I. Kvörtun.
Hinn 1. desember 2006 leitaði til mín A og kvartaði yfir flutningi á lögreglumanni úr starfi lögreglumanns í starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar við embætti sýslumannsins á Blönduósi. Innheimtumiðstöðin er rekin við það embætti samkvæmt ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðherra. Lýtur kvörtun A að því að starfið hafi aldrei verið auglýst og telur hann að sér hafi verið mismunað þar sem hann átti þess ekki kost að sækja um starfið. Í kvörtuninni er talið að um „algerlega nýtt starf“ sé að ræða sem með engu móti hafi verið „hluti af þeirri starfsemi sem fyrir var hjá sýslumannsembættinu“.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. nóvember 2008.
II. Málavextir.
Hinn 3. nóvember 2005 gaf dóms- og kirkjumálaráðuneytið út fréttatilkynningu. Í fréttatilkynningunni kom fram að dóms- og kirkjumálaráðherra hefði ákveðið í samræmi við heimild í 70. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, að vinna að því með embætti sýslumannsins á Blönduósi að innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar á landinu yrði rekin af því. Markmiðið með þeim breytingum væri að samræma, einfalda og efla innheimtu sekta og sakarkostnaðar í öllu landinu og stuðla að eflingu sýslumannsembættisins, sem lengi hefði getið sér gott orð fyrir skilvirka framgöngu á þessu sviði. Hinn 8. nóvember 2006 var birt á vefsíðu héraðsfréttablaðsins Húnahorns á Blönduósi fréttatilkynning frá sýslumanninum á Blönduósi. Þar var tilkynnt að 11. nóvember 2006 yrði Innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar á Blönduósi opnuð formlega af dóms- og kirkjumálaráðherra. Var þess getið að mikil undirbúningsvinna og áætlanagerð hefði fylgt nýskipan innheimtunnar og hefði verið fljótlega ákveðið að áfangaskipta verkinu og hefðu áætlanir gengið eftir. Í aprílmánuði 2006 hefði starfsemin hafist en þá var X ráðin stjórnandi deildarinnar, auk þess sem fjórir starfsmenn voru ráðnir til deildarinnar til viðbótar.
Líkt og fyrr sagði leitaði A síðan til mín 1. desember 2006 og lagði fram kvörtun yfir því að starf stjórnanda deildarinnar hefði ekki verið auglýst.
III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.
Í tilefni af kvörtun A skrifaði ég bréf til sýslumannsins á Blönduósi, dags. 5. desember 2006, og óskaði eftir upplýsingum um hvort embætti hans hefði tekið ákvörðun um veitingu starfs deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar, sem rekin væri af embættinu samkvæmt ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðherra. Ef svo væri óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli ákvörðunin hefði verið tekin, til að mynda hvort um breytingu á starfi eða tilflutning í starfi hefði verið að ræða, sbr. 19. eða 36. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Einnig óskaði ég eftir afriti af gögnum embættisins er vörðuðu umrædda ákvörðun, þ. á m. vinnugögnum, ef einhver væru, sem varpað gætu ljósi á afstöðu embættisins til kvörtunarefnisins. Þá óskaði ég eftir viðhorfi embættisins til kvörtunarinnar, sérstaklega þess atriðis að um „nýtt starf“ hefði verið að ræða, sem hefði borið að auglýsa. Teldi embættið svo ekki hafa verið óskaði ég eftir þeim sjónarmiðum er byggju að baki því viðhorfi embættisins.
Í svarbréfi sýslumannsins á Blönduósi til mín, dags. 10. janúar 2007, kom m.a. eftirfarandi fram:
„Stefnt var að því að innheimtumiðstöðin tæki til starfa hér við embættið í byrjun aprílmánaðar 2006, með fjórum starfsmönnum þar af einum stjórnanda/deildarstjóra. Um miðjan maí s.á. var gert ráð fyrir að bætt yrði við einum til tveimur starfsmönnum til viðbótar. Í nóvember s.á. myndi innheimtumiðstöðin verða fullmönnuð með samtals 11 starfsmönnum. Þessi áætlun hefur staðist ágætlega og er innheimtumiðstöðin nú fullmönnuð.
Við undirbúning og skipulagningu innheimtumiðstöðvarinnar hér við embættið kom í ljós að [X], lögreglumaður hér við embættið, veitti haldgóðar upplýsingar og reyndist góður ráðgjafi við verkefnið, en hún hafði áður starfað við innheimtu sekta og sakarkostnaðar hjá lögreglustjóranum í [Z]. Hún hefur jafnframt mikla menntun og reynslu við lögreglustörf. Hún hefur einnig unnið við sýslumannsembættið á [Y] sem gjaldkeri og við almenn skrifstofustörf. [X] hefur því yfirgripsmikla reynslu og yfirsýn gagnvart þeim verkefnum sem heyra undir innheimtu sekta og sakarkostnaðar og réttarfar tengt þeim.
[...]
Upp úr áramótunum 2005/2006, eftir að undirritaður hafði notið leiðsagnar og góðra ráða [X] og með hliðsjón af ákvörðun dómsmálaráðherra til breytinga á skipulagi og rekstri embættisins fór undirritaður þess á leit við [X] að hún tæki að sér deildarstjórn við innheimtu sekta og sakarkostnaðar. [X] tók vel í erindið og samþykkti þennan flutning/breytingu á störfum sínum og verksviði sínu innan embættisins. Í framhaldinu fékk [X] eins árs launalaust leyfi frá störfum lögreglumanns við embættið og gerður var ráðningarsamningur við hana sem SFR félaga hér við embættið.
