Álit

I. Kvörtun.

Hinn 4. júní 2007 leitaði A til mín og kvartaði yfir álagningu á áfengi samkvæmt 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, en þar er kveðið á um álagningin skuli ákveðin með tilliti til kostnaðar við smásöludreifingu og þess að hún skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Efni kvörtunarinnar laut aðallega að því að sú gjaldtaka sem færi fram á grundvelli ákvæðisins fæli í sér skattlagningu og að sem slík ætti hún ekki fullnægjandi lagastoð.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. nóvember 2008.

II. Málavextir.

Samkvæmt gögnum málsins keypti A hinn 4. júní 2007 flösku af rauðvíni fyrir kr. 1.290 í Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, hér eftir ÁTVR. Áður hafði A sent tölvubréf, dags. 27. apríl s.á., þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um hversu há álagning ÁTVR væri í krónum talið á þessari tilteknu tegund rauðvíns, sbr. 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. A hafði ekki borist svar við þessu tölvubréfi þegar hann kvartaði til mín 4. júní s.á.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til ÁTVR, annars vegar, og fjármálaráðherra, hins vegar, 22. júní og 13. júlí 2007.

Í bréfi mínu til ÁTVR, dags. 22. júní 2007, óskaði ég eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um hvað liði svörum við erindi A. Mér barst svar ÁTVR, dags. 26. júní 2007, ásamt afriti af bréfi þess til A, dags. sama dag. Í því bréfi segir meðal annars svo:

„Álagning á léttvín í kjarna er 13% til að mæta kostnaði við rekstur ÁTVR. Samkvæmt innkaupastjóra ÁTVR kostar [Z] Merlot 750ml, vörunúmer 05130 kr. 1290 út úr vínbúð. Verð án virðisaukaskatts er þá kr. 1036,14, en innkaupsverð frá birgja er kr. 920 án VSK. Álagning í krónum talið er mismunurinn eða kr. 116,14. Álagning á áfengi er ákveðin af fjármálaráðuneytinu.“

Í bréfi mínu til fjármálaráðherra, dags. 13. júlí 2007, vék ég að ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, sem hljóðar svo:

„Verð á áfengi frá vínbúð skal ákveðið þannig að við afhendingarverð frá birgjum skal bætt álagningu, sem ákveðin er með tilliti til kostnaðar við smásöludreifingu og þess að hún skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Álagningarhlutfallið skal vera hið sama innan hvers álagningarflokks, sbr. 21. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ÁTVR heimilt að lækka tímabundið smásöluverð vöru sem felld hefur verið úr kjarna, sbr. 2. mgr. 10. gr.“

Ég gat þess að tilvitnuð 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 hefði verið sett á grundvelli ákvæðis 14. gr. laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, sem segði að ráðherra væri heimilt að kveða nánar á um framkvæmd laganna með reglugerð. Í lögum nr. 63/1969 væri hins vegar ekki að finna sambærilegt ákvæði um álagningu og gert væri ráð fyrir í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005. Ég benti jafnframt á að í 3. gr. laganna væri að finna almennt ákvæði um að fjármálaráðherra ákvæði útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma.

Með vísan til þessa, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til lagagrundvallar þeirrar gjaldtöku sem mælt væri fyrir um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005. Ég óskaði sérstaklega eftir því að ráðuneytið gerði mér grein fyrir lagastoð gjaldtökunnar og hvort ráðuneytið teldi hana fullnægjandi með tilliti til þeirra reglna sem giltu að stjórnsýslurétti annars vegar um skattlagningu, sbr. 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, og hins vegar um töku þjónustugjalda.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 3. september 2007. Í bréfinu er vísað orðrétt til 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 en síðan segir meðal annars svo:

„Umrætt ákvæði er sett á grundvelli ákvæðis 14. gr. laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak. Í ákvæðinu segir að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um framkvæmd laganna með reglugerð. Í 3. gr. laganna segir enn fremur að fjármálaráðherra ákveði útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma.

ÁTVR hefur með höndum umfangsmikla starfsemi og rekur 46 vínbúðir á landinu, þar af 12 á höfuðborgarsvæðinu. Umfang starfseminnar hefur aukist á undanförnum árum, vínbúðum hefur fjölgað og þjónusta við viðskiptavini verið aukin. Tekjur ÁTVR af sölu áfengis á árinu 2006 voru 11.436 milljónir króna. Á síðasta ári greiddi ÁTVR ríflega 160 milljónir króna í arð til ríkissjóðs eða tæp 1,4% af tekjum ársins af áfengissölu.

ÁTVR er ríkisaðili í B-hluta en þeir aðilar skulu skv. 42. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, skila eðlilegum hluta af rekstrarhagnaði sínum sem arði í ríkissjóð eftir nánari reglum er fjármálaráðherra setur með reglugerð. Eins og fram kemur í umræddri reglugerð skal ÁTVR skila arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Samkvæmt efnahagsreikningi ÁTVR fyrir árið 2006 voru fastafjármunir 810 milljónir króna og veltufjármunir voru 2.924 milljónir króna. Samtals eignir ÁTVR í árslok 2006 voru því ríflega 3.734 milljónir króna. Hlutfall arðgreiðslu ársins 2006 með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR er því um 4,28%.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið að framan lítur ráðuneytið svo á að fullnægjandi lagastoð sé fyrir þeirri gjaldtöku sem mælt er fyrir um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005. Arðgreiðslan, sem á síðasta ári var 160 milljónir, byggir á 42. gr. laga nr. 88/1997 og er hæfileg sé horft til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Ráðuneytið lítur svo á að arðgreiðsla ÁTVR til ríkissjóðs sé ekki skattlagning í skilningi 40. eða [77. gr.] stjórnarskrárinnar.“

Með bréfi, dags. 4. september 2007, gaf ég A tækifæri til að koma með athugasemdir við þær skýringar sem fram komu í svarbréfi ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 7. september 2007. Þar kom meðal annars fram að A teldi hvorki 3. gr. né 14. gr. laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, vera fullnægjandi skattlagningarstoð auk þess að hann teldi að ákvæði 42. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, veitti ekki eitt og sér heimild til álagningar, hvorki þjónustugjalda né skatta.

Ég hef í kjölfarið aflað mér nánari upplýsinga símleiðis um hvernig útsöluverð áfengis er ákveðið. Í svörum sínum til mín hefur ráðuneytið vísað til þeirra breytinga sem gerðar hafi verið á fjárreiðum ríkisfyrirtækja í B-hluta ríkisreiknings við þriðju umræðu fjárlaga ársins 2002. Í athugasemdum við lið 29-101 í því frumvarpi kemur fram að gert sé ráð fyrir því að ÁTVR greiði arð til ríkissjóðs sem nemi um 7% af eigin fé í lok ársins á undan fjárlagaárinu og að sú greiðsla verði 130 milljónir króna samkvæmt því frumvarpi. Í svörum fjármálaráðuneytisins við fyrirspurnum mínum hefur komið fram að við ákvörðun útsöluverðs áfengis hafi síðan 2002 verið byggt á þeim viðmiðum um arðgreiðslur til ríkissjóðs sem lögð hafi verið til grundvallar við afgreiðslu fjárlaga ársins 2002. Samkvæmt upplýsingum frá ÁTVR mun ráðuneytið hins vegar síðast hafa ákveðið útsöluverð áfengis í bréfi til forstjóra ÁTVR, dags. 24. apríl 2001. Kemur þar fram að ráðuneytið hafi á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/1969 og 26. gr. þágildandi reglugerðar nr. 205/1998, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, ákveðið að álagning ÁTVR á einstaka flokka áfengis skyldi vera með þeim hætti að álagning á bjór og áfenga drykki með 22% vínanda eða minna skyldi vera 13% en 6,85% á sterkt áfengi. Í bréfinu segir þó jafnframt að þessi ákvörðun ráðherra sæti „endurskoðun ráðuneytisins með venjubundnum hætti að fengnum tillögum ÁTVR“.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Eins og ráða má af framangreindu er við sölu áfengis í smásölu í verslunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins (ÁTVR) fylgt því fyrirkomulagi að álagning, þ.e. mismunur innkaupsverð og smásöluverðs að undanskildum virðisaukaskatti, eigi annars vegar að mæta rekstrarkostnaði ÁTVR við sölu áfengis og hins vegar að skila arði í ríkissjóð. Á þeirri tegund léttvíns „í kjarna“ sem A keypti var umrædd álagning 13%.

Athugun mín á þessu máli hefur beinst að því hvort fullnægjandi lagagrundvöllur standi til þess að ÁTVR, sem ríkisstofnun, selji áfengi í smásölu með álagningu, þ.e. á hærra verði en beinlínis verður rakið til innkaupsverðs á einstökum vörum, og þá hvort heimilt sé að líta í því sambandi til almenns kostnaðar af smásöludreifingu stofnunarinnar annars vegar og hins vegar til þess að við verðið sé bætt fjárhæð eða hlutfallstölu sem afli tekna þannig að ÁTVR skili arðgreiðslu í ríkissjóð.

Fjármálaráðuneytið heldur því fram í skýringum sínum til mín að álagning ÁTVR í smásölu áfengis sé reist á 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, og að næg lagastoð sé fyrir þeirri gjaldtöku. Þá styður ráðuneytið afstöðu sína við 42. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, og telur ráðuneytið að arðgreiðsla ársins 2006, að fjárhæð 160 milljónir kr., sé hæfileg þegar horft sé til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri stofnunarinnar. Loks lítur fjármálaráðuneytið svo á að arðgreiðsla ÁTVR til ríkissjóðs sé ekki skattur í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

2. Hlutverk og skipulag ÁTVR samkvæmt lögum.

Um hlutverk og skipulag ÁTVR er fjallað í lögum nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, með síðari breytingum. Í 1. mgr. 2. gr. laganna er mælt fyrir um að ÁTVR hafi það hlutverk að annast innflutning og innkaup á vínanda, áfengi og tóbaki samkvæmt lögunum og dreifingu þessara vara undir yfirstjórn fjármálaráðherra.

