Álit

I.

Hinn 22. september 1993 báru hæstaréttarlögmennirnir A, B, C, D og E fram kvörtun yfir því, að X og Y hefðu verið skipaðir í örorkunefnd skv. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Töldu þeir, að nefndir læknar uppfylltu ekki almenn hæfisskilyrði til setu í umræddri nefnd.

Hinn 10. nóvember 1993 ritaði ég þeim C, D og E bréf og benti á, að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 1. mgr. 5. gr. reglna nr. 82/1988 um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis gæti hver sá borið fram kvörtun til umboðsmanns, "... sem telur stjórnvöld hafa beitt sig rangindum". Þar sem ekki lá fyrir, að þessir lögmenn gættu hagsmuna aðila, sem svo var ástatt um, taldi ég ekki lagaskilyrði til þess að fara með erindi þeirra sem kvörtun. Þar sem A og B uppfylltu hins vegar umrætt lagaskilyrði, tók ég kvörtun þeirra til efnismeðferðar.

II.

Í kvörtun A og B sagði meðal annars svo:

"Rökstuðningur fyrir kvörtun:

Dr. [X].

Við teljum að dr. [X] uppfylli ekki hæfisskilyrði til setu í örorkunefnd. Fyrir því færum við eftirtalin rök.

Dr. [X] hafði um nokkurt skeið gegnt reglulegum trúnaðarstörfum fyrir [vátryggingafélagið R], er hann var skipaður í nefndina. Eftir skipan í örorkunefnd hefur hann áfram gegnt slíkum trúnaðarstörfum. Hann hefur ritað örorkumöt að beiðni þess félags, eins og meðfylgjandi ljósrit sýna og auk þess tekið skipan [vátryggingafélagsins R] í svonefnd tveggja lækna möt. Sýna þessar staðreyndir, að tengsl hans við aðilja, sem hafa stórkostlegra hagsmuna að gæta af starfssemi örorkunefndar, eru slík, að ástæða er til að draga óhlutdrægni hans með réttu í efa, sbr., orðalag g liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Vísast hér einnig til dóms Hæstaréttar frá 19. marz 1993 í málinu nr. 27/1993. Rétt er í þessu sambandi að minna á, að vátryggingarfélög munu, ef að líkum lætur, eiga aðild að meiri hluta þeirra mála, sem til meðferðar verða í örorkunefnd. Myndi því hið sérstaka vanhæfi koma svo oft til, að líta verði svo á, að almennt sé dr. [X] ekki hæfur til setu í nefndinni.

Í öðru lagi teljum við, að sú staðreynd að dr. [X] er yfirlæknir á slysadeild [B-spítala] leiði til vanhæfis hans til setu í örorkunefnd. Ástæðan er einkum sú, að læknar slysadeildar, undirmenn dr. [X] og væntanlega einnig hann sjálfur, semja flest þeirra vottorða, sem yrðu meðal þeirra skjala, sem örorkunefnd myndi grundvalla úrlausnir sínar á. Þyrfti dr. [X] þannig í starfi sínu í nefndinni að taka afstöðu til réttmætis þeirra vottorða, sem hann eða undirmenn hans á slysadeild semdu og bæru ábyrgð á. Það ber að hafa í huga, að oftast eru verulegir hagsmunir í húfi, einkum fyrir hina slösuðu, sem eru að leita réttar síns. Þessi staða dr. [X] hlýtur að leiða til þess, að hæfi hans til setu í örorkunefnd verður alvarlega dregið í efa.

Dr. [Y].

Dr. [Y] er að okkar mati vanhæfur vegna starfa sinna í þágu vátryggingarfélaga, sem hann hélt áfram eftir að hann tók skipan sem varamaður í örorkunefnd. Störfum þessum virðist hann síðar hafa hætt að tilhlutan dómsmálaráðuneytisins. Hlýtur það að vera álitaefni, hvort þessi aðdragandi getur skapað traust sem er grundvöllur að hæfisreglum í stjórnsýslunni. Má reyndar að breyttu breytanda segja hið sama um vanhæfi hans og tilgreint er um dr. [X] hér að ofan, en röksemdir í öðrum þætti eiga þó ekki við um dr. [Y]."

III.

Hinn 5. ágúst 1993 rituðu lögmenn þeir, sem báru fram kvörtunina, dóms- og kirkjumálaráðherra bréf. Var þar meðal annars óskað eftir því að skipun X og Y í örorkunefnd yrði tekin til endurskoðunar, þar sem þeir gætu ekki talist hafa þá hlutlausu stöðu, sem nauðsynleg væri til að skapa traust á störfum nefndarinnar.

Hinn 7. september 1993 svaraði dóms- og kirkjumálaráðuneytið erindi lögmannanna. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars svo:

"Í fyrra bréfi yðar er vikið að hæfi lækna þeirra sem valist hafi til setu í örorkunefnd, eftir 10. gr. skaðabótalaga. Er niðurstaða ráðuneytisins varðandi það atriði að þeir læknar sem hafi verið skipaðir til setu í nefndinni, bæði aðalmenn og varamenn, uppfylli öll skilyrði um almennt og sérstakt hæfi. Liggur fyrir að umræddir læknar hafa sagt sig frá öllum verkefnum sem þeir hafa verið tilnefndir til af hálfu tryggingarfélaga eða lögmanna, þótt þau verkefni hafi komið til fyrir setningu skaðabótalaga og muni því ekki koma til kasta örorkunefndar."

IV.

Hinn 10. nóvember 1993 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði eftir því að ráðuneyti hans skýrði afstöðu sína til kvörtunar lögmannanna. Sama dag ritaði ég örorkunefnd bréf og bar fram sömu óskir.

