Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til forsætisráðherra, dags. 24. nóvember 2008:

„Hinn 28. október sl. átti ég fund með fulltrúum ráðuneytis yðar, viðskiptaráðuneytisins og forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Fundurinn var haldinn að minni beiðni þar sem ég taldi nauðsynlegt að koma á framfæri við fulltrúa stjórnvalda áhyggjum sem ég hefði vegna stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Ég hafði þá í huga að umboðsmanni Alþingis er lögum samkvæmt ætlað að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkisins og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Umboðsmanni er líka sérstaklega falið að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti.

Á fundinum lýsti ég tilefni hans af minni hálfu. Nú hefði það gerst að Alþingi hefði með lögum nr. 125/2008 falið stjórnsýslunni viðamiklar heimildir til inngrips í starfsemi íslenskra fjármálafyrirtækja sem jafnframt væru til þess fallnar að hafa veruleg áhrif á stöðu og eignir einstaklinga og fyrirtækja, bæði hér á landi og erlendis. Þá væri fram komið að samhliða þessu hefðu stjórnvöld þegar komið að eða ráðgert að koma að ýmsum málum sem hefðu verulega þýðingu bæði fyrir fjárhag og velferð borgaranna og rekstur fyrirtækja í landinu. Hér skipti því miklu máli að skýrt væri bæði gagnvart þeim sem kæmu að þessum verkefnum og hinum almenna borgara hvað væri hluti af stjórnsýslu ríkisins og lyti tilheyrandi reglum, þ.m.t. réttaröryggisreglum, og hvað verkefni einkaaðila. Ég tók fram í upphafi fundarins að eftir að hafa fylgst með þeim upplýsingum sem tiltækar hefðu verið um störf stjórnsýslunnar að þessum verkefnum frá því að lög nr. 125/2008 voru samþykkt, sem hefði að vísu mest verið í formi almennra frétta í fjölmiðlum og upplýsinga á heimasíðum stjórnvalda, hefðu vaknað hjá mér áhyggjur sem gæfu tilefni til þess að óska eftir nánari upplýsingum frá þeim sem færu með yfirstjórn þessara mála fyrir hönd stjórnsýslunnar og jafnframt að koma á framfæri ábendingum um tiltekin atriði sem ég teldi rétt að hugað yrði að sem allra fyrst.

Þar sem fram hafði komið að forsætisráðuneytið hefði ráðið sérstakan starfsmann til að samhæfa störf stjórnvalda að þessum málum beindi ég ósk minni um þennan fund til þess ráðuneytis. Ég tók fram þegar ég óskaði eftir fundinum að mér væri ljóst að viðfangsefni þeirra sem komið hefðu að þessum málum fyrir hönd stjórnvalda hefðu eftir að lög nr. 125/2008 voru samþykkt verið ærin en nú væru ákveðin kaflaskil þar sem umsókn um lán frá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum hefði verið lögð fram og ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um ráðstöfun á eignum gömlu bankanna hefðu verið birtar.

Á fundinum fór ég yfir og afhenti minnisblað sem ég hafði tekið saman þar sem sérstaklega var fjallað um 12 tölusetta liði. Þar var í upphafi vísað til fimm efnisatriða og reglna af vettvangi stjórnsýsluréttarins sem væru í reynd samnefnari fyrir þær áhyggjur sem ég hefði. Þessar reglur væru: Málefnaleg og forsvaranleg stjórnsýsla, hæfisreglur, jafnræðisreglur, rannsóknarreglan og skaðabótaskylda ríkisins. Þeir 12 liðir sem ég tók upp á fundinum voru settir fram í formi punkta á minnisblaðinu. Ég tel hins vegar rétt að umorða þá lítillega og koma þannig að hluta þeirra skýringa sem fylgdu með þeim á fundinum en þau atriði sem ég taldi þar rétt að vekja athygli voru eftirfarandi:

1. Þrátt fyrir ákvæði laga nr. 125/2008 um að ákvæði IV.–VII. kafla stjórnsýslulaga gildi ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku Fjármálaeftirlitsins samkvæmt 5. gr. laganna, verður að gæta þess að aðrar reglur stjórnsýslulaga og óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins gilda áfram. Undanþágan á bara við um ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sjálfs.

2. Frásagnir og tilkynningar sem stjórnvöld senda frá sér, birta, t.d. á heimasíðum, eða yfirlýsingar í fjölmiðlum verða að vera efnislega réttar og styðjast við fullnægjandi lagaheimild á þeim tíma þegar tilkynning eða yfirlýsing er gefin. Ef ekki þá þarf að gæta að áhættu vegna hugsanlegra bótakrafna á ríkið vegna ráðstafana einkaaðila í kjölfarið. Ég vakti í þessu sambandi í dæmaskyni athygli á frétt forsætisráðuneytisins um samkomulag milli Hollands og Íslands vegna IceSave, sem birt var 11. október 2008 á heimasíðu forsætisráðuneytisins, viðtali við viðskiptaráðherra í dagblaði um sama efni þar sem samkomulagið var sagt byggt á þjóðréttarlegum skuldbindingum, auglýsingum viðskiptaráðuneytisins þar sem talað væri um ríkisbanka og frétt á heimasíðu Fjármálaeftirlitsins 7. október sl. – sjá 8. tölul.

