalífeyris. Er þetta og í samræmi við hlutverk Innheimtustofnunar sveitarfélaga en samkvæmt 3. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, er hlutverk stofnunarinnar að innheimta þær meðlagsgreiðslur er Tryggingastofnun ríkisins hefur greitt til forráðamanna barna og skila því til tryggingastofnunar.

Hvað sem framangreindum lagaákvæðum og hlutverki Innheimtustofnunar sveitarfélaga líður er sérstaklega kveðið á um það í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 að innheimtustofnuninni sé heimilt, sé þess óskað, að taka að sér innheimtu gegn greiðslu á þeim hluta barnsmeðlags, sem hærri er en lögmæltur barnalífeyrir, svo og öðrum kröfum, sem framfærslumaður barns kann að eiga á barnsföður eða barnsmóður, þar með talinn framfærslueyrir hjóna vegna skilnaðar samkvæmt yfirvaldsúrskurði, skilnaðarbréfi, skilnaðarsamningi eða lögum. Eins og fram hefur komið laut erindi það er varð mér tilefni til að rita þetta bréf einmitt að synjun innheimtustofnunar á því að beita umræddu heimildarákvæði.

Umrætt ákvæði í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 var ekki að finna í upphaflegri útgáfu þess frumvarps er lagt var fram á Alþingi og síðar varð að lögum nr. 54/1971 heldur var því bætt við frumvarpið við meðferð þingsins og kom fram í ræðu flutningsmanns breytingartillögunnar að tillagan væri flutt í kjölfar þess að heilbrigðis- og félagsmálanefnd hefði borist erindi frá Félagi einstæðra foreldra. (Alþt. 1970, B-deild, dálkur 832.) Eins og rakið er hér að framan og áréttað er í ræðu flutningsmanns breytingartillögunnar kveður lagagreinin á um heimild innheimtustofnunar, en ekki skyldu, til þess að taka að sér umrædda innheimtu. Við meðferð málsins á Alþingi var ekki að öðru leyti fjallað um þetta ákvæði nema hvað fram kom að það væri skilningur flutningsmanns, og hefði einnig komið fram í þingnefnd, að sá hluti meðlaga og annar kostnaður sem þarna væri rætt um yrði ekki krafinn úr Jöfnunarsjóði sveitarfélaga ef meðlögin innheimtust ekki hjá viðkomandi aðila.

Ég ræð það af tilurð umræddrar heimildar á Alþingi að þar hafi ráðið sá vilji að koma til móts við vandkvæði sem væru á því að framfærslumaður barns næði að innheimta tilteknar fjárkröfur sem hann kynni að hafa öðlast á hendur barnsföður eða barnsmóður. Samkvæmt lagaákvæðinu er það hins vegar á valdi stjórnar Innheimtustofnunar sveitarfélaga að leggja mat á hvenær rétt sé að verða við beiðni forsjárforeldris um aðstoð við innheimtu aukins meðlags.

Umboðsmanni Alþingis hafa af og til borist erindi og fyrirspurnir um möguleika þeirra sem fengið hafa úrskurðuð aukin barnsmeðlög og aðrar greiðslur sem getið er í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 til að innheimta slíkar kröfur og um það hvort hið opinbera aðstoði að einhverju leyti við innheimtu á slíkum kröfum og þá umfram það sem leiðir af atbeina sýslumanna og dómstóla þegar kemur að innheimtuúrræðum í formi aðfarar eða dómsmála. Í tilefni af kvörtun þeirri er lýst er í upphafi þessa bréfs taldi ég því rétt að rita Innheimtustofnun sveitarfélaga bréf, dags. 2. apríl sl., þar sem ég óskaði eftir upplýsingum og sjónarmiðum stofnunarinnar varðandi framkvæmd 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971. Í svörum innheimtustofnunar kemur fram að stjórn stofnunarinnar hafi ávallt hafnað óskum um innheimtu aukinna meðlaga. Stofnunin hefur samkvæmt þessu með öðrum orðum aldrei, í nær fjörtíu ára sögu umrædds lagaákvæðis, samþykkt beiðni forsjárforeldris um að taka að sér innheimtu aukins meðlags líkt og þar er gert ráð fyrir að stofnunin geti gert. Samkvæmt svörum stofnunarinnar er skýringu á þessu meðal annars að finna í því að slík innheimtustarfsemi samrýmist illa meginviðfangsefni stofnunarinnar þar sem að innheimta aukameðlags geti dregið úr möguleikum skuldarans að greiða skyldumeðlagið.

Af þessum upplýsingum er ljóst að það innheimtuúrræði sem gert er ráð fyrir í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971 að geti staðið forsjárforeldri til boða við innheimtu aukins meðlags er í raun óvirkt og fyrir liggur að því verði ekki beitt meðan starfsemi Innheimtustofnunar sveitarfélaga er skipulögð með þeim hætti sem gert er í umræddum lögum. Ég ræð það af þeim lögskýringargögnum sem vitnað var til hér að framan um tilurð umrædds lagaákvæðis að með því hafi Alþingi viljað opna leið sem gæti auðveldað þeim forráðamönnum barna sem fá úrskurðað aukið meðlag með börnum sem eru á framfæri þeirra eða aðrar greiðslur sem ákvæðið fjallar um að innheimta slíkar kröfur. Ég tel því rétt með tilliti til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að upplýsa Alþingi og félagsmálaráðherra um framangreinda stöðu og þar með að það úrræði sem þar er gert ráð fyrir hefur ekki verið virkt. Það kann því að vera tilefni til þess að Alþingi, og eftir atvikum félagsmálaráðherra, taki afstöðu til þess hvort rétt sé að huga að breytingum á þessu ákvæði laga nr. 54/1971, og þá eftir atvikum öðrum ákvæðum þeirra laga eða annarra, ef talin er ástæða til að löggjafinn taki á ný afstöðu til þess hvort auðvelda eigi með einhverjum hætti þeim sem kröfu eiga til greiðslu á barnalífeyri umfram lágmarksmeðlag eða öðrum framfærslueyri að innheimta þær kröfur hjá hinum greiðsluskylda og þá hugsanlega með atbeina hins opinbera umfram það sem leiðir af reglum um aðför og dómsmál.