Mér bárust svör örorkunefndar með bréfi, dags. 30. nóvember 1993, og segir þar meðal annars svo:

"Um afstöðu nefndarmanna í örorkunefnd til þessarar kvörtunar er það að segja að enginn nefndarmanna telur ástæðu til þess að þeir læknar víki úr nefndinni sem í hana hafa verið skipaðir, hvorki sem aðalmenn né varamenn. Nefndin hefur ekki ályktað neitt um þetta, en eiginleg nefndarstörf eru ekki byrjuð af þeirri ástæðu að enn sem komið er hefur engu erindi verið beint til nefndarinnar. Það stafar vitaskuld af því að nefndin á aðeins að fjalla um tjónsatburði sem gerast eftir 1. júlí 1993."

Svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 14. febrúar 1994, en þar segir meðal annars svo:

"Lögmenn þeir sem sendu yður erindi höfðu áður beint sams konar athugasemdum til ráðuneytisins með bréfi, dags. 5. ágúst sl. Þeim athugasemdum svaraði ráðuneytið með bréfi, dags. 7. september sl., sbr. niðurlag þess bréfs, en þar kom fram það álit ráðuneytisins að læknarnir hafi uppfyllt öll skilyrði um almennt og sérstakt hæfi. Jafnframt kom fram að læknarnir hefðu sagt sig frá öllum verkefnum sem þeir höfðu verið tilnefndir til af hálfu vátryggingarfélaga eða lögmanna, þótt þau verkefni hafi komið til fyrir setningu skaðabótalaga og muni því ekki koma til kasta örorkunefndar.

Þessu til viðbótar vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram. Fram hefur komið að læknarnir höfðu báðir starfað að verkefnum fyrir vátryggingarfélög áður en þeir voru skipaðir í örorkunefnd. Samkvæmt upplýsingum læknanna voru þessi störf þó ekki þess eðlis að þau teldust trúnaðarstörf heldur fagleg ráðgjöf. Fyrir liggur að þessum störfum hættu þeir þegar til skipunar í örorkunefnd kom. Ráðuneytið telur að það að læknir hefur áður starfað við verkefni fyrir vátryggingarfélag geti eitt sér ekki leitt til þess almennt að læknirinn verði vanhæfur til setu í örorkunefnd. Telur ráðuneytið því að læknarnir geti ekki verið vanhæfir af þessari ástæðu. Álitaefni getur hins vegar komið upp varðandi meðferð máls í örorkunefnd sem læknir hefur komið að í starfi sínu, og hlýtur það að koma til sjálfstæðrar meðferðar í hverju tilviki. Aðild læknanna að einstökum tveggja lækna örorkumötum, sem unnin eru samkvæmt sameiginlegri beiðni vátryggingarfélags og lögmanns aðila, en ekki vátryggingarfélags eingöngu, telur ráðuneytið að geti verið til þess fallin að gera þá vanhæfa til meðferðar sama máls í örorkunefnd vegna undanfarandi meðferðar málsins, en hins vegar ekki vegna tengsla við vátryggingarfélagið. Fyrir liggur í bréfum læknanna beggja, dags. 7. september sl., að þeir hafa ákveðið að taka ekki að sér störf í slíkum tveggja lækna mötum.

Að því er varðar hugsanlegt vanhæfi [X] til setu í örorkunefnd vegna starfs hans sem yfirlæknir á slysadeild [B-spítala] tekur ráðuneytið fram að það telur það eitt sér ekki leiða til vanhæfis. Hvort þau tengsl kunni að leiða til vanhæfis í einstökum málum hlýtur að verða að skoða hverju sinni samkvæmt almennum reglum um vanhæfi.

Í bréfi lögmannanna til ráðuneytisins, dags. 5. ágúst sl., var vikið að því að [Y] hefði verið fenginn til að flytja erindi í Tryggingaskólanum og ritað grein sem gefin var út af samtökum vátryggingarfélaganna þar sem fram koma umdeildar kenningar um læknisfræðilegt örorkumat. Þetta atriði er ekki tilgreint í bréfi lögmannanna til yðar um meint vanhæfi læknanna. Ráðuneytið telur þó rétt að taka fram að það telur að það geti ekki varðað vanhæfi til starfa á tilteknu sviði þótt nefndarmaður standi að fræðilegum fyrirlestrum eða greinaskrifum um fagleg viðfangsefni.

Ráðuneytið telur ástæðu til að vekja athygli á að í 10. gr. skaðabótalaga, nr. 50 19. maí 1993, er gert ráð fyrir skipun varamanna í örorkunefnd, eftir sömu reglum og um aðalmenn. Með þessu hefur verið séð fyrir því að tiltækur sé varamaður þegar og ef aðalmaður forfallast eða er vanhæfur."

Með bréfum, dags. 21. desember 1993 og 15. febrúar 1994, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við framangreind bréf örorkunefndar og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins.

Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 22. febrúar 1994, og segir þar meðal annars svo:

"Við meðferð þessa máls er nauðsynlegt að hafa í huga baksvið þess og kringumstæður, þegar dómsmálaráðherra tók ákvörðun um að skipa umrædda tvo lækna í örorkunefndina. Svo stóð á að í nóvembermánuði 1991 höfðu vátryggingarfélögin í landinu haft samráð sín í milli um setningu svonefndra verklagsreglna við mat á fjártjóni vegna líkamstjóna [...]. Fram að þessum tíma hafði um áratugi verið gott samkomulag við vátryggingarfélög um aðferðir við samninga um skaðabætur fyrir líkamstjón. Höfðu þá verið lögð til grundvallar örorkumöt frá læknum sem sérstaklega höfðu lagt fyrir sig störf á þessu sviði. Var alltítt að lögmenn, sem störfuðu fyrir tjónþolana og vátryggingarfélögin nýttu sér þjónustu sömu læknanna. Trúnaðarlæknar stærstu félaganna [vátryggingafélagsins R] og [vátryggingafélagsins S], þeir [Z] og [Þ] unnu þannig fjölmörg örorkumöt að beiðni lögmanna tjónþolanna.

