Álit

I. Kvörtun

Hinn 18. október 2007 leitaði til mín A vegna málsmeðferðar ríkisstofnunarinnar X í tengslum við ráðningar í tvö störf sem hún sótti um hjá U-sviði vorið 2007. Annars vegar var um að ræða stöðu skrifstofustjóra og hins vegar stöðu fulltrúa á sviðinu. Í kvörtuninni kom fram að ekki hefði verið haft samband við þrjá meðmælendur sem A benti á í símtali við forstöðumann U-sviðs heldur hefði X haft samband við annan tilgreindan aðila sem A starfaði með á árunum 1989-1995. Hún taldi að X hefði byggt ákvörðun sína um ráðningu í störfin á sögusögnum og hentistefnu í stað þess að leita eftir upplýsingum um hana hjá þeim meðmælendum sem hún benti á.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. nóvember 2008.

II. Málavextir

Málavextir eru þeir að X auglýsti annars vegar stöðu skrifstofustjóra og hins vegar stöðu fulltrúa á U-sviði X á Starfatorgi [...] 2007. A sótti um störfin og átti í kjölfarið samskipti við forstöðumann U-sviðs símleiðis. Með tveimur bréfum, dags. 15. maí 2007, tilkynnti forstöðumaður U-sviðs X A að ekki hefði verið hægt að verða við umsóknum hennar. Hinn 7. júní 2007 óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ráðningu í störfin auk þess sem hún óskaði eftir upplýsingum um hvernig ráðningarferli hefði verið háttað. Rökstuðningur framkvæmdastjóra X er dagsettur 9. júlí 2007. Þar er greint frá því að 17 umsóknir hafi borist um starf skrifstofustjórans og hver hafi verið ráðinn í starfið. Þá er greint frá menntun viðkomandi, starfsreynslu við tölvur, tungumálafærni og því sem nefnt er persónuleg færni. Hliðstæðar upplýsingar eru í bréfinu um ráðningu í starf fulltrúans en 13 umsóknir bárust um það starf. Í bréfinu kemur fram að farið hafi verið nákvæmlega yfir allar umsóknir, einkum þær upplýsingar sem þar komu fram og vörðuðu þá þætti sem nefndir voru í auglýsingu. Í framhaldinu hafi verið óskað eftir meðmælum með umsækjendum og þeim sem komu til greina í störfin boðið í viðtal. Í kjölfarið hafi verið teknar ákvarðanir um ráðningar í störfin.

A skrifaði X á ný bréf, dags. 23. júlí 2007, þar sem fram kemur að í bréfinu frá 9. júlí 2007 hafi ekki verið gerð grein fyrir því hvaða ferli hafði verið viðhaft þegar tekin var ákvörðun um að hún kæmi ekki til greina í störfin og var ekki boðuð í viðtal. Hún óskaði því eftir upplýsingum um hvað lægi til grundvallar þeirri ákvörðun. Í svarbréfi framkvæmdastjóra X, dags. 22. ágúst 2007, segir svo:

„Hvorki lög né sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti leiða til að umsækjendur um störf hjá hinu opinbera eigi kröfu á að koma í atvinnuviðtal, sbr. álit umboðsmanns [A]lþingis nr. 3977/2003.

Annars vísa ég í rökstuðning í bréfi til þín frá 9. júlí 2007 og við hann er engu að bæta.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda

Í tilefni af erindi A ritaði ég X bréf, dags. 22. nóvember 2007, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að áður en ég tæki frekari ákvarðanir um athugun mína á kvörtun A, yrðu mér send afrit af öllum gögnum í tengslum við umræddar ráðningar, þ.á m. auglýsingar, umsóknir og fylgigögn með þeim, ásamt öllum upplýsingum sem kynni að hafa verið aflað um umsækjendur við undirbúning ákvarðananna og minnisblöð eða önnur gögn sem kynnu að hafa orðið til í ráðningaferlinu hjá X.

