Álit

I. Kvörtun.

Hinn 25. október 2007 barst mér kvörtun frá A, B og C, áhafnarmeðlimum á m/s X. Kvörtun þeirra laut að reglugerð nr. 526/2000, um tollmeðferð vara sem ferðamenn og farmenn hafa með sér við komu til landsins, með áorðnum breytingum. Þeir gerðu athugasemd við það að farmenn þyrftu að gera skriflega grein fyrir því sem þeir hafa með sér inn til landsins meðan farþegar þyrftu þess ekki, sbr. 10. gr. reglugerðarinnar. Einnig að farþegum væri heimilaður innflutningur á mun meira verðmæti og magni en farmönnum án þess að greiða aðflutningsgjöld, sbr. 2. gr. reglugerðarinnar, er lýtur að ferðabúnaði og öðrum farangri, og 3. gr., er lýtur að áfengi sem ferðamenn og farmenn mega hafa tollfrjálst með sér til landsins. Þeir telja að þetta fyrirkomulag feli í sér brot á jafnræðisreglum.

Eftir að ofangreind kvörtun barst mér og bréfaskipti á milli mín og fjármálaráðuneytisins höfðu átt sér stað, sbr. nánar kafla III hér síðar, var reglugerð nr. 526/2000 felld úr gildi með reglugerð nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, sbr. nánar kafla II að neðan. Eins og nánar verður rakið í kafla IV í álitinu leiðir þessi reglugerðarbreyting ekki í grundvallaratriðum til þess að á skorti tilefni til þess að fjalla efnislega um kvörtun A, B og C. Á hinn bóginn mun ég fjalla um ofangreint efni kvörtunarinnar eins og það horfir nú við eftir gildistöku reglugerðar nr. 630/2008.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. júlí 2008.

II. Málavextir.

Í IV. kafla tollalaga nr. 88/2005 eru ákvæði um tollskyldar vörur, undanþágur o.fl. Í 5. gr. eru ákvæði sem lúta að tollskyldum vörum og tollskrá. Í 1. mgr. 5. gr. segir að af vörum sem fluttar séu inn á tollsvæði ríkisins skuli greiða toll eins og mælt er fyrir í tollskrá í viðauka I með lögunum. Tollur skuli lagður sem verðtollur á tollverð vöru eða sendingar eins og það er ákveðið samkvæmt ákvæðum 14. -16. gr. og sem magntollur á vörumagn eftir því sem í tollskrá samkvæmt viðauka I greinir. Í 1. mgr. 6. gr. er fjallað um tollfrjálsar vörur. Í greininni er í ellefu töluliðum vikið að því hvaða vörur skuli vera tollfrjálsar auk þeirra vara sem eru tollfrjálsar samkvæmt beinum fyrirmælum í tollskrá. Í 2. tölulið er kveðið á um að varningur sem farmenn og ferðamenn hafa meðferðis frá útlöndum skuli vera tollfrjáls. Þar segir:

„a. Venjulegur farangur áhafnar fars sem kemur hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin notkunar áhafnar í fari að ræða. Jafnframt venjulegur farangur ferðamanna sem koma hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin nota þeirra á ferðalaginu að ræða.

b. Varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér á landi umfram það sem greinir í a- lið, að tilteknu hámarki sem ráðherra ákveður í reglugerð.“

Sama ákvæði var í 2. tölulið 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. lög nr. 104/2000. Meðal annars með heimild í þeim tölulið, sbr. 2. mgr. 5. gr., setti fjármálaráðherra 10. júlí 2000 reglugerð nr. 526/2000, um tollmeðferð vara sem ferðamenn og farmenn hafa með sér við komu til landsins. Með reglugerð nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, var reglugerð nr. 526/2000 felld úr gildi, eins og áður er rakið. Reglugerð nr. 630/2008 var sett 27. júní 2008, birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. s.m. og tók gildi 1. júlí s.á., sbr. 64. gr. reglugerðarinnar. Reglugerð nr. 630/2008 var síðan lítillega breytt með reglugerð nr. 634/2008, sem einnig tók gildi 1. júlí 2008.

Nánar verður vikið að ákvæðum eldri reglugerðar nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002, og gildandi reglugerðar nr. 630/2008 í kafla IV. í áliti þessu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við stjórnvöld.

Í tilefni af kvörtun A, B og C ritaði ég bréf til fjármálaráðherra, dags. 23. nóvember 2007. Ég tók fram að kvörtunin hefði orðið mér tilefni til þess að huga sérstaklega að lagagrundvelli þeirra ákvæða reglugerðar nr. 526/2000 sem lytu að ákvörðunum fjármálaráðherra um það hámark af varningi, þ.m.t. áfengi og tóbaki, sem ferðamenn og farmenn mættu hafa tollfrjálst með sér inn í landið auk þess sem nefnt væri venjulegur farangur vegna ferðanauðsynjar til eigin nota. Ég rifjaði upp í bréfinu að í 6. gr. tollalaga nr. 55/1987 hefðu verið ákvæði um heimildir ráðherra til niðurfellingar aðflutningsgjalda við ýmis tilefni, þ.m.t. skv. 20. tölulið um niðurfellingu af varningi sem farmenn og ferðamenn fluttu með sér til landsins að tilteknu verðmæti sem ráðherra ákvað. Ég gat þess að nefnd sem starfaði á vegum fjármálaráðuneytisins og fór yfir gildandi lagaákvæði í framhaldi af þeirri breytingu sem gerð var á 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, hefði gert athugasemdir við ákvæði 6. gr. þágildandi tollalaga. Nefndin hefði talið nauðsynlegt að heimildarákvæði 6. gr. yrðu endurskoðuð í því skyni að breyta þeim í skyldubundnar ákvarðanir við tiltekin skilyrði og æskilegt væri að svigrúm stjórnvalda til að meta hvort skilyrði sem væru uppfyllt væri sem allra minnst. Ég tók sérstaklega fram að umræddu nefndastarfi hefði verið komið á í kjölfar þess að umboðsmaður Alþingis hafði lýst áformum um að taka mál af þessu tagi til athugunar að eigin frumkvæði.

Í bréfi mínu tók ég einnig fram að fjármálaráðherra hefði flutt frumvarp til breytinga á tollalögum haustið 1999 þar sem m.a. hefðu verið lagðar til breytingar á 6. gr. tollalaga og skv. 1. gr. frumvarpsins, sem síðar varð að lögum nr. 104/2000, hefði verið lagt til að í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga yrði tekið upp samhljóða ákvæði og nú er í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005. Þótt af þessari lagabreytingu hefði að forminu til leitt að nú væri það ákveðið beint í lögum að varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hefðu með sér hingað til lands eða keyptu í tollfrjálsri verslun hér á landi umfram það sem teldist venjulegur farangur, væri tollfrjáls, væri það áfram verkefni ráðherra að ákveða í reglugerð það hámark sem félli undir tollfrelsið. Af þessu leiddi að það væri í raun framselt til ráðherra að ákveða að hvaða marki greiða þyrfti tolla og önnur aðflutningsgjöld af umræddum varningi sem ferðamenn og farmenn hefðu með sér við komu til landsins. Ég benti í þessu sambandi á að síðar í 6. gr. væru m.a. sett ákvæði um tollfrelsi gjafa og þar tilgreind ákveðin fjárhæð.

Með hliðsjón af þessu óskaði ég eftir að fjármálaráðuneytið lýsti afstöðu sinni og veitti mér skýringar, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir að fjármálaráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til þess hvort og þá hvernig ákvæði 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000 samræmdist 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, en þar segði að skattamálum skyldi skipað með lögum. Ekki mætti fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema hann. Hafði ég einnig í huga athugasemdir við 15. gr. frumvarps er varð að stjórnskipunarlögum nr. 97/1995. Þar kæmi fram að með orðalagi 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. væri leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert væri í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að „löggjafinn [mætti] ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur [yrði] að taka afstöðu til þeirra í settum lögum“. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2111.)

Í öðru lagi óskaði ég eftir að fjármálaráðuneytið veitti mér skýringar um á hvaða lagagrundvelli það teldi heimilt að gera þann greinarmun sem fram kæmi í 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000 bæði á magni ákveðinna vara og fjárhæðum sem ferðamenn annars vegar og hins vegar skipverjar og flugliðar mættu hafa með sér inn í landið tollfrjálst við komu til landsins. Ég tók fram að ég gerði ráð fyrir því að sá greinarmunur sem fram kæmi í þessu tilliti í ákvæðum reglugerðarinnar byggði að einhverju leyti á sjónarmiðum um að farþegar annars vegar og farmenn og flugliðar hins vegar færu misoft í slíkar ferðir, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 23. nóvember 1993 í máli nr. 654/1992. Athugun mín á þessu atriði beindist aftur á móti að því hvort sá aðstöðumunur sem væri á milli þessara hópa ætti sér fullnægjandi stoð að lögum. Hefði ég þá sérstaklega í huga þær kröfur um lagalega stoð slíks aðstöðumunar sem leiða kynni af ákvæði 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir að fjármálaráðuneytið skýrði á hvaða lagagrundvelli það teldi heimilt að gera í reglugerð nr. 526/2000 þann mun sem fram kæmi í 10. gr. á skyldum farþega og farmanna, og þá sérstaklega að farmönnum væri gert að gera skriflega grein fyrir öllum varningi hvort sem hann væri tollskyldur eða ekki. Ég benti á að í 27. gr. tollalaga nr. 88/2005 sagði að ferðamenn og farmenn, sem kæmu til landsins frá útlöndum, skyldu ótilkvaddir gera tollstjóra grein fyrir tollskyldum varningi sem þeir hefðu meðferðis. Sama gilti um varning sem væri háður sérstökum innflutningsskilyrðum eða óheimilt væri að flytja til landsins. Í þessu ákvæði væri ekki gerður munur á skyldum ferðamanna og farmanna að þessu leyti en í 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar segði að farþegi sem kæmi til landsins skyldi við komuna ótilkvaddur skýra tollgæslumanni frá og framvísa við hann tollskyldum varningi o.fl. en í 3. mgr. 10. gr. væri mælt fyrir um skyldu farmanna til að gera tollgæslunni skriflega grein fyrir öllum varningi sem hann hefði fengið erlendis eða í ferðinni.

Svar fjármálaráðuneytisins við framangreindu bréfi mínu kom fram í bréfi til mín, dags. 20. desember 2007. Í bréfinu sagði m.a. svo:

„I.

[...] Þér vísið til almennra athugasemda við það frumvarp sem síðar varð að lögum nr. 104/2000, um breyting á lögum um álagningu gjalda á vörur, þar sem segir að í frumvarpinu séu lagðar til breytingar sem miða að því að niðurfelling ýmissa gjalda á innfluttar vörur verði lögákveðin í stað þess að handhöfum framkvæmdarvaldsins sé framseld heimild til þess að ákveða hvort til lækkunar eða niðurfellingar skuli koma. Þá segir í athugasemdunum við 2. tölul. 5. gr. frumvarpsins að „[s]ú breyting er lögð til á orðalagi laganna að í stað þess að þau kveði á um heimild fjármálaráðherra til að fella niður toll af varningi sem ferðamenn og farmenn hafa með sér til landsins verði niðurfelling tolls lögbundin. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra ákvarði í reglugerð magn þess varnings sem ferðamenn og farmenn megi hafa tollfrjálst með sér til landsins“. Það var mat þeirra sem stóðu að baki frumvarpinu og löggjafans að umrædd ákvæði samrýmdust ákvæðum stjórnarskrárinnar sbr. tilvitnuð ummæli í almennum athugasemdum með frumvarpinu sem varð að lögum um álagningu gjalda á vörur.