Hinar nýju verklagsreglur vátryggingarfélaganna fólu í sér verulega lækkun örorkubóta í málum, þar sem örorka var lítil. Var þar um að ræða mikinn meiri hluta allra mála, [...]. Við setningu reglnanna kom vitaskuld upp mikill ágreiningur við tjónþola og lögmenn þeirra um uppgjörin. Í raun snerist þessi ágreiningur um örorkumötin, þ.e.a.s. hvort og þá að hvaða marki tjónþolarnir hefðu tapað starfsorku og tekjum. Töldu félögin að hin hefðbundnu örorkumöt væru hér ekki nægilega góður mælikvarði. Kom síðan að því í framhaldinu að þau losuðu sig við fyrrgreinda trúnaðarlækna sína og fundu í þess stað aðra, sem þau sýnilega töldu að hefðu sjónarmið, sem betur hentuðu hagsmunum þeirra. Voru báðir læknarnir [X] [vátryggingafélagið R] og [Y] [vátryggingafélagið S] kvaddir til trúnaðarstarfa fyrir félögin við þessar aðstæður. Meðal þeirra starfa sem þeir þá höfðu, var að fara yfir og gagnrýna örorkumöt, sem lögmenn tjónþola höfðu sent inn og kröfur voru byggðar á.

Auk þess sem hér hefur verið greint, skal tekið fram að vátryggingarfélögin höfðu forgöngu við dómsmálaráðherra um að sett yrðu ný skaðabótalög. Vísast í því efni til meðfylgjandi ljósrits af fréttabréfi [vátryggingafélagsins S] 1. tbl. 1992. Var þetta gert m.a. í því skyni að ná fram lækkun bótafjárhæða vegna líkamstjóns.

Í máli þessu liggur óumdeilanlega fyrir:

1. Læknarnir tveir sem fjallað er um í kvörtun þessari tóku að sér trúnaðarstörf við örorkumöt fyrir vátryggingafélögin við þær aðstæður sem að framan er lýst, þ.e.a.s. þegar félögin voru að reyna að brjóta sér leið til nýrra hátta á þessu sviði gegn ríkjandi hefð.

2. Vátryggingarfélögin munu eiga aðild sem bótagreiðendur að nær öllum málum, sem örorkunefnd mun fjalla um.

3. Meðal upphafsverkefna örorkunefndar er að semja töflur um miskastig skv. 3. mgr. 10. gr. skaðabótalaganna. Þar er um að ræða verk, sem mun hafa veruleg áhrif á bótarétt tjónþola um mjög langa framtíð. Í viðbót við þetta er ljóst að upphafsverk nefndarinnar í málum til ákvörðunar á örorkustigi munu hafa mjög mótandi áhrif til frambúðar. Sérlega er óheppilegt að til þessara verkefna ráðist menn sem hafa tengst hagsmunaaðilum með þeim hætti, sem hér ræðir.

Það er skoðun mín og á því byggist þessi kvörtun, að í íslenskri stjórnsýslu gildi sú "grundvallarregla um almennt hæfi í opinberri stjórnsýslu, að fyrirfram beri að girða fyrir það að borgararnir hafi réttmæta ástæðu til að efast um að mál þeirra hljóti lögmæta og hlutlæga meðferð á öllum úrskurðarstigum", svo sem það er orðað í dómi Hæstaréttar 19. mars 1993 í málinu nr. 27/1993. Í máli því sem hér er til meðferðar verður ekki hjá því komist að telja, að fólk, sem verður fyrir líkamstjónum eftir 1. júlí 1993, muni hafa réttmæta ástæðu til að efast um að læknarnir tveir verði óháðir í störfum sínum í örorkunefnd.

Ef litið er yfir atvik málsins í samfellu er ljóst að vátryggingarfélögin hafa gert það að sérstöku baráttumáli að ná niður bótafjárhæðum vegna líkamstjóna. Miklir hagsmunir eru í húfi. Í þessu skyni hafa þau með tilstyrk tilkvaddra lækna reynt að lækka hefðbundin örorkumöt. Þau hafa ennfremur í sama skyni fengið dómsmálaráðherra til að beita sér fyrir lögfestingu skaðabótalaga með fyrirmælum um nýjar aðferðir við mat á örorkustigi. Allt er þetta svo sem í lagi og innan eðlilegra "leikreglna". En þegar ráðherrann skipar svo hina tilkvöddu trúnaðarlækna félaganna í örorkunefnd skv. hinum nýju lögum, er of langt gengið. Þá brestur trúnaðurinn sem ríkja þarf í góðri stjórnsýslu. Svo einfalt er það."

Athugasemdir B bárust mér með bréfi, dags. 23. febrúar 1994, og segir þar meðal annars svo:

"Vald örorkunefndar er mjög víðtækt samkvæmt 10. grein skaðabótalaga. Ekki aðeins skal nefndin semja stefnumarkandi töflur um miskastig, heldur getur "tjónþoli eða sá sem ábyrgð ber á tjóni" óskað álits örorkunefndar um miska- eða örorkustig. Þannig er ljóst, að hvert einasta skaðabótauppgjör vegna slyss eftir 1. júlí 1994 getur komið til kasta nefndarinnar og hún mun ráða mestu um fjárhæð skaðabótagreiðslna til tjónþola.

Þar sem vátryggingarfélögin munu verða gagnaðili hinna slösuðu í nær því hverju máli fyrir örorkunefndinni er augljóst mál að úrskurðir hennar munu hafa mikla fjárhagslega þýðingu fyrir félögin. Enginn minnsti vafi má því vera á því, að nefndarmenn séu algerlega óháðir félögunum jafnt sem öðrum málsaðilum.

Læknarnir, [X] og [Y], gættu hagsmuna tveggja stærstu vátryggingarfélaga landsins eftir upphaf verklagsreglna hinn 1. nóvember 1991 þar til síðastliðið sumar. Þeir endurskoðuðu m.a. örorkumöt annarra lækna með hagsmuni félagsins að leiðarljósi og mátu fyrir félögin hvort um tímabundna örorku af völdum slyss væri að ræða eða ekki.

