Álit

I. Kvartanir.

Á síðasta ársfjórðungi ársins 2007 bárust mér tvær kvartanir vegna ákvarðana ríkislögreglustjóra um skipun í störf innan lögreglunnar. Önnur þeirra var kvörtun A, sem barst mér 16. október 2007, og laut hún að skipun í starf lögreglufulltrúa við rannsóknardeild hjá lögreglunni á H. Hin þeirra var kvörtun C, héraðsdómslögmanns, sem lögð var fram fyrir hönd B og barst mér 19. desember s.á. Beindist sú kvörtun að skipunum í störf varðstjóra við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.

Þeir A og B áttu það sammerkt að þeir höfðu báðir sótt um auglýst störf en ekki fengið og töldu fram hjá sér gengið við veitingu þeirra. Kvartanir þeirra lutu enn fremur að rökstuðningi sem þeim var veittur fyrir ákvörðunum ríkislögreglustjóra. Þá beindist kvörtun A sérstaklega að því að umsögn lögreglustjórans á H til ríkislögreglustjóra, þar sem mælt var með öðrum umsækjanda í starfið hefði verið byggð á neikvæðum og órökstuddum ummælum yfirlögregluþjóna við embættið um starfshæfni A og að ekki væri annað að sjá en að umsögn lögreglustjórans hefði ráðið úrslitum við ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í starfið.

Samkvæmt lögum skipar ríkislögreglustjóri í öll störf lögreglumanna á landinu nema tilteknar stöður yfirmanna en undirbúningur að skipun í störfin fer að jafnaði fram hjá viðkomandi lögreglustjóra/sýslumanni. Þetta fyrirkomulag og ýmis álitaefni um hvernig fylgja eigi reglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og töku ákvarðana um skipun í störf lögreglumanna hafa áður komið til athugunar hjá mér. Í áliti sem ég sendi frá mér 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006 beindi ég þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að embætti hans samræmdi og leiðbeindi lögreglustjórum og sýslumönnum um þann undirbúning sem fram færi hjá einstökum lögregluembættum til undirbúnings ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í störf innan lögreglunnar úr hópi umsækjenda. Ríkislögreglustjóri gaf hinn 21. október 2008 út leiðbeiningar vegna skipunar/setningar í embætti lögreglumanna og tóku þær gildi 1. nóvember 2008. Er þar meðal annars fjallað um form umsagna og/eða tillagna lögreglustjóra um umsækjendur, skráningu upplýsinga sem aflað er um umsækjendur og andmælarétt þeirra.

Kvartanir A og B beinast eins og áður sagði báðar að ákvörðunum ríkislögreglustjóra um skipun í embætti innan lögreglunnar. Að hluta til reynir í málum þeirra á hliðstæð atriði og nú er fjallað um í framangreindum leiðbeiningum ríkislögreglustjóra sem gefnar voru út í framhaldi af áliti mínu í máli nr. 4699/2006. Ég ákvað því að ljúka athugun minni á málum þeirra í sameiginlegu áliti. Að teknu tilliti til fyrri umfjöllunar minnar um hluta þeirra lagalegu álitaefna sem hér reynir á og nú er fjallað um í áðurnefndum leiðbeiningum ríkislögreglustjóra mun umfjöllun mín í áliti þessu fyrst og fremst lúta að því hvernig reglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt, rannsókn máls og rökstuðning hefur verið gætt gagnvart þeim, auk ákvæðis 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, um skyldu til að skrá upplýsingar um málsatvik sem aflað er munnlega.



Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. Desember 2008.



II. Málavextir.



1.

Með bréfi, dags. 22. desember 2006, tilkynnti ríkislögreglustjórinn B um ákvörðun embættisins um skipun og setningu í níu stöður varðstjóra við embætti lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins, en í henni fólst að umsókn B var hafnað. Lögmaður B fór fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 3. janúar 2007, og barst hann með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 19. s.m. Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra sagði meðal annars svo:

„Í bréfi lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins til ríkislögreglustjóra, dags. 19. desember 2006, kemur fram að 32 umsækjendur hafi verið um stöður varðstjóra í almennri deild. Þeir [I], yfirlögregluþjónn og [J], aðstoðaryfirlögregluþjónn, ræddu við alla umsækjendur og lögðu mat á hæfni þeirra til að gegna umræddum stöðum. Þeir skiluðu greinargerð til lögreglustjóra þar sem þeir lögðu fram ákveðnar tillögur. Lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins samþykkti þær tillögur og lagði til við ríkislögreglustjóra að viðkomandi yrðu skipaðir eða settir í stöðurnar.

Í greinargerð þeirra [I] og [J] kemur fram eftirfarandi um viðræður þeirra við umsækjendur: „Viðtöl við umsækjendur fóru fram 7. og 8. desember og mættu þar allir umsækjendur. Þar var öllum gefinn kostur á að tjá sig um styrkleika sína og veikleika auk þess sem umsækjendur voru spurðir staðlaðra spurninga um stjórnun og samskipti. Niðurstaða okkar um hæfni umsækjenda byggir á þessu starfsviðtali auk þess sem leitað var álits á störfum þeirra á þeim starfsstöðum þar sem þeir nú starfa.