Ráðuneytið hefur litið svo á að rétt sé að sú upphæð sem var ákvörðuð í þágildandi reglugerð nr. 251/1992, þegar lög nr. 104/2000 tóku gildi, sé uppfærð að teknu tilliti til vægi íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum. Telur ráðuneytið að sú leið hafi verið málefnaleg. Umræddum fjárhæðum hefur verið breytt tvisvar frá því að lög nr. 104/2000 tóku gildi, annars vegar með gildistöku reglugerðar nr. 526/2000 og hins vegar reglugerð nr. 13/2002, um breyting á reglugerð nr. 526/2000. Að mati ráðuneytisins kann hins vegar að fara betur á því í ljósi skýrra fyrirmæla löggjafans um að ekki megi framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann, að tillögur verði gerðar um að færa umræddar fjárhæðir í lög eða að framkvæmdarvaldinu verði veittar skýrar leiðbeiningar í lögum um við hvað skuli miðað við uppfærslu fjárhæðanna. Ráðuneytið mun í framhaldi af ábendingum umboðsmanns kanna þetta atriði nánar og þá jafnframt hvort réttara sé að tilgreina það magn áfengis sem ferðamönnum og farmönnum er heimilt að flytja hingað til lands tollfrjálst í lögum.

II.

[...]

Í bréfi yðar kemur fram að gert sé ráð fyrir að sá greinarmunur sem fram kemur í þessu tilliti í ákvæðum reglugerðar 526/2000 byggi að einhverju leyti á sjónarmiðum um að farþegar annars vegar og farmenn og flugliðar hins vegar fari misoft í slíkar ferðir og er vísað í því tilliti til álits umboðsmanns Alþingis frá 23. nóvember 1993 í máli nr. 654/1992. Í því áliti, sem varðaði þágildandi reglugerð nr. 251/1992, um tollfrjálsan farangur ferðamanna og farmanna við komu frá útlöndum, einkasölugjald o.fl., kemur fram að sjónarmið um að farþegar annars vegar og farmenn og flugliðar hins vegar fari mis oft í utanlandsferðir væru málefnaleg sjónarmið til mismununar. Í bréfi yðar er hins vegar tekið fram að athugun yðar á þessi atriði beinist aftur á móti að því hvort sá aðstöðumunur sem er á milli þessara hópa eigi sér fullnægjandi stoð í lögum. Af því tilefni vill ráðuneytið taka fram að löggjafinn sá ástæðu til þess að greina þá sem koma hingað til lands í hópa, hóp farmanna og hóp ferðamanna í b.lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. núgilandi tollalaga. Því hefur ráðuneytið talið fullnægjandi lagaheimild standa til þess að gera umræddan greinarmun á grundvelli áðurnefndra sjónarmiða, sem umboðsmaður taldi málefnaleg. Sömuleiðis vill ráðuneytið vísa til þess að áratugalöng hefð er fyrir umræddum greinarmuni sem löggjafinn hefur ekki gert athugasemdir við.

III.

[...]

Í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 23. nóvember 1993 í máli 654/1992, var eitt af þeim álitaefnum sem umboðsmaður tók fyrir, hvort nægileg lagaheimild væri til staðar fyrir ákvæði 3. mgr. 6. gr. reglugerðar 251/1992, sem er forveri reglugerðar 526/2000, til þess að krefja skipverja um skriflegar upplýsingar um allan varning sem hann hefur fengið erlendis eða í ferðinni, hvort sem hann er tollskyldur eða ekki. Það ákvæði sem er til umræðu hér í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar 526/2000 er samhljóða því ákvæði. Það er meginregla að innflytjendur skuli láta tollstjóra í té aðflutningsskýrslu og önnur tollskjöl vegna innfluttrar vöru, sbr. 1. mgr. 22. gr. tollalaga. Nokkur frávik eru gerð frá tilvitnaðri meginreglu og ein þeirra lýtur að ferðamönnum og farmönnum og þeim farangri sem þeir hafa meðferðis við komu hingað til lands, sbr. 1. mgr. 27. gr. tollalaga. Ráðherra er veitt heimild í 4. mgr. 27. gr. tollalaga til þess að setja nánari reglur um tollafgreiðslu samkvæmt greininni. Við setningu reglugerðarinnar var litið til þess að löggjafinn hefur veitt tollstjórum heimild til þess að hafa aðskilin tollhlið þar sem tollafgreiðsla ferðamanna fer fram þannig að farþegar velji sjálfir tollafgreiðsluhlið, grænt eða rautt, og teljast með vali sínu gefa til kynna hvort þeir hafi meðferðis varning sem þeim ber að gera tollgæslu grein fyrir. Engin slík regla er lögfest að því er varðar farmenn enda aðstæður aðrar við tollafgreiðslu vara sem farmenn hafa meðferðis. Því er nauðsynlegt að áskilja með reglugerð að þeir veiti samsvarandi yfirlýsingu skriflega. Það er einnig gert til þess að tryggja sönnun um efni yfirlýsingarinnar sem um ræðir í 1. mgr. 27. gr. tollalaga sér í lagi í ljósi þess að tolleftirlit um borð í förum getur tekið talsverðan tíma. Sömuleiðis hafa farmenn aðgang að ýmsum vistarverum fars og farangur þeirra kann að vera geymdur á ýmsum stöðum í fari. Vegna tolleftirlits er því málefnalegt að krefjast þess að gerð sé skrifleg grein fyrir því hvernig umrædd undanþáguheimild er nýtt. Að öðru leyti vísar ráðuneytið til sjónarmiða sem koma fram í greinargerð þess til umboðsmanns í tilefni máls nr. 654/1992. Ráðuneytið telur því að á grundvelli sjónarmiða um tolleftirlit og þess aðstöðumunar sem er á farmönnum og flugliðum annars vegar og farþegum hins vegar sé krafa um skriflega skýrslugjöf málefnaleg og byggist á lögmætum sjónarmiðum. Auk þess er meðalhófs gætt í umræddu fyrirkomulagi.“

Með bréfi til A, dags. 27. desember 2007, gaf ég honum ásamt B og C kost á að senda mér þær athugasemdir sem þeir teldu ástæðu til að gera við efni framangreinds bréfs fjármálaráðuneytisins. Mér bárust athugasemdir þeirra 9. janúar 2008.

Ég ákvað að skrifa annað bréf til fjármálaráðherra, dags. 28. janúar 2008. Í bréfinu vék ég að þeim orðum ráðuneytis hans sem komu fram í framangreindu bréfi þess um að ráðuneytið ætlaði að kanna það hvort gera ætti tillögur um að færa fjárhæðir þær sem kæmu fram í reglugerð nr. 526/2000 í lög eða að framkvæmdarvaldinu yrðu veittar skýrar leiðbeiningar í lögum við hvað skyldi miðað við uppfærslu fjárhæðanna. Einnig að ráðuneytið myndi kanna hvort réttara væri að tilgreina það magn áfengis sem ferðamönnum og farmönnum væri heimilt að flytja hingað til lands tollfrjálst í lögum. Með tilliti til þessara orða óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti mig um það hvort og þá hver hefði orðið niðurstaða þessarar könnunar ráðuneytisins. Ef ráðuneytið hefði ekki lokið athugun sinni, óskaði ég eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um áform ráðuneytisins um lok athugunarinnar.

Í bréfi mínu vék ég einnig að því sem kom fram í framangreindu bréfi ráðuneytisins um að sjónarmið um tolleftirlit og sá aðstöðumunur sem væri á farmönnum og flugliðum og farþegum leiddi til þess að krafa um skriflega skýrslugjöf væri málefnaleg og byggðist á lögmætum sjónarmiðum. Einnig tók ég fram að það yrði ráðið af umræddu bréfi að álit forvera míns í starfi frá 1992 og þau sjónarmið sem þar væru rakin hefðu enn þýðingu í dag. Um lagagrundvöll ákvæðisins í 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000, er lyti að skýrslugjöf farmanna sem tæki til alls varnings hvort sem hann væri tollskyldur eða ekki, vísaði ráðuneytið til 4. mgr. 27. gr. tollalaga nr. 88/2005 þar sem sagði að ráðherra gæti sett með reglugerð nánari reglur um tollafgreiðslu samkvæmt greininni. Af þessu tilefni tók ég fram að með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, sem breyttu mannréttindakafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, væru gerðar meiri kröfur um að lagaheimild væri fyrir takmörkunum á réttindum einstaklinga og lögaðila. Vísaði ég til 71. gr. stjórnarskrárinnar um helgi einkalífs þar sem skrifleg skýrslugjöf um allan varning, þ.á m ótollskyldan, fæli í sér ákveðna takmörkun á friðhelgi einkalífs einstaklinga enda yrði ekki annað séð en slík upplýsingagjöf hefði í för með sér miðlun persónuupplýsinga. Einnig vísaði ég til krafna sem leiddu af lögmætisreglunni sem og dóms Hæstaréttar í máli nr. 354/2000 frá 15. mars 2001 þar sem kom fram sú afstaða réttarins að lagaheimildir þær sem um er rætt í 2. og 3. mgr. 71. gr. „verð[i] að vera skýlausar“.

Ég óskaði eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig reglugerðarheimildin í 4. mgr. 27. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000, er mælti fyrir um skriflega skýrslugjöf farmanna um allan varning, þ.á m ótollskyldan, virtist sækja stoð sína til, samrýmdist sjónarmiðum um fullnægjandi og skýra lagaheimild til takmörkunar eða skerðingar á friðhelgi einkalífs fólks.

Svar fjármálaráðuneytisins við framangreindu bréfi mínu barst mér í bréfi, dags. 27. febrúar 2008. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:

„1.Ákvæði b.liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 2. og 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000.

[...]

Ráðuneytið bendir á að í 5. gr. tollalaga nr. 88/2005 kemur fram að af vörum sem fluttar eru inn á tollsvæði ríkisins skuli greiða toll. Frá því ákvæði er að finna margvíslegar undanþágur í tollalögunum. Í b. lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga segir þannig að eftirfarandi vörur skuli vera tollfrjálsar:

„b. Varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér á landi umfram það sem greinir í a-lið, að tilteknu hámarki sem ráðherra ákveður í reglugerð.“

Hin nýju tollalög voru samþykkt 18. maí 2005 og gengu í gildi 1. júlí 2006. Ofangreint ákvæði sem er óbreytt frá fyrri tollalögum sýnir að það hefur verið mat löggjafans, þrátt fyrir þær breytingar sem urðu á stjórnarskrá Íslands með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, að heimilt væri að veita framkvæmdarvaldinu heimild til þess að ákvarða hámark tollfrjáls varnings með reglugerð.