Um yfirstjórn ÁTVR er fjallað í 4. gr. sömu laga. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. skipar ráðherra forstjóra Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins til fimm ára í senn en forstjóri ræður aðra starfsmenn. Þá er mælt fyrir um það í 2. mgr. 4. gr. að ÁTVR skuli starfa í tveimur deildum sem séu aðgreindar rekstrarlega og fjárhagslega. Skal önnur deildin hafa með höndum innflutning og heildsölu áfengis en hin skal annast smásölu áfengis. Segir þar jafnframt að fjármálaráðherra skipi Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins stjórn og setji með reglugerð nánari ákvæði um skipulag hennar. Í 7. gr. laganna er fjallað sérstaklega um þjónustustig ÁTVR en þar kemur fram að verslunin skuli „tryggja að þjónusta við viðskiptavini sé vönduð, sem og upplýsingar sem gefnar eru viðskiptavinum um þá vöru sem á boðstólum er, allt eftir því sem samrýmist lögum þessum, áfengislögum og öðrum lagafyrirmælum og reglum á hverjum tíma.“

Í 1. mgr. 10. gr. áfengislaga nr. 75/1998 er enn fremur mælt fyrir um að ÁTVR hafi einkaleyfi til smásölu áfengis hér á landi. Er jafnframt sérstaklega tiltekið í 1. mgr. 4. gr. áfengislaga að smásala annarra á áfengi varði refsingu samkvæmt 27. gr. laganna. Af ákvæðum áfengislaga er jafnframt ljóst að sú takmörkun sem einkaleyfi ÁTVR á smásölu áfengis setur á viðskipti með áfengi helgast af því markmiði áfengislega sem lýst er í 1. gr. laganna um að vinna gegn misnotkun áfengis. Birtist það markmið meðal annars í frekari fyrirmælum laganna um hvernig smásölu skuli háttað, en í 1. mgr. 12. gr. er smásöluleyfishafa gert að ábyrgjast fullnægjandi öryggis- og eftirlitsbúnað húsnæðis þess sem hýsa á útsölustað áfengis svo, afmörkun og aðgreiningu húsnæðis og rekstrar frá öðrum verslunarrekstri, sem og hámarksafgreiðslutíma. Samkvæmt sama ákvæði er ráðherra falið að kveða nánar á um hámarksafgreiðslutíma og sérstök skilyrði varðandi smásöluleyfi í reglugerð

Samkvæmt því sem að framan er rakið er ÁTVR ríkisstofnun sem falið hefur verið með lögum að annast tiltekna þjónustu gagnvart almenningi í formi innflutnings og dreifingu áfengis, þ. á m. einkaleyfi til smásölu. Um starfsemi ríkisins, þ.m.t. þjónustustarfsemi, sem það rekur eða annast gildir sú meginregla að borgarnir almennt og þá einnig notendur viðkomandi þjónustu eigi ekki að þurfa að greiða sérstakt endurgjald til ríkisins vegna hennar nema fyrirmæli séu um slíkt í lögum. Þessi regla er í sjálfu sér ekkert annað en rökrétt ályktun af 40. og 77. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og almennum reglum stjórnsýsluréttar um að gjaldtaka ríkisins skuli byggjast á lagaheimildum.

Þegar slík gjaldtaka fer fram í beinu tekjuöflunarskyni fyrir ríkissjóð eða sveitarfélög eru hins vegar gerðar mun ríkari kröfur til þess að Alþingi hafi ákveðið slíka gjaldtöku með skýrum og afdráttarlausum hætti heldur en þegar slíkri gjaldtöku er einungis ætlað að standa straum af kostnaði við að veita ákveðna þjónustu. Þannig hefur í dómaframkvæmd verið gengið út frá því að þegar ríkisvaldið byggir gjaldtöku á sjónarmiðum um tekjuöflun þá verði slík gjaldtaka að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru til lagaheimilda um álagningu skatta (skattlagningarheimilda). Í þeim kröfum felst að kveða verður skýrlega á um skattskyldu, skattstofn og gjaldstig eða fjárhæð skatts að öðru leyti, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar Íslands frá 5. nóvember 1998 í málinu nr. 50/1998 sem birtur er í dómasafni réttarins sama ár á bls. 3460. Í úrlausnum Hæstaréttar hefur að sama skapi verið gengið út frá því að lagaheimildir um tekjuöflun ríkisins verði að uppfylla kröfur 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar ef lög gera ráð fyrir að tekjum af gjaldinu sé að minnsta kosti að hluta varið til annarra verkefna en þeirra sem talist geta til þjónustu við þá sem gjaldið er lagt á. Hefur þá verið byggt á því að lagaheimildir til töku gjaldsins verði að fullnægja kröfum 40. gr. og 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. dóm Hæstaréttar frá 30. nóvember 2000 í máli nr. 159/2000. Ef gjaldtöku er aðeins ætlað að mæta kostnaði ríkisins af því að veita tiltekna þjónustu er aftur á móti almennt ekki áskilið annað en að í lagaheimildinni komi fram sú afstaða Alþingis að slík gjaldtaka sé heimil.

Reglur stjórnarskrárinnar gera samkvæmt framansögðu kröfu um að löggjafinn kveði almennt afdráttarlaust af eða á um það hvort heimta megi gjöld af borgurunum vegna þjónustu ríkisins og þá einkum ef um beina tekjuöflun er að ræða. Þessar reglur eru þó engan veginn afdráttarlausar. Þannig hefur til dæmis verið viðurkennt að ekki þurfi sérstakrar lagaheimildar við þegar ríkið hefur stofnað til atvinnurekstrar sem beinlínis er ætlað að starfa á einkaréttarlegum grundvelli, eftir atvikum í samkeppni við einkaaðila, eða eðli viðkomandi starfsemi verður öldungis jafnað við einkaréttarlegan atvinnurekstur. Slík staða ríkisfyrirtækis þarf þó að koma með skýrum hætti fram í þeim lagagrundvelli sem fyrirtækinu er búinn, ekki síst þegar hafðar eru í huga þær kröfur sem gera ber til lagaheimilda sem standa að baki tekjuöflun hins opinbera.

Í ljósi þess hvernig Alþingi hefur afmarkað stöðu og hlutverk ÁTVR samkvæmt lögum nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, með síðari breytingum og áfengislögum nr. 75/1998, tel ég ekki unnt að leggja til grundvallar að smásala ÁTVR hafi samstöðu með opinberum atvinnurekstri sem beinlínis er ætlað að starfa á einkaréttarlegum grundvelli, t.d. vegna samkeppni við aðra einkaaðila eða vegna eðlis starfseminnar. Hér verður að leggja áherslu á að ÁTVR fer með lögbundið einkaleyfi að smásölu áfengis í landinu og lagt er bann við því að viðlagðri refsingu að aðrir taki að sér sambærilegan atvinnurekstur. Sú sérstaða sem fólgin er í einkaleyfi að þessu leyti helgast af opinberri stefnumörkun um takmarka framboð áfengis og vinna gegn áfengisneyslu í landinu.

Í þessu sambandi er rétt að rifja upp að við undirritun EES-samningsins árið 1992 gaf ríkisstjórn Íslands, ásamt ríkisstjórnum Finnlands, Noregs og Svíþjóðar yfirlýsingu þar sem ríkisstjórnirnar áréttuðu að áfengiseinkasölur ríkjanna væru „grundvallaðar á mikilvægum sjónarmiðum er varða stefnu þeirra í heilbrigðis- og félagsmálum.“ Tilgangur ríkisins með rekstri ÁTVR er því ekki að reka hefðbundið atvinnufyrirtæki í formi ríkisstofnunar heldur er fyrirkomulag á rekstri stofnunarinnar liður í því að fylgja fram samfélagslegum markmiðum meðal annars á sviði heilbrigðis- og félagsmála. Reglur um rekstur og þjónustu ÁTVR taka því mið af því að þarna er stjórnvöldum falið að sinna ákveðinni þjónustu í þágu borgaranna sem veitt er með ákveðnum takmörkunum, þ.e. afhendingu á áfengi til þeirra sem uppfylla aldurskilyrði til að mega kaupa það. Af ákvæðum laga nr. 63/1969 verður því ekki annað ráðið en að ÁTVR sé felld í flokk stofnunar á vegum ríkisins sem falið hefur verið að annast tiltekna þjónustu gagnvart almenningi.

Af þessu leiðir að taka verður afstöðu til þess út frá þeim meginreglum stjórnskipunarinnar og stjórnsýsluréttar sem lýst er hér að framan hvort fullnægjandi lagaheimildir standi til þess að álagning ÁTVR sé hærri en innkaupsverð áfengis, með þeim hætti að tekjur fyrirtækisins af sölu áfengis geti staðið straum af rekstrarkostnaði ÁTVR og skilað ríkissjóði hagnaði í formi arðgreiðslna. Ef smásöluverð áfengis sem selt er í verslunum ÁTVR á að taka mið af því að standa undir almennum rekstrarkostnaði ÁTVR og/eða að skapa arð, sem greiddur er í ríkissjóð, þarf slíkt fyrirkomulag að vera reist á skýrri afstöðu löggjafans og hún færð í viðeigandi lagabúning.

3. Ákvæði laga og reglugerða

um smásöluverð áfengis og álagningu ÁTVR.

Hvorki er í áfengislögum né lögum nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, fjallað nánar um smásöluverð áfengis þegar sleppir ákvæði 3. gr. síðarnefndu laganna en þar segir svo:

„Fjármálaráðherra ákveður útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma. Verð í smásöluverslunum Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á hverri vöru fyrir sig skal vera það sama hvar sem er á landinu. Álagningarhlutfall á vindlingum (sígarettum) og smávindlum (cigarillos) skal vera þannig, að samkeppnisaðstaða síðarnefndrar vörutegundar gegn vindlingum sé auðvelduð, eftir því sem atvik leyfa.“

Á grundvelli þessarar heimildar, og ákvæðis 14. gr. laganna, en þar segir að ráðherra sé heimilt að kveða nánar á um framkvæmd laganna í reglugerð, hefur ráðherra sett reglugerð nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins, sem áður er vitnað til. Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins sé fyrirtæki í eigu íslenska ríkisins og heyri undir fjármálaráðherra. Ákvæði 20. gr. hljóðar svo:

„Verð á áfengi frá vínbúð skal ákveðið þannig að við afhendingarverð frá birgjum skal bætt álagningu, sem ákveðin er með tilliti til kostnaðar við smásöludreifingu og þess að hún skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Álagningarhlutfallið skal vera hið sama innan hvers álagningarflokks, sbr. 21. gr.