Ég óskaði þess einnig að mér yrðu veittar upplýsingar um hvort X hefði skráð hjá sér hvaða meðmælendur haft var samband við vegna ráðningar í störfin, um þær upplýsingar sem aflað var um umsækjendur við undirbúning ákvörðunarinnar og þá með hvaða hætti umræddar upplýsingar voru skráðar. Ef framangreindar upplýsingar hefðu verið skráðar óskaði ég einnig eftir að mér yrðu send afrit af umræddum gögnum. Hefðu upplýsingar borist [stofnuninni] án þess að þær hefðu verið skráðar óskaði ég þess að tekin yrði afstaða til þess hvort, og þá með hvaða hætti, slík málsmeðferð samræmdist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Ég óskaði einnig eftir upplýsingum um hvort X hefði leitað eftir upplýsingum um A frá utanaðkomandi aðilum, annað hvort þeim einstaklingum sem A benti á eða öðrum aðilum. Ef svo væri óskaði ég eftir upplýsingum um hvort það sem fram kom hjá viðkomandi aðila eða aðilum hefði haft úrslitaáhrif á það að A var ekki boðuð í viðtöl vegna ráðninga í störfin og þar með að umsókn hennar hefði ekki komið til frekari athugunar. Ef svo væri óskaði ég eftir upplýsingum um hvers vegna A hefði ekki verið veitt færi á að tjá sig um það sem fram kom hjá umræddum aðila eða aðilum og hvort [stofnunin] teldi þá málsmeðferð hafa verið í samræmi við kröfur 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ég tók fram í bréfi mínu til X að með bréfum, dags. 15. maí sl., hefði A verið tilkynnt um að ekki væri hægt að verða við umsóknum hennar. Ekki kæmi fram hvort eða hverjir hefðu verið ráðnir í umrædd störf en í bréfi X, dags. 9. júlí sl., kæmi fram að nafngreindir einstaklingar hefðu verið ráðnir í þau. Af þessu tilefni óskaði ég eftir upplýsingum um hvort X teldi að áðurnefnd bréf, dags. 15. maí sl., hefðu uppfyllt kröfur 20. gr. stjórnsýslulaga, annars vegar um birtingu ákvörðunar og hins vegar um leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. ákvæðisins. Svar framkvæmdastjóra X er dags. 14. desember 2007. Þar segir eftirfarandi fram:

„Í bréfi [...] [umboðsmanns] er óskað eftir upplýsingum um ráðningar í stöður skrifstofustjóra og fulltrúa á [U]-sviði [X].

Í umræddar stöður bárust samtals 30 umsóknir. Við úrvinnslu umsóknanna var meðal annars stuðst við meðmælabréf sem fylgdu umsóknum ásamt því að rætt var við meðmælendur sem umsækjendur höfðu tilgreint.

Auk þess var í nokkrum tilfellum haft samband við fyrrverandi vinnuveitendur umsækjenda þótt þeir hafi ekki verið nefndir sérstaklega sem meðmælendur. Samtöl fóru fram símleiðis og voru ekki skráð niður, enda höfðu þau ekki afgerandi áhrif á val umsækjenda í umrædd störf. [X] telur því að ekki hafi borið að skrá upplýsingarnar samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Eins og kemur fram í umsóknum [A] tilgreinir hún ekki meðmælendur. Í símtölum forstöðumanns [U]-sviðs við [A] um umsóknir hennar þá nefndi hún heldur ekki meðmælendur.

Vegna umsókna [A] var ítrekað reynt að hafa símasamband við síðasta vinnuveitanda hennar, [Y], en án árangurs.

Í fundargerð [...]nefndar [Y] dags. 10. apríl 2007, sem finna má á heimasíðu sveitarfélagsins, kemur fram að [A] hafi látið af starfi [við Z] fyrir lok [...]árs 2006-2007 vegna veikinda.

Þessar upplýsingar komu ekki fram í umsókn [A] um starfið né heldur í samtölum [A] og forstöðumanns [U]-sviðs.

Haft var samband við fyrrverandi yfirmann [A] á [Þ] vegna umsóknar hennar. Upplýsingar frá honum höfðu ekki úrslitaáhrif á það að [A] var ekki boðuð í viðtöl.

[X] er ljóst að í bréfum dagsettum 15. maí 2007 til [A] hefði átt að tilgreina nafn þess sem var ráðinn í starfið, og einnig að leiðbeina henni um heimild til þess að fá ákvarðanirnar rökstuddar, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Meðfylgjandi eru umbeðin gögn um stöður skrifstofustjóra og fulltrúa við [X) sem voru auglýstar [...] 2007.“

Með bréfi, dags. 27. desember 2007, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf framkvæmdastjóra X. Í kjölfarið ritaði ég X á ný bréf, dags. 18. febrúar 2008, þar sem ég rakti m.a. að í svari X til mín kæmi m.a. fram að meðmælendur hefðu ekki verið tilgreindir í umsóknum A og að í símtölum forstöðumanns U-sviðs við hana um umsóknir hennar hefði hún ekki nefnt meðmælendur. Einnig hefði ítrekað verið reynt að hafa símasamband við síðasta vinnuveitanda hennar, án árangurs. Jafnframt kæmi fram í svarinu að í fundargerð [...]nefndar Z, dags. [...] 2007, sem finna mætti á heimasíðu [...], kæmi fram að A hefði látið af starfi [við] Z fyrir lok [...]árs 2006-2007 vegna veikinda. Þessar upplýsingar hefðu ekki komið fram í umsókn A um starfið eða í samtölum A og forstöðumanns U-sviðs. Ég óskaði því eftir, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að X veitti mér nánari upplýsingar og skýringar á eftirfarandi:

„1. Eins og rakið er í kvörtun [A] og svari [X] til mín kemur fram að [A] hafi rætt í símann við forstöðumann [U]-sviðs í tengslum við umsóknir hennar. Í kvörtun hennar til mín kemur fram að í þeim samtölum hafi hún gefið upp þrjá meðmælendur, sem hún tilgreinir. Í svörum [X] til mín kemur hins vegar fram að hún hafi ekki gefið upp meðmælendur í áðurnefndum símtölum. Ég óska því eftir að mér verði veittar upplýsingar um hvað fór fram í umræddum samtölum og hvort þær upplýsingar sem þar komu fram hafi verið skráðar. Ef framangreindar upplýsingar voru skráðar óska ég einnig eftir að mér verði send afrit af umræddum gögnum. Hafi upplýsingarnar ekki verið skráðar óska ég þess að tekin verði afstaða til þess hvort, og þá með hvaða hætti, slík málsmeðferð samræmist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

2. Í svari [X] til mín er það rakið að [X] hafi upplýsingar úr fundargerð [...]nefndar [Z], dags. [...] 2007, þar sem fram komi að [A] hafi látið af starfi [við Z] fyrir [...]lok [...]ársins 2006-2007 vegna veikinda, sbr. það sem rakið er að framan. Ég fæ ekki annað ráðið af svari [X] til mín en að umræddar upplýsingar hafi legið fyrir áður en ráðið var í þau störf sem [A] sótti um hjá [X]. Ég óska því einnig eftir upplýsingum um hvort sá skilningur minn sé réttur. Ef svo er óska ég einnig eftir upplýsingum um hvers vegna þessar upplýsingar voru dregnar inn í málið og hvort það sem fram kemur í áðurnefndri fundargerð hafi haft áhrif á að [A] hafi ekki verið boðuð í viðtöl vegna ráðninga í áðurnefnd störf. Ég óska einnig eftir upplýsingum um hvort [X] hafi aflað nánari upplýsinga um umrædd veikindi [A], annað hvort frá henni eða öðrum aðilum, sbr. kröfur 10. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá óska ég eftir afstöðu [X] til þess hvort borið hafi að gefa [A] kost á að tjá sig um þessar upplýsingar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, að því marki sem þær voru dregnar inn í málið áður en ákvörðun var tekin.

3. Eftir að hafa farið yfir auglýsingar [X] um þau störf sem [A] sótti um fæ ég ekki annað séð en að menntun hennar og starfsreynsla hafi verið í samræmi við þær kröfur sem gerðar voru í umræddum auglýsingum. Ég get jafnframt ekki ráðið af umsóknum annarra umsækjenda um störfin eða yfirlitum um umsækjendur um hvort starf, sem fylgdi svari [X] til mín, hvað hafi ráðið því hvaða einstaklingar voru boðaðir í viðtal og hvers vegna [A] var ekki í þeim hópum. Í svari [X] til mín kemur hvergi fram með beinum hætti hvað réði því hvaða einstaklingar voru boðaðir í viðtal og hvers vegna [A] var ekki þar á meðal. Hins vegar er tekið fram að upplýsingar sem fram komu í símtali við fyrrverandi vinnuveitanda [A] á [Þ] hafi ekki haft úrslitaáhrif á það að [A] var ekki boðuð í viðtöl. Ég óska því eftir að [X] upplýsi mig um hvað leiddi til þess að [A] var ekki meðal þeirra sem voru boðaðir í viðtöl vegna umræddra starfa.

4. Ég óska að lokum eftir að [X] veiti mér upplýsingar um hvaða einstaklingar voru boðaðir í viðtöl um hvort starf um sig. Í þessu sambandi óska ég sérstaklega eftir að í svarinu komi fram menntun og starfsreynsla hvers umsækjenda auk annarra þátta sem kunna að hafa haft áhrif á þá ákvörðun að ákveðið var að boða viðkomandi í viðtal.“

Hinn 10. mars 2008 barst mér svar framkvæmdastjóra X, dags. 7. mars 2008, og var það svohljóðandi:

„Í bréfi[..] [umboðsmanns] er óskað eftir upplýsingum um ráðningar í stöður skrifstofustjóra og fulltrúa sem báðar eru á [U]-sviði við [X].

Forstöðumaður [U]-sviðs ræddi tvisvar við [A] í síma á þeim tíma sem umsóknarfresturinn varði. Í fyrra tilvikinu hafði [A] samband til þess afla sér upplýsinga um umrædd störf einkum þó starf skrifstofustjóra. Í síðara samtalinu hafði forstöðumaður frumkvæði að því að benda [A] á að verkefni fulltrúa væru þess eðlis að þau gerðu ekki kröfu um nám á meistarastigi. [A] samþykkti þau sjónarmið og vildi láta umsókn sína varða starf skrifstofustjóra. Forstöðumaður óskaði ekki eftir því að [A] drægi umsókn sína formlega til baka, þ.e. með skriflegum hætti, þess vegna bárust henni svarbréf varðandi bæði störfin. Í hvorugu þessara símtala gaf [A] upp upplýsingar um meðmælendur.