Eins og kemur fram í bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 2007, var það enn fremur mat löggjafans við setningu laga nr. 104/2000, um breytingu á lögum um álagningu gjalda á vörur, að heimilt væri að hafa slíka reglugerðarheimild í lagatextanum, sbr. athugasemdir við 2. tölul. 5. gr. þess frumvarps sem varð á lögum nr. 104/2000:

[S]ú breyting er lögð til á orðalagi laganna að í stað þess að þau kveði á um heimild fjármálaráðherra til að fella niður toll af varningi sem ferðamenn og farmenn hafa með sér til landsins verði niðurfelling tolls lögbundin. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra ákvarði í reglugerð magn þess varnings sem ferðamenn og farmenn megi hafa tollfrjálst með sér til landsins.“

Frá þeirri breytingu sem átti sér stað á stjórnarskrá Íslands, og vísað er til í bréfum yðar, með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, hefur löggjafarvaldið því í tvígang metið það svo að umrædd reglugerðarheimild sé ekki í andstöðu við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 2007, hefur verið litið svo á um margra ára skeið að eðli máls samkvæmt séu þær upphæðir sem tilgreindar eru nú í 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000, með síðari breytingum, háðar uppfærslu þar sem bæði er horft til þróunar vísitölu neysluverðs og vægis íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum. Málefnaleg og lögmæt sjónarmið búi að baki slíku fyrirkomulagi.

Ráðuneytið vekur athygli á að sú undanþága frá tollskyldu sem hér um ræðir er ívilnandi, byggist á almennum efnislegum mælikvarða og skýrri lagaheimild. Að mati ráðuneytisins er ekki ástæða til að ætla að mat löggjafans á því hvort ofangreint framsal til framkvæmdavaldsins sé andstætt ákvæðum stjórnarskrár hafi breyst frá setningu ofangreindra laga nr. 104/2000 eða tollalaga nr. 88/2005.

Með vísan til vilja löggjafans, sem og af ofangreindum ástæðum, hefur könnun ráðuneytisins, að svo stöddu, ekki leitt í ljós að nauðsynlegar forsendur eða ástæður séu fyrir því að breyta umræddu ákvæði b.liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga. Með frekari vísan til þess sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 2007, telur ráðuneytið að málefnalegar ástæður séu fyrir hendi til að útfærsla tiltekinna þátta í þeirri undanþágu sem kveðið er á um í lagaákvæðinu, fari fram með reglugerð í stað þess að kveðið sé beint á um þá þætti í lagaákvæðinu.

2. Ákvæði 27. gr. tollalaga nr. 88/2005 og 10. gr. reglugerðar nr. 562/2000.

[...]

Að mati ráðuneytisins er ákvæði 27. gr. tollalaga skýrt og afdráttarlaust og er ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000 sett til fyllingar því lagaákvæði í samræmi við almenna reglugerðarsetningu. Eins og nánar er útskýrt í bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 2007, er talsverður aðstöðumunur við tollafgreiðslu vara sem farmenn annars vegar hafa meðferðis og ferðamenn hins vegar. Til að mynda ná nefna að farmenn geta farið frjálsir og án eftirlits milli fars og lands. Farmenn geta því farið margar ferðir til og frá borði með tollskyldan varning, ólíkt farþegum (ferðamönnum). Vegna lágmarks tolleftirlits hefur því verið talið nauðsynlegt að mæla fyrir í reglugerð, með stoð í 27. gr. tollalaga, um skyldu farmanna til að gera tollgæslu skriflega grein fyrir öllum varningi sem hann hefur fengið erlendis eða í viðkomandi ferð. Með sömu rökum hefur verið talið nauðsynlegt að skrifleg skýrslugjöf farmanna nái bæði til tollskylds og ótollskylds varnings. Sem dæmi um ástæðu þess fyrirkomulags má nefna að skip eru ekki tollafgreidd með einni aðgerð, ólíkt því þegar ferðamenn koma til landsins. Farmenn geta farið til og frá borði á meðan skip liggur við bryggju og því er talið nauðsynlegt að þeir geri tollstjóra grein fyrir því hvernig þeir hafi varið sínum tollfrjálsu heimildum með skriflegri skýrslu og sú skýrsla liggur þá til grundvallar tollafgreiðslu þeirra. Ef farmaður þyrfti ekki að gera grein fyrir ótollskyldum varningi gæti hann, á meðan skip liggur við bryggju, því fært tollskyldan varning inn í landið undir því yfirskyni að varningurinn væri í hvert sinn undir viðmiðunarfjárhæðum.

Lagaheimild fyrir þessu fyrirkomulagi er að mati ráðuneytisins skýr og byggir á 27. gr. tollalaga eins og áður hefur komið fram. Tolleftirlit er hluti af lögbundnu hlutverki tollyfirvalda og búa almannahagsmunir að baki því að tolleftirlit sé öruggt. Á hinn bóginn ber að gæta þess að við framkvæmd tolleftirlits sé gætt meðalhófs og ekki gengið á stjórnarskrárbundin réttindi einstaklinga og lögaðila, sbr. mannréttindakafla stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Við mat á slíku verður að mati ráðuneytisins ætíð að vega annars vegar þá almannahagsmuni sem felast í öruggu tolleftirliti og hins vegar stjórnarskrárbundin réttindi einstaklinga og fyrirtækja. Að mati ráðuneytisins er ekki unnt að líta svo á að það fyrirkomulag sem kveðið er á um í 27. gr. tollalaga, og nánar útfært í 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000, leiði til ólögmætrar takmörkunar eða skerðingar á friðhelgi einkalífs fólks. Bæði farþegar og farmenn þurfa að gefa upp tollskyldan varning og þrátt fyrir að síðarnefndi hópurinn þurfi að gera það skriflega, og einnig fyrir ótollskyldan varning, er að mati ráðuneytisins ekki með þessu fyrirkomulagi gengið lengra en nauðsyn ber til þess að tryggja öruggt tolleftirlit, samanber ofangreint. Að mati ráðuneytisins er því fullnægjandi og skýr lagaheimild að baki þessu fyrirkomulagi og fyrir því eru málefnalegar ástæður til að tryggja þá almannahagsmuni sem felast í öruggu tolleftirliti.“

Með bréfi til A, dags. 29. febrúar 2008, gaf ég honum ásamt B og C kost á að senda mér þær athugasemdir sem þeir teldu ástæðu til að gera við efni framangreinds bréfs fjármálaráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir þeirra 6. mars 2008.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A, B og C beinist að tilteknum ákvæðum reglugerðar nr. 526/2000, um tollmeðferð vara sem ferðamenn og farmenn hafa með sér við komu til landsins, sbr. reglugerð nr. 13/2002 um breytingu á reglugerð nr. 526/2000. Gera þeir athugasemdir við að reglugerð nr. 526/2000 mæli annars vegar fyrir um að ferðamönnum sé heimilt að koma með meiri varning en farmönnum inn í landið, bæði með tilliti til verðmætis og magns, án þess að greiða aðflutningsgjöld og hins vegar að farmenn þurfi að gera skriflega grein fyrir því sem þeir hafa með sér inn til landsins, hvort sem um tollskyldan eða ótollskyldan varning sé að ræða, en ekki ferðamenn.

Áður en lengra er haldið tek ég fram að eftir að kvörtun þremenninganna barst mér hefur fjármálaráðherra gefið út reglugerð nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, sbr. einnig reglugerð nr. 634/2008 um breytingu á fyrrnefndri reglugerð. Með 2. mgr. 64. gr. reglugerðar nr. 630/2008 hefur eldri reglugerð nr. 526/2000 verið felld úr gildi. Þá hefur ráðherra með reglugerð nr. 630/2008 gert ákveðnar breytingar á efni og umfangi tollfrelsis varnings sem ferðamenn og skipverjar og flugverjar (farmenn) flytja til landsins auk þess að gera breytingar á reglum um upplýsingagjöf af því tilefni, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Athugun mín á kvörtun A, B og C er þess eðlis að ég tel nauðsynlegt í upphafi að fjalla með almennum hætti um hvort ákvörðunarvald ráðherra til að ákvarða inntak og umfang tollfrelsis varnings í reglugerð samrýmist stjórnskipulegum kröfum um skýra afstöðu löggjafans til innheimtu skatta og tolla, sem fram koma í 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Um það ákvörðunarvald var mælt fyrir um í 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. 1. gr. laga nr. 104/2000, sbr. nú 6. gr. gildandi tollalaga nr. 88/2005. Að því loknu mun ég fjalla nánar um efni reglugerðar nr. 630/2008 í ljósi þeirra atriða sem fram koma í kvörtun þremenninganna og þá að virtu samspili gildandi reglugerðar við áðurgildandi reglugerð nr. 526/2000 með áorðnum breytingum.

2.

Í 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, eins og sú grein hljóðaði þegar tollalögin voru samþykkt á Alþingi, voru ákvæði um tollfrjálsar vörur. Í 4. og 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. voru svohljóðandi ákvæði:

„Auk þeirra vara sem tollfrjálsar eru samkvæmt beinum fyrirmælum í tollskrá skulu eftirtaldar vörur vera tollfrjálsar:

[...]

4. Venjulegur farangur áhafnar fars sem kemur hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalds um hæfilegan fatnað og aðrar ferðanauðsynjar til eigin notkunar áhafnar í fari að ræða.

5. Venjulegur farangur ferðamanna sem koma hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalds um hæfilegan fatnað og aðrar ferðanauðsynjar til eigin nota þeirra á ferðalaginu að ræða.“

Í 2. mgr. 5. gr. sagði að ráðherra gæti sett nánari reglur um tollfrelsi samkvæmt greininni. Í athugasemdum við 5. gr. frumvarps þess er varð að tollalögum kom m.a. fram að í 2. mgr. væri heimild til handa fjármálaráðherra til þess að setja nauðsynlegar reglur til að tryggja í framkvæmd að samræmi yrði í þeim tilvikum þegar vörur ættu að njóta tollfrelsis samkvæmt ákvæði 1. mgr. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 1293.)

Samhengis vegna er rétt að nefna það að ákvæðin í 4. og 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987 komu fyrst inn í lög með lögum nr. 62/1939, um tollskrá o.fl. Í d- og e-lið 2. gr. laganna sagði svo:

„Auk þeirra vara, sem eftir tollskránni eru tollfrjálsar, eru eftirtaldar vörur undanþegnar aðflutningsgjöldum:

[...]

d. Vanalegur farangur starfsmanna á farartækjum, sem koma hingað til lands frá útlöndum, en það gildir sem almenn regla, sem fjármálaráðuneytið getur gert undantekning frá með reglugerðarákvæðum eða fyrirmælum í svipuðu formi, að með vanalegum farangri nefndra starfsmanna er átt við fatnað og aðrar nauðsynjar, sem tilheyra skipverjum á skipum og starfsmönnum á öðrum farartækjum, sem koma hingað til lands frá útlöndum, að svo miklu leyti sem tollstarfsmenn telja farangur þennan til eigin nota skipverjanna sjálfra eða starfsmannanna í skipinu eða farartækinu.

e. Vanalegur farangur ferðamanna, sem koma hingað til lands frá útlöndum, en það gildir sem almenn regla, sem fjármálaráðuneytið getur gert undantekning frá með reglugerðarákvæðum eða fyrirmælum í svipuðu formi, að með orðunum vanalegur farangur ferðamanna er átt við fatnað og aðrar ferðanauðsynjar, sem farþegar á farartækjum, sem koma hingað til lands frá útlöndum, hafa meðferðis, að svo miklu leyti sem tollstarfsmenn telja farangur þennan til eigin nota farþeganna á ferðalaginu.“

Auk framangreindrar 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, sem fól í sér undanþágu frá tollskyldu, voru einnig undanþáguheimildir í 6. gr. laganna. Í 20. tölul. 1. mgr. 6. gr. sagði að ráðherra væri heimilt að fella niður toll af varningi, allt að ákveðnu hámarki hverju sinni, sem farmenn og ferðamenn hefðu meðferðis frá útlöndum, umfram þá muni sem greindi í 4. og 5. tölul. 5. gr., enda væri ekki um innflutning í atvinnuskyni að ræða. Af þessu ákvæði leiddi að ráðherra var heimilt, að ákveðnu hámarki, að fella niður toll af öðrum varningi en þeim sem vikið var að í 4. og 5. tölul. 5. gr. Samkvæmt þessu gat ráðherra ákveðið tollfrelsi varnings að ákveðnu marki sem féll ekki undir tollfrjálsan varning í skilningi 4. og 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 55/1987. Ákvæðið var fyrst leitt í lög með 1. gr. laga nr. 102/1965, um breytingu á lögum nr. 7/1963, um tollskrá. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 102/1965 kom fram að það hefði tíðkast um mörg ár að farmenn og farþegar sem kæmu til landsins frá útlöndum hefðu meðferðis ýmsan varning sem lögum samkvæmt væri tollskyldur án þess að tollgjöld hefðu verið innheimt. Engar reglur hefðu verið til um slíkan innflutning, til stórbaga fyrir tollgæslumenn við framkvæmd starfa sinna. Hefði því verið ákveðið að setja fastar reglur um þennan innflutning og þá komið í ljós að engin ákveðin heimild væri í lögum sem heimilaði að undanþiggja vörur þessar tollgjöldum. Væri ætlunin að fá úr þessum annmarka bætt með frumvarpinu. (Alþt. 1965, A-deild, bls. 656.)