Við horfðum síðan til umsækjanda sem leiðtoga og einstaklings sem verða að geta fengið menn til starfa með skipulögðum hætti og hvort þau hefðu hæfni til að skipuleggja og stýra verkefnum. Auk þess þurfa einstaklingarnir að vera tilbúnir til að leggja sig fram til að ná árangri. Þá höfðum við einnig í huga hæfni þeirra til að vinna markvisst og skipulega undir miklu álagi og áreiti eins og oft vill verða reyndin í starfi varðstjóra.

Við gáfum viðkomandi viðmið eða einkunn í starfsviðtalinu sem byggir á þessum forsendum sem hér hefur verið vísað til. Í auglýsingu embættisins var tilgreint að óskað væri eftir 7 varðstjórum til starfa á sólarhringsvöktum og 5 stöður rannsóknarlögreglumanna á svæðisstöðvum. Síðan auglýsingin var birt hefur orðið sú breyting að tveimur varðstjórum á sólarhringsvöktum hefur verið falið annað starf og fengið tímabundna setningu til þeirra. Af þeim sökum er það ósk embættisins að samtals verði 9 varðstjórar skipaðir/settir að þessu sinni.“

Í erindi lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins kemur fram að þeir [I] og [J] hafi notast við eftirfarandi skala þegar lagt var heildarmat á hæfni umsækjenda; A: Afbragð - mjög gott, B: Gott að mestu leyti, C: Þarf að bæta á mikilvægu sviði/sviðum og því ekki mælt með í stöðu. Umsagnir þeirra um þá einstaklinga sem hlutu stöður eru eftirfarandi:



[...]“

Í bréfinu eru síðan teknir beint upp úr umsögn lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins kaflar um þá einstaklinga sem urðu fyrir valinu, sem óþarft er að rekja hér, en allir hlutu þeir einkunnina A eða A-B. Síðan segir í bréfinu:

„Eftir að hafa farið yfir erindi lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins, ásamt fylgigögnum, og farið gaumgæfilega yfir meðfylgjandi umsóknargögn var það niðurstaða ríkislögreglustjóra að fallast á skipun þeirra [L], [M], [N] og [O], enda hafa þeir allir langa reynslu sem lögreglumenn og mikla eða talsverða stjórnunarreynslu innan lögreglu.

Þann 1. janúar sl. urðu verulegar breytingar á skipulagi lögreglu sem m.a. fólu það í sér að lögregluembættin í Reykjavík, Kópavogi og Hafnarfirði voru lögð niður og stofnað nýtt embætti lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins.

Alls munu starfa um 450 starfsmenn hjá hinu nýja embætti, þar af um 350 lögreglumenn. Nýr lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins var skipaður til starfa þann 1. júlí 2006 sem hafði það hlutverk frá þeim tíma til 1. janúar sl. að undirbúa stofnun hins nýja embættis. Sá undirbúningur fólst m.a. í að skipuleggja hið nýja embætti frá grunni og ljóst að talsverðar breytingar á ýmsum sviðum myndu fylgja í kjölfarið. Hluti af undirbúningi hins nýja lögreglustjóra fólst í því að skipa lögreglumönnum til hinna ýmsu verka innan embættisins, þ.m.t. að gera tillögur um hverjir skuli fara með stjórn sviða, deilda og einstakra verkefna. Þær fjórar stöður sem skipaðar var í voru allar lausar og því skipað í þær. Í hinum fimm tilvikunum var um nýjar stöður að ræða og því óskað eftir því að sett yrði í þær til reynslu í eitt ár. Með þetta í huga var það niðurstaða ríkislögreglustjóra að fallast á tillögu lögreglustjóra um setningu þeirra [P], [Q], [R], [S] og [T] í stöðurnar. Þessir einstaklingar njóta trausts hins nýja lögreglustjóra og fá mjög góðar umsagnir hjá þeim [I] og [J], auk þess sem fyrir liggur að þeir hafa allir stjórnunarreynslu innan lögreglu.

Ríkislögreglustjóri telur að skýra skuli skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga nr. 70/1996 um agavald forstöðumanna ríkisstofnanna og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi þótt ákvörðunarvaldið sé hjá honum. Ríkislögreglustjóri fellst í flestum tilvikum á tillögur lögreglustjóra. Ákvörðun ríkislögreglustjóra ræðst fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda. Reynsla og þekking lögreglustjóra og annarra yfirmanna lögreglu á hæfi starfsmanna hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við þá ákvörðun.

Með vísan til þess sem að framan er sagt, svo og tillagna og rökstuðnings nýs lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins og skoðun á fyrirliggjandi gögnum málsins, féllst ríkislögreglustjóri á þá tillögu lögreglustjóra að skipa þá [L], [M], [N] og [O] í stöður sem hér um ræðir frá 1. janúar 2007 og að setja þá [P], [Q], [R], [S] og [T], frá 1. janúar 2007 til 31. desember 2007.“

Með bréfi, dags. 22. janúar 2007, fór lögmaður B fram á frekari rökstuðning fyrir ákvörðun ríkislögreglustjóra, þar sem hann taldi veittan rökstuðning ekki uppfylla kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, auk þess sem óskað var eftir öllum gögnum málsins. Ríkislögreglustjóri hafnaði því að veita frekari rökstuðning með bréfi, dags. 7. febrúar s.á., en lét í té afrit af þeim gögnum málsins er vörðuðu B.