3. Skilanefndir bankanna. Hver er staða þeirra að lögum og eftir hvaða reglum starfa þær? Eru þetta stjórnsýslunefndir eða einkaréttarlegir aðilar? Hvað með skipun nefndarmanna með tilliti til reglna um almennt og sérstakt hæfi? Frétt um að nefndarmenn í skilanefndunum séu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins og líka sjálfstæðir verktakar gefur tilefni til þess að huga að því hver skilin þar á milli eru ef það reynir á skaðabótaábyrgð vegna starfa þeirra og um hæfi. Hvernig samrýmist það hæfisreglu 4. mgr. 6. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, um að starfsmenn [Fjármálaeftirlitsins] megi ekki vera stjórnendur, starfsmenn, endurskoðendur, lögmenn eða tryggingastærðfræðingar eftirlitsskyldra aðila, að skilanefndarmenn séu starfsmenn Fjármálaeftirlitsins?

4. Nýju bankarnir. Eru þeir opinber hlutafélög - ohf.? Ef ekki hvernig samrýmist það reglum hlutafélagalaga um ohf.? – Stofnun félaganna er ákvörðun stjórnsýslunnar en Alþingi tók ekki afstöðu til hennar. Meðferð ríkisins á eigandavaldi í bönkunum. Stofnun hlutafélaga um gömlu bankana er liður í því að bregðast við aðstæðum á fjármálamarkaði. Hvernig vill eigandinn að þessi fyrirtæki verði rekin – hver eru skilaboðin til stjórnenda um rekstur þeirra og stefnu við úrlausn á málum einstaklinga og fyrirtækja? Grundvallarreglur um meðferð opinberra fjármuna og valds eða er litið svo á að bankarnir starfi eins og hverjir aðrir einkaaðilar út í bæ?

5. Jafnræðisreglur stjórnsýsluréttar. Hvernig er gætt að þeim reglum við ákvarðarnir stjórnvalda í kjölfar setningar laga nr. 125/2008 og þá meðal annars við ákvarðanir skilanefndanna? Ég nefni þar dæmi á borð við ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins um mun á milli innlendra og erlendra kröfuhafa (þ.e. muninn á þeim sem eiga innlán og öðrum lánveitendum), mun á stöðu kröfuhafa eftir tegund kröfu og svo ákvarðanir um ráðstöfun eigna bankanna. Hvernig er til dæmis staðið að vali á kaupendum á þessum eignum? Hvað með auglýsingar á eignunum? Um hugsanlegar afleiðingar nefni ég áhættuna af bótaskyldu ríkisins og þar getur m.a. reynt á áhættu ríkisins gagnvart gjaldþrotareglum og reglum tilskipunar 2001/24/EB, um endurskipulagningu og slit lánastofnana.

6. Eignarréttaryfirfærsla gagnvart hluthöfum bankanna. Um þetta atriði er ekki ljóst hvort eignin sem þeir höfðu í krafti hlutafjár síns hafi verið tekin af þeim að fullu eða hvort FME/skilanefnd sé einungis að beita stjórnunarheimildum stjórnar /hluthafafundar.

7. Hver er heimildin fyrir því að Fjármálaeftirlitið skipi „viðurkenndan matsaðila“ til að meta sannvirði eigna og skulda og hver er staða slíks mats síðar t.d. við gjaldþrotaskipti eða í bótamálum?

8. Forgangsreglan skv. 6. gr. laga nr. 125/2008 á bara við „kröfur vegna innstæðna, samkvæmt lögum um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta“. Í frétt Fjármálaeftirlitsins 7. okt. 2008 er því hins vegar lýst yfir að bankainnlán séu að fullu tryggð eins og ríkisstjórnin hefur lýst yfir. Hver er lagalegur grundvöllur þessarar yfirlýsingar?

9. Hvaða reglur gilda um stjórnsýslu Íbúðalánasjóðs vegna íbúðarlána bankanna sem sjóðurinn kaupir af bönkunum? Ljóst er að stjórnsýslureglur, þ.m.t. stjórnsýslulög, gilda almennt um starfsemi Íbúðalánasjóðs, svo og þær réttaröryggisreglur sem eru settar fyrir borgarana. Hvaða reglum verður fylgt ef bankarnir eiga að annast umsýslu/afgreiðslu t.d. greiðsluerfiðleikamála vegna lána sem Íbúðalánasjóður hefur yfirtekið.

10. Nauðsyn á því að ríkið afli sjálfstæðs lögfræðilegs mats á áhættu og hugsanlegum bótakröfum í kjölfar laga nr. 125/2008 sem taki þá einnig til takmarkana á heimildum ríkisins vegna EES-samningsins. Hef ég þá einkum í huga skyldu stjórnvalda til að kappkosta að þær lagalegu forsendur sem gengið er út frá við ákvarðanir þeirra og aðgerðir séu liggi eins skýrt fyrir og mögulegt er þannig að stjórnsýslan fari fram með forsvaranlegum hætti og áhætta af skaðabótum sé lágmörkuð.