Ástæða þess að ég vek athygli á framangreindri stöðu er einnig ákvæði 4. tölulið 27. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins, svonefndum barnasáttmála, sem samþykktur var á allsherjarþingi Sameinuðu þjóðanna 20. nóvember 1989 og fullgiltur af hálfu Íslands 28. október 1992, sjá Stjórnartíðindi C-deild, augl. nr. 18/1992. Í nefndu ákvæði segir meðal annars svo:

„Aðildarríki skulu gera allar viðeigandi ráðstafanir til að innheimta framfærslueyri með barni frá foreldrum eða öðrum sem bera fjárhagslega ábyrgð á barninu, bæði innanlands og frá útlöndum.“

Hafa ber í huga að samningur þessi hefur ekki lagagildi hér á landi en er hins vegar skuldbindandi að þjóðarrétti fyrir íslenska ríkið og því ber að haga löggjöf sinni og lagaframkvæmd þannig að fullnægt sé slíkum skuldbindingum og þá í samræmi við þá túlkun sem fyrir liggi um efni slíkra skuldbindinga af hálfu eftirlitsaðila með viðkomandi samningi. Ég tel ekki tilefni til að fjalla hér nánar um hvaða skyldur framangreint ákvæði barnasáttmálans leggur á aðildarríkin um viðeigandi ráðstafanir til að auðvelda forráðamanni barns innheimtu á framfærslueyri með barni og þá hvort íslenska ríkið hefur þegar fullnægt skyldum sínum að þessu leyti með því hagræði sem forráðamönnum barna er búið með því að Tryggingastofnun ríkisins greiðir forráðamanni barns lögum samkvæmt lágmarksmeðlag óháð því hvort það innheimtist hjá meðlagsskyldu foreldri. Það verður í fyrstu að vera verkefni stjórnvalda og löggjafarvaldsins að taka afstöðu til þess hvort tilefni sé til breytinga á íslenskum lögum að þessu leyti og þá hugsanlega með tilliti til þeirra skuldbindinga sem leiða af barnasáttmálanum.

Þá tel ég rétt að minna á að umrætt úrræði 3. mgr. 3. gr. laga um Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur verið lögum frá árinu 1971 án þess að sú heimild sem það hljóðar um hafi verið notuð þótt eftir því hafi verið leitað í einhverjum tilvikum. Það verður að telja almennt óheppilegt með tilliti til sjónarmiða um réttaröryggi og um fyrirsjáanleika lagaákvæða fyrir borgarana að slíkar heimildir séu í lögum svo áratugum skiptir án þess að þær reynist virk réttarúrræði þegar á hólminn er komið. Slíkt leiðir eingöngu til fyrirhafnar af hálfu hlutaðeigandi einstaklinga við að bera fram erindi um að þeim verði veitt aðstoð í samræmi við lagaheimildina. Aðstoð sem fyrir liggur hjá stjórnvöldum að þau telji sig ekki geta veitt.

Ég hef því ákveðið að koma þeirri ábendingu á framfæri við Alþingi og félagsmálaráðherra með tilliti til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hugað verði að endurskoðun á 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1971, um Innheimtustofnun sveitarfélaga, og þá jafnframt hvort ástæða sé til þess að taka í lög frekari úrræði til að auðvelda forráðamönnum barna að innheimta þann barnalífeyri sem ákveðinn hefur verið umfram svonefnt lágmarksmeðal úr hendi hins greiðskylda foreldris. Ég minni á að þeir fjármunir sem hér um ræðir eiga að ganga til framfærslu viðkomandi barna og eru ákvörðuð hlutdeild þess foreldris sem ekki hefur forræði barns í slíkum kostnaði. Hér er því um að ræða fjármuni sem í eðli sínu eiga að koma barninu til góða þótt forsjáraðila þess sé falið að taka við fénu, og sækja á um greiðslu þess, ef þörf krefur. Ég ítreka að ég hef hér ekki tekið neina afstöðu til þess hvort núgildandi lagareglur um þessi mál, þ.m.t. um greiðslu ríkisins á lágmarksmeðlagi óháð innheimtu þess, dugi til að fullnægt sé þeirri skyldu sem kann að hvíla á íslenska ríkinu í samræmi við 4. tölulið 27. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Það er eðlilegt að stjórnvöld og löggjafarvaldið taki eftir atvikum fyrst afstöðu til þeirra álitaefna. Ég mun því fylgjast með því hver verða viðbrögð félagsmálaráðherra og Alþingis að þessu leyti og taka mál þetta upp að nýju síðar ef ég tel tilefni til þess.