Með lögum nr. 104/2000, um breytingu á lögum um álagningu gjalda á vörur, var m.a. gerð breyting á áðurnefndum 5. gr. og 6. gr. tollalaga nr. 55/1987. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 104/2000 kom eftirfarandi fram:

„Í frumvarpi þessu eru lagðar til breytingar á ákvæðum ýmissa laga er kveða á um álagningu gjalda á vörur sem fluttar eru hingað til lands eða eru framleiddar hér á landi. Nánar tiltekið er hér um að ræða breytingar á ákvæðum tollalaga, laga um vörugjald, laga um gjald af áfengi, laga um vörugjald af ökutækjum, eldsneyti o.fl. og laga um virðisaukaskatt. Með breytingum þeim sem lagðar eru til er stefnt að því að kveðið verði skýrar en nú er á um það í hvaða tilvikum gjöld þau, sem lögð eru á með fyrrgreindum lögum, skuli felld niður eða lækkuð.

Í 40. gr. stjórnarskrárinnar segir að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Þá er í 77. gr. stjórnarskrárinnar kveðið á um að skattamálum skuli skipa með lögum. Með 15. gr. stjórnarskipunarlaga, nr. 97/1995, var málslið bætt við 77. gr. þar sem tekið er fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Talið hefur verið að með þessari breytingu hafi heimildir löggjafans til að framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarvald um álagningu, breytingu eða niðurfellingu skatta verið þrengdar frá því sem áður var. Af þessum sökum þykir rétt að leggja til breytingar sem miða að því að niðurfelling ýmissa gjalda sem lögð eru á vörur við innflutning þeirra til landsins eða framleiðslu þeirra hér á landi verði lögákveðin í stað þess að handhöfum framkvæmdarvalds sé framseld heimild til að ákveða hvort til lækkunar eða niðurfellingar skuli koma.“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 4186.)

Af hinum tilvitnuðu orðum má ráða að það hafi verið ætlun löggjafans að gera m.a. breytingar á tollalögum í þeim tilgangi að kveða skýrar á um það í lögunum í hvaða tilvikum gjöld sem lögð eru á með lögunum skuli felld niður eða lækkuð. Löggjafinn hafi horft í því sambandi til 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar og áhrifa þeirrar breytingar, sem gerð var á efni síðarnefndu greinarinnar með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, á framsal ákvörðunarvalds til handhafa framkvæmdarvalds um álagningu, breytingu eða niðurfellingu skatta.

Með 1. gr. laga nr. 104/2000 var gerð breyting á framangreindri 5. gr. tollalaga nr. 55/1987. Eftir breytinguna hljóðaði 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. svo:

„Auk þeirra vara sem tollfrjálsar eru samkvæmt beinum fyrirmælum í tollskrá skulu eftirfarandi vörur vera tollfrjálsar:

[...]

2. Varningur sem farmenn og ferðamenn hafa meðferðis frá útlöndum sem hér segir:

a. Venjulegur farangur áhafnar fars sem kemur hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin notkunar áhafnar í fari að ræða. Jafnframt venjulegur farangur ferðamanna sem koma hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin nota þeirra á ferðalaginu að ræða.

b. Varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands umfram það sem greinir í a-lið, að tilteknu hámarki sem ráðherra ákveður í reglugerð.“

Af samanburði 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. við 4. og 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, eins og töluliðirnir voru úr garði gerðir fyrir umrædda breytingu, verður ráðið að a-liður 2. tölul. hafi leyst af hólmi samsvarandi ákvæði í 4. og 5. tölul. Hins vegar var b-lið bætt við. Hann hafði að geyma ákvæði um annars konar varning en greindi í a-liðnum sem var tollfrjáls að tilteknu hámarki sem ráðherra ákvað. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 104/2000 kom m.a. eftirfarandi fram:

„Í 5. gr. tollalaga er kveðið á um hvaða vörur skuli vera tollfrjálsar við innflutning. Gert er ráð fyrir að svo verði áfram en að við ákvæðið bætist ýmsar heimildir sem samkvæmt gildandi lögum eru háðar ákvörðun fjármálaráðherra um niðurfellingu og falla af þeim sökum undir 6. gr. laganna. Jafnframt er lagt til að tekin verði upp í greinina nokkur niðurfellingarákvæði sem ekki er að finna í gildandi lögum.

[...]

Um 2. tölul.:Sú breyting er lögð til á orðalagi laganna að í stað þess að þau kveði á um heimild fjármálaráðherra til að fella niður toll af varningi sem ferðamenn og farmenn hafa með sér til landsins verði niðurfelling tolls lögbundin. Eftir sem áður er gert ráð fyrir að fjármálaráðherra ákvarði í reglugerð magn þess varnings sem ferðamenn og farmenn megi hafa tollfrjálst með sér til landsins.“(Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 4187.)

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að ákveðið hafi verið að niðurfelling tolla af innfluttum varningi af hálfu ferðamanna og farmanna yrði lögbundin í stað þess að fjármálaráðherra hefði heimild til að fella niður toll af varningi sem ferðamenn og farmenn hefðu með sér til landsins. Við ákvæði 5. gr. hafi bæst ýmsar heimildir sem hafi verið háðar ákvörðun fjármálaráðherra um niðurfellingu og féllu af þeim sökum undir 6. gr. tollalaga nr. 55/1987. Með 2. gr. laga nr. 104/2000 var 20. tölul. 1. mgr. 6. gr. felldur brott. Verður ekki annað séð en að b-liður 2. tölul. 5. gr. hafi komið í stað 20. tölul. 1. mgr. 6. gr., enda ákvæðin að mörgu leyti sama efnis, sbr. framangreinda umfjöllun um töluliðinn.

Hinn 1. janúar 2006 tóku gildi ný tollalög nr. 88/2005. Í 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. laganna er samhljóða ákvæði og var í 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987. Þá var meðal annars verðmæti tollfrjálsra gjafa hækkað úr 7.000 kr. í 10.000 kr. í a-lið 8. tölul., en um þýðingu þessa atriðis ræði ég nánar hér síðar.

Eins og rakið er í köflum II og IV.1 hér að framan setti fjármálaráðherra reglugerð nr. 526/2000, um tollmeðferð vara sem ferðamenn og farmenn hafa með sér við komu til landsins, m.a. á grundvelli eldra ákvæðis 2. tölul. 1. mgr. 5. gr., sbr. 2. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987. Hinn 27. júní 2008 var reglugerð nr. 526/2000 felld úr gildi með reglugerð nr. 630/2008 sem sett er m.a. með stoð í 2. mgr. 6. gr. gildandi tollalaga nr. 88/2005. Tók hún gildi 1. júlí 2008, sbr. 1. mgr. 64. gr. reglugerðarinnar, en hún var birt í B-deild Stjórnartíðinda 30. júní s.á.

Í 1. gr. áðurgildandi reglugerðar nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002, um breytingu á henni, sagði að með aðflutningsgjöldum væri í reglugerðinni átt við alla skatta og gjöld sem greiða bæri við tollmeðferð vöru. Í 1. og 2. mgr. 2. gr., sem fjallaði um ferðabúnað og annan farangur, sagði:

„Ferðamönnum, sem búsettir eru hér á landi, er heimilt að hafa með sér við komu til landsins án greiðslu aðflutningsgjalda fatnað og ferðabúnað sem þeir hafa haft með sér héðan til útlanda og auk þess varning fenginn erlendis í ferðinni, um borð í flutningsfari eða í tollfrjálsri verslun hér á landi - auk áfengis og tóbaks sbr. 3. og 5. gr., fyrir allt að 46.000 kr. að smásöluverði á innkaupsstað. Andvirði hvers hlutar má þó ekki nema hærri fjárhæð en 23.000 kr. Börn yngri en 12 ára skulu njóta að hálfu þeirra réttinda er að framan greinir.

Skipverjum og flugliðum innlendra farartækja svo og íslenskum farmönnum og flugliðum erlendra farartækja sem leigð eru til nota hérlendis af íslenskum aðilum er heimilt að hafa með sér án greiðslu aðflutningsgjalda varning er greinir í 1. mgr. fyrir allt að 17.000 kr. við hverja komu til landsins, hafi þeir verið skemur en 15 daga í ferð, en 34.000 kr. fyrir lengri ferð. Andvirði hvers hlutar má þó ekki nema hærri fjárhæð en 17.000 kr.“

Samkvæmt þessum ákvæðum var ljóst að farþegum eða ferðamönnum var heimilt að hafa með sér við komu til landsins án greiðslu aðflutningsgjalda fatnað og ferðabúnað og annan varning fyrir allt að 46.000 kr. en farmönnum var heimilt að hafa með sér tollfrjálsan varning fyrir allt að 17.000 kr. væri um skemmri en 15 daga að ræða en 34.000 kr. fyrir lengri ferð. Andvirði hvers hlutar mátti ekki vera hærra en 23.000 kr. í fyrra tilvikinu en 17.000 kr. í síðara tilvikinu.

Ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000, með síðari breytingum, tók til áfengis sem ferðamenn og farmenn höfðu með sér til landsins. Þar sagði svo:

„Ferðamönnum, farmönnum og flugliðum er heimilt að hafa með sér til landsins án greiðslu aðflutningsgjalda áfengi sem hér segir:

1. Ferðamenn:

a. Einn lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og einn lítri áfengis sem er minna en 22% að styrkleika, eða

b. Einn lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og sex lítrar öls, eða

c. Einn lítri áfengis sem er minna en 22% að styrkleika og sex lítrar öls, eða

d. Tveir lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika.

2. Skipverjar á íslenskum skipum og erlendum skipum í leigu íslenskra aðila sem eru 15 daga eða lengur í ferð:

a. Einn og hálfur lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og þrír lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika, eða

b. Einn og hálfur lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og 24 lítrar öls.

3. Skipverjar á íslenskum skipum og erlendum skipum í leigu íslenskra aðila sem eru skemur en 15 daga í ferð:

a. 0,75 lítrar áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og einn og hálfur lítri áfengis sem er minna en 22% að styrkleika, eða

b. 0,75 lítrar áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og 12 lítrar öls.