11. Ákvarðanir Seðlabanka Íslands um takmarkanir á gjaldeyriskaupum. Í hvaða formi eru þessar ákvarðanir gagnvart einstaklingum og fyrirtækjum sem synjað er um gjaldeyri með aðkomu/ákvörðun seðlabankans? Er gengið út frá því við framkvæmd þessara ákvarðana að þær falli undir stjórnsýslulög sem og almennar stjórnsýslureglur?

12. Ég taldi enn fremur rétt að árétta að gæta yrði að hæfi þeirra sem kæmu að hugsanlegri rannsókn og meðferð þessara mála almennt, svo sem varðandi fjölskyldu- og eignatengsl.

Eftir að umræddur fundur var haldinn hef ég heyrt frá starfsmanni forsætisráðuneytisins um áform vegna 10. töluliðar hér að framan og einnig hefur forstjóri Fjármálaeftirlitsins rætt við mig nánar um efni 3. tölul. Að öðru leyti er mér ekki kunnugt um hvort stjórnvöld hafa talið tilefni til að bregðast með einhverjum hætti við þeim spurningum og ábendingum sem ég vakti máls á í umræðum mínum við fulltrúa stjórnvalda á fundinum 28. október sl. Í ljósi umfangs og eðlis þeirra verkefna sem stjórnvöld hafa haft með höndum í kjölfar setningar laga nr. 125/2008 taldi ég rétt að ég biði um sinn með frekari fyrirspurnir. Nú þegar fyrir liggur að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefur fyrir sitt leyti samþykkt efnahagsáætlun og lán til Íslands og ekki hefur orðið vart frekari viðbragða við áhyggjuefnum mínum þannig að ég hafi verið upplýstur um þau tel ég hins vegar rétt að ég fylgi þessu máli frekar eftir.

Ég tel því rétt áður en ég tek frekari ákvarðanir um hvort tilefni sé til þess að ég taki framangreind atriði, í heild eða að hluta, til nánari athugunar að eigin frumkvæði á grundvelli heimildar í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmanns Alþingis, að óska eftir að ráðuneyti yðar, eða hafi forgöngu um að hlutaðeigandi stjórnvöld, veiti mér upplýsingar um hvort framangreindar ábendingar mínar á fundinum hafi orðið tilefni til viðbragða og þá hverra af hálfu stjórnvalda. Ég tek það fram að á síðustu vikum hefur nokkuð verið um að fólk hafi snúið sér til skrifstofu umboðsmanns Alþingis með fyrirspurnir og ábendingar vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda í framhaldi af atburðum á fjármálamarkaði. Tel ég því meðal annars mikilvægt að fá upplýsingar um viðbrögð stjórnvalda vegna þeirra atriða sem hreyft var af minni hálfu á fundinum 28. október sl. til þess að ég geti lagt réttan grunn að svörum til þessa fólks og leiðbeiningum til þess. Ég ítreka að þar skiptir sérstaklega máli að skýrt liggi fyrir hvaða athafnir og ákvarðanir sem teknar eru um þessi mál teljist til stjórnsýslu ríkisins og hvað sé hluti af starfsemi einkaaðila. Þetta hefur meðal annars þýðingu um í hvaða mæli hinn almenni borgari eigi kröfu á því að reglum stjórnsýsluréttarins sé fylgt og hvort hann geti leitað til umboðsmanns Alþingis.

Auk þessa tel ég rétt, m.a. af gefnu tilefni, að óska eftir upplýsingum frá ráðuneyti yðar um hver sé staðan í starfi þess starfshóps sem mér var tilkynnt um með bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 18. október 2005, að ráðuneytið hefði ákveðið, á grundvelli samþykktar í ríkisstjórn, að skipa með fulltrúum forsætisráðuneytis, utanríkisráðuneytis, fjármálaráðuneytis og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytis sem gerðu, að höfðu samráði við framkvæmdanefnd um einkavæðingu, tillögur um hvort rétt væri að endurskoða verklagsreglur um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996 í ljósi reynslunnar og eftir atvikum lögfesta þýðingarmestu reglurnar um sölu ríkiseigna sem gildandi reglur tækju til. Þetta bréf ráðuneytisins var sent mér í framhaldi af fyrirspurn minni til forsætisráðuneytisins eftir að mér hafði borist ábending um meðferð stjórnvalda á málum í tilefni af sölu ríkisins á eignarhlut ríkisins í banka. Nánar vísa ég um þessi bréfaskipti til upplýsinga um mál nr. 4495/2005 sem birtar eru á heimasíðu umboðsmanns Alþingis, sjá einnig skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2005, bls. 62-69. Liggi tillögur ofangreinds starfshóps fyrir óska ég eftir að fá þær sendar.