Þessi símtöl voru ekki skráð niður með formlegum hætti, enda höfðu þau ekki afgerandi áhrif á val umsækjenda í umrædd störf. [X] telur því að ekki hafi borið að skrá upplýsingarnar samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Það er réttur skilningur að upplýsingar úr fundargerð [Y] lágu fyrir áður en ráðið var í umrædd störf. Umrædda fundargerð sá forstöðumaður á heimasíðu [Y] þegar hann var að leita sér upplýsinga um það hverjir sætu í [...]nefnd [Y] eftir að ekki hafði tekist að ná sambandi við [Y] til þess að afla meðmæla.

Það er ítrekað að [A] nefndi aldrei sín veikindi við forstöðumann [U]-sviðs í þeirra samtölum. Forstöðumanni þótti ekki viðeigandi að leita eftir upplýsingum um veikindin þar sem [A] sá ekki ástæðu til að ræða þau að fyrra bragði. [X] leitaði því ekki eftir upplýsingum um heilsufar [A] hjá henni sjálfri né heldur hjá öðrum aðilum. Þær upplýsingar sem fram komu í fundargerð [...]nefndar [Y], þess efnis að [A] léti af störfum vegna veikinda, urðu til þess að hún var ekki boðuð í viðtöl.

Ákvörðun um það hverjir yrðu boðaðir í viðtöl var tekin á grundvelli gagna frá umsækjendum og umsögnum frá meðmælendum, upplýsingar í umræddri fundargerð höfðu fyrrgreind áhrif á þá ákvörðun í tilviki [A].

Eftirtaldir einstaklingar voru kallaðir í viðtöl vegna ráðningar í starf skrifstofustjóra: [...]

Eftirtaldir einstaklingar voru kallaðir í viðtöl vegna ráðningar í starf fulltrúa: [...]

Eins og áður er sagt voru það umsóknir þ.e. gögn frá umsækjendum og umsagnir sem réðu því hvaða einstaklingar voru boðaðir í viðtöl.

[X] mun í framtíðinni leitast við að fylgja betur góðum stjórnsýsluháttum við ráðningar í störf.“

Í bréfinu kom fram að tveir umsækjendur hefðu verið kallaðir í viðtal vegna starfs skrifstofustjóra og þar af var annar sá sem var ráðinn. Vegna starfs fulltrúa var aðeins sá sem var ráðinn kallaður í viðtal.

Með bréfi, dags. 10. mars 2008, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf framkvæmdastjóra X. Ég ítrekaði bréf mitt til A með bréfi, dags. 4. apríl 2008, og bárust mér athugasemdir hennar með bréfi, dags. 18. apríl s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Álitaefni það sem uppi er í máli þessu lýtur að því hvort málsmeðferð X vegna ráðninga í störf skrifstofustjóra og fulltrúa á [U]-sviði X vorið 2007 hafi verið í samræmi við lög.

Athugun mín hefur nánar tiltekið annars vegar beinst að því hvort X hafi á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 átt að afla frekari upplýsinga um ástæður þess að A var veitt veikindaleyfi í fyrra starfi áður en tekin var ákvörðun um að boða hana ekki í viðtal, og þá einnig hvort í því sambandi hafi verið brotinn á henni andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga með því að veita henni ekki færi á að tjá sig um upplýsingar sem lagðar voru til grundvallar því að hún kæmi ekki til greina í störfin sem hún sótti um. Athugun mín hefur hins vegar beinst að því hvort X hafi í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 gætt að skráningu upplýsinga sem veittar voru munnlega af umsagnaraðilum.

2. Lagagrundvöllur málsins.

[...]

Samkvæmt framansögðu verður að ganga út frá því að störf skrifstofustjóra og fulltrúa á U-sviði X séu störf í þjónustu ríkisins í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Samkvæmt 1. gr. þeirra taka þau til hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf. Samkvæmt þágildandi lögum [...] taldist [forstöðumaður] X veitingarvaldshafi við ráðningar í þessi störf við X og bar því ábyrgð og skyldur sem slíkur, þ.á m. á því að starfsmenn X sem í hans umboði tóku ákvarðanir um ráðningar færu að lögum í þeim störfum sínum.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 taka lögin til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þau gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum sagði að í lögfræðinni hefðu ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla slíkar ákvarðanir undir gildissvið þeirra. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Því bar að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við ráðningu í störfin.

3. Andmælaréttur umsækjanda við ráðningu í starf.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í reglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.) Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber veitingarvaldshafa almennt að eigin frumkvæði og áður en ákvörðun er tekin um ráðningu í opinbert starf að veita umsækjanda færi á því að kynna sér upplýsingar, sem það hefur aflað um viðkomandi og honum er ekki kunnugt um, enda hafi þær upplýsingar verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og séu umsækjandanum í óhag, og gefa honum ráðrúm til að tjá sig um þær. Ekki skiptir máli þótt aðila sé kunnugt um að upplýsingarnar séu til, heldur á reglan við ef honum er ókunnugt um að umrædd gögn og upplýsingar séu komin fram í máli hans, þannig að til greina komi að byggt verði á þeim í málinu. Auk þess að vekja traust aðila máls og almennings á málsmeðferð stjórnsýslunnar er þessari reglu ætlað að tryggja eftir fremsta megni efnislega rétta niðurstöðu í stjórnsýslumáli, sbr. álit mitt frá 11. mars 2002 í máli nr. 3306/2001.