Í mínum huga er staða beggja nákvæmlega hin sama og lögmanna félaganna, sem eru ráðgjafar félaganna um lagalega hlið þessara mála. Lögmennirnir jafnt sem læknarnir eru "faglegir ráðgjafar" en vinna í þjónustu annars málsaðilans, í þessu tilfelli tryggingarfélagsins, og þiggja greiðslu frá honum. Því eru þessir ráðgjafar ekki hlutlausir og óháðir aðilar, t.d. til setu í örorkunefnd, a.m.k. er ljóst, að tjónþolar líta ekki svo á og munu efast um hæfi þeirra."

Hinn 8. mars 1994 ritaði ég örorkunefnd bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að mér yrðu veittar nánar tilgreindar upplýsingar. Í bréfinu sagði:

"1.

Þess er óskað að [X] og [Y] geri ítarlega grein fyrir eðli og umfangi þeirra starfa, sem þeir hafa tekið að sér fyrir tryggingafélög s.l. 5 ár. Þess er óskað að umboðsmanni verði afhent ljósrit af ráðningar- og verksamningum, sem þeir hafa gert við tryggingafélög á þessum tíma.

"2.

Þá óskast upplýst, hvort [X] eða [Y] hafi á einhvern hátt tekið þátt í samningu verklagsreglna tryggingafélaganna frá 31. október 1991 við mat á fjártjóni vegna líkamstjóna.

"3.

Beiðni um álit, sem beint er til örorkunefndar, skulu fylgja ítarleg vottorð lækna sem stundað hafa tjónþola vegna tjóns hans, sbr. 3. málsl. 3. gr. reglugerðar nr. 335/1993 um starfsháttu örorkunefndar. Hvaða þýðingu hafa slík vottorð fyrir störf nefndarinnar? Endurskoðar eða endurmetur örorkunefnd einhverja þætti slíkra læknisvottorða?

"4.

Eru líkur á því að vottorð frá læknum slysadeildar [B-spítala], muni fylgja mörgum málum, sem koma munu til kasta örorkunefndar?

"5.

Loks óskast sent ljósrit af erindisbréfi [X] sem yfirlæknis slysadeildar [B-spítala]."

Svör örorkunefndar bárust mér með bréfi, dags. 16. mars 1994, og segir þar meðal annars svo:

"1.

Greinargerð dr. [X] og dr. [Y] um störf þeirra í þágu vátryggingafélaga s.l. 5 ár fylgja með bréfi þessu. Hvorugur þeirra hefur gert ráðningar- eða verksamning við vátryggingafélög á þeim tíma.

"2.

Dr. [X] og dr. [Y] upplýsa að hvorugur þeirra hafi á nokkurn hátt tekið þátt í samningu svokallaðra "verklagsreglna tryggingafélaganna frá 31. október 1991 við mat á fjártjóni vegna líkamstjóna".

"3.

Vottorð þau sem fylgja skulu beiðnum um álit örorkunefndar skv. 3. málslið 3. gr. reglugerðar nr. 335/1993 hafa eingöngu þýðingu sem upplýsingagögn um tjón sem viðkomandi einstaklingar hafa orðið fyrir. Í þeim verður væntanlega gerð grein fyrir því hver aðdragandi tjóns hafi verið, hvaða áverka hafi verið um að ræða og hvaða meðferð sjúklingur hafi fengið. Á það skal hér lögð rík áhersla að þessi vottorð koma ekki í stað læknisskoðunar á tjónþola á vegum nefndarinnar. Læknarnir í nefndinni munu sjálfir skoða þá einstaklinga sem meta skal.

Þau læknisvottorð sem hér um ræðir verða eingöngu notuð sem upplýsingagögn. Hvort nefndin endurskoðar eða endurmetur "einhverja þætti slíkra vottorða" er erfitt að fullyrða fyrirfram - það hlýtur einfaldlega að ráðast af efni þeirra. Skaðabótalög nr. 50/1993 gera ekki ráð fyrir að nefndin sé einhvers konar yfirmatsnefnd sem byggi mat sitt á aðsendum gögnum.

"4.

Við teljum sýnt að vottorð frá læknum slysadeildar [B-spítala] muni verða lögð fram í mörgum málum sem koma munu til kasta örorkunefndar. Hið sama á við um þau gögn eins og önnur sem fjallað var um í 3. tölul.

"5.

Að því er varðar beiðni um ljósrit af erindisbréfi dr. [X] sem yfirlæknis slysadeildar [B-spítala] vísast til skýringa hans í hjálögðu bréfi.

Að því er varðar efni bréfa [A] hrl. og [B] hrl. sem fylgdu áðurgreindu bréfi embættisins telur örorkunefnd ástæðu til að taka eftirfarandi fram:

Í bréfum þessum er mikið fjallað um afskipti vátryggingafélaga af setningu skaðabótalaga. Nefndarmenn í örorkunefnd hafa að sjálfsögðu engin gögn um slíkt og sjá ekki ástæðu til að fjalla neitt um þau atriði. Hver svo sem aðdragandinn að lagasetningunni hefur verið þá voru þessi lög þó sett af Alþingi.

Nefndarmenn telja hugleiðingar lögmannanna um trúnaðarsamband milli læknis og matsbeiðanda annars vegar og milli læknis og sjúklings víðs fjarri öllu því sem almennt er viðurkennt í því sambandi. Þótt læknir taki að sér verkefni á sérsviði sínu fyrir vátryggingafélag þýðir það ekki að hann sé að gæta hagsmuna þess félags með sama hætti og lögmaður gætir hagsmuna umbjóðanda síns. Skyldur læknisins sem sérfræðings á sínu sviði eru hinar sömu gagnvart báðum aðilum, sjúklingi og vátryggingafélagi í slíkum tilvikum.

Nefndarmenn eru sem fyrr þeirrar skoðunar að engin þau atvik séu fyrir hendi sem geri umrædda tvo lækna vanhæfa til nefndarstarfanna.