Það er ósk mín að svar eða svör við bréfi þessu verði send mér sem allra fyrst og ekki síðar en 5. desember nk., meðal annars með tilliti til þess að ég geti betur lagt grunn að afgreiðslu á þeim fyrirspurnum og erindum sem berast til skrifstofu minnar vegna ofangreindra mála. Ég tel enn fremur rétt að taka fram að ég hyggst birta þetta bréf á heimasíðu minni kl. 12.00 á hádegi næstkomandi fimmtudag, 27. nóvember nk. Í samræmi við þá afstöðu mína að gefa stjórnvöldum sanngjarnt ráðrúm til að vinna úr þeim umfangsmiklu og erfiðu verkefnum sem nú standa fyrir dyrum tel ég rétt að ráðuneyti yðar greini mér frá því fyrir þann tíma hvort opinber birting einhverra þeirra atriða sem greinir í bréfi þessu séu til þess fallin að skaða almenna hagsmuni ríkisins vegna þessara verkefna. Óska ég þá jafnframt að mér verði gerð grein fyrir á hvaða sjónarmiðum það mat byggist. “

Bréf forsætisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 2. desember 2008:

„Vísað er til bréfs yðar til dags. 24. nóvember sl. Í svari þessu verður vísað til einstakra töluliða í bréfi yðar en byggt er á upplýsingum frá hlutaðeigandi ráðuneytum og stofnunum.

Um 1.

Samkvæmt 8. mgr. 100. gr. a. laga nr. 161/2002, sbr. 5. gr. laga nr. 125/2008 gilda ákvæði VI. og VII. kafla stjórnsýslulaga ekki um málsmeðferð og ákvarðanatöku Fjármálaeftirlitsins samkvæmt greininni. Ljóst er af 1. mgr. ákvæðisins að tilgangur heimildarákvæðisins er fyrst og fremst sá að veita Fjármálaeftirlitinu heimildir til að grípa til sérstakra aðgerða til að takmarka tjón eða til að koma í veg fyrir tjón á fjármálamarkaði. Var þá sérstaklega vísað til þeirrar stöðu, að fjármálafyrirtæki gætu ekki staðið við skuldbindingar sínar gagnvart viðskiptavinum og kröfuhöfum. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins hefur þess verið gætt í hvívetna, þrátt fyrir tilvísað undanþáguákvæði 8. mgr. 100. gr. a. laga nr. 161/2002, sbr. 5. gr. laga nr. 125/2008, að hafa í heiðri þær óskráðu grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, sem við gætu átt og að ganga ekki lengra í þessu sambandi, þegar ákvarðanir eru teknar, en nauðsynlegt er talið.

Í erindi yðar dags. 24. nóvember síðastliðinn er vísað til þess að til embættisins hafi nokkuð verið um það að „fólk [hafi] snúið sér til skrifstofu umboðsmanns Alþingis með fyrirspurnir og ábendingar vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda í framhaldi af atburðum á fjármálamarkaði“. Ekki er ljóst hvers eðlis slíkar fyrirspurnir eða ábendingar eru, en Fjármálaeftirlitið telur, að því leyti sem slíkar ábendingar gætu lotið að ákvörðunum þess, að gætt hafi verið að framangreindum sjónarmiðum varðandi meðferð stjórnsýslumála, í samræmi við tilvísað ákvæði laganna og framangreind sjónarmið.

Rétt er þó að benda á að í framhaldi af setningu laga nr. 125/2008 kom upp sú staða að stjórnir stærstu fjármálafyrirtækja landsins leituðu að eigin frumkvæði til Fjármálaeftirlitsins og óskuðu þess að Fjármálaeftirlitið neytti þeirra heimilda sem kveðið var á um í tilvísaðri 5. gr. laganna. Fjármálaeftirlitið hafði þannig ekki frumkvæði að því að beita úrræðum laganna gagnvart umræddum fjármálafyrirtækjum.

Um 2.

Þau dæmi sem þér nefnið hafa verið tekin upp við hlutaðeigandi ráðuneyti og stofnanir og athygli þeirra vakin á ábendingu yðar. Þá var bréf yðar kynnt á fundi ráðuneytisstjóra allra ráðuneyta í síðustu viku. Er þess að vænta að ráðuneyti og ríkisstofnanir leggi sig sérstaklega fram um það á þessum tímum að veita sem áreiðanlegastar upplýsingar.

Um 3.

Skilanefndir bankanna voru skipaðar á grundvelli 4. mgr. 100. gr. a, sbr. 5. gr. laga nr. 125/2008 samhliða því sem stjórnum fjármálafyrirtækja var vikið frá. Í ákvæðinu er kveðið á um það að skilanefnd, sem skipuð er fimm mönnum, fari með öll málefni fjármálafyrirtækisins og hafi þar á meðal umsjón með allri meðferð eigna þess og rekstri. Sérstaklega er kveðið á um að skilanefnd fari með heimildir stjórnar félags á grundvelli hlutafélagalaga. Að auki er kveðið á um það í ákvæðinu, að skilanefnd skuli framkvæma allar þær ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins sem kveðið er á um í 5. gr. laga nr. 125/2008. Ljóst er að réttarstaða skilanefnda ræðst af framangreindum ákvæðum laga nr. 125/2008.