2.

Með bréfi, dags. 28. júní 2007, tilkynnti ríkislögreglustjóri A um skipun Y í starf lögreglufulltrúa við embætti lögreglustjórans á H. A óskaði eftir að fá ákvörðunina rökstudda með bréfi, dags. 9. júlí s.á. og barst honum rökstuðningur ríkislögreglustjóra með bréfi, dags. 16. s.m. Meginefni þess hljóðar svo:

„Með bréfi lögreglustjórans á [H] til embættis ríkislögreglustjóra, dags. 19. júní 2007 sl., gerði lögreglustjóri grein fyrir mati sínu á umsækjendum. Kom þar m.a. fram að niðurstaðan væri sú að mæla með [Y] og nyti hann mikils traust[s] yfirmanna sinna. [Y] hefði m.a. fjölþætta og góða reynslu og ágæta menntun. Tekið var fram að [Y] hefði starfað með miklum ágætum innan lögreglunnar á [H], hann hefði starfað sem varðstjóri frá 1999, gegnt starfi lögreglufulltrúa tímabundið og sýnt frumkvæði í vinnubrögðum og komist vel af við samstarfsmenn.

[Y] hefur sýnt frumkvæði í að afla sér aukinnar menntunar, hlotið góðan vitnisburð almennt og hefur reynslu af störfum í löggæslu á fleiri sviðum en almennri löggæslu. [Y] hóf störf sem afleysingamaður hjá lögreglunni á [H] árið 1978. Hann lauk prófi frá Lögregluskóla ríkisins 1982 með lokaeinkunn 9,19.

[Y] hefur viðamikla menntun, hefur lokið námskeiði hjá Scotland Yard í London varðandi almenn löggæslumál og rannsóknir, sótt nám hjá FBI árið 1995 og jafnframt lokið einni önn í lögreglufræðum frá Virginíu-háskóla á sama tíma. Hann hefur sótt námsstefnur Evrópudeildar FBI, í Bramshill, Englandi 1995, Stokkhólmi 1996, Vín 1999 og í Dublin 2000. Einnig sótti [Y] námskeið hjá The Danish National Police College í maí 1997 og janúar 2001 vegna undirbúnings fyrir friðargæslustörf, námskeið í Schengen-fræðum og landamæravörslu (US-Iceland Border Control Training Course) og námskeið hjá framhaldsdeild Lögregluskóla ríkisins 2000 og námskeið í flugverndarfræðum hjá öryggissviði Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli í apríl 2003 og endurmenntunarnámskeið 2006 og 2007. Árin 2004-2005 stundaði hann nám hjá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands í stjórnun I, nám fyrir stjórnendur í lögreglu með einkunnina 8,50. Af námskeiðum er [Y] hefur sótt má m.a. nefna námskeið hjá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands varðandi kynferðisbrot gegn börnum o.fl. 1996, námsskeið RLS í vettvangsstjórnun 2005, endurmenntunarnámskeið hjá LSR, símenntun I, II og III, námskeið LSR fyrir varðstjóra, rannsóknarlögreglumenn, tæknirannsóknir, fíkniefnamál o.fl. og hefur einnig meirapróf bifreiðarstjóra. Auk þessa hefur [Y] kynnt sér starfsemi lögregluliða víða, bæði í Bandaríkjunum og Evrópu.

Eftir að hafa farið yfir erindi lögreglustjórans á [H], ásamt fylgigögnum, og farið gaumgæfilega yfir meðfylgjandi umsóknargögn var það niðurstaða ríkislögreglustjóra að skipa [Y] í starfið.

Ríkislögreglustjóri telur að skýra skuli skipunarvald ríkislögreglustjóra skv. 3. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 með hliðsjón af ákvæðum starfsmannalaga nr. 70/1996 um agavald forstöðumanna ríkisstofnanna og þeirri staðreynd að verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum. Í þessu ljósi telur ríkislögreglustjóri almennt að tillögur lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra um hvern skipa eða setja skuli í starf hafi mikið vægi þótt ákvörðunarvaldið sé hjá honum. Ríkislögreglustjóri fellst í flestum tilvikum á tillögur lögreglustjóra. Ákvörðun ríkislögreglustjóra ræðst fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda. Reynsla og þekking lögreglustjóra og annarra yfirmanna lögreglu á hæfi starfsmanna hlýtur eðli máls samkvæmt að vega þungt við þá ákvörðun.

Með vísan til þess sem að framan er sagt, svo og tillagna lögreglustjórans á [H] og skoðun á fyrirliggjandi gögnum málsins, féllst ríkislögreglustjóri á þá tillögu lögreglustjóra að skipa [Y] frá 1. júlí 2007.“

Eins og áður sagði leituðu þeir A og B til mín síðla ársins 2007, að fengnum rökstuðningi ríkislögreglustjóra, með kvartanir sínar yfir ákvörðunum embættisins um skipanir í umrædd störf.