Þessu stóra verkefni var í áætlunum gefinn skammur tími og því var mjög mikilvægt, að viðtakandi deildarstjóri kæmi fljótt að því og fylgdist með undirbúningsvinnunni og tæki þátt í að forma það verkefni sem framundan væri.
Það skal sérstaklega tekið fram að verkefnið/málaflokkurinn;„innheimta sekta og sakarkostnaðar“ hefur verið starfrækt um áratuga skeið við embætti sýslumannsins á Blönduósi sem og annarra sýslumannsembætta landsins, að embættinu í Reykjavík undanskildu. Að þessu verkefni/málaflokki hafa komið eftir atvikum 3-4 starfsmenn embættisins ásamt öðrum störfum. Lögreglan á Blönduósi hefur jafnframt haft mikilvægu hlutverki að gegna við þetta verkefni; í formi ýmissa birtinga, handtökur og við að hafa uppi á mönnum sem skulda sektir og sakarkostnað.
Hér er því ekki um nýtt verkefni að ræða við embættið, heldur verulega aukin umsvif þess með endurskoðuð skipulagi, hagræðingu og samlegðaráhrifum með öðrum verkefnum embættisins. Er því um að ræða breytingu á störfum og verksviði [X] innan embættis sýslumannsins á Blönduósi.
Færa má rök fyrir því að tilfærsla [X] í starfi uppfylli bæði skilyrði 19. og 36. gr. stml. nr. 70/1996, en hún er annars vegar færð til í starfi innan embættisins skv. heimild í 19. gr. stml. og eins fær hún launalaust leyfi til eins árs til þess að sinna þessu starfi, en með því heldur hún jafnframt réttindum sínum sem embættismaður skv. 7. tl. 22. gr. stml. Það er því skoðun undirritaðs, að um réttmæta ráðstöfun hafi verið að ræða, þar sem starfsmaður er færður til á milli starfa innan sama embættis og verkefnið heyrir auk þess undir eitt og sama ráðuneytið. Lagaskylda til þess að auglýsa þetta starf skv. 7. gr. stml. nr. 70/1996 var því eigi fyrir hendi og það því ekki auglýst.“
Ég ákvað að rita annað bréf til sýslumannsins á Blönduósi, dags. 16. febrúar 2007. Vék ég að framangreindum skýringum hans til mín og tók fram að ég skildi skýringar hans svo að X hafi verið veitt launalaust leyfi frá störfum sínum sem lögreglumaður við embætti hans gagngert til þess að hún gæti tekið við umræddu starfi deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar en héldi þó réttindum sínum sem embættismaður, sbr. 7. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Einnig tók ég fram að það væri ljóst af gögnum málsins að X hefði tekið við umræddu starfi 1. febrúar 2006 eftir að henni hafði verið veitt launalaust leyfi frá sama degi og að við hana hefði verið gerður ráðningarsamningur á grundvelli 42. gr. laga nr. 70/1996, en það ákvæði tilheyrði III. hluta laganna sem einungis á við um aðra starfsmenn í þjónustu ríkisins en embættismenn. Í bréfi mínu til sýslumannsins rakti ég ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996 um auglýsingaskyldu á störfum í þjónustu ríkisins og ákvæði 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Benti ég á að skylda ríkisstofnunar til að auglýsa starf ætti þó aðeins við ef umrætt starf væri laust í merkingu 7. gr. laganna. Í tengslum við það álitaefni vék ég að ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996, sem kveður á um að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Ég vék jafnframt að sjónarmiðum um að ekki sé sjálfgefið þegar nýtt starf verði til að það sé auglýst laust til umsóknar. Vísaði ég í þessu sambandi til tveggja álita minna í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003 og máli nr. 4456/2005.
Til viðbótar ofangreindu tók ég fram í bréfi mínu til sýslumannsins á Blönduósi að það yrði ráðið af ráðningarsamningi X að starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar væri ekki embætti í skilningi laga nr. 70/1996 og þar með að ekki hefði verið um að ræða breytingu á störfum eða verksviði hennar sem lögreglumanns. Yrði því að ætla að 2. mgr. 7. gr. laganna hefði átt við um hugsanlega skyldu til að auglýsa starfið, hefði á annað borð verið um „laust starf að ræða“. Í skýringum sýslumanns væri ekki vísað til undantekninga frá auglýsingaskyldu samkvæmt reglum nr. 464/1996 en þar væri hins vegar bæði vísað til 19. gr. og 36. gr. laga nr. 70/1996 til stuðnings því að ekki hafi verið skylt að auglýsa umrætt starf samkvæmt 7. gr. laganna.
Með hliðsjón af öllu framangreindu óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sýslumaðurinn veitti mér nánari skýringar á því hvernig ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996 gæti átt við í tilviki X, í ljósi þess að hún var í launalausu leyfi frá starfi sínu sem lögreglumaður er hún tók við umræddu starfi deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar. Enn fremur óskaði ég eftir afstöðu hans til þess hvort einhver þeirra undantekninga frá auglýsingaskyldu sem um ræddi í 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, hefði átt við um umrætt starf eða á hvaða öðrum lagagrundvelli væri heimilt að víkja frá auglýsingaskyldunni. Þá óskaði ég að síðustu eftir upplýsingum og afriti af tilheyrandi gögnum um hvaða ákvarðanir hefðu verið teknar um framhald og ráðstöfun á því starfi sem X gegndi samkvæmt tímabundnum ráðningarsamningi, frá 1. febrúar 2006 til 31. janúar 2007.