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er ÁTVR heimilt að lækka tímabundið smásöluverð vöru sem felld hefur verið úr kjarna, sbr. 2. mgr. 10. gr.“

Um álagningarhlutfall er fjallað í 21. gr. reglugerðarinnar, en það ákvæði hljóðar svo:

„Við ákvörðun álagningarhlutfalla skv. 2. mgr. 21. gr. skal áfengi skipt upp í þrjá álagningarflokka, bjór, áfengi til og með 22% vínanda miðað við rúmmál og aðra áfenga drykki. Hverjum álagningarflokki má skipta upp í undirflokka eftir sölumagni, veltuhraða og eðli vöru. Skal álagning reiknuð fyrir hvern undirflokk um sig og vera hin sama fyrir allar sölutegundir innan hans. Vöru í reynsluflokki, sérflokki og sérpantað áfengi skal verðleggja með sérstöku aukaálagi.

Fjármálaráðherra ákveður þær hlutfallstölur, sem notaðar eru við verðlagningu.“

Eins og áður er rakið tók fjármálaráðherra upphaflega ákvörðun um þær hlutfallstölur sem notaðar eru við verðlagningu á áfengi samkvæmt framangreindu ákvæði árið 2001 og mun þeirri aðferð við verðlagninguna hafa verið fylgt síðan. Var sú ákvörðun ráðherra þá tekin á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/1969 og 26. gr. reglugerðar nr. 205/1998, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins. Núgildandi ákvæði 21. gr. reglugerðarinnar svarar efnislega til ákvæðis 26. gr. eldri reglugerðarinnar að öðru leyti en því að ekki var í eldra ákvæðinu tekið fram að ráðherra ákvæði hlutfallstölur sem notaðar skyldu við verðlagningu.

Samkvæmt þeirri verðlagningu sem ráðherra ákvað, sbr. bréf ráðherra frá 24. apríl 2001, skyldi bæta við álagi á áfengisverð í smásölu sem næmi 13% á bjór og léttvín og 6,85% á sterkt áfengi. Frá og með 1. júní 2008 hefur verið mælt fyrir um þessa álagningu í reglum ÁTVR, um vöruval og sölu áfengis og skilmála í viðskiptum við birgja, sem birt er í B-deild Stjórnartíðinda með auglýsingu nr. 481/2008 og staðfest hefur verið af fjármálaráðuneytinu. Samkvæmt grein 7.9 í þeim reglum nemur álagning ÁTVR við gildistöku reglnanna ýmist 13% eða 19% á vínanda sem er undir 22% af styrkleika, eftir því hvort umrædd áfengistegund er í aðalsöluflokki ÁTVR (kjarna) eða höfð þar til reynslusölu. Tekur þá hærri álagningin til þeirrar vöru sem er í reynslusölu. Samsvarandi álagning á vínanda sem er yfir 22% að styrkleika nemur ýmist 6,85% eða 9,85% og tekur þá lægra hlutfallið til aðalsöluflokks en það hærra til þess sem er í reynslusölu.

Ákvæði laga nr. 63/1969 hafa samkvæmt framansögðu ekki að geyma beina heimild til gjaldtöku af áfengi sem ákveðin er með tilliti til kostnaðar við smásöludreifingu og þess að hún skili arði sem telst hæfilegur með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Þó segir, eins og fyrr getur, í 1. málsl. 3. gr. laganna að fjármálaráðherra „[ákveði] útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma“. Það hvort sú álagning sem fer fram samkvæmt 1. mgr. 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 eigi sér fullnægjandi stoð í lögum ræðst því efnislega af því hvort ákvæði 3. gr. um að ráðherra ákveði „útsöluverð áfengis“ feli í sér fullnægjandi stoð fyrir þeirri gjaldtöku sem fyrir er mælt í reglugerðinni.

Ljóst er að í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 63/1969 er ekki að finna lýsingu á því eftir hvaða sjónarmiðum ráðherra skyldi ákveða „útsöluverð áfengis“ í skilningi 3. gr. laganna. Við afmörkun á inntaki 3. gr. laga nr. 63/1969 er því nauðsynlegt að horfa til ákvæðisins í efnislegu samhengi við önnur ákvæði laga nr. 63/1969 þegar lögin voru sett, forsögu laganna og innbyrðis tengsla laganna við núgildandi lagareglur um gjaldtöku af áfengi.

4.Forsaga lagaákvæða um einkaleyfi

á sölu áfengis og ákvörðun áfengisverðs.

Ákvæði um einkaleyfi ríkisins til sölu áfengis eiga rætur að rekja til laga nr. 62/1921, um einkasölu á áfengi. Í 1. gr. laganna var kveðið á um það að frá 1. janúar 1922 mætti enginn nema ríkisstjórnin flytja hingað til lands áfengi og vínanda sem heimilt væri að flytja til landsins, sbr. lög nr. 44/1909, um aðflutningsbann á áfengi. Þá var í 2. gr. laganna kveðið á um hvaða tilteknu aðilum selja mætti áfengi og samkvæmt 3. gr. sömu laga átti ríkissjóður að leggja fram það fé sem þyrfti til rekstrar verslunarinnar.

Um ákvörðun áfengisverðs var hins vegar fjallað sérstaklega í 7. gr. laganna en þar sagði að heimilt skyldi að leggja 25-75% álagningu á áfengi miðað við verð vörunnar komið í hús hér á landi að meðtöldum tolli. Samkvæmt 9. gr. laganna skyldi ágóði sá er yrði af versluninni greiðast í ríkissjóð og teljast með tekjum hans og bar ríkisstjórninni að setja nánari reglur um reikningsskil. Var í 9. gr. kveðið á um að í þeim reglum mætti ákveða að árlega legðist nokkur hluti ágóðans í veltufjár- og varasjóð. Þá var í 11. gr. laganna kveðið á um að ríkisstjórnin setti hámarksverð í smásölu á þær vörur sem ræddi um í lögunum.

Þegar frumvarp um einkasölu ríkisins á áfengi var upphaflega lagt fram á Alþingi var þar gert ráð fyrir því að sömu lög giltu um einkasölu ríkisins á áfengi og tóbaki en frá þeirri fyrirætlun var síðan horfið við meðferð frumvarpsins á Alþingi. Af upphaflegu frumvarpi til laganna verður hins vegar ráðið að tilgangurinn með einkasölu ríkisins hafi, auk sjónarmiða um að takmarka aðgang að áfengi og draga úr neyslu þess, verið sá að afla ríkissjóði tekna, sbr. Alþt. 1921, A-deild, bls. 50. Má jafnframt ráða af athugasemdum frumvarpsins að tilgangur ákvæðis 9. gr. laganna um að heimilt væri að leggja ákveðinn hluta af ágóða verslunarinnar í veltufjársjóð hafi verið sá að verslunin gæti með tímanum starfað fyrir eigið fé. (Alþt. 1921, A-deild, bls. 52.)

Samkvæmt framangreindu helguðust ákvæði um einkasölu áfengis þegar við setningu laga nr. 62/1921 af því markmiði að tryggja ríkissjóði ákveðnar tekjur sem greiddar yrðu ríkissjóði í formi hagnaðar. Lög nr. 62/1921 voru leyst af hólmi með lögum nr. 69/1928, um einkasölu á áfengi. Síðarnefndu lögin voru endurútgefin sem lög nr. 64/1930. Ákvæði 2. gr. þeirra laga voru orðuð á þann veg að ríkisstjórninni einni skyldi heimilt að annast innflutning og sölu áfengis, sem nauðsynleg væri eins og nánar var mælt fyrir um í ákvæðinu.

Sú tilhögun að ríkissjóður legði fram fé til rekstrarins var hins vegar óbreytt frá því sem var í 3. gr. laga nr. 62/1921 og sama gilti um ákvörðun áfengisverðs samkvæmt 7. gr. laga nr. 69/1921. Ákvæði 3. og 7. gr. laga nr. 69/1928 svöruðu alfarið til efnis fyrri ákvæða að þessu leyti svo og 11. gr. laganna um að ríkisstjórnin ákvæði hámark smásöluverðs. Í 10. gr. laga nr. 69/1928 var hins vegar að finna það nýmæli að ágóði af versluninni rynni í ríkissjóð og teldist tekjur sem og að setja mætti reglur um að hluti ágóðans rynni í varasjóð. Þá voru með lögum nr. 63/1934 gerðar ákveðnar breytingar á lögum nr. 69/1928. Þar á meðal var fyrri málslið 7. gr. laganna breytt og hann orðaður svo að ríkisstjórnin „[ákvæði] álagningu með hliðsjón af vörugæðum og áfengisstyrkleika“.

Með áfengislögum nr. 64/1928, sem voru síðar endurútgefin sem lög nr. 64/1930, voru meðal annars felld úr gildi lög nr. 15/1925, um aðflutningsbann á áfengi. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 64/1930 skyldi ríkisstjórninni einni vera heimilt að annast innflutning og sölu áfengis, sem nauðsynleg væri í þágu tilgreindra þarfa, sem talin voru upp í ákvæðinu.