III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég ríkislögreglustjóranum bréf, dags. 10. desember 2007, þar sem ég rakti að í kvörtuninni kæmi fram að á fundi sem A hefði átt með sýslumanninum á H eftir að tilkynnt hafði verið um skipun í starfið hefði komið í ljós, eftir nokkra eftirgangsmuni, að ákvörðun sýslumanns um að mæla frekar með Y í starfið heldur en A hefði aðallega verið byggð á mati á persónulegum eiginleikum. Hefði sýslumaðurinn tjáð honum að hann hefði fundað með yfirlögregluþjónum við embættið þar sem þeir þekktu betur til umsækjenda en hann og þar hefði niðurstaðan verið sú að mæla frekar með Y. Komið hefði fram hjá yfirlögregluþjónunum að þeir teldu A vera einfara og honum færi betur að starfa einn heldur en í hóp, hann ætti til að vera „durtslegur“ við undirmenn sína og að hann gæti verið „þumbari“ í samskiptum við yfirmenn sína. Einnig hefði það gerst að hann hefði ekki verið jákvæður gagnvart verkefnum sem honum hefðu verið falin og þá m.a. vegna þess að öðrum hefðu ekki verið falin sams konar verkefni. Loks hefðu þeir tilfinningu fyrir því að vinnuandi á vakt A væri ekki nógu góður.

Óskaði ég þess, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu afhent gögn málsins og að mér yrðu veittar upplýsingar um hvort þau ummæli yfirlögregluþjóna sem virtust hafa legið til grundvallar umsögn sýslumannsins á H um A hefðu verið meðal þeirra gagna sem ríkislögreglustjóri kynnti sér í tilefni skipunarinnar og þar með hvort sú upplýsingaöflun sem fram fór með viðtali sýslumanns við yfirlögregluþjónana og stuðst var við í bréfi sýslumanns til ríkislögreglustjóra hefði verið skráð í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 18. desember 2007, bárust mér gögn málsins. Í bréfinu sagði að með því væru mér send „öll gögn og upplýsingar er fyrir [lægju] hjá embætti ríkislögreglustjóra vegna skipunar í starf lögreglufulltrúa við embætti lögreglustjórans á [H]“. Spurningum mínum var að öðru leyti ekki svarað sérstaklega. Meðal gagna málsins var bréf sýslumannsins á H til ríkislögreglustjóra, dags. 19. júní 2007. Þar er greint frá því að fjórar umsóknir hafi borist um starfið og frá nöfnum umsækjenda. Síðan segir þar:

„Undirritaður hefur farið yfir allar umsóknirnar með yfirlögregluþjónum en allir umsækjendur starfa hjá lögreglunni á [H] og eru þeir því okkur vel kunnir. Þeir eru allir ágætir starfsmenn hafa þeir allir nema [U] lokið stjórnunarnámi I í Lögregluskólanum.

Það er sameiginleg niðurstaða okkar að mæla eindregið með því að [Y] verði skipaður í stöðu lögreglufulltrúa, en honum treysti ég betur en nokkrum hinna til að gegna stöðunni.

[Y] hefur starfað í lögreglunni á [H] frá 1981 og sem varðstjóri frá 1999. Hann hefur góða reynslu sem rannsóknarlögreglumaður. Þá ge[gn]di hann stöðu lögreglufulltrúa í eitt ár 1992-1993. [Y] hefur fjölþætta og góða reynslu m.a. af störfum erlendis og ágæta menntun eins og fram kemur í umsókn hans. Hann hefur skilað öllum störfum sínum með prýði hvort sem er almenn lögreglustörf varðstjórastörf eða rannsóknarstörf. [Y] er ákveðinn og röggsamur og mjög þægilegur í samstarfi. Hann bregst mjög vel við þeim fyrirmælum sem honum eru gefin og kemur þeim til framkvæmda án undanbragða. Ég tel því lögreglunni feng að því að hann verði skipaður lögreglufulltrúi.

Ég hef rætt við [Y] um viðhorf hans til þessa starfs og eru mér sjónarmið hans mjög í samræmi við mínar hugmyndir en því er ekki að leyna að nauðsynlegt er að taka verulega á í stjórnun deildarinnar. [Y] er ljóst að þar er verk að vinna og hefur hann traust mitt til þess.

Af öðrum umsækjendum tel ég að [U] komi síst til greina. Hvort tveggja er að hann hefur tiltölulega stutta starfsreynslu og þá hefur hann ekki að baki stjórnunarnám. [A] og [X] eru um margt ágætir starfsmenn og hafa sýnt af sér ágæta hæfni sem rannsóknarmenn. Þeir eru að mínu mati ekki jafn hæfir í samskiptum og [Y] og á það þó sérstaklega við um [A] sem ekki bregst alltaf jákvætt við þegar honum eru falin verkefni. [X] hefu[r] litla stjórnunarreynslu en [A] hefur gegnt stöðu varðstjóra frá 1996 og hefur því reynslu í slíkri stjórnun en hann virðist oft eiga í ákveðnum örðugleikum í samskiptum við samstarfsmenn sína og tel ég hann því ekki réttan mann í þá stöðu sem hér um ræðir sérstaklega með tilliti til þeirra[r] stöðu sem uppi er í rannsóknardeild.“