Dr. [X] og dr. [Y] leggja á það áherslu að þeim er ókunnugt um að vátryggingafélög eða aðrir utanaðkomandi aðilar hafi haft áhrif á að þeir voru beðnir að taka sæti í örorkunefnd og að hagsmunir slíkra aðila hafi engin áhrif haft á þá ákvörðun þeirra að taka sæti í nefndinni."

Með bréfum, dags. 17. mars 1994, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf örorkunefndar.

Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 21. mars 1994, en athugasemdir B bárust mér með bréfi, dags. 23. mars 1994.

Hinn 28. mars 1994 upplýsti X starfsmann minn um það, að hann myndi láta af starfi yfirlæknis slysadeildar [B-spítala] 15. apríl 1994, en taka við stöðu yfirlæknis bæklunardeildar [B-spítala] frá svipuðum tíma.

Af þessu tilefni óskaði ég þess með bréfi, dags. 5. apríl 1994, að örorkunefnd skýrði viðhorf sitt til þess, hvort ósamrýmanlegt gæti talist að gegna stöðu yfirlæknis bæklunarlækningadeildar [B-spítala] á sama tíma og nefndarstarfi í örorkunefnd.

Svör örorkunefndar bárust mér með bréfi, dags. 8. apríl 1994, og segir þar meðal annars svo:

"Örorkunefnd bendir á að ákvæði 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 mæla fyrir um hæfisskilyrði nefndarmanna. Þar segir að formaður skuli fullnægja skilyrðum laga til að hljóta skipun í embætti hæstaréttardómara. Engin sérstök hæfisskilyrði eru tilgreind varðandi aðra nefndarmenn nema hvað þeir skulu vera læknar. Síðan segir að um hæfi nefndarmanna til að fara með mál skuli fara eftir reglum laga um sérstakt hæfi dómara. Um sérstakt hæfi dómara eru nú ákvæði í 5. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991. Nefndarmönnum sýnist ljóst að sú staða kunni að koma upp í einhverjum málum fyrir nefndinni að yfirlæknir bæklunardeildar [B-spítala] þyrfti á grundvelli þeirra lagagreinar að víkja sæti. Það á þó ekkert frekar við um hann en aðra nefndarmenn.

Örorkunefnd lýsir því viðhorfi sínu að ekki teljist ósamrýmanlegt að gegna stöðu yfirlæknis bæklunardeildar [B-spítala] á sama tíma og nefndarstarfi í örorkunefnd."

Með bréfum, dags. 12. apríl 1994, gaf ég A og B kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf örorkunefndar.

Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 15. apríl 1994.

V.

Umfjöllun minni um kvörtun A og B skipti ég í 5 þætti. Ég fjallaði um afmörkun úrlausnarefnisins í lið 1, um hlutverk örorkunefndar í lið 2, og í lið 3 fjallaði ég um starfsgengisskilyrði og skilyrði um almennt og sérstakt hæfi nefndarmanna í örorkunefnd. Í lið 4 tók ég til úrlausnar það kvörtunarefni hvort X teldist vanhæfur til setu í örorkunefnd, og um hæfi Y fjallaði ég í lið 5. Í álitinu, dags. 6. maí 1994, segir:

"1.

Í kvörtun A og B eru hvorki bornar brigður á færni né menntun X og Y til þess að eiga sæti í örorkunefnd. Eins og mál þetta er vaxið, álít ég að aðeins komi til úrlausnar, hvort þeir geti átt sæti í örorkunefnd vegna fyrri starfa sinna fyrir tryggingafélög og þeirra starfa, sem þeir gegna nú, svo og annarra atvika, er leitt geta til hagsmunaárekstra.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 er það hlutverk örorkunefndar að láta í té álit um ákvörðun miskastigs og örorkustigs, en tjónþoli eða sá, sem ber ábyrgð á tjóni, geta hvor um sig óskað slíks álits. Þá geta dómstólar svo og vátryggingarfélag, sem selt hefur bótaskyldum aðila ábyrgðartryggingu, einnig óskað eftir slíku áliti, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 335/1993 um starfsháttu örorkunefndar. Fram kemur í athugasemd við 10. gr. frumvarps þess, er varð að skaðabótalögum nr. 50/1993, að örorkunefnd sé ætlað mikilvægt hlutverk í málum um skaðabætur fyrir líkamstjón (Alþt. 1993, A-deild, bls. 3651). Þá segir í athugasemdum við frumvarpið, að með frumvarpinu sé ætlunin að breyta ríkjandi skipan og fá örorkunefnd einni það hlutverk að meta örorku (Alþt. 1993, A-deild, bls. 3636). Ennfremur segir, að með frumvarpinu verði gerbreyting á forsendum og grunni örorkumats. Horfið verði frá mati, sem í aðalatriðum sé talið læknisfræðilegt. Í stað þess komi svonefnt fjárhagslegt örorkumat, sem feli í sér álit á því, hvort og að hve miklu leyti geta tjónþola til að afla vinnutekna hafi skerst varanlega. Loks kemur fram, að niðurstaða örorkunefndar sé ekki bindandi, en gera megi ráð fyrir að málsaðilar sætti sig yfirleitt við hana. Uni aðili eða aðilar ekki niðurstöðunni, verði sá, sem vill fá henni breytt eða hrundið, að leita til dómstóla (Alþt. 1993, A-deild, bls. 3651).

Í 3. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 er svo fyrir mælt, að örorkunefnd skuli semja töflur um miskastig. Segir í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess, er varð að skaðabótalögum, að örorkunefnd skuli semja töflur, þar sem algengustu tegundir varanlegs miska séu látnar jafngilda tilteknum hundraðshlutum. Við gerð taflnanna skuli lagt til grundvallar að tiltekinn varanlegur miski bitni jafnþungt á hverjum þeim, sem fyrir honum verði, þannig að sami áverki eða sams konar líkamsspjöll leiði að jafnaði til sama miskastigs. Töflurnar eigi því að sýna "læknisfræðilega" örorkuskerðingu eða miska, en ekki skerðingu á getu til að afla tekna (Alþt. 1993, A-deild, bls. 3643).