Svarbréf sýslumannsins á Blönduósi barst mér 16. mars 2007. Þar segir m.a. svo:
„Eins og fram kom í fyrra bréfi undirritaðs til yðar, herra umboðsmaður, gegndi [X] lykilhlutverki í undirbúningi og skipulagningu IMST allt frá því að ákvörðun var tekin um verkefnið til lokafrágangs. [X] hefur í fyrri störfum sem lögreglumaður við embætti sýslumannsins í [Z] unnið að slíkum verkefnum og hefur mikla þekkingu og áhuga [á] verksviðinu. Er undirbúningur hófst að verkefninu sinnti hún undirbúningi sem lögreglumaður enda rúmast slík verkefni innan verk-og ábyrgðarsviðs lögreglumanna. Sú upphaflega breyting á starfssviði hennar var gerð á grundvelli 19. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 en breytingar á starfssviði hennar voru á þá leið að verulega dró úr skyldum hennar til að gegna öðrum löggæslustörfum á sama tíma og hún starfaði við undirbúning verkefnisins.
Í upphafi er unnið var að skipulagningu og undirbúningi stofnunar IMST var ekki fyllilega ljóst hvort frekari og þá hversu viðamiklar breytingar gætu orðið á starfsviði [X]. Það varð ekki endanlega ljóst fyrr en hið umfangsmikla verkefni IMST var að komast á lokastig að verkefni [X] voru orðin veigamikil með tilliti til stjórnunar og yfirsýnar enda um að ræða verulega aukin verkefni embættisins á sviði innheimtu sekta. Þar sem hún hafði á þeim tímapunkti sinnt starfinu í talsverðan tíma og starfssviðið tekið breytingum á tímabilinu var það mat undirritaðs að starfið væri ekki laust í skilningi 7. gr. laga nr. 70/1996. Þar sem ljóst var að [X] myndi ekki hverfa til annarra lögreglustarfa var ákveðið að auglýsa stöðu lögreglumanns við embættið. Í upphafi árs 2006 fór [X] þess á leit við undirritaðan að þar sem starf hennar hefði þróast með þeim hætti að verk- og ábyrgðarsvið gæti með rökum fallið undir gildissvið kjarasamnings SFR við ríkissjóð yrðu gerðar viðeigandi breytingar á ráðningarsamningi hennar. Þar sem [X] hafði staðið sig sérlega vel að öllu leyti var ákveðið að verða við ósk hennar um að gerðar yrðu umræddar breytingar á ráðningarsamningi hennar. Með vísan til ofangreinds var það mat undirritaðs að það starf er [X] hafði gegnt allan undirbúningstímann og til þess tíma er hún óskaði eftir breytingu á ráðningarsamningi hafi ekki verið laust starf í skilningi 7. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996.
Þar sem það var mat undirritaðs að ekki hefði verið um að ræða laust starf kom ekki til þess að meta bæri efnislega hvort einhver þeirra undantekninga frá auglýsingaskyldu samkvæmt 2. gr. reglna nr. 464/1996 ætti við.“
Ég gaf A kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við ofangreint bréf sýslumannsins á Blönduósi og bárust mér athugasemdir hans í bréfi hinn 3. apríl 2007.
Ég ritaði bréf til sýslumannsins á Blönduósi, hið þriðja í röðinni, dags. 7. maí 2007. Vísaði ég til efnis ofangreinds bréfs A þar sem því var m.a. mótmælt að starf X við að koma innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar á laggirnar hefði verið í samræmi við það umfangsmikla starf sem sýslumaðurinn hafði lýst í bréfi sínu til mín og að starf hennar sem almennur lögreglumaður hefði þróast yfir í starf hjá innheimtumiðstöðinni. Ég taldi rétt að kynna sýslumanninum athugasemdir A og gefa honum kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af þeim. Jafnframt ítrekaði ég ósk mína sem ég setti fram í bréfi til hans, dags. 16. febrúar 2007, að mér yrðu sendar upplýsingar og afrit af tilheyrandi gögnum um hvaða ákvarðanir hefðu verið teknar um framhald og ráðstöfun á því starfi sem X gegndi samkvæmt tímabundnum ráðningarsamningi, frá 1. febrúar 2006 til 31. janúar 2007, við lok þess ráðningartíma.
Svarbréf sýslumannsins barst mér 21. maí 2007. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:
„Eins og undirritaður hefur gert grein fyrir í fyrri bréfum, þá kom fljótlega í ljós að [X] hafði yfir mikilli þekkingu og reynslu að ráða í þessum málum og leituðum við iðulega í smiðju til hennar varðandi ýmsa þætti varðandi innheimtumiðstöðina og þáðum góð ráð. Ekki voru settir á formlegir fundir með [X] heldur voru málin rædd óformlega á lögreglustöðinni eða í skrifstofu undirritaðs og einnig hringdi undirritaður oft í [X] og leitaði ráða og því ekki til sérstök gögn varðandi þessi samskipti.