Í tilefni af kvörtun C, héraðsdómslögmanns, fyrir hönd B vegna skipunar ríkislögreglustjóra í sjö lausar stöður varðstjóra við embætti lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins óskaði ég þess með bréfi, dags. 31. desember 2007, að ríkislögreglustjóri afhenti mér öll þau gögn er legið hefðu til grundvallar skipun í umrædd embætti. Mér bárust umbeðin gögn með bréfi, dags. 7. janúar 2008. Meðal gagnanna var bréf lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra, dags. 19. desember 2006, þar sem gerðar voru tillögur um skipun /setningu í níu störf varðstjóra við embættið. Var þar gerð grein fyrir því að yfirlögregluþjónn og aðstoðaryfirlögregluþjónn, hefðu rætt við alla umsækjendur og lagt mat á hæfni þeirra til að gegna umræddum störfum eftir tilgreindum skala á bilinu A - C. Voru tillögur þeirra um þá sem skipa/setja ætti í umrædd störf settar upp í töflu í bréfinu, en þar var jafnframt merkt við aðra sem þeir mátu vel hæfa til að gegna störfunum þótt þeir legðu ekki til að þeir yrðu skipaðir/settir í störfin að þessu sinni. Var B ekki settur í þessa flokka. Með bréfinu fylgdi ljósrit af umsóknum og greinargerð yfirlögregluþjóns og aðstoðaryfirlögregluþjóns þar sem veitt var stutt umsögn um hvern umsækjanda og þeim gefnar einkunnir á fyrrgreindum skala. Var í greinargerðinni fyrst lýst þeirri almennu aðferðafræði sem viðhöfð var við undirbúning matsins og þeim sjónarmiðum sem matið byggði á, sem lutu fyrst og fremst að persónulegum eiginleikum umsækjenda s.s. hæfni til að skipuleggja og stýra verkefnum og fá aðra til að starfa með skipulögðum hætti, vilji til að leggja sig fram til að ná árangri og hæfni til að vinna markvisst og skipulega undir miklu álagi og áreiti. Kom þar fram að niðurstaða um hæfni umsækjenda væri byggð á því sem fram kom í starfsviðtali auk þess sem leitað hefði verið álits á störfum þeirra „á þeim starfsstöðum þar sem þeir nú starfa“.

Þessi kafli greinargerðarinnar er tekinn orðrétt upp í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til lögmanns B, dags. 19. janúar 2007, sem rakinn er í kafla II hér að framan.

Um B segir svo í greinargerðinni:

„[B] hefur langan starfsaldur og mikið leyst af sem varðstjóri. Hann skortir þó nokkuð á leiðtogahæfni og að fá fólk til að vinna saman að verkefnum einkum hvað varðar frumkvæðisvinnu. [B] er ekki mjög skipulagður maður. Við teljum hann standa öðrum umsækjendum talsvert að baki þrátt fyrir starfsreynslu og afleysingar.

Einkunn B-.“

Ég ritaði ríkislögreglustjóra bréf á ný vegna beggja málanna 1. febrúar 2008. Vakti ég þar athygli á að sjónarmið sem ég hefði lýst í áliti sem ég hefði nýlega sent frá mér í máli nr. 4699/2006 ættu að hluta til einnig við í þessum málum. Í bréfi mínu vegna máls A tók ég fram að ég réði það af bréfi ríkislögreglustjóra frá 18. desember 2007 og þeim gögnum sem því fylgdu að engin viðbótargögn eða skriflegar upplýsingar um nefnd ummæli yfirlögregluþjónanna um A umfram það sem fram kæmi í bréfi sýslumannsins til ríkislögreglustjóra, dags. 19. júní 2007, hefðu legið fyrir hjá ríkislögreglustjóra þegar hann tók ákvörðun um skipun í starfið. Benti ég á að því væri lýst í bréfi sýslumannsins að hann hefði farið yfir allar umsóknir með yfirlögregluþjónum. Í niðurlagi umsagnarinnar kæmi fram mat sýslumanns á öðrum umsækjendum en þeim sem hann lagði til að fengi starfið og þar kæmu fram ákveðin ummæli um starfshæfni þeirra.

Í framhaldinu vakti ég athygli á að A lýsti því í kvörtun sinni að samkvæmt upplýsingum frá sýslumanni hefði hann í umsögn sinni meðal annars stuðst við það sem fram hefði komið hjá yfirlögregluþjónum þegar hann ræddi við þá um umsækjendur. Af gögnum þeim sem mér hefðu borist frá ríkislögreglustjóra yrði ekki ráðið að það sem fram kom hjá yfirlögregluþjónunum eða ummæli þeirra um einstaka umsækjendur, þegar sýslumaður fór yfir málið með þeim, hefði verið skráð að öðru leyti en því sem fram kæmi í orðum sýslumanns sjálfs í umsögninni. Gagnvart umsækjendum og þeim sem tók ákvörðun um skipun í starfið virtust því ekki hafa legið fyrir að tilteknar upplýsingar sem sýslumaður aflaði hjá samstarfsmönnum sínum hefðu legið að baki mati hans og ummælum um umsækjendur. Óskaði ég af þessu tilefni í fyrsta lagi eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort borið hefði að skrá þær upplýsingar sem sýslumaður aflaði hjá yfirlögregluþjónum í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og þær hefðu þannig átt að vera hluti af gögnum málsins.