3.

Að meginstefnu til er val ráðherra á nefndarmönnum, sem skipa skal í örorkunefnd, komið undir mati hans. Vali ráðherra eru þó settar skorður bæði af settum ákvæðum og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Verða nefndarmenn örorkunefndar t.d. að uppfylla almenn hæfisskilyrði, sem gilda um viðkomandi stöðu.

Í 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 eru ákveðin starfsgengisskilyrði, sem nefndarmenn örorkunefndar verða að uppfylla. Tveir nefndarmanna skulu vera læknar, en einn lögfræðingur. Skal lögfræðingurinn jafnframt uppfylla skilyrði laga til skipunar í embætti hæstaréttardómara. Eins og áður segir, eru ekki brigður bornar á að nefndarmenn örorkunefndar uppfylli þessi starfsgengisskilyrði. Aftur á móti er því haldið fram af A og B, að X og Y séu ekki hæfir til setu í nefndinni, þar sem þeir muni verða oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála á grundvelli 5. málsl. 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

Eins og nánar kemur fram í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 108, verður að ganga út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum.

Í 5. málsl. 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993 er kveðið svo á, að um sérstakt hæfi nefndarmanna örorkunefndar gildi reglur laga um sérstakt hæfi dómara, en þær er að finna í 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þar sem þessar reglur fela í sér strangari hæfisskilyrði en ákvæði II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ganga þær framar stjórnsýslulögunum, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Tilvísun skaðabótalaga nr. 50/1993 í 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála miðar ekki eingöngu að því að hindra að óviðkomandi sjónarmið hafi áhrif á ákvarðanir örorkunefndar, heldur einnig að koma í veg fyrir að almenningur eða þeir, sem hlut eiga að máli, geti haft réttmæta ástæðu til að ætla að svo geti verið. Þá ber einnig að hafa í huga, að í matsgerðum örorkunefndar verður iðulega fjallað um mikla fjárhagslega hagsmuni og oft mun mat ráða miklu um niðurstöðu. Við skýringu ákvæðanna ber einnig að líta til þess, að ekki liggur neitt fyrir um það í gögnum málsins, að vandkvæði hafi verið á því að finna hæfa lækna til setu í nefndinni.

4.

4.1.

Af hálfu A og B er því haldið fram, að þar sem X hafi unnið fyrir [vátryggingarfélagið R], verði hann vanhæfur í málum, sem umrætt félag á hlut að. Þar sem um sé að ræða slíkan fjölda mála, sem hann verði vanhæfur í, teljist hann almennt ekki hæfur til setu í örorkunefnd. Þá beri að líta til þess, að X hafi tekið að sér þessi störf, þegar vátryggingarfélögin voru að reyna að brjóta sér leið til nýrra hátta, meðal annars í því skyni að ná fram lækkun bótafjárhæða vegna líkamstjóns.

Þar sem óumdeilt er, að vátryggingarfélög muni fyrirsjáanlega eiga hagsmuna að gæta í mörgum þeirra mála, sem fyrir nefndina verða lögð, verður að telja ljóst, að fyrirsvarsmenn og starfsmenn vátryggingarfélaga séu almennt ekki hæfir til setu í örorkunefnd. X er aftur á móti ekki starfsmaður vátryggingarfélags og af gögnum málsins verður heldur ekki séð að hann hafi verið það. Hins vegar hefur X unnið að ákveðnum og afmörkuðum verkefnum fyrir [vátryggingafélagið R]. Við mat á því, hvort X verði af þessum sökum talinn vanhæfur til þess að fara með mál, sem umrætt vátryggingarfélag er aðili að eða á þar að öðru leyti verulegra hagsmuna að gæta, verður meðal annars að líta til þess, hvers eðlis og hversu umfangsmikil verkefnin voru, í hve langan tíma hann vann að þessum verkefnum fyrir umrætt tryggingafélag og hvernig starfssambandinu við það var að öðru leyti háttað.

Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, tók X að sér tiltekin verkefni fyrir [vátryggingarfélagið R] frá því í nóvembermánuði árið 1992 og vann að þeim um sjö mánaða skeið. Fram kemur í bréfi X, dags. 13. mars 1994, að verkefnin hafi falist í því að lesa yfir hluta af þeim örorkuvottorðum, sem bárust tryggingafélaginu. Þá hafi hann metið einstaka sjúklinga með tilliti til vinnufærni. Loks hafi hann samið nokkur örorkumöt. X bendir á, að aðrir læknar hafi einnig sinnt sambærilegum verkefnum fyrir umrætt vátryggingarfélag á þessum tíma. Í fyrrnefndu bréfi X kemur einnig fram, að samband hans við umrætt vátryggingarfélag hafi verið svo laust í reipunum, að ekki hafi verið gerður neinn ráðningarsamningur eða formlegur verksamningur. Hann hafi hins vegar gert vátryggingarfélaginu reikning, þar sem tímakaup var miðað við ákveðinn fjölda sérfræðieininga miðað við samning Læknafélags Reykjavíkur og Tryggingastofnunar ríkisins. Hafi hann komið til tryggingafélagsins á eins til tveggja vikna fresti og tekið við verkefnum og sinnt þeim á stofu sinni.

X starfaði sem sjálfstæður sérfræðingur og tók að sér tiltekin verkefni fyrir [vátryggingarfélagið R], eins og áður er lýst. Umfang þessara starfa og tengsl hans við félagið voru ekki slík, að þau leiði út af fyrir sig til þess, að hann sé vanhæfur til að fjalla í örorkunefnd um mál, sem snerta félagið. Ekki verður heldur séð af gögnum málsins, að X hafi staðið þannig að verki, að vanhæfi valdi. Hann vann þessi störf sín hins vegar, eins og á hefur verið bent, á þeim tíma er vátryggingarfélög voru að móta nýjar starfsreglur um útreikning bóta fyrir líkamstjón. Fallast verður á það með lögmönnum þeim, sem hafa borið fram kvörtun þessa, að við þessar aðstæður hafi hæfi manna, sem á nefndum tíma höfðu starfað að sams konar málum og koma til kasta örorkunefndar, verið brýnt athugunarefni, þegar skipað var í örorkunefnd. Ég tel hins vegar, að niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins verði ekki hnekkt á grundvelli reglna stjórnsýsluréttar um almennt vanhæfi. Var eðli umræddra starfa X og tengslum hans við nefnt vátryggingarfélag að mínum dómi ekki þannig háttað, að réttmætar efasemdir verði hafðar um óhlutdrægni hans í störfum í örorkunefnd.