4. Flugáhafnir(þ.m.t. aukaáhafnir), sem hafa 15 daga samfellda útivist eða lengri:

a. Einn lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og 0,75 lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika, eða

b. Einn lítri áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og sex lítrar öls, eða

c. 0,75 lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika og sex lítrar öls.

5. Flugáhafnir (þ.m.t. aukaáhafnir), sem hafa skemmri útivist en 15 daga:

a. 0,375 lítrar áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og 0,75 lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika, eða

b.0,375 lítrar áfengis sem er 22% eða meira að styrkleika og þrír lítrar öls, eða

c. 0,75 lítrar áfengis sem er minna en 22% að styrkleika og þrír lítrar öls.“

Af 3. gr. varð því ráðið að ferðamönnum var heimilt að hluta til að koma með meira til landsins en farmönnum án þess að greiða aðflutningsgjöld. Samkvæmt a-lið 1. tölul. 3. gr. var ferðamönnum heimilt að koma með einn lítra áfengis sem væri 22% eða meira að styrkleika en skipverjum á íslenskum skipum og erlendum skipum í leigu íslenskra aðila sem voru skemur en 15 daga í ferð 0,75 lítra, sbr. a-lið 3. tölul. Samkvæmt a-lið 5. tölul. var flugáhöfnum sem höfðu skemmri útivist en 15 daga heimilt að hafa 0,375 lítra áfengis sem hefur sambærilegan styrkleika.

Með núgildandi reglugerð nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, er í meginatriðum byggt á samsvarandi fyrirkomulagi um tollfrelsi ákveðins varnings sem ferðamenn og farmenn flytja til landsins. Um „tollfrjálsan farangur“ er fjallað í I. kafla reglugerðarinnar. Í 2. mgr. 1. gr. er nú notað heildarhugtakið „farangur“ yfir ferðabúnað og annan varning sem hafður er með í ferð auk varnings að tilteknu hámarki sem fenginn er erlendis, í fari eða í tollfrjálsri verslun hér á landi. Ákvæði 2.-4. gr. reglugerðar nr. 630/2008 fjalla síðan sérstaklega um „ferðamenn“, en í 1. mgr. 2. gr. er mælt fyrir um inntak og umfang tollfrelsis „varnings“ sem ferðamönnum, búsettum hér á landi, er heimilt að flytja inn. Það ákvæði er byggt upp eins og 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000. Þó hafa þær fjárhæðir, sem áður voru tilgreindar í eldra ákvæðinu, sbr. breytingu með a. og b-liðum 1. gr. reglugerðar nr. 13/2002, verið breytt með 2. tölul. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 630/2008. Nú er ferðamanni, sem búsettur er hér á landi, heimilt að flytja inn varning sem fenginn er erlendis, í fari eða í tollfrjálsri verslun hér á landi, að verðmæti allt að kr. 65.000, miðað við smásöluverð á innkaupsstað, en það var áður kr. 46.000, sbr. a-lið 1. gr. reglugerðar nr. 13/2002. Þá má verðmæti einstaks hlutar vera að hámarki kr. 32.500 en var áður kr. 23.000, sbr. b-lið 1. gr. reglugerðar nr. 13/2002.

Ég vek athygli á því að frá setningu reglugerðar nr. 13/2002, sem breytti áðurgreindum hámarksfjárhæðum innflutts varnings á grundvelli eldri reglugerðar nr. 526/2000, er sú breyting sem gerð var á fjárhæðunum til hækkunar með 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 630/2008 eina hækkunin á fjárhæðunum. Engin breyting var því gerð á heimiluðum hámarksfjárhæðum innflutts varnings ferðamanna af hálfu fjármálaráðherra í um sex ár. Um þýðingu þessa atriðis fyrir athugun mína verður nánar rætt í kafla IV.3.

Í 2. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 630/2008 er fjallað um tollfrelsi ferðabúnaðar og annars farangurs sem ferðamenn, búsettir erlendis, flytja inn til landsins. Áðurgildandi ákvæði þessa efnis var að finna í 4. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000, en nokkrar breytingar hafa verið gerðar á orðalagi þess með setningu reglugerðar nr. 630/2008. Ekki er þörf á að fjalla nánar um þær hér.

Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 630/2008 takmarkast magn „tollfrjálsra matvæla“ í farangri ferðamanna af 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, en síðarnefnda ákvæðið er samsvarandi og 5. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000. Þar var þó gert ráð fyrir að hámarksfjárhæð matvæla, þ.m.t sælgætis, væri kr. 10.000 en með 3. gr. reglugerðar nr. 630/2008 er fjárhæðin nú ákveðin kr. 18.500.

Um tollfrjálsan innflutning ferðamanna á áfengi og tóbaki fer eftir 4. gr. reglugerðar nr. 630/2008 og er það í grunninn eins að uppbyggingu og a-d liðir 1. tölul. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000. Magn tollfrjáls áfengis og tóbaks, sem ferðamönnum er nú heimilt að flytja inn, er tilgreint með eftirfarandi hætti í 4. gr. reglugerðar nr. 630/2008:

„A. Áfengi:

1. 1 lítra af sterku áfengi og 1 lítra af léttvíni eða

2. 3 lítra af léttvíni eða

3. 1 lítra af sterku áfengi og 1,5 lítra af léttvíni eða 1 lítra af sterku áfengi og 6 lítra af öli.

B. Tóbak:

1. 200 vindlinga eða

2. 250 g af öðru tóbaki.“

Þá hefur hlutfallstölum styrkleika áfengis verið breytt þannig að nú skal miða við að sterkt áfengi sé áfengi sem í sé meira en 21% af vínanda að rúmmáli og að léttvín sé áfengi, annað en öl, sem í er minna af vínanda, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 630/2008. Í tíð reglugerðar nr. 526/2000 var miðað við að sterkt áfengi væri með vínanda að styrkleika 22% eða meira, sbr. 3. gr.

Þess skal getið að með 1. gr. reglugerðar nr. 634/2008, sem einnig tók gildi 1. júlí 2008, var gerð sú breyting á 3. tölul. A-liðar 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 630/2008 að tollfrelsi miðast nú við „1 lítra af sterku áfengi eða 1,5 lítra af léttvíni og 6 lítra af öli“.

Um tollfrjálsan farangur „skipverja og flugverja í millilandaferðum“ er nú fjallað í 5. og 6. gr. reglugerðar nr. 630/2008, sbr. áður 2. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002, sem að framan eru rakin. Rétt er til samanburðar að taka ákvæði 5. og 6. gr. gildandi reglugerðar nr. 630/2008 orðrétt upp:

„5. gr.

Ferðabúnaður og annar farangur.

Skipverjum og flugverjum, búsettum hér á landi, er

heimilt að flytja eftirtalinn varning inn tollfrjálst:

1. Ferðabúnað og annan farangur sem þeir höfðu með sér í ferð til útlanda.

2. Varning sem fenginn er erlendis, í fari eða í tollfrjálsri verslun hér á landi, að verðmæti allt að kr. 24.000, miðað við smásöluverð á innkaupsstað, hafi þeir verið skemur en 15 daga í ferð, en kr. 48.000, samkvæmt sömu viðmiðun, hafi þeir verið lengur í ferð. Verðmæti einstaks hlutar skal þó að hámarki vera kr. 24.000.

Skipverjum og flugverjum, búsettum erlendis, er heimilt að flytja inn tollfrjálst ferðabúnað og annan farangur sem er hæfilegur miðað við tilgang ferðar og dvalartíma viðkomandi hér á landi, enda verði hann fluttur úr landi á ný við brottför eiganda.

Magn tollfrjálsra matvæla í farangri skipverja og flugverja takmarkast af 1. mgr. 3. gr.

Um tollfrjálsan innflutning skipverja og flugverja á áfengi og tóbaki fer eftir 6. gr.

6. gr.

Áfengi og tóbak.

Auk varnings skv. 5. gr. er skipverjum og flugverjum heimilt að flytja tollfrjálst inn áfengi og tóbak sem hér segir:

1. Skipverjum á íslenskum skipum eða skipum í leigu íslenskra aðila sem eru 15 daga eða lengur í ferð:

a. 1,5 lítra af sterku áfengi og 3 lítra af léttvíni eða

b. 1,5 lítra af sterku áfengi eða léttvíni og 24 lítra af öli.

c. 400 vindlinga eða 500 g af öðru tóbaki.

2. Skipverjum á íslenskum skipum eða skipum í leigu íslenskra aðila sem eru skemur en 15 daga í ferð:

a. 0,75 lítra af sterku áfengi og 1,5 lítra af léttvíni eða

b. 0,75 lítra af sterku áfengi eða léttvíni og 12 lítra af öli.

c. 200 vindlinga eða 250 g af öðru tóbaki.

3. Flugverjum, þ.m.t. flugverjum í aukaáhöfn, sem eru 15 daga eða lengur í ferð:

a. 1 lítra af sterku áfengi og 0,75 lítra af léttvíni eða

b. 1 lítra af sterku áfengi eða 0,75 lítra af léttvíni og 6 lítra af öli.

c. 200 vindlinga eða 250 g af öðru tóbaki.

4. Flugverjum, þ.m.t. flugverjum í aukaáhöfn, sem eru skemur en 15 daga í ferð:

a. 0,375 lítra af sterku áfengi og 0,75 lítra af léttvíni eða

b. 0,375 lítra af sterku áfengi eða 0,75 lítra af léttvíni og 3 lítra af öli.

c. 100 vindlinga eða 125 g af öðru tóbaki.

Um styrkleikamörk sterks áfengis og léttvíns skv. 1. mgr. fer eftir 2. mgr. 4. gr.

Skipstjóra, yfirstýrimanni, yfirvélstjóra og bryta, svo og matsveinum á farþega- og vöruflutningaskipum, er heimilt að taka tollfrjálst aukalega til risnu um borð jafnstóran skammt og þeir mega hafa tollfrjálst skv. 1. mgr.“

Eins og ráðið verður af framangreindu hefur einnig verið gerð breyting til hækkunar á hámarksfjárhæðum innflutts varnings skipverja og flugverja, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 630/2008, frá því sem áður gilti samkvæmt reglugerð nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002. Það er eina breytingin á þessum fjárhæðum sem átt hefur sér stað frá gildistöku reglugerðar nr. 13/2002.

3.

Í 1. málsl. 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir að engan skatt megi á leggja né breyta né af taka nema með lögum. Í 1. mgr. 77. gr. er ákvæði er lýtur að sama efni. Þar segir:

„Skattamálum skal skipað með lögum. Ekki má fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann.“

Með lögfestingu 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995 var 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar breytt í það horf sem að ofan er lýst. Í athugasemdum við 15. gr. í greinargerð sem fylgdi frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1995 kom fram að hugtakið skattur væri ekki bundið við gjöld sem væru bókstaflega nefnd skattar í lögum eins og á t.d. við um tekjuskatt, eignarskatt og virðisaukaskatt, heldur næði það einnig til gjalda sem hefðu sömu einkenni, svo sem útsvar, sóknargjald og tollar. Einnig kom eftirfarandi fram:

„Annars vegar er lagt til með síðari málslið 1. mgr. að beinlínis verði tekið fram að ekki megi fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort skattur verði lagður á, honum verði breytt eða hann verði afnuminn. Efnislega er þessi regla nokkuð skyld þeirri sem kemur fram í upphafsmálslið 40. gr. stjórnarskrárinnar þar sem er mælt fyrir um að engan skatt megi á leggja, breyta né af taka nema með lögum. Dómstólar hafa orðið að leysa úr því í allnokkrum málum, hvort eða hvernig þau fyrirmæli útiloki eða takmarki heimildir löggjafans til að framselja með lögum ákvörðunarvald um þessi atriði til stjórnvalda. Með orðalaginu í þessu ákvæði frumvarpsins er leitast við að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en gert er í 40. gr. stjórnarskrárinnar um að löggjafinn megi ekki framselja til framkvæmdarvaldsins ákvörðunarrétt um fyrrnefnd atriði, heldur verði að taka afstöðu til þeirra í settum lögum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2110-2111.)