Í öðru lagi benti ég á að í umsögn sýslumannsins sem hann sendi ríkislögreglustjóra kæmi fram mat á umsækjendum og þar með talið afstaða til hæfni þeirra til samskipta og um stjórnunarreynslu. Um A væri m.a. sagt að hann brygðist ekki alltaf jákvætt við þegar honum væru falin verkefni og hann virtist oft eiga í ákveðnum örðugleikum í samskiptum við samstarfsmenn sína og því teldi sýslumaður hann ekki réttan mann í þá stöðu sem um ræddi. Ekki yrði séð að A hefði fengið tækifæri til að tjá sig um efni umsagnar sýslumannsins áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu. Óskaði ég af þessu tilefni eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvernig sú málsmeðferð samrýmdist reglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt.

Í þriðja lagi benti ég á að efni rökstuðnings ríkislögreglustjóra vegna veitingar starfsins, sem birtur var A með bréfi, dags. 16. júlí 2007, væri auk tilvísunar til tillögu sýslumanns um hver skyldi skipaður í starfið nær eingöngu lýsing á starfsreynslu og menntun þess sem skipaður var í starfið. Þá væri í rökstuðningnum tekinn upp texti um hvernig ríkislögreglustjóri teldi að skýra skyldi skipunarvald ríkislögreglustjóra en ég tók fram að ég hefði tekið eftir því að sami texti væri almennt tekinn upp í rökstuðning ríkislögreglustjóra til umsækjenda um störf lögreglumanna. Benti ég á að ég hefði ítrekað í álitum fjallað um efni rökstuðnings af hálfu veitingarvaldshafa við ráðningar í störf og þá um skýringu á ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti. Vísaði ég til nokkurra tilgreindra álita í þessu sambandi, og óskaði eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvernig efni rökstuðnings í bréfi hans til A frá 16. júlí 2007 uppfyllti kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga, og þá í ljósi þeirra sjónarmiða sem ég hefði lýst í álitum mínum um efni slíks rökstuðnings.

Í bréfi mínu til ríkislögreglustjóra vegna máls B einskorðaði ég fyrirspurnir mínar við tvö atriði af þeim þremur sem fyrirspurn mín í máli A laut að. Annars vegar hvort andmælaréttar B hefði verið nægjanlega gætt, í ljósi þess að ekki yrði séð að hann hefði fengið tækifæri til að tjá sig um efni greinargerðar yfirlögregluþjóns og aðstoðaryfirlögregluþjóns hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu, enda þótt þar kæmu fram ummæli um skort hans á leiðtogahæfni og hæfni til að fá fólk til að vinna saman að verkefnum og að hann væri „ekki mjög skipulagður maður“.

Í sama bréfi innti ég einnig eftir afstöðu ríkislögreglustjóra til þess hvort rökstuðningur hans til B vegna ákvörðunar hans í málinu hefði uppfyllt kröfur stjórnsýslulaga. Líkt og í máli A innihélt rökstuðningurinn nær eingöngu orðrétt það mat sem komið hefði fram í greinargerðinni um þá umsækjendur sem valdir voru í störfin, auk tilvísunar til tillögu lögreglustjóra um hverjir skyldu skipaðir/settir í störfin og hvernig staðið var að gerð þeirrar greinargerðar sem tillagan var byggð á. Af hálfu ríkislögreglustjóra kæmi því ekki fram neinn sjálfstæður rökstuðningur fyrir því hvers vegna þessir umsækjendur hefðu verið valdir eða á hvaða sjónarmiðum ríkislögreglustjóri hefði byggt við ráðningu lögreglufulltrúa, svo sem um starfsreynslu, menntun eða annað.

Bréfum mínum til ríkislögreglustjóra fylgdu afrit af viðkomandi kvörtun. Tók ég þar fram að ef ríkislögreglustjóri teldi þörf á að koma á framfæri við mig athugasemdum við önnur atriði væri rétt að þær fylgdu svari við spurningum mínum.

Mér bárust svarbréf ríkislögreglustjóra við fyrirspurnum mínum vegna beggja málanna 29. febrúar 2008. Í upphafi beggja bréfanna segir m.a.:

„Í tilefni kvörtunarinnar og í ljósi álits yðar í máli nr. 4699/2006 telur ríkislögreglustjóri rétt að geta þess að hann heldur reglulega fundi með lögreglustjórum landsins. Á fundum hafa m.a. starfsmannamál verið tekin til umfjöllunar. Álit yðar hafa verið tekin til umræðu á þeim vettvangi og sérstaklega hefur verið fjallað um umsagnir lögreglustjóranna. Þá hafa fulltrúar ríkislögreglustjóra, Lögreglustjórafélags Íslands og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins haldið fund um fyrirkomulag ráðninga í lögreglu og undirbúið drög að leiðbeiningum fyrir lögreglustjórana. Markmiðið er að samræma umsóknarferil og tryggja sem vandaðasta málsmeðferð. Við þá vinnu er tekið tillit til álita yðar.“

Er síðan í báðum bréfunum vikið beint að spurningum mínum. Til svars við fyrstu spurningu minni um skráningu upplýsinga í tilviki A segir svo:

„Þegar tekin var ákvörðun um skipun í starfið lágu engar upplýsingar fyrir um ætluð ummæli lögreglustjórans á [H] eða yfirlögregluþjóna um [A], umfram það sem fram kom í bréfi lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra, dags. 19. júní 2007. Í því bréfi kemur fram umsögn lögreglustjóra um þá sem sóttu um stöðuna, sem allir störfuðu við embætti hans.