Áfengislög nr. 33/1935 komu í stað laga nr. 64/1930. Í 8. gr. laga nr. 33/1935 var kveðið á um hlutverk Áfengisverslunar ríkisins með svofelldum orðum:

„Áfengisverzlun ríkisins annast sölu áfengis þess, sem ríkið flytur inn samkvæmt 2. gr. Ríkisstjórnin ákveður álagningu með hliðsjón af áfengisstyrkleika og innkaupsverði. Álagning á vín þau, er um ræðir í lögum nr. 3 4. apríl 1923, verður að vera innan þeirra takmarka, er þau lög setja.“

Að frátöldum ofangreindum ákvæðum laga nr. 33/1935 héldust ákvæði laga nr. 69/1928 um smásölu Áfengisverslunar ríkisins sem fyrir voru við setningu laga nr. 33/1935 að öðru leyti óbreytt. Ákvæði um álagningu á áfengi tóku næst breytingum með setningu áfengislaga nr. 58/1954. Í 9. gr. þeirra laga var að finna nánast efnislega samsvarandi ákvæði og áður var í 8. gr. laga nr. 33/1935 að öðru leyti en því að tilvísun til álagningar á vín samkvæmt lögum nr. 3/1923 var felld brott, auk þess sem þar var sérstaklega tiltekið að óheimilt væri að „gefa veitingamönnum afslátt frá hinu ákveðna útsöluverði til almennings“.

Áfengislögum nr. 58/1954 var síðan breytt með lögum nr. 47/1969 og með þeim breytingum endurútgefin sem áfengislög nr. 82/1969. Samsvarandi ákvæði og áður hafði verið í 9. gr. áfengislaga nr. 58/1954 var áfram að finna í 9. gr. laga nr. 82/1969 um að Áfengisverslun ríkisins annaðist sölu áfengis þess sem ríkið flytti inn samkvæmt 2. gr. og að ríkisstjórnin ákvæði „álagningu með hliðsjón af áfengisstyrkleika og innkaupsverði“. Þá var sem fyrr kveðið á um að óheimilt væri að „gefa veitingamönnum afslátt frá hinu ákveðna útsöluverði til almennings“.

Samhliða þeirri breytingu sem gerð var á áfengislögum voru sett lög nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak. Með þeim lögum voru numin úr gildi ákvæði laga nr. 69/1928, um einkasölu á áfengi, svo og laga nr. 3/1961, um sameining rekstrar Áfengisverslunar ríkisins og Tóbakseinkasölu ríkisins.

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 63/1969 kemur fram að lögin hafi haft þann megintilgang að taka saman í einn lagabálk öll lagaákvæði sem giltu um sölustarfsemi Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins, auk þess sem með lögunum var jafnframt afnuminn einkasöluréttur ÁTVR að ilmvötnum, hárvötnum o.fl., sjá hér til hliðsjónar Alþt. 1968, A-deild, bls. 1548 og ummæli í framsöguræðu fjármálaráðherra við 1. umræðu frumvarpsins, sbr. Alþt. 1968, B-deild, dálkur 1542.

Í samræmi við framangreinda lýsingu á tilgangi löggjafans með setningu laganna voru ákvæði laga nr. 63/1969 um flest efnislega sambærileg þeim ákvæðum laga nr. 69/1928 sem lög nr. 63/1969 leystu af hólmi. Í frumvarpi því er varð að lögunum er lýst þeirri afstöðu löggjafans til 1.-8. gr. laganna að ekki þætti tilefni til sérstakra skýringa við þau ákvæði (Alþt. 1968, A-deild, bls. 1548.) Með 2. og 3. gr. laga nr. 63/1969 voru þó sett ný ákvæði sem ekki áttu sér beinar fyrirmyndir úr lögum nr. 69/1928 og voru nokkuð frábrugðin að orðalagi. Þannig var með 2. gr. laganna gerð sú breyting að í stað ákvæðis 10. gr. laga nr. 69/1928, þar sem kveðið var á um að ágóði sá er yrði af Áfengisverslun ríkisins greiddist í ríkissjóð og teldist með tekjum hans, sbr. það sem rakið er hér að framan, var sett nýtt ákvæði í 2. gr. þar sem hlutverki ÁTVR var lýst með svohljóðandi hætti:

„Áfengis- og tóbaksverzlun ríkisins annast innflutning vínanda, áfengis og tóbaks, samkvæmt lögum þessum, og dreifingu þessara vara undir yfirstjórn fjármálaráðherra í því skyni að afla ríkissjóði tekna.

Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins einni skal heimil starfsræksla tóbaksgerðar svo og framleiðsla áfengra drykkja, annarra en öls.“

Þá var jafnframt sett í lög það ákvæði 3. gr. sem enn er í gildi um að fjármálaráðherra ákvæði „útsöluverð áfengis og tóbaks á hverjum tíma“.

Þegar lög nr. 63/1969 voru sett voru sem fyrr segir í gildi ákvæði áfengislaga sem breytt hafði verið með lögum nr. 47/1969 og endurútgefin höfðu verið sem áfengislög nr. 82/1969. Er því ljóst að þegar lög nr. 63/1969 voru sett þá hafði löggjafinn þegar tekið þá afstöðu í 9. gr. áfengislaga nr. 82/1969 að ríkisstjórnin hefði heimild til að mæla fyrir um sérstaka álagningu á áfengi með hliðsjón af áfengisstyrkleika og innkaupsverði.

Þegar litið er til orðalags lokamálsliðar 9. gr. verður ekki annað séð en að ákvarðanir ríkisstjórnarinnar um álagningu samkvæmt 9. gr. hafi einnig falið í sér ákvörðun um „útsöluverð til almennings“, sbr. sérstök fyrirmæli ákvæðisins um að óheimilt væri að gefa veitingamönnum afslátt af „útsöluverði til almennings“. Í ljósi þessa verður því ekki betur séð en að á því hafi verið byggt við setningu laga nr. 63/1969 að fjármálaráðherra gæti á grundvelli 3. gr. ákvarðað útsöluverð áfengis eftir þeim viðmiðum sem lýst var í 9. gr. þágildandi áfengislaga í þeim tilgangi að afla ríkissjóði tekna, sbr. þá lýsingu á hlutverki ÁTVR sem fram kom í 2. gr. laga nr. 63/1969.

Lagaákvæði um álagningu á áfengi héldust síðan óbreytt í lögum allt til setningar laga nr. 38/1988, um breytingu á áfengislögum nr. 82/1969, með síðari breytingum. Með 4. gr. þeirra laga var ákvæði 9. gr. fellt brott og í staðinn sett svohljóðandi ákvæði:

„Áfengis og tóbaksverslun ríkisins annast innflutning, dreifingu og sölu áfengis, sbr. lög um verslun ríkisins með áfengi og tóbak, nr. 63/1969, með síðari breytingum. Óheimilt er að gefa veitingamönnum afslátt frá hinu ákveðna útsöluverði til almennings.“

Þegar litið er til athugasemda við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 38/1988 og ummæla í ræðu framsögumanns meiri hluta allsherjarnefndar neðrideildar Alþingis sem mælti fyrir frumvarpinu verður ekki annað séð en að þar hafi verið gengið út frá því að auk þeirra tekna sem ríkissjóður fengi af framleiðslu og sölu áfengis í formi vörugjalds samkvæmt lögum nr. 97/1990, um vörugjald, skyldi fjármálaráðherra ákveða að öðru leyti hverjar tekjur ríkissjóðs yrðu af áfengi í einkasöluverðinu, sbr. til hliðsjónar Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2603 og Alþt. 1986-1987, B-deild, dálkur 4771. Ég ræð það af þessum lögskýringargögnum að ætlunin hafi verið að tekjuöflun ríkissjóðs af sölu áfengis yrði takmörkuð við þessa tvo þætti.

Í kjölfar setningar laga nr. 38/1988 var því ekki lengur til að dreifa neinum lögbundnum viðmiðum um ákvörðun álagningar á áfengi eins og áður hafði verið í 9. gr. áfengislaga nr. 82/1969 um að ríkisstjórnin ákvæði álagningu á áfengi með hliðsjón af áfengisstyrkleika og innkaupsverði. Við setningu laganna varð 3. gr., ásamt lögum nr. 97/1990, því eini lagalegi grundvöllurinn fyrir ákvörðun álagningar á áfengi þar til að lögum nr. 63/1969, var breytt með lögum nr. 95/1995 og lög nr. 96/1995, um gjald af áfengi, voru sett.

5. Upptaka áfengisgjalds og

breytingar á tekjuöflun ríkisins af sölu áfengis.

Samkvæmt því sem að framan er rakið var tekjuöflun ríkisins af sölu áfengis fyrir setningu laga nr. 95/1995 og laga nr. 96/1995 afmörkuð á þann hátt í lögum að fjármálaráðherra ákvað útsöluverð áfengis á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/1969 og þá í samræmi við það lögmælta hlutverk ÁTVR að afla ríkissjóði tekna, sbr. 2. gr. laga nr. 63/1969. Með lögum nr. 95/1995, um breyting á lögum nr. 63/1969, um verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf, með síðari breytingum voru gerðar verulegar breytingar á lögum nr. 63/1969, en samhliða þeim voru sett ný lög nr. 96/1995, um gjald af áfengi.

Með lögum nr. 95/1996 var meðal annars í 2. gr. gerð sú breyting á eldra ákvæði 1. mgr. 2. gr. laga nr. 63/1969 að í stað þess að þar væri eins og áður mælt fyrir um að ÁTVR annaðist „innflutning vínanda, áfengis og tóbaks“ samkvæmt lögunum og „dreifingu þessara vara undir yfirstjórn fjármálaráðherra í því skyni að afla ríkissjóði tekna“ var þar sett nýtt ákvæði sem hljóðaði svo:

„Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins annast innflutning og innkaup á vínanda, áfengi og tóbaki samkvæmt lögum þessum og dreifingu þessara vara undir yfirstjórn fjármálaráðherra. Þess skal gætt að jafnræði gildi gagnvart öllum áfengisbirgjum.“

Þegar þetta ákvæði er borið saman við áðurgildandi 1. mgr. 2. gr. verður ráðið að með lögum nr. 95/1995 hafi verið fellt niður orðalag í fyrri lögum um að ÁTVR skyldi annast innflutning og dreifingu á áfengi „í því skyni að afla ríkissjóði tekna“. Þá var með 1. gr. laga nr. 94/1995, um breytingu á áfengislögum nr. 82 2. júlí 1969, með síðari breytingum, gerð sú breyting á 3. gr. áfengislaga að einkaréttur ÁTVR á innflutningi áfengis var almennt afnuminn. Einkaréttur ríkisins á smásölu áfengis hélst þó engu að síður áfram, sbr. 1. málsl. 5. gr. laga nr. 63/1969, sbr. 5. gr. laga nr. 95/1995, og 9. gr. þágildandi áfengislaga nr. 82/1969, sbr. 4. gr. laga nr. 94/1995.