Af hinum tilvitnuðu orðum verður ráðið að það hafi verið afstaða stjórnarskrárgjafans með orðalagi 1. mgr. 77. gr. að taka af skarið með miklu ákveðnari hætti en kæmi fram í 40. gr. stjórnarskrárinnar að löggjafinn mætti ekki framselja ákvörðunarrétt um lagningu skatts, breytingu og niðurfellingu hans til framkvæmdarvaldsins. Í dómi Hæstaréttar frá 21. október 1999 í máli nr. 64/1999, sem birtur er á bls. 3780 í dómasafni réttarins það ár, var talið að af orðalagi 1. mgr. 77. gr., eins og það varð með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, og með vísun til framangreindra athugasemda yrði ráðið að ætlun stjórnarskrárgjafans hafi verið sú að banna með því fortakslaust að almenni löggjafinn heimilaði stjórnvöldum að ákveða hvort leggja skyldi á skatt, breyta honum eða afnema. Úrlausnir dómstóla fyrir þessa stjórnarskrárbreytingu yrðu af þessum sökum ekki taldar hafa nema takmörkuð áhrif við skýringu á lögmæti skattlagningarheimilda eftir breytinguna. Hæstiréttur hefur ekki vikið frá þessari afstöðu sinni og því verður að hafa það lögskýringarsjónarmið sem í afstöðunni felst í huga við mat á því hvort viðkomandi lagaákvæði, sem Alþingi hefur sett, sé í samræmi við 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Af framangreindu tilefni vil ég ítreka að í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. áður b-lið 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, segir svo:

„Auk þeirra vara sem tollfrjálsar eru samkvæmt beinum fyrirmælum í tollskrá skulu eftirfarandi vörur vera tollfrjálsar:

[...]

a. Venjulegur farangur áhafnar fars sem kemur hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin notkunar áhafnar í fari að ræða. Jafnframt venjulegur farangur ferðamanna sem koma hingað til lands frá útlöndum, enda sé að mati tollyfirvalda um ferðanauðsynjar til eigin nota þeirra á ferðalaginu að ræða.

b. Varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér á landi umfram það sem greinir í a- lið, að tilteknu hámarki sem ráðherra ákveður í reglugerð.“

Í skýringum fjármálaráðuneytisins til mín kemur m.a. fram að það hafi verið mat löggjafans að 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. lög nr. 104/2000, samrýmdist 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Vísað er til ummæla í almennum athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 104/2000 og þeirra athugasemda sem komu fram í 1. gr. frumvarpsins um að eftir sem áður væri gert ráð fyrir að fjármálaráðherra ákvarðaði í reglugerð magn þess varnings sem ferðamenn og farmenn mættu hafa tollfrjálst með sér til landsins. Einnig kemur fram í skýringum ráðuneytisins að 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem er óbreytt frá fyrri tollalögum, sýni að það hafi verið mat löggjafans, þrátt fyrir þær breytingar sem urðu á stjórnarskrá Íslands með 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, að heimilt væri að veita framkvæmdarvaldinu heimild til þess að ákvarða hámark tollfrjáls varnings með reglugerð. Loks segir ráðuneytið að ekki sé ástæða til að ætla að mat löggjafans á því hvort umrætt framsal til framkvæmdarvaldsins sé andstætt ákvæðum stjórnarskrár hafi breyst frá setningu laga nr. 104/2000 eða tollalaga nr. 88/2005.

Vegna þessara skýringa fjármálaráðuneytisins tek ég í upphafi fram að í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 104/2000, sem teknar eru orðréttar upp í kafla IV.2, segir að það „þyki rétt að leggja til breytingar sem miða að því að niðurfelling ýmissa gjalda sem lögð eru á vöru við innflutning þeirra til landsins verði lögákveðin í stað þess að handhöfum framkvæmdarvalds sé framseld heimild til að ákveða hvort til lækkunar eða niðurfellingar skuli koma“. Þessi tilvitnuðu lögskýringargögn benda til þess að það hafi líkast til verið ætlun löggjafans með setningu laga nr. 104/2000 að búa svo um hnútana að ákvarðanir um tollfrelsi innflutts varnings yrðu „lögákveðnar“ og þannig ekki í höndum ráðherra. Það sem hér er til úrlausnar er hvort að það orðalag og framsetning sem viðhaft er í b-liðar 2. tölul.1. mgr. 6. gr. gildandi tollalaga, sbr. áður b-liður 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. eldri laga, sé í samræmi við þessa ráðagerð löggjafans.

Af orðalagi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. b-lið 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. eldri tollalaga nr. 50/1987, verður ráðið að löggjafinn hafi ákveðið að varningur, þ.m.t. áfengi og tóbak, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér landi umfram það sem greinir í a-lið skuli vera tollfrjáls, „að tilteknu hámarki sem ráðherra ákveður í reglugerð“. Af hinu tilvitnaða orðalagi verður dregin sú ályktun að löggjafinn hafi ákveðið að veita fjármálaráðherra verulegt svigrúm til að ákvarða hámarkstollfrelsi varnings í reglugerð og þar með hvert skuli vera efnislegt inntak þess tollfrelsis sem löggjafinn hefur ákveðið. Kemur þá til skoðunar hvort fyrirkomulag það, sem mælt er fyrir um í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, samrýmist þeim kröfum um skýra og ótvíræða afstöðu löggjafans til álagningar skatta og gjalda, þ. á m. tolla, sem leiða af áðurnefndum ákvæðum 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.

Í skýringum fjármálaráðuneytisins, sem fram koma í síðara bréfi þess til mín, dags. 27. febrúar 2008, segir orðrétt meðal annars eftirfarandi, umfram það sem að framan greinir um mat löggjafans á samræmi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 við ákvæði stjórnarskrár:

„[...]

Frá þeirri breytingu sem átti sér stað á stjórnarskrá Íslands, og vísað er til í bréfum yðar, með stjórnskipunarlögum nr. 97/1995, hefur löggjafarvaldið því í tvígang metið það svo að umrædd reglugerðarheimild sé ekki í andstöðu við ákvæði stjórnarskrárinnar.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins, dags. 20. desember 2007, hefur verið litið svo á um margra ára skeið að eðli máls samkvæmt séu þær upphæðir sem tilgreindar er nú í 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000, með síðari breytingum, háðar uppfærslu þar sem bæði er horft til þróunar vísitölu neysluverðs og vægis íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum. Málefnaleg og lögmæt sjónarmið búi að baki slíku fyrirkomulagi.

Ráðuneytið vekur athygli á að sú undanþága frá tollskyldu sem hér um ræðir er ívilnandi, byggist á almennum efnislegum mælikvarða og skýrri lagaheimild. Að mati ráðuneytisins er ekki ástæða til að ætla að mat löggjafans á því hvort ofangreint framsal til framkvæmdavaldsins sé andstætt ákvæðum stjórnarskrár hafi breyst frá setningu ofangreindra laga nr. 104/2000 eða tollalaga nr. 88/2005.

[...]“

Þegar ofangreint álitaefni er metið, og þá í ljósi skýringa fjármálaráðuneytisins, verður í upphafi að hafa í huga að í a-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga er að finna matskennda framsetningu á þeim varningi sem telst tollfrjáls, þar sem vísað er til „venjulegs farangurs“, en nánari afmörkun þessa orðasambands er aðeins að finna í þeirri lýsingu að um sé að ræða „ferðanauðsynjar“ til eigin notkunar eða nota í fari eða á ferðalagi. Gildissvið b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. er skilgreint neikvætt með þeim hætti að það tekur til alls annars varnings, en greinir í a-lið, sem ferðamenn og farmenn hafa með sér hingað til lands eða kaupa í tollfrjálsri verslun hér á landi. Nánari afmörkun á þeim atriðum eða sjónarmiðum sem horfa verður til þegar gildissvið ákvæðisins er metið er ekki að finna í ákvæðinu, en áfengi og tóbak er þó tilgreint. Þá er gert ráð fyrir því að hámarks, hvort sem það er verðmæti eða magn, þess varnings sem fellur undir ákvæðið sé alfarið ákveðið af ráðherra í reglugerð án nokkurra viðmiða í lagaákvæðinu sjálfu. Ég tek fram að eðli máls samkvæmt er ákvörðun um fjárhagslegt hámarksverðmæti innflutts varnings grundvallaratriði þegar tollaálögur á ferðamenn og farmenn og undanþágur frá þeim eru ákveðnar. Reglugerðarheimild b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. samsvarandi ákvæði í 5. gr. eldri laganna frá 1987, endurspeglar því það fyrirkomulag að löggjafinn hefur í reynd framselt handhafa framkvæmdarvaldsins, ráðherra, vald til að ákvarða inntak og umfang þess tollfrelsis sem ferðamenn og farmenn njóta á hverjum tíma vegna innflutts varnings samkvæmt tollalögum. Ég legg á það áherslu að af lagaákvæðinu sjálfu eða lögskýringargögnum verður ekki ráðin meginafmörkun á þeim hlutlægu efnisatriðum og sjónarmiðum sem það mat ráðherra á að byggjast á. Ráðherra hefur því nánast óheft vald til að ákvarða á hvaða fjárhagslegum og öðrum forsendum tollfrelsi varnings skuli miðast samkvæmt b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga. Vegna ofangreindra skýringa fjármálaráðuneytisins tek ég fram að ég tel í sjálfu sér ekki útilokað að það geti eftir atvikum talist málefnalegt að horfa til „þróunar vísitölu neysluverðs og vægis íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum“ þegar gerðar eru breytingar á hámarksfjárhæðum innflutts varnings. Aðalatriðið er það að þess sér hvergi stað í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga, öðrum ákvæðum laganna eða lögskýringargögnum að löggjafinn hafi tekið afstöðu til þessara sjónarmiða eða annarra í þessu sambandi, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Í skýringum sínum til mín vekur ráðuneytið athygli á því „að sú undanþága frá tollskyldu sem hér um ræðir [sé] ívilnandi.“ Ég tel af þessu tilefni rétt að minna á að löggjafinn hefur tekið hina ívilnandi ákvörðun um að varningur sem ferðamenn hafa með sér til landsins eða kaupa í tollfrjálsri verslun skuli vera tollfrjáls en ákvörðun fjármálaráðherra um takmörkun á því tollfrelsi í formi þess að ákveða hámark hins tollfrjálsa varnings er í þessu samhengi íþyngjandi. Ég fæ því ekki séð að sjónarmið um mismunandi kröfur til lagaheimilda þegar um er að ræða íþyngjandi annars vegar og hins vegar ívilnandi reglur eða ákvarðanir eigi hér við.