Ríkislögreglustjóri telur að ekki hafi borið að skrá sérstaklega það sem fram kom í samtali lögreglustjóra við yfirlögregluþjóna. Umsækjendur voru fáir og yfirlögregluþjónar þekktu mjög vel til starfa þeirra og fóru ásamt lögreglustjóra yfir umsóknirnar. Það var sameiginleg niðurstaða lögreglustjóra og yfirlögregluþjóna að mæla eindregið með því við ríkislögreglustjóra að [Y] yrði veitt staðan og segist lögreglustjóri hafa treyst honum best umsækjenda til að gegna stöðunni.

Ríkislögreglustjóri getur ekki tekið afstöðu til ætlaðra ummæla sem viðhöfð hafa verið eftir að skipað var í stöðuna. Ríkislögreglustjóri hefur ekkert í höndunum um ætluð ummæli annað en það sem haldið er fram í kvörtunarbréfi [A] til yðar.

Ríkislögreglustjóri telur málsmeðferð vera samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.“

Til svars við annarri spurningu minni um hvort andmælaréttar hafi verið gætt segir svo um tilvik A:

„Í fyrrnefndri umsögn lögreglustjóra kemur fram að [A] sé um margt ágætur starfsmaður og hafi sýnt ágæta hæfni við rannsóknir brota. Lögreglustjóri segir það þó vera mat sitt að [A] sé ekki jafn hæfur í samskiptum og umsækjandinn er hlaut skipun í stöðuna. Hér er um að ræða mat lögreglustjóra á samskiptahæfni stjórnanda sem undir hann heyrir í stöðu þar sem mikið reynir á samskiptahæfileika. Í þessu tilviki var um að ræða umsækjendur sem unnið höfðu hjá lögreglustjóranum á [H] árum saman og yfirlögregluþjónar þekktu mjög vel. Ríkislögreglustjóri telur það ekki í ósamræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þótt mat lögreglustjóra og efasemdir hans um hæfni [A] hafi ekki verið kynntar honum áður en ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í starfið var tekin. Mat lögreglustjóra og yfirlögregluþjóna var afdráttarlaust og það var engin forsenda fyrir ríkislögreglustjóra að draga mat þeirra í efa.“

Um tilvik B segir:

„Lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins byggir umsögn sína á rökstuddri greinargerð yfirlögregluþjóns og aðstoðaryfirlögregluþjóns. Í greinargerð þeirra kemur fram að horft hafi verið til umsækjenda sem leiðtoga og einstaklinga sem verða að geta fengið menn til starfa með skipulögðum hætti og hvort þeir hafi hæfni til að skipuleggja og stýra ve[r]kefnum. Auk þess þurfi einstaklingar að vera tilbúnir til að leggja sig fram til að ná árangri. Þá var einnig höfð í huga hæfni þeirra til að vinna markvisst og skipulega undir miklu álagi og áreiti eins og oft vill verða reyndin í starfi varðstjóra. Umsækjendunum 32 var gefin einkunn er byggði á forsendum greinargerðarinnar og notast var við eftirfarandi skala þegar lagt var heildarmat á hæfni umsækjenda; A: Afbragð – mjög gott, B: Gott að mestu leyti, C: Þarf að bæta á mikilvægu/m sviði/sviðum og því ekki mælt með í stöðu.

Ríkislögreglustjóri telur það ekki í ósamræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þótt mat það sem fram kemur í greinargerðinni um hæfni [B] hafi ekki verið kynnt honum áður en ákvörðun um skipunina var tekin. Mat höfunda greinargerðarinnar er afdráttarlaust og það var engin forsenda fyrir ríkislögreglustjóra að draga mat þeirra í efa. Auk þess fór lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins yfir greinargerðina og umsóknirnar og lagði mat á umsækjendur áður en hann gerði tillögu til ríkislögreglustjóra, sem einnig lagði mat á umsækjendur og gögn málsins.“

Til svars við þriðju spurningu minni um rökstuðning embættisins segir svo um tilvik A:

„Í rökstuðningi frá 16. júlí 2007 dró ríkislögreglustjóri fram þau atriði sem til grundvallar lágu þeirri ákvörðun að skipa [Y] í stöðu lögreglufulltrúa. Þar kemur m.a. fram að [Y] hafi fjölþætta reynslu af störfum í löggæslu á fleiri sviðum en almennri löggæslu. Sú fjölþætta reynsla sem hann hafði aflað sér á 30 ára starfsferli í lögreglu var meðal þess sem réð þeirri ákvörðun ríkislögreglustjóra að skipa hann í starfið. Í umsögn lögreglustjórans á [H] má sjá að ákveðnir hæfileikar hjá [Y] vega þungt og má þar nefna ákveðni, röggsemi, þægilega framkomu og lipurð við að móttaka og framfylgja fyrirmælum. Lögreglustjóri telur feng af því að fá mann með hæfileika [Y] í stöðuna. Í auglýsingunni um starfið kemur fram að umsækjendur þurfi að hafa reynslu í rannsóknum og séu tilbúnir að takast á við krefjandi starf. Þetta er allt áréttað í rökstuðningi ríkislögreglustjóra og kemur þar jafnframt fram að gaumgæfilega hafi verið farið yfir umsóknir og þau gögn sem þeim fylgdu. Þá er gerð grein fyrir því á hvaða forsendum ákvörðun ríkislögreglustjóra var byggð.