Þann tíma sem tók að skipuleggja og gangsetja innheimtumiðstöðina var [A] nemandi í Lögregluskóla ríkisins sem er afar krefjandi nám og jafnframt fylgja því miklar fjarvistir frá Blönduósi. Það kemur því undirrituðum spánskt fyrir sjónir að lesa fullyrðingar hans um hvernig [X] hafi gegnt störfum sínum sem lögreglumaður, þar sem hann var ekki við störf á þessum tíma og að hann nefnir til sögunnar ónafngreinda samstarfsmenn sem telja sig ekki hafa orðið varir við að [X] hafi komið að undirbúningsvinnu IMST. Hið rétta er að þrátt fyrir að [X] hafi veitt aðstoð við undirbúning IMST fljótlega eftir að verkefninu var ráðstafað til embættisins, þá sinnti hún með sæmd jafnframt störfum lögreglumanns, en eins og að framan greinir þá voru verkefni lögreglunnar í lágmarki á þessum árstíma.
Varðandi beiðni yðar um upplýsingar um framhald og ráðstöfun á starfi [X] samkvæmt tímabundnum ráðningarsamningi frá 1. febrúar 2006 til 31. janúar 2007, þá liggur ekki fyrir ákvörðun undirritaðs, en í niðurlagi bréfs undirritaðs til yðar, dagsettu 14. mars sl. segir m.a. orðrétt:
„Embætti sýslumannsins á Blönduósi leggur afar mikið upp úr vönduðum og góðum stjórnsýsluháttum. Sé það mat yðar, herra umboðsmaður, að rétt hefði verið að auglýsa þá stöðu er [X] gegnir við embættið mun sú staða að sjálfsögðu verða auglýst. Er það fortakslaust markmið embættisins að öllum form- og efnisreglum laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 og stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé fullnægt í starfsmannamálum sem og öðrum.“
[X] gegnir því áfram starfinu þar til annað verður ákveðið.“
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1. Afmörkun athugunar. Athugun mín á kvörtun A hefur lotið að því hvort sýslumaðurinn á Blönduósi hafi getað falið tilteknum starfsmanni sem áður gegndi starfi lögreglumanns við embætti hans að taka við starfi deildarstjóra nýrrar innheimtumiðstöðvar hjá embættinu án þess að slík breyting fæli í sér að skylt væri að auglýsa síðarnefnda starfið samkvæmt reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, sem fjármálaráðherra hefur sett á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.
Áður en ég vík að því hvort sýslumanninum hafi verið heimilt að ráða í umrætt starf án auglýsingar tel ég rétt að gera nánar grein fyrir inntaki ákvæða laga nr. 70/1996 og hvaða sjónarmið liggi að baki ákvæðum laganna um auglýsingu lausra starfa. Þá tel ég jafnframt rétt að lýsa þeim sjónarmiðum sem leidd verða af sömu lögum um hvenær verkefni starfsmanna teljast til „starfs“ í skilningi laganna og þá einnig hvenær telja verður að slíkt starf sé „laust“ samkvæmt ákvæðum laganna.
2. Ákvæði laga nr. 70/1996 um skyldu til að auglýsa laus störf og sjónarmið að baki þeim.
Ákvæði 7. gr. laga nr. 70/1996, með síðari breytingum, mæla í senn fyrir um skyldu til að auglýsa laus störf og embætti og ákveðnar undantekningar frá þeirri skyldu. Ákvæðið er svohljóðandi:
„Laust embætti skal auglýsa í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Þó er heimilt að skipa mann eða setja í embætti skv. 2. mgr. 23. gr. eða setja í forföllum skv. 1. málsl. 24. gr. eða flytja hann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar
Önnur störf skulu auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Forstöðumanni stofnunar er heimilt að setja sérreglur um það hvernig auglýsa skuli störf hjá stofnuninni, enda sé það gert opinberlega og reglurnar hljóti staðfestingu fjármálaráðherra. Í reglum samkvæmt þessari málsgrein má mæla svo fyrir að störf þar sem ekki er krafist tiltekinnar sérmenntunar eða sérhæfingar þurfi ekki að auglýsa opinberlega.
[...]“
Samkvæmt 22. gr. sömu laga eru einungis þeir starfsmenn sem þar eru upp taldir embættismenn í skilningi 1. mgr. 7. gr. laganna. Ótvírætt er að starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar hjá sýslumanninum á Blönduósi er ekki embætti í þessum skilningi. Við ráðstöfun starfsins átti því við ákvæði 2. mgr. 7. gr. laganna og reglur nr. 464/1996, um auglýsingu á lausum störfum, með síðari breytingum, sem fjármálaráðherra hefur sett samkvæmt heimild í því ákvæði. Í 2. gr. reglnanna er fjallað um auglýsingu lausra starfa en það ákvæði er svohljóðandi:
„Auglýsa skal laus störf, þannig að umsóknarfrestur sé a.m.k. tvær vikur frá birtingu auglýsingar.
Ekki er skylt að auglýsa störf í eftirfarandi tilvikum:
1. Störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur.
2. Störf við afleysingar, svo sem vegna orlofs, veikinda, barnsburðarleyfis, námsleyfis, leyfis til starfa á vegum alþjóðastofnana o.þ. u.l., enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en 12 mánuði samfellt.
3. Störf sem auglýst hafa verið innan síðustu sex mánaða og í þeirri auglýsingu hafi þess verið getið að umsóknin geti gilt í sex mánuði.“
Af þessu ákvæði leiðir að ef ætlunin er að ráða starfsmann í laust starf í þjónustu ríkisins er skylt að gera það að undangenginni auglýsingu nema undantekningarnar í 1.-3. tölul. 2. mgr. 2. gr. eigi við. Reglan er að þessu leyti skýr og skiptir þá ekki máli þótt stjórnvald telji hagfelldara að ráða einstakling í laust starf án auglýsingar.