Líta verður svo á að skipan og störf skilanefnda séu einkaréttarlegs eðlis, sbr. til hliðsjónar ákvæði XIII. kafla hlutafélagalaga nr. 2/1995 um skilanefndir hlutafélaga. Skilanefndirnar fara með stjórn hlutafélaga og taka ákvarðanir um málefni þeirra, en er ekki ætlað að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993. Ekki var talin ástæða til að kveða sérstaklega á um hæfi skilanefndarmanna í lögum nr. 125/2008, en rétt er að taka fram að við skipun í skilanefndir var leitað til löggiltra endurskoðenda og hæstaréttar- og héraðsdómslögmanna, til samræmis við 2. mgr. 111. gr. hlutafélagalaga, þar sem reyndar er eingöngu gert ráð fyrir að einn skilanefndarmaður þurfi að uppfylla það hæfisskilyrði. Við skipun í skilanefndir var einnig leitast við að tryggja, að nefndarmenn væru ekki tengdir viðkomandi fjármálafyrirtækjum hagsmunatengslum eða að á annan hátt mætti draga hæfi þeirra til að gæta hagsmuna viðkomandi fjármálafyrirtækis í efa.

Rétt er að taka fram, að þeir sem skipaðir voru í skilanefndir leituðu upphaflega eftir því við Fjármálaeftirlitið að gerðir yrðu við þá ráðningarsamningar, þannig að litið yrði á störf þeirra sem hlutastörf hjá eftirlitinu en að öðru leyti væri umræddum skilanefndarstörfum sinnt á grundvelli hefðbundins verktakasamkomulags. Af hálfu Fjármálaeftirlitsins var upphaflega fallist á umrædda ráðstöfun, en nú hefur það fyrirkomulag verið tekið til endurskoðunar og hefur Fjármálaeftirlitið í samráði við skilanefndarmenn unnið að endurskoðun verktakasamninga aðila sem miða við að ekki hafi verið um ráðningarsamband að ræða, enda leiddi reynslan í ljós að tæplega voru uppfyllt skilyrði vinnuréttar fyrir síðastnefndu fyrirkomulagi. Er unnið að frágangi þessara mála nú, m.a. að teknu tilliti til framkominna athugasemda umboðsmanns frá 28. okt. sl. Að því leyti til mun að líkindum ekki reyna á tilvísað ákvæði 4. mgr. 6. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins hafa skilanefndum ekki verið settar sérstakar starfsreglur, en skilanefndir settu sér sjálfar vinnureglur sem kynntar voru Fjármálaeftirliti. Fjármálaeftirlitið hefur á hinn bóginn beint skriflegum tilmælum til nefndanna varðandi meðferð eigna og varðandi skyldur þeirra á grundvelli tilvísaðs ákvæðis 5. gr. laga nr. 125/2008.

Um 4.

Við ákvörðun um stofnun hlutafélaga um rekstur hluta af starfsemi fjármálafyrirtækja, sem höfðu leitað til Fjármálaeftirlitsins á grundvelli 5. gr. laga nr. 125/2008 var litið til ákvæðis 13. gr. laga nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki sem kveður á um að fjármálafyrirtæki skuli starfa sem hlutafélög. Um fjármálafyrirtæki gilda þannig sérlög, en talið er að þegar sérlög gilda um tilteknar tegundir hlutafélaga gangi þau framar almennum ákvæðum hlutafélagalaga, m.a. um opinber hlutafélög. Um þetta má eftir atvikum vísa til almennra athugasemda með frumvarpi til laga nr. 90/2006 um breytingu á ákvæðum hlutafélagalaga (opinber hlutafélög). Þá var talið að þau sjónarmið sem almennt bjuggu að baki ákvæðum hlutafélagalaga um opinber hlutafélög ættu ekki við um fjármálafyrirtæki, m.a. vegna eðlis reksturs þeirra o.fl. Þá var einnig haft í huga að talið var að um bráðabirgðaráðstöfun væri að ræða, en ekki væri stefnt að varanlegu opinberu eignarhaldi að því er fjármálafyrirtækin varðaði.

Svo sem rakið er í erindi yðar var stofnun hlutafélaga um nýju bankana liður í því að bregðast við aðstæðum á fjármálamarkaði. Af hálfu ríkisins, sem eiganda hinna nýju banka, hefur verið unnið að stefnumótun varðandi rekstur þeirra almennt í nánustu framtíð og mun þeirri stefnumótun verða beint til stjórna bankanna. Að því er varðar úrlausn einstakra mála og úrvinnslu gagnvart viðskiptavinum er það að meginstefnu viðhorf ríkisins sem eiganda, að gætt sé að hefðbundnum viðskiptabankasjónarmiðum, þ.e. að ákvarðanir bankanna hafi að leiðarljósi hagsmuna bankanna á þann hátt sem almennt tíðkast í rekstri viðskiptabanka.

Um 5.

Svo sem rakið var í svari vegna liðar 3 fara skilanefndir almennt ekki með stjórnsýsluvald í skilningi stjórnsýslulaga og taka ekki slíkar ákvarðanir. Skilanefndum er m.a. ætlað að hafa umsjón með eignum og rekstri fjármálafyrirtækjanna og tryggja þar með hagsmuni félaganna.