4.2.

A og B benda ennfremur á, að X hafi verið yfirlæknir slysadeildar B-spítalans og sé nú yfirlæknir bæklunarlækningadeildar. Muni hann sjálfur semja læknisvottorð, sem verði meðal þeirra skjala, sem örorkunefnd muni grundvalla úrlausnir sínar á. Muni X þannig í starfi sínu þurfa að taka afstöðu til réttmætis þeirra vottorða, sem hann hafi samið og beri ábyrgð á.

Samkvæmt 12. gr. læknalaga nr. 53/1988 er lækni skylt að láta hinu opinbera í té vottorð um sjúklinga, er hann annast, þegar slíkra vottorða er krafist vegna skipta sjúklinga við hið opinbera. Samkvæmt 11. gr. laganna ber lækni að sýna varkárni og nákvæmni við útgáfu vottorða og annarra læknayfirlýsinga. Skal hann votta það eitt, er hann veit sönnur á. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 586/1991, um gerð og útgáfu læknisvottorða, skulu læknar hafa tilgang læknisvottorðs í huga við útgáfu þess. Samkvæmt 4. gr. reglnanna eiga læknar meðal annars að hafa í huga, að læknisvottorð getur orðið gagn, sem getur haft afgerandi þýðingu fyrir úrskurð opinberra aðila.

Beiðni um álit, sem beint er til örorkunefndar, skulu fylgja "ítarleg vottorð lækna sem stundað hafa tjónþola vegna tjóns hans", eins og segir í 3. málsl. 3. gr. reglugerðar nr. 335/1993 um starfsháttu örorkunefndar.

Í c- og g-liðum 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála kemur meðal annars fram, að dómari sé vanhæfur til að fara með mál, ef hann hafi verið mats- eða skoðunarmaður um sakarefnið, eða fyrir hendi séu önnur atvik eða aðstæður, sem séu fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans með réttu í efa. Þegar nefndarmaður örorkunefndar hefur áður tekið að sér læknisskoðun á sjúklingi og látið í ljós mat sitt á ástandi sjúklings og í sumum tilvikum batahorfum, verður að telja, að staða læknis í málinu sé ekki ósvipuð og skoðunarmanns. Með vísan til g-liðar 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður að telja, að nefndarmaður örorkunefndar sé vanhæfur til meðferðar máls, hafi hann áður annast læknisskoðun á aðila málsins og látið í ljós mat sitt á ástandi sjúklings í læknisvottorði í tilefni af sama tjóni og örorkunefnd fær síðar til meðferðar skv. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993. Ég tel það einnig styrkja þessa niðurstöðu, að á milli sjúklings og læknis er ákveðið trúnaðarsamband og ber lækni meðal annars að upplýsa sjúkling um ástand, meðferð og horfur, sbr. 10. gr. læknalaga nr. 53/1988. Þá ber læknir einnig ábyrgð á greiningu og meðferð sjúklinga sinna, sbr. 2. mgr. 9. gr. sömu laga. Vegna þessa sambands, sem er á milli læknis og sjúklinga hans, verður læknir vart talinn óvilhallur til þess að meta fjárhagslegt tjón sjúklings síns vegna líkamstjóns, sem læknirinn hefur áður greint og ákveðið, að viðlagðri ábyrgð, hvaða meðferð skuli hljóta. Með vísan til g-liðar 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála verður að telja, að dómari, sem hefði komið að sakarefni með framangreindum hætti og hefði slík tengsl við annan aðila máls, yrði vanhæfur til þess að fara með slíkt mál. Af þeim sökum verður að telja að nefndarmaður örorkunefndar sé einnig vanhæfur við þessar aðstæður, sbr. 5. málsl. 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993.

Þótt telja verði X vanhæfan til þess að taka þátt í meðferð þeirra mála, sem sjúklingar hans eiga aðild að, liggur ekki fyrir, að þar sé um að ræða svo mörg mál, að þessi ástæða ein geri hann almennt vanhæfan til setu í örorkunefnd.

4.3.

A og B benda jafnframt á, að læknar á bæklunarlækningadeild B-spítala, undirmenn X, muni semja mörg þeirra læknisvottorða, sem verði meðal þeirra skjala, sem örorkunefnd muni grundvalla úrlausnir sínar á. Muni X þannig í starfi sínu þurfa að taka afstöðu til réttmætis þeirra vottorða, sem undirmenn hans á bæklunarlækningadeild hafi samið og beri ábyrgð á. Af hálfu A og B er á því byggt, að þessar aðstæður valdi vanhæfi, og þar sem hér sé um svo mörg mál að ræða, teljist X almennt vanhæfur til setu í örorkunefnd.

Með bréfi örorkunefndar, dags. 8. apríl 1994, fylgdu upplýsingar frá tölvudeild B-spítalans. Þar kemur fram, að árið 1993 hafi komið 22.598 einstaklingar í 26.135 skipti á slysadeild B-spítalans. Á endurkomudeild hafi komið 6.330 einstaklingar vegna slysa. Aftur á móti hafi einungis 325 sjúklingar verið lagðir slasaðir inn á bæklunarlækningadeild B-spítalans. Á bæklunarlækningadeild Landspítalans hafi aftur á móti verið lagðir inn 37 einstaklingar árið 1993, en það ár komu 2.248 slasaðir einstaklingar á slysadeild Landspítalans í 2.289 skipti. Þá kemur fram, að sú breyting hafi orðið á í byrjun ársins 1994 að bráðavöktum sé nú skipt jafnt á milli B-spítala og L-spítala og muni því heldur fleiri sjúklingar verða meðhöndlaðir á L-spítala í framtíðinni.