Reglur um skyldu til að auglýsa laus störf hjá ríkinu má rekja aftur til setningar laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en í 5. gr. þeirra laga var kveðið á um að „lausa stöðu“ skyldi auglýsa í Lögbirtingablaði, venjulega með fjögurra vikna fyrirvara. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/1954 var lýst helstu sjónarmiðum að baki ákvæðinu en þar sagði meðal annars:
„Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.)
Ljóst er af framangreindu að reglan um skyldu stjórnvalda til að auglýsa lausar stöður til umsóknar byggðist annars vegar á jafnræðissjónarmiðum um að veita bæri öllum þeim sem áhuga kynnu að hafa, tækifæri til að sækja um opinbera stöðu. Með opinberri auglýsingu væri áhugasömum aðilum þannig almennt veittir jafnir möguleikar á að leggja inn umsókn, uppfylltu þeir á annað borð þau almennu hæfisskilyrði sem giltu um stöðuna. Hins vegar bjó að baki reglunni það sjónarmið að með slíku fyrirkomulagi væri betur en ella stuðlað að því að ríkið ætti kost á sem flestum færum og hæfum umsækjendum þegar ráðið væri í starf.
Ekki verður annað ráðið en að löggjafinn hafi áfram byggt á þessum sjónarmiðum þegar lög nr. 70/1996 voru sett. Í athugasemdum við ákvæði 7. gr. í frumvarpi því er varð að þeim lögum er skyldan til auglýsingar áréttuð sérstaklega og í því sambandi vísað til álits umboðsmanns frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994 (SUA 1996:344) vegna frumkvæðisathugunar sem laut að framkvæmd þágildandi ákvæðis 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3146-47.)
Með lögum nr. 70/1996 voru hins vegar gerðar þær breytingar á fyrirkomulagi ráðninga hjá ríkinu að heimildir til að taka ákvarðanir um ráðningu starfsmanna hjá ríkisstofnunum voru að mestu leyti fengnar forstöðumönnum hverrar stofnunar fyrir sig en þær höfðu áður verið háðar samþykki sérstakrar nefndar sem starfaði samkvæmt lögum nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana. Samkvæmt athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 70/1996 var með þessum breytingum stefnt að því að starfsmannafjöldi hjá stofnunum ríkisins yrði framvegis miðaður við raunverulega starfsmannaþörf á hverjum tíma en ekki við fyrir fram ákveðin stöðugildi. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3137 og 3144.)
Í samræmi við þessi markmið löggjafans var kveðið sérstaklega á um það í 2. mgr. 5. gr. laganna að forstöðumenn réðu í önnur störf hjá stofnun en starf forstöðumanns og embættismanna, svo lengi sem lög mæltu ekki fyrir um annað. Þar var jafnframt mælt fyrir um að forstöðumenn hefðu rétt til að ráða tilhögun starfs og gefa starfsmanni fyrirmæli um framkvæmd þess, hvort sem það varðaði starf hans almennt eða einstaka grein þess eða greinar, sbr. 2. mgr. 8. gr. sömu laga.
Þegar framangreind ákvæði laga nr. 70/1996 eru höfð í huga, ásamt þeim sjónarmiðum sem byggt var á við setningu laganna um að auka sjálfstæði forstöðumanna ríkisstofnana og möguleika þeirra til að taka ákvarðanir er varða stjórnun og starfsmannahald, verður að ganga út frá því að það sé almennt á forræði forstöðumanns hverrar ríkisstofnunar að ákveða hvaða viðfangsefnum einstakir starfsmenn skuli sinna innan hennar, svo framarlega sem önnur lagaákvæði mæla ekki beinlínis fyrir um annað. Þessi tilhögun er í samræmi við þá ábyrgð sem lögð er á herðar forstöðumönnum um að stofnanir sem þeir veita forstöðu starfi í samræmi við lög, stjórnvaldsfyrirmæli og erindisbréf, svo og að rekstrarútgjöld og rekstrarafkoma stofnana sé í samræmi við fjárlög og að fjármunir séu nýttir á árangursríkan hátt, sbr. 2. mgr. 38. gr. laga nr. 70/1996.
Af ofangreindum sökum verður að ætla að forstöðumenn ríkisstofnana hafi að jafnaði nokkurt svigrúm á grundvelli stjórnunarheimilda sinna til að ákveða hvort tiltekin viðfangsefni á vegum stofnunar séu skilgreind sem laust starf sem falli undir auglýsingaskyldu 7. gr. laga nr. 70/1996 eða hvort þau séu felld undir störf starfsmanna sem fyrir eru hjá stofnuninni. Það er því ekki sjálfgefið að ný verkefni og breyttar skilgreiningar á störfum einstakra starfsmanna verði til þess að með þeim stofnist til nýs starfs sem skylt sé að auglýsa laust til umsóknar. Í vissum tilvikum kann að vera unnt að haga breytingunum með þeim hætti að starfsmaður sem fyrir er hjá stofnuninni taki yfir ný eða breytt verkefni án þess að skyldan til að auglýsa nýtt laust starf verði virk. Í slíkum tilvikum kann hins vegar að koma til þess að birt sé auglýsing um það starf sem tekur til þeirra verkefna sem viðkomandi starfsmaður sinnti áður, sbr. álit mitt frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.