Varðandi ráðstafanir eigna skal tekið fram, að samkvæmt fyrirmælum Fjármálaeftirlitsins til skilanefnda var ekki gert ráð fyrir að eignum viðkomandi fjármálafyrirtækja væri ráðstafað nema að brýn nauðsyn krefði og að með slíkri ráðstöfun væri komið í veg fyrir fjárhagslegt tjón. Það er því ljóst að hvorki Fjármálaeftirlitið né skilanefndir hafa almennt staðið fyrir ráðstöfun eigna bankanna til þriðja aðila. Í þeim tilvikum sem ráðstöfun hefur verið nauðsynleg hefur Fjármálaeftirlitið beint því til skilanefnda að fyrir lægi rökstuðningur skilanefndar og greinargerð þar að lútandi, þar sem fram komi ástæður og nauðsyn slíkrar ráðstöfunar. Í þeim tilvikum sem þetta hefur verið nauðsynlegt hefur ekki átt við að fara í sérstakt útboðs- eða valferli.

Um 6.

Svo sem rakið var vegna liðar 1 hér að framan þá skipaði Fjármálaeftirlitið fjármálafyrirtækjunum skilanefndir til að fara með stjórn og rekstur fyrirtækjanna á grundvelli laga nr. 125/2008. Samkvæmt 5. gr. laganna getur Fjármálaeftirlitið tekið yfir vald hluthafafundar í félagi, tekið yfir eignir þess, réttindi og skyldur, og þannig ráðstafað eignum þess til annars aðila. Á grundvelli þess ákvæðis var hluta af eignum og starfsemi fjármálafyrirtækjanna ráðstafað til nýrra fjármálafyrirtækja sem stofnað var til á grundvelli l. gr. laganna. Var það gert með sérstökum ákvörðunum, sem birtar voru opinberlega. Í ákvörðunum var mælt fyrir um að meta skyldi eignir sem ráðstafað væri með þessum hætti og að fyrir þær skyldi greitt í samræmi við sérstakt mat, sem fram skyldi fara, sbr. nánar tilgreiningu umræddra ákvarðana að því er þetta varðar.

Af þessu leiðir að Fjármálaeftirlitið hefur eingöngu tekið yfir stjórnunarvald fjármálafyrirtækjanna en ekki hlutafé hluthafa.

Um 7.

Af hálfu Fjármálaeftirlitsins er litið svo á að skipun sérstaks matsaðila til að meta eignir sem ráðstafað er á grundvelli 5. gr. laga nr. 125/2008 sé liður í því að ráðstafa umræddum eignum og sæki því viðeigandi lagastoð í það ákvæði. Ljóst er að kröfuhafar og aðrir hagsmunaaðilar geta, á grundvelli almennra reglna, þ. á m. við gjaldþrotaskipti, freistað þess að hnekkja slíku mati.

Um 8.

Hinn 6. október sl. gaf ríkisstjórnin út yfirlýsingu um að innstæður í innlendum viðskiptabönkum og sparisjóðum og útibúum þeirra hér á landi yrðu tryggðar að fullu. Þessari yfirlýsingu var síðan fylgt eftir með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 125/2008, en þar eru innstæður gerðar að forgangskröfum og stjórnvöldum heimiluð víðtæk inngrip í stafsemi bankanna. Í kjölfar þeirrar lagasetningar voru m.a. stofnaðir þrír nýir bankar sem yfirtóku innstæður í gömlu bönkunum hér á landi. Þannig hefur yfirlýsingu ríkisstjórnarinnar, sbr. frétt Fjármálaeftirlitsins, verið fylgt eftir með lagasetningu og aðgerðum fjármálaráðuneytis og Fjármálaeftirlitsins.

Um 9.

Sett hefur verið reglugerð, nr. 1081/2008, um heimild Íbúðalánasjóðs til að kaupa skuldabréf fjármálafyrirtækja sem tryggð eru með veði í íbúðarhúsnæði. Í reglugerðinni kemur m.a. fram að við yfirtöku skuldabréfalána fjármálafyrirtækja fær Íbúðalánasjóður stöðu lánveitanda gagnvart lántakendum skuldabréfalána og lántakendur eftir það sömu réttindi og skyldur gagnvart Íbúðalánasjóði og aðrir lántakendur hjá sjóðnum, sbr. 7. gr. reglugerðarinnar. Munu efnisákvæði laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, sem og ákvæði reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli þeirra, því gilda við töku ákvarðana t.d. um beitingu greiðsluerfiðleikaúrræða til aðstoðar þessum lántakendum. Gilda stjórnsýslulögin þá jafnframt um töku slíkra stjórnsýsluákvarðana með sama hætti og á við um aðrar stjórnsýsluákvarðanir sem Íbúðalánasjóður tekur. Ekki kemur til álita að fjármálafyrirtækjunum verði framselt vald til töku slíkra stjórnsýsluákvarðana enda er ekki til staðar lagaheimild fyrir slíku framsali.

Um 10.

Í kjölfar ábendingar yðar um þetta efni fól forsætisráðherra ríkislögmanni að veita ráðgjöf um lögfræðileg álitaefni er lúta að framkvæmd l. nr. 125/2008. Var hann sérstaklega beðinn um að benda á þau atriði sem ríkið og stofnanir þess þyrftu að hafa í huga til að lágmarka hættu á skaðabótaskyldu ríkisins. Ríkislögmaður hefur í þessu efni fengið til liðs við sig prófessorana Björgu Thorarensen, Stefán Má Stefánsson og Viðar Má Matthíasson. Þá hefur ríkislögmaður ásamt fræðimönnunum haldið nokkra fundi með lögfræðilegum ráðgjöfum Fjármálaeftirlitsins til þess að ræða ýmis álitaefni sem uppi eru í starfi Fjármálaeftirlitsins og skilanefnda bankanna.