Ég minni á að í ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar hefur stjórnarskrárgjafinn ákveðið að ekki sé heimilt að fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Ákvörðun um tollfrelsi sem miðast við ákveðna fjárhæð og/eða magn sem ráðherra er alfarið falið að ákveða felur um leið í sér ákvörðun á tollstofni, þ.e. hún afmarkar þá upphæð og/eða magn sem tollur er greiddur af. Ef sú aðstaða er uppi að verðmæti og/eða magn varnings sé meira en sú fjárhæð og/eða það magn sem tollfrelsið miðast við þá er varningurinn með öðrum orðum tollskyldur að því marki sem hann er umfram þá fjárhæð að verðmæti og/eða það magn. Efnislegt inntak þess tollfrelsis sem löggjafinn hefur í þessu sambandi mælt fyrir um ræðst alfarið af ákvörðun fjármálaráðherra í reglugerð.

Samkvæmt framangreindu fæ ég ekki annað séð en að löggjafinn hafi með reglugerðarheimild b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sbr. áður b-lið 2. tölul. 1. mgr. 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, gengið lengra við framsal á valdi til að ákvarða álögur í formi tolla á varning sem ferðamenn og farmenn flytja inn til landsins en samrýmist 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Í þessu sambandi legg ég á það áherslu að þær kröfur sem leiða af framangreindum stjórnarskrárákvæðum eru ekki með öllu fortakslausar heldur þarf að meta í hverju tilviki fyrir sig hvort útfærsla í lögum á ákvörðunarvaldi um álagningu skatta og gjalda, þ. á m. tolla, feli efnislega í sér að á skorti að öllu leyti pólitíska afstöðu hins lýðræðislega handhafa valds til þeirrar álagningar sem lög gera ráð fyrir. Þar kann að hafa þýðingu hvort form og efni álagningar sé þess eðlis að ekki verði á hagnýtum forsendum talið fært að löggjafinn taki þar beina afstöðu í hvert skipti, enda sé þess þá gætt að í lögum sé mælt fyrir um þá meginafmörkun og forsendur sem útfærsla í stjórnvaldsfyrirmælum skuli reist á. Þar kann að skipta máli hvort eðli málsins samkvæmt sé nauðsynlegt að tiltekin skatta- eða tollálagning sé í sífelldri endurskoðun og taki tíðum breytingum.

Með þetta í huga ítreka ég að þegar fjármálaráðherra setti reglugerð nr. 630/2008, 27. júní 2008, höfðu af hálfu ráðherra ekki verið gerðar neinar efnisbreytingar á hámarksfjárhæðum tollfrelsis varnings sem ferðamenn og farmenn flytja inn frá setningu reglugerðar nr. 13/2002 eða í um sex ár. Vart verður því dregin önnur ályktun af þessari framkvæmd en að ákvörðunartaka um hámarksfjárhæð varnings sé ekki því marki brennd að nauðsynlegt sé að breytingar á þessum fjárhæðum eigi sér stað með einhliða stjórnvaldsathöfn í formi reglugerðarsetningar. Ég fæ með öðrum orðum ekki séð að hagnýt sjónarmið séu því til fyrirstöðu að ákvörðun, að minnsta kosti að stofni til, um hámarksfjárhæðir innflutts varnings sé tekin á vettvangi löggjafans, eins og áskilið er samkvæmt áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar, enda þótt ekki sé útilokað að í lögum sé þá mælt fyrir um tiltekna mælikvarða eða forsendur, t.d. í formi vísitölu eða gengis, sem breytingar á fjárhæðum skuli taka mið af og að slíkar breytingar séu birtar á hverjum tíma með setningu stjórnvaldsfyrirmæla. Þegar slíkar forsendur eru skýrt orðaðar í lögum gefst auk þess mun betra tækifæri til að hafa reglulegt eftirlit með því hvort hámarksfjárhæðir hafi tekið breytingum í samræmi við þau sjónarmið sem ákvörðuð hafa verið á vettvangi löggjafans og birt í samræmi við meginreglu 27. gr. stjórnarskrárinnar. Ég minni á að í skýringarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 27. febrúar 2008, er einmitt vikið að því að í reynd hafi í framkvæmd „um margra ára skeið“ verið litið til þróunar vísitölu neysluverðs og vægis íslensku krónunnar gagnvart erlendum gjaldmiðlum við uppfærslu hámarksfjárhæða á innfluttum varningi ferðamanna og farmanna. Með þetta í huga má raunar draga í efa að ekki hafi verið tilefni til þess fyrir ráðherra til að huga að breytingum á hámarksfjárhæðum varnings, sbr. reglugerð nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002, fyrr en með setningu reglugerðar nr. 630/2008, eins og áður er lýst. Færir þetta að mínu áliti heim sanninn um nauðsyn þess að skýr og ótvíræð afstaða löggjafans til þessa atriðis liggi fyrir svo ekki leiki vafi á því hvort og þá hvenær eigi að gera breytingar á þeim grundvelli sem tollálagning og undanþágur frá þeim eru reistar á, þannig að réttaröryggi borgaranna sé tryggt.

Í þessu sambandi bendi ég til viðbótar á að í a-lið 8. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 er mælt fyrir um tollfrelsi gjafa og er þar beinlínis tilgreind sú upphæð sem tollfrelsi þeirra miðast við. Ákvæði a-liðar 8. tölul. 1. mgr. 6. gr. hljóðar svo:

„Gjafir sem aðilar búsettir erlendis senda hingað til lands eða hafa með sér frá útlöndum af sérstöku tilefni, þó ekki í atvinnuskyni, enda sé verðmæti gjafarinnar ekki meira en 10.000 kr. Sé verðmæti gjafar meira en 10.000 kr. skal gjöf þó einungis tollskyld að því marki sem hún er umfram þá fjárhæð að vermæti. Brúðkaupsgjafir skulu vera tollfrjálsar þótt þær séu meira en 10.000 kr. að verðmæti, enda sé að mati tollstjóra um eðlilega og hæfilega gjöf að ræða.“

Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 104/2000, um breytingu á lögum um álagningu gjalda á vörur, sem breytti 5. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. nú 6. gr. tollalaga nr. 55/2005, kom fram að niðurfelling á tolli af sendingum sem vikið er að í a-lið hefði byggst á ákvæði 4. málsl. 10. tölul. 1. mgr. 6. gr. gildandi tollalaga en þar væri ráðherra heimilað að fella niður toll af gjöfum sem væru sendar hingað af sérstöku tilefni. Af þessum orðum má ráða að það hafi verið ætlun löggjafans að binda í lög tollfrelsi gjafa í framangreindum tilvikum í stað þess að það væri á valdi ráðherra að ákvarða slíkt. Ég fæ ekki annað séð en að þessi löggjafarháttur sé í góðu samræmi við fyrirmæli 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar og renni enn frekar stoðum undir framangreind sjónarmið um að á skorti að það fyrirkomulag sem mælt er fyrir um í b-lið 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 feli í sér nauðsynlega útfærslu af hálfu löggjafans að gættum þeim kröfum sem leiða af áðurnefndum ákvæðum stjórnarskrárinnar.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að ákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem mælir fyrir um að ráðherra ákvarði tollfrelsi varnings að tilteknu hámarki í reglugerð, samrýmist ekki ákvæðum 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Í kvörtun A, B og C er gerð athugasemd við að farþegum eða ferðamönnum sé heimilaður innflutningur á mun meira verðmæti og magni en farmönnum án þess að greiða aðflutningsgjöld, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 526/2000, er lýtur að ferðabúnaði og öðrum farangri, og 3. gr. reglugerðarinnar, er lýtur að áfengi sem ferðamenn og farmenn mega hafa tollfrjálst með sér til landsins. Þeir telja að þetta fyrirkomulag feli í sér brot á jafnræðisreglu. Ég vek athygli á því að þennan greinarmun á milli ferðamanna annars vegar og farmanna (skipverja og flugverja) hins vegar er einnig að finna í núgildandi reglugerð nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, sem tók við af eldri reglugerð nr. 526/2000, sbr. og reglugerð nr. 13/2002. Í tilefni af kvörtun þremenninganna að öðru leyti tek ég aðeins fram að niðurstaða mín hér að framan er sú að ákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem mælir fyrir um að ráðherra ákvarði tollfrelsi varnings að tilteknu hámarki í reglugerð, samrýmist ekki ákvæðum 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Eins og nánar er rakið í niðurstöðukafla álitsins hér síðar eru það tilmæli mín til fjármálaráðherra að brugðist verði við ofangreindri niðurstöðu minni um skort á samræmi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 við ákvæði stjórnarskrár, eftir atvikum með því að leggja það til að nefnt lagaákvæði verði endurskoðað á vettvangi Alþingis. Eðli máls samkvæmt þyrfti þá einnig að huga að því hvort rétt sé og málefnalegt að gera í lögunum sjálfum þann greinarmun á ferðamönnum annars vegar og farmönnum hins vegar sem nú kemur fram í reglugerð nr. 630/2008, sbr. áður reglugerð nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002. Ég hef því ákveðið að taka þetta kvörtunarefni ekki til frekari athugunar í áliti þessu.

5.

Í 27. gr. tollalaga nr. 88/2005 eru ákvæði um skýrslugjafir ferðamanna og farmanna. Þar segir svo:

„Ferðamenn og farmenn, sem koma til landsins frá útlöndum,skulu ótilkvaddir gera tollstjóra grein fyrir tollskyldum varningi sem þeir hafa meðferðis. Sama gildir um varning sem er háður sérstökum innflutningsskilyrðum eða óheimilt er að flytja til landsins.

Ferðamenn og farmenn, sem koma til landsins frá útlöndum eða fara frá landinu til útlanda, skulu ótilkvaddir gera grein fyrir hærri fjárhæð en sem nemur 15.000 evrum, miðað við opinbert viðmiðunargengi eins og það er skráð hverju sinni, sem þeir hafa meðferðis í reiðufé.

Þar sem tollafgreiðsla ferðamanna fer fram er tollstjóra heimilt að hafa aðskilin tollafgreiðsluhlið, annars vegar fyrir þá sem hafa meðferðis tollskyldan varning eða varning sem háður er sérstökum innflutningsskilyrðum eða óheimilt er að flytja til landsins og hins vegar fyrir þá sem hafa engan slíkan varning meðferðis. Farþegar skulu þá sjálfir velja sér tollafgreiðsluhlið og teljast þeir með vali sínu gefa til kynna hvort þeir hafi meðferðis varning sem þeim ber að gera tollgæslu grein fyrir.

Ráðherra getur með reglugerð sett nánari reglur um tollafgreiðslu samkvæmt þessari grein.“

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. skulu ferðamenn og farmenn ótilkvaddir gera tollstjóra grein fyrir tollskyldum varningi sem þeir hafa meðferðis. Í athugasemdum við 27. gr. í frumvarpi því er varð að tollalögum kemur fram að 1. mgr. sé í aðalatriðum samhljóða 1. og 2. málsl. 1. mgr. 20. gr. tollalaga nr. 55/1987. Þó hafi orðinu „ótilkvaddir“ verið bætt inn í 1. mgr. greinarinnar til áhersluauka þannig að ljóst sé að farþegar og farmenn skuli að eigin frumkvæði upplýsa tollgæslu um tollskyldan varning sem þeir hafi í fórum sínum við komu til landsins. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 3568.)