Framangreindar heimildir forstöðumanns ríkisstofnunar til að gera breytingar á verkefnum starfsmanna stofnunarinnar eru liður í almennum stjórnunarheimildum hans. Þessar stjórnunarheimildir forstöðumanns kunna að takmarkast annars vegar af reglum um réttindi starfsmanna stofnunarinnar og hins vegar af almennum reglum sem gilda um starfsemi hins opinbera. Sem dæmi um fyrra atriðið má nefna 19. gr. laga nr. 70/1996 en þar eru því sett ákveðin takmörk hvaða breytingar starfsmanni verður gert að þola á starfi sínu samkvæmt einhliða ákvörðun forstöðumanns. Ákvarðanir forstöðumanns um þessi atriði verða enn fremur að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 4. maí 2005 í máli nr. 475/2004. Það er ástæða til að árétta, m.a. vegna skýringa sýslumanns í þessu máli, að umrædd 19. gr. er ekki hin eiginlega heimild forstöðumanns til að gera breytingar á störfum og verksviði starfsmanna hins opinbera heldur lýtur hún að réttarstöðu starfsmanna við slíkar breytingar.
Hér að framan hefur verið lýst þeirri meginreglu að laus störf hjá ríkinu beri að auglýsa. Forstöðumönnum ríkisstofnana ber því að virða þær skorður sem settar eru með ákvæðum laga nr. 70/1996 um auglýsingaskylduna og þau sjónarmið sem af þeim ákvæðum verða leidd. Þannig verður forstöðumaður að gæta þeirra sjónarmiða sem löggjafinn hefur lagt til grundvallar að fylgja beri við ráðningu opinberra starfsmanna. Vísast hér nánar til þess sem áður var rakið um sjónarmið að baki auglýsingaskyldunni, þ.e. annars vegar að þeir sem hafa hug á starfinu njóti jafnræðis og hins vegar að ríkið eigi úr sem flestum hæfum umsækjendum að velja. Síðarnefnda sjónarmiðið lýtur að því að veitingarvaldshafi skuli eiga þess kost að bera saman hæfni og eiginleika ólíkra einstaklinga í hópi umsækjenda með tilliti til þess hver sé best til þess fallinn að sinna þeim verkefnum sem starf felur í sér. Augljóst er að slíkur samanburður er ekki tækur með sama hætti þegar veitingarvaldshafi hefur ákveðið að færa starfsmann til úr öðru starfi innan stofnunarinnar í nýtt starf.
Í ljósi framangreindra sjónarmiða yrði naumast talið að forstöðumaður hafi í krafti stjórnunarvalds síns heimild til þess að fela starfsmanni hvaða viðfangsefni sem er án auglýsingar. Þau sjónarmið sem skyldan til að auglýsa laus störf byggist á yrðu til næsta lítils ef unnt væri að gera starfsmanni að sinna nýjum viðfangsefnum sem væru verulega frábrugðin fyrri verkefnum hans bæði að eðli og umfangi, og þá einkum ef nýju verkefnin gerðu kröfu um að starfsmaður væri gæddur öðrum og ólíkum eiginleikum, t.d. með tilliti til reynslu og menntunar, en fyrri verkefni hans útheimtu.
Það leiðir af heimildum forstöðumanna til að afmarka hvaða einstöku störfum starfsmenn skuli gegna innan stofnunar að nauðsynlegt er að taka til þess sérstaka afstöðu hverju sinni hvort þau viðfangsefni sem starfsmanni sem fyrir er hjá stofnun eru falin séu þess eðlis að þau feli í reynd í sér nýtt starf sem telja verði laust í skilningi ákvæða laga nr. 70/1996 og reglna nr. 464/1996. Verður þá að horfa til þess hvernig forstöðumaður hefur ákveðið að skipuleggja og skilgreina þau verkefni sem hann felur einstökum starfsmönnum að sinna innan stofnunar. Hafi forstöðumaður til dæmis á annað borð ákveðið að einstakur starfsmaður skuli sinna tilteknum verkefnum innan stofnunar verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að slík verkefni feli í sér sjálfstætt starf í fyrrgreindum skilningi sem sé laust um leið og enginn ákveðinn einstaklingur hefur lögmætt tilkall til að gegna því. Ég tek fram að ég fæ ekki annað séð en að þær undanþágur sem gert er ráð fyrir frá almennri auglýsingaskyldu í starfsmannalögunum sjálfum og reglum fjármálaráðherra helgist af þessum sjónarmiðum, sbr. 2. mgr. 23. gr. og 24. gr. laganna, sbr. einnig 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, enda eru þær undantekningar að meginstefnu bundnar við tilvik þar sem annar einstaklingur gegnir í reynd starfinu en getur ekki sinnt því um stund.
Með vísan til þess sem að framan er rakið hef ég við athugun mína á kvörtun A, og þar með hvort þær athugasemdir sem þar koma fram um skyldu til auglýsingar eigi við rök styðjast, ákveðið að huga nánar að því hvernig verkefni deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar hjá sýslumannsembættinu á Blönduósi voru afmörkuð þegar ákveðið var án undangenginnar auglýsingar að tiltekinn starfsmaður sem fyrir var hjá embættinu skyldi gegna þeim.
3. Starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar hjá sýslumanninum á Blönduósi.
Aðdraganda máls A má rekja til þeirrar ákvörðunar dómsmálaráðherra að fela embætti sýslumannsins á Blönduósi að sjá um alla innheimtu sekta og sakarkostnaðar á landsvísu á grundvelli sérstakrar heimildar í 2. mgr. 70. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga. Ráðherra tilkynnti um þessa ákvörðun 3. nóvember 2005. Dómsmálaráðherra opnaði innheimtumiðstöð sekta og sakarkostnaðar á Blönduósi formlega 11. nóvember 2006 en ráða má af gögnum málsins að eiginleg starfsemi hafi hafist í apríl 2006. Var þá X ráðin deildarstjóri við innheimtu sekta og sakarkostnaðar, en auk hennar voru þrír aðrir starfsmenn ráðnir til þeirra verkefna sem í innheimtunni voru fólgin.
Tildrögum þess að X tók við stöðu deildarstjóra er lýst á þann veg í skýringum sýslumanns til mín að hún hafi komið að undirbúningi þess að embættið tæki við innheimtu sekta og sakarkostnaðar og að sýslumaður hafi farið þess á leit við hana upp úr áramótum 2005-2006 að hún tæki að sér deildarstjórn við innheimtu sekta. Segir þar jafnframt að X hafi samþykkt að taka að sér umrætt verkefni og skrifað undir ráðningarsamning við embættið sem SFR félagi. Mun hún jafnframt hafa fengið launalaust leyfi frá störfum lögreglumanns við embættið í eitt ár.
Ekki er annað að sjá en að sýslumaður hafi við áramótin 2005-2006 komist að þeirri niðurstöðu, með tilliti til þeirra nýju verkefna sem dómsmálaráðherra hafði falið embættinu, að nauðsynlegt væri að sérstakur starfsmaður hefði með höndum deildarstjórn við þau verkefni. Ákvað sýslumaður í kjölfarið að X skyldi veita innheimtumiðstöðinni forstöðu frá og með 1. febrúar 2006 og var henni samdægurs veitt launalaust leyfi í eitt ár frá störfum lögreglumanns. Að mínu áliti er ekki hægt að ætla annað en að ákvörðun sýslumanns um að veita X launalaust leyfi frá störfum lögreglumanns frá og með 1. febrúar 2006 hafi byggst á þeirri afstöðu hans að starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar hefði á þeim tíma orðið það mikið að umfangi að ógerlegt væri að X sinnti samhliða störfum lögreglumanns við embættið.
Í svörum sýslumanns til mín er í sjálfu sér ekki haldið fram að verkefni X hafi ekki falið í sér ákveðið starf í skilningi laga nr. 70/1996. Ég legg hins vegar þann skilning í skýringar sýslumanns að ástæða þess að hann hafi ekki talið tilefni til að auglýsa starfið hafi verið sú að hann hafi ekki talið það vera „laust“ í skilningi laga nr. 70/1996 og reglna nr. 464/1996. Þannig er í skýringabréfi sýslumanns til mín frá 17. mars 2007 rakið að X hafi gegnt lykilhlutverki við undirbúning og skipulagningu innheimtumiðstöðvar embættisins allt frá því að dómsmálaráðherra tók ákvörðun um að innheimtuverkefni skyldu flytjast þangað þar til endanlega var gengið frá tilhögun þeirra við embættið. Þá segir þar enn fremur að þegar unnið hafi verið að skipulagningu og undirbúningi innheimtumiðstöðvarinnar hafi ekki verið fyllilega ljóst hvort frekari og þá hversu miklar breytingar gætu orðið á starfssviði X. Samkvæmt skýringum sýslumanns mun reyndar ekki hafa komið í ljós hversu veigamikil verkefni X voru orðin með tilliti til stjórnunar og yfirsýnar fyrr en stofnun innheimtumiðstöðvarinnar var að komast á lokastig.
Samkvæmt ofangreindum skýringum var ekki með öllu ljóst þegar undirbúningur að stofnun innheimtumiðstöðvarinnar stóð yfir hversu umfangsmiklar breytingar hefðu orðið á störfum X við aðkomu hennar að umræddu verkefni frá þeim störfum sem hún hafði fyrir sem lögreglumaður við embættið. Miðað við þessar skýringar og atvik málsins fæ ég ekki séð að þau verkefni sem X annaðist á þessum tíma ásamt starfi sínu sem lögreglumaður hafi verið skilgreind sem sérstakt starf á vegum embættis sýslumannsins á Blönduósi. Í ljósi atvika málsins og skýringa sýslumanns verður hins vegar að ganga út frá því að starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar hafi verið nýtt starf í skilningi laga nr. 70/1996 og reglna nr. 464/1996 frá og með þeim tíma að X var veitt launalaust leyfi til að sinna því, enda lá þá fyrir sú afstaða sýslumanns að ekki væri gerlegt að sinna því starfi samhliða starfi lögreglumanns. Þarna var því ekki um að ræða að með þessu væru gerðar breytingar á verkefnum X sem lögreglumanns. Þá leiddi af þessari breytingu að gerður var nýr tímabundinn ráðningarsamningur við hana og um laun hennar í hinu nýja starfi fór eftir öðrum kjarasamningi heldur en verið hafði í starfi hennar sem lögreglumanns.