Í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögum nr. 95/1995 er þeim breytingum sem fólgnar voru í lögunum lýst með svofelldum hætti:

„Með þessu frumvarpi er lagt til að einkaréttur ríkisins til innflutnings á áfengi verði afnuminn. Frumvarpið er í meginatriðum samhljóða frumvarpi sem lagt var fram sem stjórnarfrumvarp á síðasta þingi en tókst ekki að afgreiða fyrir þinglok.

Þau rök, sem voru færð fyrir einkarétti ríkisins til innflutnings og heildsölu á áfengi, voru að með þeim hætti mætti afla ríkissjóði tryggra tekna í formi vínandagjalda af vörum þessum, auk þess sem líklegt þótti að slíkt fyrirkomulag tryggði betur en ella hagstæðari innkaup á vörunum til landsins. Einnig var á það bent að með einkaréttinum væri mun auðveldara að annast eftirlit með innflutningi á áfengi þar sem honum mætti aðeins einn aðili sinna með löglegum hætti.

Telja verður að framangreind rök eigi ekki lengur við um innflutning og heildsölu áfengis. Afla má ríkissjóði sömu tekna og hann hefur af vínandagjöldum með öðrum hætti en þeim að ríkið hafi einkarétt á innflutningi og dreifingu umræddra vara í heildsölu. Teknanna má einfaldlega afla með innflutningsgjöldum og sambærilegum gjöldum af innlendri framleiðslu, sé um hana að ræða, á sama hátt og tíðkast varðandi innheimtu ýmissa annarra óbeinna skatta. Möguleikar til eftirlits með ólögmætum innflutningi og sölu áfengis verða ekkert síðri við þessa breytingu.

Í frumvarpi til laga um gjald af áfengi, sem flutt er samhliða frumvarpi þessu, er gerð grein fyrir því, að þessi breyting mun ekki hafa áhrif á tekjur ríkissjóðs af áfengi. Gjald af áfengi breytist úr vínandagjaldi, sem nú er ákveðið af fjármálaráðherra, í áfengisgjald sem verður bundið í lögum og verður innheimt við tollafgreiðslu.

Frumvarpið gerir ráð fyrir að felld séu úr gildi öll ákvæði er varða einkarétt ríkisins til innflutnings á áfengi. Jafnframt skilgreinir frumvarpið hverjir hafa heimild til að endurselja það áfengi sem flutt er til landsins. Með vísan til þessa þykir ekki ástæða til að fjölyrða frekar um efni þess, en hins vegar er vísað til frumvarps um gjald af áfengi.“ (Alþt. 1995, A-deild, bls. 6)

Af framangreindum ummælum er ekki annað að sjá en að það hafi verið ætlun löggjafans að hverfa frá því fyrirkomulagi að tekjuöflun ríkisins af áfengi færi fram í skjóli einkaréttar ríkisins til innflutnings og heildsölu áfengis. Þess í stað yrði tekjuöflun ríkisins komið í búning almennrar álagningar á áfengi við innflutning sem yrði bundin í lögum. Í samræmi við þær ráðagerðir sem byggt var á við breytingu laga nr. 69/1969 voru samhliða lögum nr. 96/1995 samþykkt lög nr. 96/1995, um gjald af áfengi. Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 96/1995 er mælt fyrir um að greiða skuli til ríkissjóðs sérstakt gjald af áfengi, áfengisgjald, en um skyldu til greiðslu er síðan fjallað nánar í 2. gr. laganna. Það ákvæði hljóðar svo:

„Gjaldskyldir samkvæmt lögum þessum eru allir þeir sem flytja inn eða framleiða áfengi hér á landi til sölu eða vinnslu.

Gjaldskyldir eru enn fremur þeir sem flytja með sér til landsins áfengi til eigin nota, svo og þeir sem fá sent áfengi erlendis frá án þess að það sé til sölu eða vinnslu. Heimilt er með reglugerð að takmarka innflutning samkvæmt þessari málsgrein við ákveðnar vörutegundir, hámarksmagn eða hámarksverðmæti og að setja skilyrði fyrir því hverjir megi flytja inn samkvæmt henni.“

Í 3. gr. laga nr. 96/1995 eru settar fram reglur um álagningu áfengisgjalds miðað við hvern sentilítra af vínanda í hverjum lítra hins áfenga drykkjar samkvæmt flokkun hans í tollskrá eftir því sem nánar er kveðið á um í 1.-3. tölul. 3. gr. laganna. Þá er í 1. mgr. 5. gr. laganna mælt fyrir um að gjald af innfluttu áfengi skuli greitt við tollafgreiðslu þess. Að því er lýtur að áfengi sem framleitt er hér innanlands og til sölu hérlendis gildir regla 2. mgr. 5. gr., en samkvæmt því ákvæði reiknast af því áfengi gjald við sölu eða afhendingu vörunnar frá verksmiðju eða framleiðanda til kaupanda og skiptir ekki máli hvenær eða með hvaða hætti greiðsla fer fram

Af tilvitnuðum ákvæðum laga nr. 96/1995 verður ekki annað ráðið en að sú gjaldtaka af áfengi sem þar er lögð til grundvallar í formi áfengisgjalds samrýmist þeim breytingum sem lýst er í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 95/1995. Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 96/1995 er aðdragandanum að upptöku áfengisgjalds enn fremur lýst á um margt sambærilegan hátt og í þeim athugasemdum sem fylgdu frumvarpi til laga nr. 95/1995:

„Með frumvarpi þessu er lagt til að tekið verði upp nýtt gjald er leggja skal á allt áfengi. Gjaldinu er ætlað að koma í stað vínandagjalds af áfengi og er eins og það föst krónutala á hreinan vínanda í áfengi umfram tiltekið mark. Þessi breyting kemur í kjölfar afnáms á einkaleyfi ÁTVR til innflutnings á áfengi. Þessi breyting er aðlögun að þeim viðskiptaháttum sem tíðkast í nágrannaríkjum okkar og liður í að uppfylla þær skuldbindingar sem gerðar hafa verið í milliríkjasamningum.

Við núverandi aðstæður er talið eðlilegra og einfaldara fyrir ríkið að afla þeirra tekna af áfengissölu, sem taldar eru æskilegar á hverjum tíma, með því að leggja skatt á innflutning þess og framleiðslu í stað þess að fá tekjurnar sem hagnað af starfsemi einkasöluaðila. (Alþt. 1995, A-deild, bls. 10.)

Um breytingar á tekjuöflun ríkisins í tengslum við upptöku áfengisgjalds er enn fremur fjallað nánar í umsögn fjárlagaskrifstofu fjármálaráðuneytisins sem fylgdi frumvarpinu en þar segir meðal annars svo:

„Með frumvarpi þessu verður í kjölfar afnáms á einkarétti ríkisins til innflutnings á áfengi tekið upp nýtt gjald sem lagt verður á áfengi. Gjaldinu er ætlað að koma í stað vínandagjalds af áfengi og er föst krónutala á hreinan vínanda í áfengi umfram tiltekið mark. Með þessari breytingu verður gjaldið lögbundið í stað þess að vera háð ákvörðun fjármálaráðherra á hverjum tíma líkt og nú er. Gjaldið verður grunngjald sem fjármálaráðherra verður heimilt með reglugerð að víkja frá um allt að 5% til hækkunar eða lækkunar. Gjaldið leggst bæði á innlenda framleiðslu og innflutning áfengis.

Einnig er í frumvarpinu gert ráð fyrir breytingum á fyrirkomulagi við innheimtu áfengisgjaldsins. Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins sá um innheimtu vínandagjaldsins fyrir ríkið og var því skilað til ríkissjóðs í formi hagnaðar af rekstri. Samkvæmt þessu frumvarpi munu innheimtumenn ríkissjóðs sjá um innheimtu á nýja gjaldinu. Eftir því sem við á munu reglur um vörugjald samkvæmt lögum nr. 97/1987 gilda um innheimtu áfengisgjalds. Áætlað er að gjaldið geti skilað um 4,1 milljarði króna til ríkissjóðs.

Samhliða þessu frumvarpi verða flutt tvö önnur frumvörp þar sem gerðar eru breytingar á áfengislögum, nr. 82/1969, og lögum nr. 63/1969, um verslun ríkisins með áfengi, tóbak og lyf. Í þeim frumvörpum eru gerðar þær breytingar sem fela í sér afnám á einkarétti ríkisins til innflutnings á áfengi.

Ekki er gert ráð fyrir að frumvarp þetta hafi í för með sér aukinn kostnað fyrir ríkissjóð. Samkvæmt frumvarpinu er gert ráð fyrir að tekjur ríkissjóðs af nýja gjaldinu verði þær sömu og vínandagjaldið skilaði. Áætlað er að beinar tekjur ríkissjóðs lækki um u.þ.b. 50 m.kr. Á móti þeirri lækkun ættu að koma nokkuð auknar tekjur af framleiðslu- og innflutningsstarfsemi einkaaðila. Í heild er því gert ráð fyrir að breyting sú sem lögð er fram í frumvarpi þessu hafi ekki teljanleg áhrif á tekjur ríkissjóðs. (Alþt. 1995, A-deild, bls. 14-15.)

Í athugasemdum frumvarps þess sem varð að lögum nr. 96/1995 um áfengisgjald er einnig gert ráð fyrir að ÁTVR geti eftir upptöku áfengisgjaldsins jafnframt bætt eigin álagningu við útsöluverð áfengis í verslunum sínum sem standi straum af kostnaði fyrirtækisins og skili arði af fjárfestingum þess. Þannig segir í athugasemdum frumvarpsins:

„Meginhluti af tekjum ríkissjóðs vegna sölu áfengis er sá hluti álagningar ÁTVR sem kallaður hefur verið vínandagjald. Gjaldið er föst krónutala á hvert prósentustig af vínanda að rúmmáli sem er umfram 2,25%. ÁTVR hefur auk þess verðtengdan álagningarþátt sem til þessa hefur skilað tekjum er nægt hafa til að standa undir heildsölu- og smásölukostnaði við dreifingu og sölu áfengis.

Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að tekna ríkissjóðs af sölu áfengis verði fyrst og fremst aflað með gjaldi á áfengi á sama hátt og tíðkast um ýmsar vörur, sem bera vörugjald. Gert er ráð fyrir að þetta gjald, líkt og vínandagjaldið nú, verði föst krónutala á hvern sentilítra af vínanda sem er umfram 2,25 sentilítra í hverjum lítra áfengis. Eftir þessa breytingu mun ÁTVR verða með álagningu á áfengissölu sem standa á straum af kostnaði fyrirtækisins og skila hæfilegum arði af því og fjárfestingum þess. Ekki er gert ráð fyrir að settar verði reglur um heildsölu- og smásöluálagningu ÁTVR fremur en annarra sem annast sölu áfengis. Áfengi verður áfram virðisaukaskattsskylt.

Ekki er gert ráð fyrir að breytingar þessar leiði til breytinga á meðalverði áfengis hjá ÁTVR. Eðlilegt er að álagning ÁTVR byggist hér eftir á almennum rekstrar- og hagnaðarsjónarmiðum og ráðist m.a. af þeim kostnaði sem verslunin hefur af viðkomandi vöru. Má því gera ráð fyrir að breyttar álagningarreglur ÁTVR leiði til einhverra breytinga á verðhlutföllum.

Breytingarnar, sem gert er ráð fyrir í frumvarpinu, munu hafa talsverð áhrif á starfsemi ÁTVR. Hlutverk ÁTVR sem innheimtuaðila á gjöldum ríkissjóðs verður afnumið. Meginhluti tekna ríkissjóðs af sölu áfengis verður innheimtur af öðrum innheimtuaðilum. Greiðslur ÁTVR til ríkissjóðs verða eingöngu í formi arðgreiðslna af reglulegri starfsemi.“ (Alþt. 1995, A-deild, bls. 10-11.)

Eins og framangreindar athugasemdir bera glögglega með sér var við setningu laga nr. 95/1995 tekin sú stefnumarkandi afstaða að tekjuöflun ríkisins í þessum málaflokki kæmi ekki lengur til sem hagnaður ÁTVR af sölu áfengis vegna álagningar sem fjármálaráðherra tæki ákvörðun um í formi vínandagjalds. Tekjuöflun ríkisins var þess í stað markaður nýr farvegur í formi áfengisgjalds, sem felur í eðli sínu í sér álagningu skatts á allt það áfengi sem flutt er inn til landsins eða framleitt er hér á landi til sölu innanlands.

Af ofangreindum lögskýringargögnum verður ráðið að eftir þá grundvallarbreytingu sem gerð var á fyrirkomulagi tekjuöflunar ríkisins af áfengi með lögum nr. 95/1995 og lögum nr. 96/1995 var engu að síður gert ráð fyrir að ÁTVR myndi áfram „standa straum af kostnaði fyrirtækisins“ og skila ríkissjóði „hæfilegum arði af því og fjárfestingum þess“ með álagningu á áfengissölu. Er í því sambandi tiltekið í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 96/1995 að álagning ÁTVR skyldi að þessu leyti byggjast á „almennum rekstrar- og hagnaðarsjónarmiðum“ sem ráðist „m.a. af þeim kostnaði sem verslunin [hafi] af viðkomandi vöru“. Af sömu athugasemdum verður hins vegar ráðið að þar er einungis gert ráð fyrir því að hagnaður ÁTVR af dreifingu vörunnar í smásölu feli í sér afar lítinn hluta í samanburði við heildartekjur ríkisins af áfengisgjaldi.

Þrátt fyrir þá ráðagerð sem birtist í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 96/1995 um smásöluálagningu ÁTVR með vísan til rekstrar- og hagnaðarsjónarmiða er ekki í lögunum að finna sérstaka heimild til slíkrar álagningar eða um forsendur hennar. Lagastoð þeirrar gjaldtöku við smásölu áfengis, sem lýst er í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, getur því aðeins mögulega verið reist á 3. gr. laga nr. 63/1969, þar sem fram kemur sem fyrr greinir að fjármálaráðherra „ákveði útsöluverð áfengis“. Ég tek fram að almenn reglugerðarheimild 14. gr. laga nr. 63/1969 getur ekki ein og sér talist nægur lagagrundvöllur að þessu leyti. Þá minni ég á að fjármálaráðuneytið hefur í skýringum til mín einnig vísað til 42. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, í þessu sambandi. Um þá tilvísun ræði ég síðar.

6. Heimild ÁTVR til að láta álagningu

á smásöluverð áfengis mæta kostnaði af rekstri.

Í svarbréfi ÁTVR, dags. 26. júní 2007, við erindi A, er rakin álagning í krónum talið á þá tegund léttvíns „í kjarna“ sem hann festi kaup á og tekið fram að hlutfallsprósenta álagningar á slíkt áfengi væri 13%. Væri álagningin sett á til að „mæta kostnaði við rekstur ÁTVR“ og væri hún „ákveðin af fjármálaráðuneytinu“. Í skýringarbréfi fjármálaráðuneytisins til mín, dags. 31. ágúst 2007, er ekki vikið nánar að forsendum eða útreikningi álagningar við ákvörðun á smásöluverði áfengis sem selt er í verslunum ÁTVR. Aðeins er tekið fram að stofnunin hafi á hendi „umfangsmikla starfsemi og [reki] 46 vínbúðir á landinu, þar af 12 á höfuðborgarsvæðinu“. Tekjur ÁTVR af sölu áfengis á árinu 2006 hafi verið 11.436 milljónir króna og hafi stofnunin þar af greitt 160 milljónir króna í arð til ríkissjóðs eða tæp 1,4% af tekjum ársins af áfengissölu.

Af þessum upplýsingum og skýringum fjármálaráðuneytisins og ÁTVR fæ ég ekki annað ráðið en að verð áfengis í smásölu hjá ÁTVR sé ákveðið sem tiltekin hlutfallsprósenta ofan á innkaupsverð frá birgja og álagningin taki mið af almennum sjónarmiðum um að mæta kostnaði við rekstur stofnunarinnar og að stofnunin geti skilað því sem nefnt er hæfilegum arði í ríkissjóð, sbr. ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005. Sú þjónusta sem ÁTVR, sem ríkisstofnun, veitir í formi smásölu á áfengi er því í reynd fjármögnuð á grundvelli forsendna um almenna tekjuöflun til að standa undir rekstri stofnunarinnar og einnig í því augnamiði að hann skili rekstrartekjum umfram beinan kostnað þannig að mögulegt sé að skila því sem sagt er vera hæfilegum arði í ríkissjóð.

Hér er ekki tilefni til þess að taka afstöðu til þess hvort fjármálaráðherra hafi fyrir gildistöku laga nr. 95/1995 og laga nr. 96/1995 að formi til haft næga heimild í lögum til að draga inn sjónarmið um almennan rekstrarkostnað við dreifingu áfengis eða um að ÁTVR skili hæfilegum arði til ríkissjóðs við ákvörðun um smásöluálagningu á áfengi í formi vínandagjalds. Við nánari afmörkun á því hvort ákvörðun fjármálaráðherra um álagningu í smásölu ÁTVR á áfengi geti nú samkvæmt 3. gr. laga nr. 63/1969 byggst á slíkum sjónarmiðum um almenna tekjuöflun, sbr. ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, verður að hafa í huga þá sögulegu löggjafarþróun sem að framan hefur verið rakin. Hér verður sem fyrr að hafa í huga að ÁTVR er ríkisstofnun sem veitir almenningi skilgreinda þjónustu í formi dreifingar á áfengi í smásölu á grundvelli einkaleyfis, sem helgast m.a. af tiltekinni opinberri stefnumörkun. Það leiðir sem fyrr greinir af ákvæðum 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningu og reglum stjórnsýsluréttar um þjónustugjöld að kostnað af rekstri ríkisstofnunar á borð við ÁTVR verður annað hvort að mæta með skattfé borgaranna og/eða með þjónustugjöldum sem taka þá almennt séð aðeins til þess kostnaðar sem hlýst af því að veita hina sérgreindu þjónustu sem um er að ræða. Ég minni á að kröfur um lagaheimildir í þessu efni hafa verið skerptar á síðustu árum bæði með þeim breytingum sem gerðar voru á stjórnarskránni árið 1995 og úrlausnum dómstóla. Til töku þjónustugjalda þarf lagaheimild og einföld lagaheimild þar um getur ekki verið grundvöllur tekjuöflunar fyrir ríkið umfram þann kostnað sem fellur til við að veita almennt þá þjónustu sem í hlut á.

Af því sem rakið hefur verið hér að framan tel ég ljóst að á vettvangi Alþingis hafi verið ætlunin að kostnaði við smásöludreifingu ÁTVR á áfengi yrði mætt með því kaupendur áfengisins greiddu til viðbótar við innkaupsverð ÁTVR greiðslu sem stæði undir kostnaðinum. Á sama hátt sér þess stað í umfjöllun Alþingis að þar hafi verið gert ráð fyrir að ÁTVR greiddi arð í ríkissjóð.

Sú kvörtun sem mér barst frá einstaklingi sem keypt hafði flösku af rauðvíni í verslun ÁTVR varð mér tilefni til þess að taka til athugunar hvort framkvæmd stjórnvalda og þar með ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 styddist við fullnægjandi lagaheimild. Álitamálið hér er sérstaklega hvort það ákvæði 3. gr. laga nr. 63/1969 að fjármálaráðherra ákveði útsöluverð áfengis á hverjum tíma feli í sér nægjanlega lagaheimild til að fylgja eftir áðurnefndri umfjöllun Alþingis um að fella kostnað af starfsemi ÁTVR á kaupendur áfengis í smásölu. Koma í því sambandi einnig upp álitaefni í tengslum við það hvaða kostnað má reikna inn í álagninguna, þegar sleppir þeirri reglu ákvæðisins að verð í smásöluverslunum ÁTVR á hverri vöru fyrir sig skuli vera það sama hvar sem er á landinu.