Um 11.

Hinn 10. október 2008 gaf Seðlabanki Íslands út tilmæli til innlánsstofnana um tímabundna temprun á útflæði gjaldeyris, en slíkt er heimilt samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 18. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands. Tilmælin vörðuðu sölu á gjaldeyri til ferðamanna, til nauðsynlegs innflutnings vöru og þjónustu og að forðast bæri að nýta gjaldeyri til fjármálatengdra viðskipta. Þar kom fram hvernig koma ætti umsóknum um gjaldeyriskaup á framfæri við Seðlabankann.

Eftir að tilmæli Seðlabankans voru gefin út kom bankinn á daglegu uppboði með gjaldeyri. Fjármálafyrirtæki sendu inn lista vegna gjaldeyriskaupa þar sem tilgreint var til hvers nota ætti gjaldeyrinn. Seðlabankinn tók út af listanum það sem ekki var talið vera í forgangi sbr. tilmælin. Uppboð var síðan haldið um það sem eftir stóð af listanum.

Fjármálafyrirtækjum var ekki bannað að afgreiða gjaldeyri vegna þeirra liða sem ekki komust að í uppboðum Seðlabankans um gjaldeyri.

Fjármálafyrirtæki gátu einnig sent inn til Seðlabankans gjaldeyrisumsóknir vegna þriðja aðila, sem voru eingöngu lögaðilar. Umsóknirnar komu í tölvupósti og þeim var svarað með tölvupósti. Þessar umsóknir vörðuðu gjaldeyrisviðskipti vegna fjármálagerninga. Umsóknirnar voru afgreiddar af bankastjórn og flestar voru þær samþykktar. Þarna er um stjórnsýsluákvarðanir í skilningi laga nr. 37/1993 að ræða. Hefur Seðlabankinn þannig gætt jafnræðis í ákvörðunum sínum. Þá hefur stuttur rökstuðningur fylgt synjun, sbr. 2. mgr. 20. gr. l. nr. 37/1993.

Þegar fjármálafyrirtæki sóttu um háar fjárhæðir var þeim boðið upp á skiptasamninga.

Með lögum nr. 134/2008 var lögum nr. 87/1991 um gjaldeyrismál breytt. Þar er Seðlabanka Íslands heimilað, þrátt fyrir ákvæði 2. gr. laga nr. 87/1991 og 9. gr. laga um fjárfestingu erlendra aðila í atvinnurekstri, að ákveða að gefa út reglur, að fengnu samþykki viðskiptaráðherra, sem takmarka eða stöðva tímabundið tiltekna flokka fjármagnshreyfinga og gjaldeyrisviðskipti sem þeim tengjast ef slíkar hreyfingar fjármagns til og frá landinu valda að mati Seðlabankans alvarlegum og verulegum óstöðugleika í gengis- og peningamálum. 28. nóvember sl. gaf Seðlabankinn síðan út reglur um þetta efni nr. 1082/2008 og voru ofangreind tilmæli þá felld niður um leið.

Ekki hefur verið tekin ákvörðun um form ákvarðana vegna nýju laganna og reglnanna. Það er hins vegar ljóst að afgreiða þarf mál með hraði. Vakin er athygli á 11. gr. reglna 1082/2008 en þar segir að umsóknir um undanþágur skv. reglunum skuli berast Seðlabankanum fyrir milligöngu fjármálafyrirtækis.

Um 12.

Ábendingu yðar um þetta efni hefur verið komið á framfæri við hlutaðeigandi ráðuneyti. Frá því fundurinn sem þér vísið í var haldinn 28. október sl. hefur skýrst frekar hvernig staðið verði að rannsókn á aðdraganda hruns bankanna. Flutt hafa verið frumvörp á Alþingi um embætti sérstaks saksóknara og um rannsóknarnefnd á vegum forseta Alþingis. Þá hefur finnskum sérfræðingi verið falið að kanna tilhögun bankaeftirlits hér á landi og skila skýrslu um hvað betur megi fara í lögum og reglum um starfsemi fjármálastofnana.

Meðfylgjandi er umbeðin skýrsla starfshóps um endurskoðun verklagsreglna um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá því í mars 2007.“

Bréf umboðsmanns Alþingis til forsætisráðherra, dags. 3. desember 2008:

Mér hefur nú borist svar ráðuneytis yðar við bréfi því sem ég sendi yður 24. nóvember sl. í framhaldi af fundi sem ég átti með fulltrúum forsætisráðuneytisins, viðskiptaráðuneytisins og forstjóra Fjármálaeftirlitsins 28. október sl. Í bréfi mínu lýsti ég tilefni þess að ég óskaði eftir fundinum og hvers vegna ég taldi rétt að óska eftir upplýsingum um hvernig stjórnvöld hefðu brugðist við þeim ábendingum sem ég setti fram á fundinum áður en ég tæki frekari ákvarðanir um hvort tilefni væri til að ég tæki þau atriði sem ég hafði gert að umtalsefni þar til nánari athugunar að eigin frumkvæði. Jafnframt spurðist ég fyrir um hvað liði verkum starfshóps sem skipaður hafði verið á árinu 2005 til að gera tillögur um hvort rétt væri að endurskoða verklagsreglur um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996.