Að sama marki stefnir rannsóknarregla stjórnsýsluréttarins en samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi sem þarf að taka afstöðu til þess hver skuli ráðinn til að gegna opinberu starfi að sjá til þess að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðunin er tekin. Í þessu felst m.a. að tryggja verður að viðhlítandi upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem stjórnvaldið telur að eigi að hafa þýðingu við samanburð milli hæfra umsækjenda.

Almennt er það á valdi viðkomandi stjórnvalds að ákveða með hvaða hætti það upplýsir mál. Aðferðirnar verða þó að vera til þess fallnar að varpa nægu ljósi á þau atriði sem skipta máli. Þegar ráðið er í opinbert starf kunna umsóknir og fylgigögn með þeim auk annarra gagna sem aflað er af hálfu stjórnvaldsins að veita nægar upplýsingar svo unnt sé að taka ákvörðun í málinu út frá þeim forsendum sem byggt er á án þess að umsækjendur séu boðaðir til viðtals. Veitingarvaldshafi verður þó að hafa í huga að ákvörðun um að boða umsækjanda ekki í viðtal hefur í reynd í för með sér að hlutaðeigandi kemur ekki til frekara mats við ráðningu. Slík ákvörðun felur því að öllu jöfnu í sér endanlegar lyktir ráðningarmatsins fyrir þann umsækjanda sem ekki er boðaður í viðtal. Þrátt fyrir að lög eða sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti leiði ekki til þess að gerð sé almenn krafa um að allir umsækjendur séu boðaðir í atvinnuviðtal áður en ákvörðun er tekin um ráðningu, sbr. álit mitt frá 15. júlí 2005 í máli nr. 3977/2003, getur hins vegar í sumum tilvikum verið þörf á því að afla frekari upplýsinga frá umsækjanda til þess að ákvörðun um val á milli umsækjenda í viðtöl teljist nægjanlega upplýst. Þegar einungis þeir umsækjendur sem helst koma til greina eru kallaðir í viðtal þarf undirbúningur ákvörðunar um ráðningu og þar með val úr hópi umsækjenda jafnframt að byggjast á viðhlítandi athugun á fyrirliggjandi gögnum um umsækjendur að teknu tilliti til lögmætra og málefnalegra sjónarmiða.

Í bréfi framkvæmdastjóra X, dags. 7. mars sl., kemur fram að upplýsingar úr fundargerð [...]nefndar Z, dags. [...] 2007, sem birt var á heimasíðu Y, hafi leitt til þess að A var ekki boðuð í viðtal og þar með þótti hún ekki koma til greina í þau störf sem hún sótti um. Í fundargerðinni segir svo: „Starfslokasamningur hefur verið gerður við [A] með gildistíma frá [...]2007 og hefur henni verið veitt veikindaleyfi fram að þeim tíma.“

Af framangreindu er ljóst að upplýsingar um að A hefði verið veitt veikindaleyfi í sínu fyrra starfi höfðu verulega þýðingu um niðurstöðu málsins fyrir hana og voru metnar henni í óhag. Ég fæ ekki séð að henni hafi verið kunnugt um að X hafi haft þessar upplýsingar undir höndum eða ætlað að ljá þeim vægi. Ég fæ heldur ekki séð að X hafi getað dregið efnislegar ályktanir af þessum almennu upplýsingum um heilbrigði hennar eða hæfni til að takast á hendur þau störf við X sem hún sótti um. Þá liggur fyrir að X aflaði ekki frekari upplýsinga frá henni eða öðrum um ástæður þess að henni var veitt veikindaleyfi og að henni var ekki veitt færi á að tjá sig um þessar upplýsingar eða koma á framfæri skýringum eða viðbótarupplýsingum, s.s. læknisvottorði. Í skýringarbréfi X frá 7. mars sl. kemur fram að forstöðumanni hafi ekki þótt viðeigandi að leita eftir upplýsingum um veikindin þar sem A hafi ekki séð ástæðu til að ræða þau að fyrra bragði. Af því tilefni tel ég rétt að taka fram að ef það er afstaða veitingarvaldshafa að upplýsingar um veikindi umsækjenda eigi að hafa vægi við ákvörðun um val á milli þeirra í viðtöl verða, hvað sem líður sjónarmiðum um hvað á við og hvað ekki, að liggja fyrir fullnægjandi upplýsingar um veikindin til þess að forsendur séu til þess að byggja á slíkum atriðum við ákvarðanatökuna.

Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að X hafi, áður en ákvörðun var tekin um hvort A kæmi til greina í umrædd störf og veittur kostur á viðtali, borið að kynna henni að X hefði undir höndum upplýsingar um að henni hefði nýlega verið veitt veikindaleyfi, og gefa henni kost á að tjá sig um þær. Þar sem það var ekki gert er það niðurstaða mín að málsmeðferð X hafi ekki samrýmst 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti. Ég legg líka áherslu á að þarna voru af hálfu X, að eigin frumkvæði, dregnar inn í afgreiðslu málsins upplýsingar um atriði sem að lögum geta hugsanlega talist viðkvæmar persónuupplýsingar. Þessar upplýsingar voru án frekari athugunar og án þess að hlutaðeigandi gæfist kostur á að koma að skýringum látnar ráða niðurstöðu gagnvart umsækjanda um opinbert starf. Þeim málsmeðferðarreglum sem kveðið er á um í stjórnsýslulögum er ætlað að tryggja réttaröryggi borgaranna, og þá líka umsækjenda um opinber störf, í samskiptum þeirra við stjórnvöld. Ég tel verulega brýnt að þess sé gætt af hálfu þeirra sem koma að ráðningum í opinber störf að þar séu ekki dregnar inn upplýsingar af því tagi sem gert var í þessu máli án þess að viðkomandi fái tækifæri til að skýra málið og koma að athugasemdum. Það er síðan sjálfstætt atriði sem taka þarf afstöðu til hvort umsækjandi um starf hjá ríkinu hafi nauðsynlegt heilbrigði, andlegt og líkamlegt, til þess að gegna þeim starfa sem hverju sinni er um að ræða, eins og það er orðað í 3. tölul. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

4. Skylda X til að skrá upplýsingar um málsatvik.

Við undirbúning að töku ákvörðunar um ráðningu í opinbert starf ber stjórnvöldum að gæta 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Þar kemur fram að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.

Eins og tekið var fram í athugasemdum við þetta ákvæði í því frumvarpi sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 er regla þessi í eðli sínu málsmeðferðarregla og vísar einkum til þess þegar stjórnvöld afla upplýsinga og rannsaka mál, en það getur oft gerst með óformlegum hætti, í viðtölum og jafnvel símtölum. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3032.) Við lögfestingu stjórnsýslulaga var á því byggt að stjórnvöldum væri í slíkum tilvikum skylt að rita minnisblað um upplýsingar sem fram kæmu hjá aðila máls og ekki væri að finna í öðrum gögnum þess, að því tilskildu að þær hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn þess. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3296.) Þrátt fyrir þetta var verulegur misbrestur á því að stjórnvöld hér á landi gættu þess að skrá niður slíkar upplýsingar eða aðrar sem þau öfluðu munnlega og höfðu þýðingu fyrir úrslit máls. Ákvæði 23. gr. upplýsingalaga var því í senn ætlað að treysta þessa reglu í sessi og einnig að koma í veg fyrir að stjórnvöld fari í kringum málsmeðferðareglur stjórnsýsluréttarins og upplýsingalög með því að koma því svo fyrir að stjórnsýslumál og einstakir veigamiklir þættir þeirra séu eingöngu afgreiddir á grundvelli munnlegra upplýsinga þannig að ekki séu til nein „gögn“ um viðkomandi mál eða atriði. Regla 23. gr. upplýsingalaga og tilvist þeirra skráðu upplýsinga sem þar er fjallað um hefur því bæði þýðingu gagnvart því að reglur stjórnsýslulaganna sem og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins verði réttilega framkvæmdar og einnig að almenningur geti notið upplýsingaréttar síns ef hann tekur til viðkomandi gagna.

Telji stjórnvald nauðsynlegt að hafa samband við þá sem umsækjendur um störf vísa til sem meðmælenda eða umsagnaraðila vegna fyrri starfa þeirra verður að ætla að það sé byggt á því að stjórnvaldið telji þörf á slíku sem lið í rannsókn málsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Það við hverja er rætt og þar með hverja af þeim sem umsækjandi hefur vísað til hefur ekki verið rætt við eru sjálfstæðar upplýsingar um málsatvik sem geta haft verulega þýðingu þegar kemur að því að leggja mat á hvort réttilega hefur verið staðið að undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í starfið og hvað hafi í reynd ráðið efnislega niðurstöðu í málinu.