Ég minni á að almennt hefur verið talið að einföld lagaheimild þar sem tekið er fram að stofnun ríkisins hafi heimild til að taka þjónustugjald, hvort sem það er bein gjaldtaka eða álag ofan á ákveðinn stofn fyrir tiltekna þjónustu, sé í þessu efni fullnægjandi lagaheimild. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni hvort sá kostnaður sem gjaldtaka byggist á sé fundinn með tölulega réttum hætti og í grundvelli gjaldsins sé eingöngu reiknað með þeim kostnaðarliðum sem falla innan heimildarinnar til að taka þjónustugjald.

Ég tel að í tilviki ÁTVR sé verulegur vafi á því að þær lagaheimildir sem við geta átt um að fella kostnað af starfsemi ÁTVR á þá sem nota þjónustu stofnunarinnar í því formi að kaupa áfengi í verslunum hennar séu fullnægjandi miðað við þær kröfur sem leiða af stjórnarskrá og reglum um töku þjónustugjalda hjá ríkinu. Hér verður líka að hafa í huga að án afmörkunar löggjafans á því hvað eigi að felast í slíkri gjaldtöku- eða álagningarheimild vaknar óvissa um hvaða heimildir stjórnvöld hafi í raun til að fella kostnað á notendur þjónustunnar eða taka þar inn aðra kostnaðarliði eins og mál þetta ber vitni um. Sama óvissa er einnig fyrir hendi gagnvart hinum almenna borgara vilji hann átta sig á því hvort umrædd gjaldtaka er lögmæt og réttmæt. Ég minni hins vegar á það sem áður sagði um það viðhorf sem uppi hefur verið á Alþingi um að þeir sem kaupa áfengi í verslunum ÁTVR og nota þar með þjónustu stofnunarinnar eigi að bera þann kostnað sem fellur til við þjónustuna. Ég hef því ákveðið eins og rakið er í niðurstöðu þessa álits að vekja athygli fjármálaráðherra á framangreindri stöðu mála og þá sérstaklega með tilliti til þess hvort reglugerð sem hann hefur gefið út nr. 883/2005 styðjist að þessu leyti við fullnægjandi lagaheimild.

7. Heimild ÁTVR til að

láta álagningu skila arði í ríkissjóð.

Einn þáttur þeirrar álagningar ÁTVR sem mælt er fyrir um í nefndri 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 hljóðar um að hún skuli taka tillit til þess „að hún skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR“ og þessum arði hefur verið skilað í ríkissjóð. Vegna þessa ákvæðis reglugerðarinnar þarf að leysa úr því hvort þessi liður álagningar ÁTVR geti fallið undir heimild stofnunarinnar til töku þjónustugjalda, ef litið væri svo á að fullnægjandi lagaheimild stæði til töku slíkra gjalda eða hvort til töku þess „arðs“ sem þarna er vísað til þurfi að liggja fyrir ítarlegri lagaheimild og þá eftir atvikum heimild sem fullnægir þeim kröfum sem gerðar eru til skattlagningarheimilda í merkingu 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Hugtakið „arður“ er almennt skilgreint svo að þar sé átt við hreinar tekjur, þ.e. tekjur að frádregnum kostnaði við öflun þeirra og afskriftir, af hvers konar eignum, sjá Ólafur Björnsson: Hagfræði, Reykjavík 1975, bls. 10. Þetta hefur líka verið orðað svo að arður sé ekkert annað en endurgjald til eigenda fyrir framlag þeirra og það megi þannig í hlutafélögum líta á arð sem vexti af hlutafjárframlagi, sjá Ágúst Einarsson: Þættir í rekstrarhagfræði II, 3. útgáfa 1999.

Það er almennt talið eitt af einkennum þeirrar starfsemi sem hið opinbera heldur uppi að hún er ekki rekin í hagnaðarskyni eða til að hafa af henni hreinar tekjur öfugt við það sem almennt gerist um starfsemi einkaaðila. Aðstaða til að rækja þá þjónustu sem opinberir aðilar annast er, nema annað leiði af lögum og sérstökum ákvörðunum teknum á grundvelli þeirra, byggð upp og rekin fyrir skattfé eða aðrar tekjur sem aflað er með lögum, t.d. þjónustugjöldum. Ef ekki koma til sérstök ákvæði í lögum leiðir af hinum almennu reglum stjórnsýsluréttarins um þjónustugjöld að þar er um að ræða sérgreint endurgjald sem innt er af hendi þegar ákveðin þjónusta er látin í té og fjárhæð gjaldsins þarf að miðast við þann kostnað sem fellur til við að veita umrædda þjónustu. Þeir liðir sem orðið geta hluti af kostnaðarútreikningum þjónustugjalds eru því beinir útgjaldaliðir stofnunarinnar við að veita þjónustuna og eiga sem slíkir að falla til sem gjöld við starfsemina.

Í ákvæði 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 er kveðið á um að hluti álagningar sem fellur til greiðslu við kaup áfengis í smásölu hjá ÁTVR skuli vera „arður sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR.“ Þetta reglugerðarákvæði hvílir ekki á skýrri lagastoð. Ég vek athygli á því að í þessu máli er ekki fjallað um þá stöðu sem kann að koma upp í rekstri stofnunarinnar ÁTVR að beinar tekjur af rekstri stofnunarinnar tiltekið ár verði hærri en rekstrargjöld og það kunni að reyna á reglur um skil á þeim tekjuafgangi til ríkissjóðs eða flutnings milli ára hjá stofnuninni. Hér reynir beinlínis á hvort og þá hvaða lagaheimild þurfi að vera til staðar til þess að fjármálaráðherra geti við ákvörðun um „útsöluverð áfengis“ ákveðið að hluti þess gjalds (álagningar) sem kaupendur áfengis í búðum ÁTVR greiða til viðbótar innkaupsverði ÁTVR skuli beinlínis renna til þess að greiða arð af þeim eignum sem bundnar eru í rekstri ÁTVR.

Þegar eðli umræddra arðgreiðslna er haft í huga og með hliðsjón af þeim grundvelli sem starfsemi hins opinbera byggir á verður ekki séð að þær séu meðal þess sem fallið getur undir þá liði sem stofnunum ríkisins væri heimilt að mæta á grundvelli almennrar lagaheimildar til töku þjónustugjalds. Ég bendi jafnframt á að í eðli arðgreiðslna felst að slíkar greiðslur verða ekki ákveðnar á grundvelli einhvers kostnaðar sem fellur til heldur þurfa þær að byggjast á fyrirfram ákveðnum forsendum t.d. að þær skuli reiknast ákveðið hlutfall af verðmæti tiltekinna eigna eða reikningslegu eigin fé.

Þegar hafðar eru í huga þær grundvallarreglur sem gilda um tekjuöflun ríkisins verður að telja að það að gera eignir ríkisins eða fjármuni sem bundnir eru í rekstri að sérstökum tekjustofni í því formi að láta þá sem eru viðtakendur eða notendur tiltekinnar þjónustu greiða framlag til að mæta arðgreiðslum í ríkissjóð þurfi almennt að koma til skýr afstaða löggjafans sem sett hefur verið í viðeigandi lagabúning.

Mér er ekki kunnugt um að dómstólar hafi tekið afstöðu til þess hvaða kröfur verði að vera uppfylltar um lagaheimild til þess að stjórnvald geti krafið notendur þjónustu sem innt er af hendi með nýtingu eigna eða fjármuna í eigu ríkisins um sérstakt gjald eða sem hluta af gjaldi fyrir þjónustuna sem beinlínis er ætlað að standa undir greiðslu „arðs“ í ríkissjóð. Þótt í þessu máli sé fjallað um heimild til að láta hluta af álagningu ÁTVR standa undir greiðslu til ríkissjóðs í formi arðs gæti þetta álitaefni eins lotið að því hvaða lagaheimild þurfi að vera til staðar ef láta á gjöld sem tekin eru fyrir þjónustu á sjúkrahúsum eða heilsugæslustöðvum standa að hluta til undir „arði“ í ríkissjóð vegna þeirra fjármuna sem bundnir eru í fasteignum, tækjum og öðrum fjármunum þessara stofnana.

Ég tel að þegar hugað er að því hvaða kröfur leiði af stjórnarskrá og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins til lagaheimildar, eigi að láta notendur þjónustu opinberra aðila greiða sérstakt gjald til að standa undir „arði“ í ríkissjóð, verði að taka mið af því sem áður sagði um eðli slíkra greiðslna. Þarna er ekki um að ræða greiðslur sem ákveðnar verða eða unnt er að sannreyna með því að skoða þann kostnað sem beinlínis fellur til við þjónustuna. Ég vek líka athygli á því að sjónarmiðin að baki nauðsyn lagaheimildar til skattlagningar af hálfu hins opinbera og greiðslu þjónustugjalda byggja að hluta til á fyrirsjáanleika í athöfnum stjórnvalda gagnvart borgurunum og gegnsæi. Hinn almenni borgari á annars vegar að geta ráðið það af lögum hvaða skatta honum ber að greiða til hins opinbera og hann á að geta gengið eftir því og sannreynt hvaða kostnaður liggur að baki því þjónustugjaldi sem honum er gert að greiða.

Ef fallist yrði á að þeim sem nýta sér þjónustu ríkisins væri gert að standa undir greiðslu „arðs“ í ríkissjóðs án þess að í lögum væri til að dreifa einhverri afmörkun eða hámarki á því hvaða fjárhæð arðurinn næmi þá væri þessi fjárhæð alfarið háð ákvörðun stjórnvalda og í reynd ótakmörkuð. Þar með væri opnað fyrir þann möguleika að stjórnvöld gætu með ákvörðunum sínum hvað sem liði lagaheimildum aukið tekjur ríkissjóðs og þar með álögur á borgaranna.