Ég tók fram í bréfi mínu til yðar að ég hefði í hyggju að birta það á heimasíðu minni kl. 12.00 á hádegi fimmtudaginn 27. nóvember 2008. Ég tók jafnframt fram að í samræmi við þá afstöðu mína að gefa stjórnvöldum sanngjarnt ráðrúm til að vinna úr þeim umfangsmiklu og erfiðu verkefnum sem nú standa fyrir dyrum teldi ég rétt að forsætisráðuneytið greindi mér frá því fyrir þann tíma hvort opinber birting einhverra þeirra atriða sem greindi í bréfi mínu væru til þess fallin að skaða almenna hagsmuni ríkisins vegna þessara verkefna. Þá óskaði ég jafnframt að mér yrði gerð grein fyrir á hvaða sjónarmiðum það mat byggðist.

Áður en þessi frestur leið var haft samband við mig af hálfu forsætisráðuneytisins og óskað eftir lengri fresti til koma á framfæri við mig svari ráðuneytisins við bréfi mínu áður en bréf mitt yrði birt opinberlega. Jafnframt var óskað eftir að fulltrúar stjórnvalda ættu kost á að koma á minn fund samhliða því sem svarbréfinu yrði skilað. Niðurstaðan varð sú að fundurinn var haldinn á morgni dags 1. desember sl. og eftir að fulltrúar stjórnvalda höfðu farið yfir málið óskuðu þeir eftir fresti til hádegis 2. desember til að skila svarinu. Tók ég þá fram á fundinum að úr því sem komið væri teldi ég rétt að bíða með að birta bréf mitt frá 24. nóvember sl. þar til svar ráðuneytisins lægi fyrir og unnt væri að birta það samhliða. Svar forsætisráðuneytisins barst mér síðdegis 2. desember sl.

Eftir að hafa farið yfir svör ráðuneytisins tek ég fram að ég mun a.m.k. ekki að sinni taka efnislega afstöðu til þess sem þar kemur fram eða hefja að eigin frumkvæði frekari athugun á einstökum atriðum sem vikið var að í bréfi mínu frá 24. nóvember sl. og á fundinum 28. október sl. Ég legg í því sambandi áherslu á að umræddar ábendingar mínar og fyrirspurnir voru annars vegar settar fram til þess að koma á framfæri áhyggjum mínum af stjórnsýslu þessara mála almennt og hins vegar til þess að ég gæti betur lagt grunn að svörum við fyrirspurnum og erindum sem berast til skrifstofu umboðsmanns Alþingis vegna athafna og ákvarðana stjórnvalda við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o. fl. Í því sambandi skiptir meðal annars miklu að átta sig á því hvaða verkefni tilheyri stjórnsýslu ríkisins og hvaða málsmeðferðar- og réttaröryggisreglum beri að fylgja af þeim sökum. Mun ég þá líta til þeirra svara sem koma fram í bréfi forsætisráðuneytisins eftir því sem tilefni gefst til vegna erinda sem kunna að berast til umboðsmanns Alþingis, og mála sem til álita kemur að umboðsmaður taki upp að eigin frumkvæði, og fjalla nánar um svör ráðuneytisins eftir því sem þörf kann að vera á.

Í bréfi mínu til yðar, dags. 24. nóvember sl., óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hver væri staðan í starfi þess starfshóps sem mér var tilkynnt um með bréfi forsætisráðuneytisins, dags. 18. október 2005, að ráðuneytið hefði ákveðið að skipa til að gera tillögur um hvort rétt væri að endurskoða verklagsreglur um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996 í ljósi reynslunnar og eftir atvikum lögfesta þýðingarmestu reglurnar um sölu ríkiseigna sem gildandi reglur tækju til. Skýrsla starfshópsins frá í mars 2007 fylgdi með svari ráðuneytisins 2. desember sl. Ég óska af þessu tilefni eftir að ráðuneyti yðar upplýsi mig um hvort tekin hafi verið afstaða til þess af hálfu ríkisstjórnar eða ráðuneytisins hvernig bregðast eigi við tillögum starfshópsins, og ef svo er hvort niðurstaða þar um liggi fyrir. Ég óska þess að svar við fyrirspurn þessari verði sent mér eigi síðar en 30. desember nk.

Ég ítreka að síðustu að ég hef ekki tekið neina afstöðu til svara ráðuneytisins eða fallist á réttmæti þeirra skýringa sem þar koma fram. Ég legg hins vegar áherslu á að stjórnvöld virði þær grundvallarreglur sem taldar eru gilda um meðferð valds stjórnsýslunnar gagnvart borgurunum og um gegnsæi í athöfnum og ákvörðunum sem stjórnvöld taka við framkvæmd og skipulagningu þessara mála. Þetta er sérstaklega brýnt þar sem sá lagarammi sem Alþingi hefur búið ákvörðunarvaldi stjórnsýslunnar um þessi mál er takmarkaður og það þótt stjórnsýslunni séu fengnar verulegar og viðamiklar heimildir til þess að hlutast til um málefni einstaklinga og fyrirtækja.“