Þegar veitingarvaldshafi hefur, með þeim hætti sem sýslumaðurinn á Blönduósi gerði, skilgreint ákveðin verkefni innan stofnunar sem stofnað er til í kjölfar breytinga á rekstri stofnunar sem nýtt starf, hvort sem er vegna nýrra verkefna eða aukins umfangs þeirra, leiðir það að mínu áliti til þess að huga þarf að því hvort slíkt starf skuli auglýst í samræmi við þá skyldu sem stjórnvöld ríkisins bera til að auglýsa laus störf, sbr. 7. gr. laga nr. 90/1996 og reglur nr. 464/1996. Hér verður sem fyrr að líta til þeirra sjónarmiða sem þessi lagaskylda byggist á og rakin eru í kafla IV.2. hér að framan. Eins og þar segir miðar skyldan til að auglýsa störf öðrum þræði að því að tryggja vitneskju þeirra sem kunna að hafa áhuga fyrir starfinu um að starfið sé laust til umsóknar og þar með jafnræði þeirra til að keppa við aðra um veitingu starfsins. Með sama hætti er þessari skyldu ætlað að tryggja að stofnunum ríkisins standi jafnan til boða sem flestir umsækjendur um hvert starf og þær hafi þar með betri möguleika til að ráða hæfa starfsmenn til starfa í þágu ríkisins.
Af atvikum máls A verður ráðið að sýslumaður hafi ákveðið að stofna til nýs starfs hjá embættinu í því skyni að takast á við þau auknu verkefni sem dómsmálaráðherra ákvað að fela embættinu við innheimtu sekta og sakarkostnaðar. Í þessu sambandi verður að hafa í huga að verkefni þau sem embætti sýslumannsins tókst á hendur í kjölfar þess að dómsmálaráðherra fól því innheimtu sekta og sakarkostnaðar á landsvísu voru töluvert stærri að umfangi en þau verkefni sem embættið hafði haft fyrir á þessu sviði. Verkefnin voru áður á hendi 26 sýslumanns- og lögreglustjóraembætta á landinu. Þá er enn fremur ljóst að sá starfsmaður sem tók við stjórn innheimtustöðvar í kjölfar þessara breytinga hjá embættinu gerði það ekki á grundvelli þess starfs sem viðkomandi var í fyrir hjá embættinu heldur taldi sýslumaður nauðsynlegt að veita starfsmanninum ársleyfi frá því starfi sínu áður en hann tók við deildarstjórn innheimtumiðstöðvarinnar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið get ég ekki fallist á að sú tilvísun til 19. gr. laga nr. 70/1996 í skýringum sýslumanns til mín geti réttlætt frávik frá ákvæðum sömu laga um skyldu til að auglýsa laus störf. Það viðhorf kemur fram í skýringarbréfi sýslumannsins til mín, dags. 10. janúar 2007, að færa megi rök fyrir því að tilfærsla X í starfi uppfylli skilyrði 36. gr. laga nr. 70/1996. Í því sambandi tel ég rétt að minna á að ákvæði 36. gr. á einungis við um flutning á embættismanni úr einu embætti í annað embætti. Í ákvæðinu eða öðrum ákvæðum laganna er hins vegar ekki vikið að heimild stjórnvalda til að flytja mann úr embætti í almennt starf í þjónustu ríkisins. Í því sambandi verður að leggja áherslu á að réttarstaða embættismanna og almennra ríkisstarfsmanna er á ýmsan hátt ólík, sbr. álit mitt frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003.
Í ljósi þessa og þeirra sjónarmiða sem rakin eru hér að framan tel ég að umrætt starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar hafi verið laust í merkingu 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, enda ekki séð að nokkur hafi átt lagalegt tilkall til þess að gegna því. Þá er ljóst að undantekningar þær sem koma fram í 1.-3. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglnanna áttu ekki við.
Með hliðsjón af framangreindu er það niðurstaða mín að skylt hafi verið að auglýsa starfið laust til umsóknar samkvæmt reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Af þeirri ástæðu tel ég jafnframt að óheimilt hafi verið að ráða í starfið án undangenginnar auglýsingar þar sem öllum þeim sem áhuga höfðu á að sækja um starfið hefði verið gefinn kostur á að leggja fram umsókn.
V. Niðurstaða.
Það er niðurstaða mín að sýslumanninum á Blönduósi hafi borið skylda að lögum til að auglýsa starf deildarstjóra innheimtumiðstöðvar sekta og sakarkostnaðar sem starfrækt er við embætti sýslumannsins, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 1. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum. Því var óheimilt að ráða X í starfið eða fela henni það án undangenginnar auglýsingar.
Ekki verður séð að fyrir liggi dómar sem skeri úr um hvaða áhrif annmarkar af því tagi sem að framan greinir geti haft en í þessu tilviki átti m.a. sá sem bar fram kvörtunina við umboðsmann ekki kost á að sækja um starfið. Almennt séð verður hins vegar að telja að ef vikið er frá lagaskyldu um auglýsingu á lausum störfum sé um verulegan annmarka á ákvörðun að ræða. Af almennri dómaframkvæmd um ákvarðanir forstöðumanna í tengslum við ráðningu í opinber störf og að teknu tilliti til hagsmuna þess sem ráðinn hefur verið í starf tel ég þó ekki unnt að fullyrða hvort slíkir annmarkar eigi að hafa þau áhrif að gildandi ráðningarsamningur verði felldur úr gildi. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til sýslumannsins á Blönduósi að hann taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við ráðningu í störf á vegum embættisins og þá jafnframt við ráðstöfun á starfi deildarstjóra innheimtumiðstöðvarinnar við lok gildandi ráðningarsamnings þess sem gegnir því starfi.