Ég tek það fram að í því tilviki sem fjallað er um í þessu áliti hefur löggjafinn ekki tekið neina afstöðu til þess í hvaða lagabúning hann telur þörf á að setja þá tekjuöflun sem á að standa undir greiðslu arðs ÁTVR í ríkissjóð. Hér liggur aðeins fyrir ákvæði í reglugerð sem fjármálaráðherra hefur sett. Þá liggur ekki heldur fyrir í lögum það sem nefna mætti almenna stefnumörkun löggjafans um hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til þess að notendum þjónustu ríkisins sé gert að greiða, t.d. til viðbótar þjónustugjaldi, fjárhæð sem ætlað er að skapa tekjur til að standa undir „arðgreiðslu“ viðkomandi stofnunar í ríkissjóð. Ég ítreka að hér eiga ekki við þær sérstöku reglur sem koma til þegar opinber aðili eins og ríkið hefur stofnað til reksturs í einkaréttarlegu formi eins og hlutafélagi.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan tel ég ekki rétt að ganga á þessu stigi lengra í áliti um nauðsynlegt inntak lagaheimildar, ef ætlun er að gera ríkisstofnun að afla beinlínis tekna til að standa undir „arðgreiðslu“ í ríkissjóð, en vísa til þess að þar þarf auk heimildarinnar til innheimtunnar að koma fram hver sé sá rammi sem gjaldtökunni er settur. Þetta á bæði við um hvaða eignir eigi þá að miða og hvaða hlutföll eða fjárhæðir þegar kemur að hámarki þeirrar greiðslu sem innheimta má af borgurunum. Að öðrum kosti væri stjórnvöldum í reynd í sjálfsvald sett hversu miklar tekjur þau innheimta af hinum almenna borgara í formi slíkra „arðgreiðslna”. Ég tel þannig að það þurfi að liggja skýrt fyrir af hálfu löggjafans hvort hann lítur svo á að í slíkum tilvikum þurfi að uppfylla kröfur 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar um skattlagningarheimild. Það getur síðan komið í hlut dómstóla að skera úr um hvort löggjafinn hafi lagt fullnægjandi grunn að slíkri gjaldtöku.

Ég minni á að með 1. gr. laga nr. 95/1995 var meðal annars felld úr lögum nr. 63/1969 sú lýsing á hlutverki ÁTVR sem fyrir var í 2. gr. laganna um að dreifing áfengis á vegum ÁTVR hefði það hlutverk að afla ríkissjóði tekna. Þegar litið er til þessarar breytingar á lögbundnu hlutverki ÁTVR og þeirra athugasemda sem fylgdu frumvarpi því sem varð að lögum nr. 95/1995 verður ekki annað séð en að með þeim breytingum sem gerðar voru á lögum nr. 63/1969 hafi það verið ætlunin að hverfa frá þágildandi fyrirkomulagi um tekjuöflun ríkisins af sölu áfengis þannig að í stað þess að ráðherra ákvæði gjald af áfengi yrði tekjuöflun ríkisins af áfengi hagað þannig að lagt yrði á sérstakt áfengisgjald sem væri bundið í lögum. Í ljósi þess að ákvæði 3. gr. laga nr. 69/1969 var eina ákvæðið sem í gildi var um ákvörðun álagningar á áfengi, þegar lög nr. 95/1995 voru sett, verður að ganga út frá því að þeirri breytingu sem lýst er í ofangreindum athugasemdum og fólgin var í innleiðingu áfengisgjalds hafi í aðalatriðum verið ætlað að leysa af hólmi það fyrirkomulag við tekjuöflun ríkissjóðs að ráðherra ákvæði útsöluverð áfengis samkvæmt 3. gr. laga nr. 63/1969.

Ljóst er að Alþingi hefur að einhverju marki gert ráð fyrir að ÁTVR greiddi sérstök framlög til ríkissjóðs í formi arðs af þeim fjármunum sem bundnir eru í rekstri fyrirtækisins. Að virtu því sem að framan greinir er það hins vegar niðurstaða mín að þrátt fyrir þessa afstöðu Alþingis verði ekki talið að fjármálaráðherra hafi verið heimilt á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/1969 eða annarra ákvæða þeirra laga, eins og þau eru úr garði gerð, að kveða á um það í reglugerð að álagning ÁTVR skuli ákveðin með tilliti til þess að ÁTVR skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR.

Af hálfu fjármálaráðuneytisins er í skýringarbréfi, dags. 31. ágúst 2007, rakið að ÁTVR sé ríkisaðili í B-hluta en þeir aðilar skuli samkvæmt 42. gr. laga nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins, skila eðlilegum hluta af rekstrarhagnaði sínum sem arði í ríkissjóð eftir nánari reglum sem fjármálaráðherra setur. Þá segir svo í skýringarbréfinu:

[...] Eins og fram kemur í umræddri reglugerð skal ÁTVR skila arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Samkvæmt efnahagsreikningi ÁTVR fyrir árið 2006 voru fastafjármunir 810 milljónir króna og veltufjármunir voru 2.924 milljónir króna. Samtals eignir ÁTVR í árslok 2006 voru því ríflega 3.734 milljónir króna. Hlutfall arðgreiðslu ársins 2006 með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR því um 4,28%.

Með hliðsjón af því sem rakið hefur verið að framan lítur ráðuneytið svo á að fullnægjandi lagastoð sé fyrir þeirri gjaldtöku sem mælt er fyrir um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005. Arðgreiðslan, sem á síðasta ári var 160 milljónir, byggir á 42. gr. laga nr. 88/1997 og er hæfileg sé horft til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR. Ráðuneytið lítur svo á að arðgreiðsla ÁTVR til ríkissjóðs sé ekki skattlagning í skilningi 40. eða [77. gr.] stjórnarskrárinnar.“

Í tilefni af tilvitnuðum forsendum úr bréfi fjármálaráðuneytisins tek ég fram að athugun mín hefur aðeins beinst að því að meta hvort sú gjaldtaka við smásölu áfengis til að mæta arðsgreiðslum, sem mælt er fyrir um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, eigi sér næga lagastoð. Að framan hef ég komist að niðurstöðu um þýðingu laga nr. 63/1969 í því efni.

Hvað varðar tilvísun fjármálaráðuneytisins til 42. gr. laga nr. 88/1997 tek ég fram að ekki er vafa undirorpið af orðalagi ákvæðisins og samhengi þess innan fjárreiðulaga að ákvæðið hefur ekki að geyma sjálfstæða heimild fyrir ríkisaðila í B-hluta til að haga rekstri sínum og tekjuöflun þannig að rekstrarhagnaður myndist, sem þá er skylt að skila sem arði í ríkissjóð. Ákvæðið kveður þvert á móti aðeins á um tiltekna fjárhagsuppgjörs- og skilareglu þegar rekstrarhagnaður hefur myndast hjá þeim ríkisaðilum sem falla undir ákvæðið. Það hvort og þá á hvaða lagagrundvelli slíkur rekstrarhagnaður kann að myndast hjá ríkisaðilum í B-hluta fer hins vegar eftir þeim lagaheimildum í formi skattlagningarheimilda og/eða þjónustugjalda, eða eftir atvikum öðrum heimildum, sem eiga sérstaklega við í starfsemi viðkomandi ríkisaðila. Samkvæmt þessu tel ég að það fyrirkomulag sem kveðið er á um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 geti ekki stuðst við 42. gr. laga nr. 88/1997 sem fjármálaráðuneytið vísar til í skýringarbréfi sínu til mín.

V. Niðurstaða.

Í máli þessu er til athugunar hvort ákvæði reglugerðar um álagningu ÁTVR á áfengi við afhendingu þess í smásölu hafi fullnægjandi lagastoð. Ég tel ljóst að á vettvangi Alþingis hafi verið ætlunin að kostnaði við smásöludreifingu Áfengis- og tóbaksverslunar ríkisins á áfengi yrði mætt með því kaupendur áfengisins greiddu til viðbótar við innkaupsverð ÁTVR greiðslu sem stæði undir kostnaðinum. Á sama hátt sér þess stað í umfjöllun Alþingis að þar hafi verið gert ráð fyrir að ÁTVR greiddi arð í ríkissjóð.

Athugun mín í kjölfar kvörtunar frá einstaklingi leiðir að mínu áliti til þess að verulegur vafi sé á því að þær lagaheimildir sem við geta átt um að fella kostnað af starfsemi ÁTVR á þá sem nota þjónustu stofnunarinnar í því formi að kaupa áfengi í verslunum hennar séu fullnægjandi miðað við þær kröfur sem leiða af stjórnarskrá og reglum um töku þjónustugjalda hjá ríkinu. Þá er það álit mitt að ákvæði reglugerðar um að álagning á áfengi í smásölu skuli ákveðin þannig að ÁTVR skili arði sem telst hæfilegur m.a. með tilliti til þeirra eigna sem bundnar eru í rekstri ÁTVR hafi ekki fullnægjandi lagastoð. Samkvæmt þessu geri ég athugasemdir við að nægjanlegar lagaheimildir hafi staðið til þess fyrirkomulags sem fjármálaráðherra hefur viðhaft við ákvörðun álagningar við smásölu áfengis hjá ÁTVR á grundvelli 3. gr. laga nr. 63/1969, um verslun með áfengi og tóbak, og nánar er mælt fyrir um í 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005, um Áfengis- og tóbaksverslun ríkisins.

Ég tel, eins og atvikum er háttað, ekki forsendur til þess að fjalla í álitinu frekar um réttarstöðu A, en beini þeim tilmælum til fjármálaráðherra að hugað verði að því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að endurskoða 20. gr. reglugerðar nr. 883/2005 í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin eru í álitinu. Þá kann að þurfa að taka afstöðu til þess hvort nauðsynlegt sé að leggja til á vettvangi Alþingis að núgildandi ákvæðum laga nr. 63/1969 verði breytt, enda verði ákveðið að viðhalda þeirri stefnu um afmörkun á smásöluverði áfengis sem að framan er lýst og á hefur verið byggt í framkvæmd.