Í þessu sambandi verður að hafa í huga að aðila máls er í stjórnsýslulögum tryggður annars vegar upplýsingaréttur samkvæmt 15. gr., þ.e. rétturinn til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða, og hins vegar andmælaréttur samkvæmt 13. gr. Þessi réttur miðar meðal annars að því að málsaðili geti leiðrétt fram komnar upplýsingar og komið að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í málinu. Í því samhengi sem hér um ræðir kann umsækjandi m.a. að hafa hagsmuni af því að vísa til atriða sem geta dregið úr gildi eða vægi umsagnar frá tilteknum aðila eða benda á aðra aðila sem hann telur að hafi betri forsendur til að meta þá þætti sem umsögnin lýtur að. Þá stuðlar upplýsingarétturinn einnig að því að málsaðili geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Jafnframt ber að hafa í huga að athugun stjórnvalds við veitingu opinberra starfa miðar almennt að því að upplýsa hver umsækjenda verði talinn hæfastur til að gegna viðkomandi starfi. Af því leiðir að þegar aflað er upplýsinga sem geta haft afgerandi þýðingu fyrir úrlausn málsins verður að gera nokkrar kröfur til þess að samræmis sé gætt við upplýsingaöflunina þannig að stjórnvaldinu sé unnt að leggja mat á umsækjendur út frá hliðstæðum forsendum. Forsenda þess að umsækjandi um starf hjá hinu opinbera fái notið þessa réttar síns að því er varðar þá upplýsingaöflun sem stjórnvaldið framkvæmir með samtölum við meðmælendur og umsagnaraðila, og að unnt sé að staðreyna hvort stjórnvald hafi gætt samræmis við upplýsingaöflunina, er að skráningarskylda 23. gr. upplýsingalaga sé virt. Leiki vafi á því hvort upplýsingarnar hafi verulega þýðingu ber að skrá þær niður, sbr. álit mitt frá 2. júní 2003 í máli nr. 3680/2002 og sjá einnig til hliðsjónar Páll Hreinsson: Upplýsingalögin, kennslurit. Reykjavík, 1996, bls. 52.

Í þessu máli er einmitt uppi sú aðstaða að þegar gengið er eftir því hjá stjórnvaldinu hvort upplýsingar liggi fyrir um það við hverja af meðmælendum eða umsagnaraðilum um umsækjendur er sóttu um störfin tvö hafi verið rætt og hvað hafi komið fram í þessum samtölum er svarið það að umrædd símtöl hafi ekki verið skráð niður með formlegum hætti. Í bréfi framkvæmdastjóra X til mín, dags. 14. desember 2007, kemur fram að við úrvinnslu starfsumsókna hafi meðal annars verið stuðst við meðmælabréf sem fylgdu umsóknunum, ásamt því að rætt hafi verið við meðmælendur sem umsækjendur höfðu tilgreint. Þá hafi í nokkrum tilfellum verið haft samband við fyrrverandi vinnuveitendur umsækjenda þótt þeir hafi ekki verið nefndir sérstaklega sem meðmælendur. Samband hafi verið haft við fyrrverandi yfirmann A á Þ, en upplýsingar frá honum hafi ekki haft úrslitaáhrif á ákvörðun um að boða hana ekki í viðtal. Í bréfinu segir síðan að samtöl hafi farið fram símleiðis, en ekki verið skráð niður „enda höfðu þau ekki afgerandi áhrif á val umsækjenda í umrædd störf“. Telur X að þar með hafi ekki borið að skrá upplýsingarnar samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga.

Í bréfi framkvæmdastjóra X, dags. 7. mars 2008, kemur hins vegar fram að ákvörðun um hverjir yrðu boðaðir í viðtöl hafi verið tekin á grundvelli gagna frá umsækjendum og umsagna frá meðmælendum. Í tilviki A hafi það þó verið upplýsingar úr fundargerð [...]nefndar Z sem hafi ráðið því að hún var ekki boðuð í viðtal. Einnig segir í rökstuðningi sem X sendi A 9. júlí 2007 að í framhaldi af yfirferð yfir allar umsóknir hafi verið „óskað eftir meðmælum með umsækjendum og þeim sem komu til greina í starfið boðið í viðtal. Í kjölfarið var tekin ákvörðun um ráðningu.“

Af þessu verður ekki annað ráðið en að þeir sem unnu að undirbúningi ráðningarinnar af hálfu X hafi talið að umsóknargögnin ein og sér væru ekki fullnægjandi til þess að taka ákvörðun um við hverja úr hópi umsækjenda ætti að ræða og þar með hverjir kæmu helst til greina. Símtölin við meðmælendur og umsagnaraðila hafi því verið liður í því að bæta þar úr og leggja grunn að ákvörðun um við hverja yrði rætt.

Ég tel ekki unnt miðað við fyrirliggjandi gögn málsins og skýringar X að útiloka að upplýsingar sem aflað var með símtölum við umsækjendur hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í merkingu 23. gr. upplýsingalaga. Af því leiðir að ég tel að X hafi borið að sinna skráningarskyldu samkvæmt því lagaákvæði að því er varðar upplýsingar um við hvaða meðmælendur og umsagnaraðila var rætt og hvað þar kom fram um atriði sem byggt var á þegar tekin var afstaða til umsóknanna, þ.m.t. við hverja úr hópi umsækjenda yrði rætt. Ég tel að X hafi ekki fullnægt þeim kröfum sem leiða af 23. gr. upplýsingalaga um þetta atriði.