Þegar litið er til fjölda þeirra, sem slasast og koma á B-spítalann og L-spítalann, virðist ljóst að hlutfallslega mjög fáir þeirra leggjast inn á bæklunarlækningadeild B-spítalans. Þá verður heldur ekki fullyrt, að tjón þeirra, sem leggjast inn á bæklunarlækningadeildina, sé í öllum tilvikum bótaskylt, þannig að til kasta örorkunefndar muni koma.

Örorkunefnd hefur enn sem komið er ekki tekið nein mál til meðferðar. Liggja því engin gögn fyrir um það, í hve mörgum málum, sem fyrir nefndina verða lögð, muni liggja fyrir læknisvottorð frá undirmönnum X á bæklunarlækningadeild. Með hliðsjón af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, er ekki hægt að fullyrða á þessari stundu, að fyrirsjáanlega verði um að ræða mörg mál með tilliti til heildarfjölda þeirra mála, sem fyrir örorkunefnd munu verða lögð. Þegar af þessari ástæðu þykir því ekki verða séð að starfi X, sem yfirlæknir bæklunarlækningadeildar, valdi því að hann verði almennt talinn vanhæfur til þess að eiga sæti í örorkunefnd. Eins og hér stendur á, tel ég því ekki þörf á að leysa nánar úr því, hvort og þá í hvaða tilvikum X verði vanhæfur til meðferðar mála í örorkunefnd á grundvelli 5. málsl. 2. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1991, sbr. 5. gr. laga nr. 91/1991, þegar í málum liggja fyrir læknisvottorð frá undirmönnum hans á bæklunarlækningardeild B-spítalans.

5.

5.1.

Af hálfu A og B er því haldið fram, að þar sem Y hafi unnið fyrir vátryggingarfélagið S, verði hann vanhæfur í þeim málum, sem umrætt félag eigi hlut að. Þar sem um sé að ræða slíkan fjölda mála, sem hann verði vanhæfur í, teljist hann almennt ekki hæfur til setu í örorkunefnd. Þá beri að líta til þess, að Y hafi tekið að sér þessi störf, þegar vátryggingarfélögin voru að reyna að brjóta sér leið til nýrra hátta meðal annars í því skyni að ná fram lækkun bótafjárhæða vegna líkamstjóns.

Í bréfi Y frá 3. september 1993 kemur fram, að um áramótin 1992/1993 hafi hann fyrst tekið að sér að fara yfir örorkumöt í erfiðum málum fyrir [vátryggingarfélagið S]. Hafi hann athugað u.þ.b. 15-20 mál fyrir vátryggingarfélagið. Þá hafi hann ennfremur unnið að nokkrum svonefndum tveggjalæknamötum. Ekki hafi verið gerður neinn vinnusamningur eða formlegur verksamningur. Hann hafi hins vegar gert vátryggingarfélaginu reikning, þar sem tímakaup var miðað við ákveðinn fjölda sérfræðieininga miðað við samning Læknafélags Reykjavíkur og Tryggingastofnunar ríkisins. Þá áréttar Y, að hann hafi ekki nein önnur tengsl við umrætt tryggingafélag.

Með hliðsjón af eðli og umfangi þeirra verkefna, sem Y gegndi fyrir vátryggingarfélagið S, og þeim tengslum, sem hann hafði við vátryggingarfélagið, verður að telja, að það valdi ekki vanhæfi hans í örorkunefnd til meðferðar mála, er snerta umrætt vátryggingarfélag. Þá verður heldur ekki séð af gögnum málsins, að framganga Y við þessi störf hafi verið með þeim hætti, að vanhæfi valdi. Verður því ekki fallist á, að Y sé almennt vanhæfur til setu í örorkunefnd af þessari ástæðu.

5.2.

Fram kemur í bréfi, sem A, B o.fl. rituðu dóms- og kirkjumálaráðherra 5. ágúst 1993, að hæfi Y sé dregið í efa, þar sem hann hafi tekið saman rit, er nefnist "Nokkur sjónarmið læknis varðandi læknisfræðilegt örorkumat". Hafi Tryggingaskólinn gefið ritið út í apríl 1992 og hafi það verið notað við skólann til kennslu. Telja þeir, að í ritinu komi fram mjög umdeilanlegar kenningar. Í bréfi, sem þeir X og Y rituðu dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, segir, að ritið veiti almennar upplýsingar, þótt allir séu ekki á einu máli um það, sem þar standi.

Þegar dómari tjáir sig um úrlausnarefni máls, áður en dómur gengur, verður hann yfirleitt vanhæfur til meðferðar og dómsálagningar þess á grundvelli g-liðar 5. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála, sbr. t.d. eftirtalda dóma í dómasafni Hæstaréttar: H 1967:682 og H 1971:923. Aftur á móti verður dómari yfirleitt ekki vanhæfur til meðferðar máls, þótt hann hafi ritað fræðiritgerð eða haldið fyrirlestra, nema hann hafi þar fjallað sérstaklega um hlutaðeigandi mál.

Í umræddu riti Y er ekki fjallað um einstök mál, heldur ýmis viðhorf um læknisfræðilega örorku. Ekki verður fallist á, að þetta rit muni fyrirsjáanlega valda vanhæfi Y í málum, sem kunna að koma fyrir örorkunefnd, enda þótt skiptar skoðanir kunni að vera um ýmis sjónarmið, sem fram koma í ritinu.

6.

Niðurstaða

Með tilliti til þeirra gagna, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð, að læknarnir X og Y verði fyrirsjáanlega vanhæfir til meðferðar svo margra mála, sem fyrir örorkunefnd munu koma, að telja beri þá almennt vanhæfa til setu í örorkunefnd."