Af framangreindu tel ég mega ráða að löggjafinn hafi ákveðið að ferðamönnum og farmönnum beri skylda til að veita tollstjóra upplýsingar um varning sem er tollskyldur. Í 1. mgr. 20. gr. tollalaga nr. 55/1987, sbr. 9. gr. laga nr. 69/1996, var eins og áður segir að mestu leyti sams konar ákvæði og er í 1. mgr. 27. gr. Þó kom fram til viðbótar í 3. málslið 1. mgr. 20. gr. að ferðamönnum og farmönnum væri skylt að opna töskur og aðrar umbúðir um farangur þegar tollvörður óskaði þess, taka upp úr þeim og veita þá aðstoð og gefa þær upplýsingar um farangurinn sem óskað væri eftir.

Í 10. gr. eldri reglugerðar nr. 526/2000, um tollmeðferð vara sem ferðamenn og farmenn hafa með sér við komu til landsins, er ákvæði um framvísunarskyldu o.fl. Í 1.-3. mgr. 10. gr. segir svo:

„Farþegi sem kemur til landsins frá útlöndum skal við komu ótilkvaddur skýra tollgæslumanni frá og framvísa við hann tollskyldum varningi sem hann hefur meðferðis svo og þeim varningi sem háður er innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Af tollskyldum varningi sem heimilaður er innflutningur á skal greiða aðflutningsgjöld með venjulegum hætti.

Þar sem tollafgreiðsla farþega fer fram er tollstjóra heimilt að hafa aðskilda tollafgreiðslu, annars vegar fyrir þá sem hafa engan tollskyldan farangur meðferðis við komu til landsins og hins vegar fyrir þá sem annað hvort hafa tollskyldan farangur meðferðis eða farangur sem háður er innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Fyrrnefndir farþegar skulu ganga um hlið, merkt grænu átthyrndu skilti með áletruninni: „ENGINN TOLLSKYLDUR VARNINGUR“. Síðarnefndir farþegar skulu ganga um hlið, merkt rauðu ferhyrndu skilti með áletruninni: „TOLLSKYLDUR VARNINGUR“. Við skiltin skal skráð „TOLLGÆSLA“. Áletranir skulu vera á íslensku og þeim erlendu tungumálum sem tollstjóra þykir ástæða til. Um leið og farþegi hefur gengið um hlið sem merkt er samkvæmt framansögðu telst hann hafa svarað því hvort hann hafi meðferðis tollskyldan varning eða varning sem háður er innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni.

Við tollafgreiðslu aðkomufars skal sérhver farmaður gera tollgæslunni skriflega grein fyrir öllum varningi sem hann hefur fengið erlendis eða í ferðinni, hvort sem hann er tollskyldur eða ekki og eins þótt sá varningur kunni að vera háður innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Einnig skal hann gera tollgæslunni skriflega grein fyrir áður fengnum tollskyldum varningi, en ótollafgreiddum, sem notaður er um borð í fari. Framvísa ber við tollgæslumann þeim varningi sem kann að vera háður innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni svo og öðrum þeim varningi sem tollgæslumaður óskar eftir að skoða.“

Af 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar varð ráðið að farþegi sem kom til landsins bar við komu ótilkvöddum að skýra tollgæslumanni frá og framvísa við hann tollskyldum varningi sem hann hafði meðferðis. Í 3. mgr. var lögð sú skylda á farmann að gera tollgæslunni skriflega grein fyrir öllum varningi sem hann hafði fengið erlendis eða í ferðinni, hvort sem hann var tollskyldur eða ekki.

Þegar eldri reglugerð nr. 526/2000 var í gildi verður að telja samkvæmt ofangreindu að álitaefni hafi verið til staðar um hvort heimilt hafi verið að lögum að mæla svo fyrir um í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000 að við tollafgreiðslu aðkomufars skyldi sérhver farmaður gera skriflega grein fyrir „öllum varningi sem hann hefur fengið erlendis eða í ferðinni, hvort sem hann er tollskyldur eða ekki“. Með öðrum orðum hvort heimilt væri að lögum að leggja þá skyldu á farmenn að gera með skriflegum hætti grein fyrir ótollskyldum varningi.

Um „upplýsingagjöf vegna farangurs“ er nú hins vegar fjallað í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, sem tók sem fyrr greinir við af ofangreindri reglugerð nr. 526/2000, hinn 1. júlí 2008. Í 12. gr. gildandi reglugerðar segir svo:

„Þeir sem koma til landsins frá útlöndum skulu ótilkvaddir gera tollstjóra grein fyrir tollskyldum vörum sem þeir hafa meðferðis svo og þeim hlutum sem eru háðir sérstökum innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni.

Þar sem rauð og græn hlið eru notuð við tollafgreiðslu komufarþega skulu þeir sem eru með tollskyldar vörur eða vörur sem eru háðar sérstökum innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni fara um rautt hlið og framvísa þar varningnum til tollskoðunar. Þeim sem ekki eru með neinn slíkan varning er heimilt að fara um grænt hlið. Farþegar sem velja grænt hlið teljast með því gefa til kynna að þeir hafi engan varning meðferðis sem þeim ber að gera grein fyrir.

Þeir sem eru í áhöfn aðkomufars skulu gera grein fyrir varningi skv. 1. mgr. á sérstöku eyðublaði, hvort sem flytja á hann í land eða nota hann um borð í fari, og jafnframt framvísa vörum sem eru háðar innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni.“

Ég tek fram að þegar áðurtilvitnuð 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000 og 3. mgr. 12. gr. gildandi reglugerðar nr. 630/2008 eru bornar saman verður að mínu áliti ekki annað ráðið en að sú breyting hafi verið gerð með nýju reglugerðinni að upplýsingaskylda farmanna, þ.e. áhafnar aðkomufars, sé nú bundin við tollskyldar vörur og að þeir skuli framvísa vörum sem háðar eru innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Það er því ekki lengur áskilið að farmaður geri skriflega grein fyrir „ótollskyldum“ varningi eins og mælt var fyrir um í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000. Þar sem nú er ekki lengur fyrir að fara skyldu farmanna til að gera skriflega grein fyrir ótollskyldum varningi, sbr. framangreint, tel ég að hvað sem líði því álitaefni sem áður var til staðar um lögmæti eldra fyrirkomulags samkvæmt reglugerð nr. 526/2000, sé ekki tilefni til þess, eins og kvörtun málsins er lögð fyrir mig, að fjalla frekar um þetta efnisatriði.

A, B og C, sem bera fram kvörtunina við mig, gera í öðru lagi athugasemd við að þeir þurfi að gera skriflega grein fyrir því sem þeir koma með til landsins en ekki farþegar eða ferðamenn. Um brot á jafnræði sé að ræða.

Kvörtun þremenninganna að þessu leyti beinist að því fyrirkomulagi sem áður var fjallað um í 3. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 526/2000. Eins og fyrr er rakið er nú hins vegar fjallað um upplýsingagjöf áhafnar aðkomufars (farmanna, þ.e. skipverja og flugverja) í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 630/2008. Þar er áskilið að áhöfn aðkomufars geri grein fyrir varningi sem er tollskyldur á sérstöku eyðublaði og framvísi vörum sem háðar eru innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Samsvarandi skylda hvílir ekki á farþegum, ferðamönnum, þar sem gert er sem fyrr ráð fyrir að tollafgreiðsla þeirra sé framkvæmd í gegnum tollafgreiðsluhlið. Það er því enn tilefni til þess að fjalla sérstaklega um kvörtunaratriði A, B og C að þessu leyti.

Í skýringum sínum til mín vísar fjármálaráðuneytið til 4. mgr. 27. gr. tollalaga nr. 88/2005, en þar er ráðherra veitt heimild með reglugerð til þess að setja nánari reglur um tollafgreiðslu. Segir ráðuneytið að aðstæður séu aðrar við tollafgreiðslu vara sem farmenn hafa meðferðis en þegar um farþega sé að ræða. Löggjafinn hafi veitt tollstjórum heimild til þess að hafa aðskilin tollhlið þar sem tollafgreiðsla ferðamanna fari fram þannig að farþegar velji sjálfir tollafgreiðsluhlið, grænt eða rautt, og teljist með vali sínu gefa til kynna hvort þeir hafi meðferðis varning sem þeim ber að gera tollgæslu grein fyrir. Því sé nauðsynlegt að áskilja með reglugerð að farmenn veiti samsvarandi yfirlýsingu skriflega. Ráðuneytið nefnir einnig að tolleftirlit um borð í förum geti tekið talsverðan tíma. Farmenn hafi aðgang að ýmsum vistarverum fars og farangur þeirra kunni að vera geymdur á ýmsum stöðum í fari. Loks nefnir ráðuneytið að farmenn geti farið margar ferðir til og frá borði með tollskyldan varning, ólíkt farþegum (ferðamönnum).

Ég tel að almennt megi fallast á það með fjármálaráðuneytinu að aðstæður farþega og farmanna með tilliti til tollafgreiðslu vara eru með ólíkum hætti. Eðli málsins samkvæmt verður tolleftirlit að taka mið af því. Ráðherra hefur því svigrúm til að ákvarða í reglugerð hvernig beri að standa að eftirliti því sem lýtur að tollafgreiðslu varnings hjá farmönnum, sbr. reglugerðarheimild 4. mgr. 27. gr. tollalaga nr. 88/2005. Með tilliti til þessa tel ég að ekki séu af minni hálfu forsendur til þess að gera athugasemdir við lagastoð þess fyrirkomulag, sem nú er mælt fyrir um í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 630/2008, að farmenn, þ.e. áhöfn aðkomufars, geri grein fyrir tollskyldum varningi á sérstöku eyðublaði og framvísi vörum sem háðar eru innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan er í fyrsta lagi niðurstaða mín að ákvæði b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005, sem mælir fyrir um að ráðherra ákvarði tollfrelsi varnings að tilteknu hámarki í reglugerð, samrýmist ekki ákvæðum 40. og 1. mgr. 77. gr. stjórnarskrárinnar. Í öðru lagi tel ég að ekki séu af minni hálfu forsendur til þess að gera athugasemdir við lagastoð þess fyrirkomulag, sem nú er mælt fyrir um í 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 630/2008, um ýmis tollfríðindi, að farmenn, þ.e. áhöfn aðkomufars, geri grein fyrir tollskyldum varningi á sérstöku eyðublaði og framvísi vörum sem háðar eru innflutningstakmörkunum eða innflutningsbanni. Loks er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til þess að ég fjalli um önnur atriði sem fram koma í kvörtun málsins.

Samkvæmt ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður tilkynna það Alþingi og hlutaðeigandi ráðherra verði hann þess var að meinbugir séu á lögum og almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Á þessum grundvelli og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan beini ég þeim tilmælum til fjármálaráðherra að brugðist verði við ofangreindri niðurstöðu minni um skort á samræmi b-liðar 2. tölul. 1. mgr. 6. gr. tollalaga nr. 88/2005 við framangreind ákvæði stjórnarskrárinnar, eftir atvikum með því að leggja það til að nefnt lagaákvæði verði endurskoðað á vettvangi Alþingis. Eðli máls samkvæmt þyrfti þá einnig að huga að því hvort rétt sé og málefnalegt að gera í lögunum sjálfum þann greinarmun á ferðamönnum annars vegar og farmönnum hins vegar sem nú kemur fram í reglugerð nr. 630/2008, sbr. áður reglugerð nr. 526/2000, sbr. reglugerð nr. 13/2002. Einnig hef ég ákveðið að vekja athygli Alþingis á þessu áliti, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997.