5. Skráning upplýsinga um afturköllun starfsumsóknar.

Í bréfi framkvæmdastjórans frá 7. mars 2008 segir að í símtali forstöðumanns U-sviðs og A hafi komið fram að hún hafi viljað einskorða umsókn sína við starf skrifstofustjóra, þ.e. falla frá umsókn um starf fulltrúa. Hins vegar hafi forstöðumaðurinn ekki óskað eftir því að A drægi umsókn sína til baka með skriflegum hætti og því hafi henni verið send svarbréf varðandi bæði störfin. Þessi símtöl hafi ekki verið skráð niður með formlegum hætti, enda hafi þau ekki haft afgerandi áhrif á val umsækjenda í störfin. Í bréfi til mín, dags. 18. apríl, segist A hins vegar ekki hafa dregið umsóknina til baka.

Hvað sem líður misræmi í staðhæfingum málsaðila um hvort umsóknin hafi verið afturkölluð leiðir af 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að ef umsækjandi um opinbert starf afturkallar umsókn sína munnlega ber stjórnvaldinu sem tekur ákvörðun um ráðningu að skrá hjá sér upplýsingar um það, enda felur afturköllun í sér lyktir máls varðandi þann tiltekna umsækjanda og upplýsingar um þær hafa þar af leiðandi verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Auk þess er ljóst af atvikum málsins að það telst til vandaðra stjórnsýsluhátta að fara fram á að afturköllun umsóknar berist skriflega svo að ekki leiki vafi á því hver vilji umsækjanda er.

Í ljósi þessa er það niðurstaða mín að málsmeðferð X hafi ekki samrýmst 23. gr. upplýsingalaga að þessu leyti.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreindra sjónarmiða er það niðurstaða mín að X hafi við meðferð máls A borið skylda til þess, sbr. ákvæði 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kynna A að X hefði dregið inn í málið upplýsingar sem komu fram í fundargerð [...]nefndar Z, dags. [...] 2007, og gefa henni kost á að tjá sig um þær.

Þá er það einnig niðurstaða mín að á hafi skort að upplýsingar um við hverja var rætt sem meðmælendur og umsagnaraðila vegna umsókna um starfið, hvað kom fram hjá þeim og einnig það sem fram kom í símtali A og forstöðumanns U-sviðs hafi verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt hefði verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að fara fram á skriflega afturköllun umsóknar.

Með hliðsjón af eðli þeirra ákvarðana sem um ræðir í þessu máli og með tilliti til hagsmuna þeirra sem ráðnir voru í störfin tel ég, að virtum hefðbundnum viðhorfum um þetta atriði í íslenskum rétti, að framangreindir annmarkar á málsmeðferð X við ráðningar í umrædd störf leiði ekki til ógildingar á þeim ákvörðunum. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til X að X taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við veitingu opinberra starfa.

Hér er uppi sú aðstaða að umsækjandi um opinbert starf hefur leitað til umboðsmanns Alþingis og það er álit umboðsmanns að hlutaðeigandi stjórnvald hafi ekki fylgt tilteknum ákvæðum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga við meðferð á máli umsækjandans. Það haggi hins vegar ekki gildi ráðninganna og þar með sé ekki tilefni til þess að umboðsmaður beini tilmælum til stjórnvaldsins um að taka málið til meðferðar að nýju. Eina úrræði umboðsmanns er því að beina tilmælum til stjórnvaldsins um að fylgja betur umræddum lagareglum framvegis. Ég fæ því iðulega þá spurningu frá þeim sem í hlut á hvort stjórnvaldið sé þá laust allra mála og það skipti í raun engu máli þótt það hafi ekki fylgt lögum við meðferð á máli hans. Ég get að vísu bent viðkomandi á að hann geti leitað til dómstóla og sett fram kröfu um bætur. Raunin er hins vegar sú að í fæstum tilvikum, sérstaklega þegar umsækjendur um opinber störf eiga í hlut, getur viðkomandi sýnt fram á fjárhagslegt tjón vegna þeirra annmarka sem voru á meðferð stjórnvaldsins á máli hans. Lagagrundvöllur fyrir miskabótum er sjaldnast fyrir hendi. Ég hef valið að láta þessara sjónarmiða getið þegar ég lýk umfjöllun minni um þetta mál og rifja upp að því hefur áður verið hreyft af hálfu umboðsmanns Alþingis að ástæða kunni að vera til þess að Alþingi setji í lög ákvæði um viðurlög gagnvart stjórnvöldum, t.d. um bótagreiðslur, þegar þau fylgja ekki réttum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins við úrlausn á málum borgaranna. Slíkt væri einnig liður í því að auka aðhald með því að stjórnsýslan fylgi þeim lögum sem Alþingi hefur sett um störf hennar. Ég hef því ákveðið í samræmi við 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tilkynna Alþingi og forsætisráðherra, sem fer með málefni er lúta að stjórnarfari og þar með almenna framkvæmd stjórnsýslulaga, sbr. 1. tölul. 2. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007, um þetta álit mitt.