Athygli vekur að í kvörtun [A] til yðar koma fram upplýsingar um fyrri störf hans, frumkvæðisvinnu og annað sem ekki er getið um í umsókn hans um stöðu lögreglufulltrúa og gögnum sem umsókninni fylgdu. [A] bendir jafnframt á í kvörtun sinni að fjöldi skýrslna sem lögreglumenn skrifi sé einn mælikvarði á virkni þeirra og að hann hafi ætíð verið meðal þeirra lögreglumanna sem flestum skýrslum hafi skilað. Þær upplýsingar sem fram [eru] sett[ar] í kvörtuninni hefði [A] getað komið á framfæri í umsókn sinn úr því hann telur þær hafa þýðingu um stöðuveitinguna.

Í kvörtuninni vekur [A] athygli á því að hann hafi BA próf í sálfræði umfram menntun [Y]. Í því sambandi skal tekið fram að ekki er í lögreglulögum nr. 90/1996 gerð krafa um slíka menntun lögreglufulltrúa, sbr. og 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1051/2006 um starfsstig innan lögreglunnar og ekki var getið um frekari kröfur til menntunar í auglýsingu um stöðuna en lokaprófs frá Lögregluskóla ríkisins, sbr. auglýsingu nr. 25/2007.

Ríkislögreglustjóri telur að rökstuðningur hans til [A] frá 16. júlí 2007 sé samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Um tilvik B segir svo:

„Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra frá 19. janúar 2007 eru dregin fram atriði þau er lágu til grundvallar ákvörðunar ríkislögreglustjóra um að skipa [...] í stöður varðstjóra. Gaumgæfilega var farið yfir gögn lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, umsóknargögn og önnur fylgigögn.

Ríkislögreglustjóri telur að rökstuðningur hans til [B] frá 19. janúar 2007 sé samkvæmt 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Með bréfum, dags. 3. mars 2008, kynnti ég þeim A og lögmanni B svarbréf ríkislögreglustjóra og gaf þeim kost á að senda mér þær athugasemdir sem þau teldu ástæðu til að gera í tilefni af því. Mér bárust athugasemdir A með bréfi, dags. 12. mars s.á., og lögmanns B með bréfi, dags. 18. apríl s.á.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á kvörtunum þeirra A og B hefur einkum beinst að því hvort ríkislögreglustjóri hafi gætt andmælaréttar þeirra vegna upplýsinga sem aflað var við meðferð mála þeirra og voru þeim í óhag, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Athugunin hefur einnig beinst að því hvort ríkislögreglustjóri hafi gætt rannsóknarskyldu sinnar samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga og hvernig staðið var að skráningu upplýsinga sem fram komu við undirbúning ráðninga hjá viðkomandi lögreglustjóra- og sýslumannsembætti, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Loks hefur athugun mín beinst að því hvort sá rökstuðningur sem A og B var veittur hafi fullnægt kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings.

2. Lagagrundvöllur að skipun í störf varðstjóra og lögreglufulltrúa.

Samkvæmt 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sbr. 5. gr. laga nr. 46/2006, skipar ríkislögreglustjóri í öll störf lögreglumanna á landinu önnur en þau sem sérstaklega er kveðið á um í 1.–4. mgr. 28. gr. að ráðherra skipi í. Ríkislögreglustjóri var því einn bær til þess að lögum að ráða í þau störf sem um ræðir í máli þessu, þ.e. í starf lögreglufulltrúa hjá embætti sýslumannsins á H og störf varðstjóra við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Er meginreglan því sú að viðkomandi stjórnvald ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Þegar þau sjónarmið sem viðkomandi stjórnvald hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu ákveður stjórnvaldið á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef lög eða stjórnvaldsfyrirmæli veita ekki vísbendingar um það efni. Þetta á einnig við um skipun í embætti lögreglumanna.

Í þessu felst ekki að stjórnvöld hafi að lögum frjálsar hendur um það hvern af umsækjendum þau velja. Um slíka ákvörðun gildir sú óskráða meginregla stjórnsýsluréttar að niðurstaða stjórnvaldsins verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum, eins og menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum öðrum persónulegum eiginleikum sem talið er að skipti máli. Þá gildir sú óskráða meginregla í íslenskum rétti að við veitingu opinberra starfa skuli velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna því.

Af gögnum málsins og skýringum ríkislögreglustjóra til mín verður ráðið að við ákvarðanir um setningu varðstjóra hjá embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hafi í meginatriðum verið horft til hæfni umsækjenda til að skipuleggja og stýra verkefnum, sem og færni þeirra í mannlegum samskiptum. Að því er lýtur að skipun í starf lögreglufulltrúa hjá embætti sýslumannsins á H verður ráðið af gögnum málsins að ákvörðunin hafi byggst á mati sýslumanns á frammistöðu umsækjenda í starfi, hæfni þeirra til rannsókna sem og til að eiga samskipti við aðra, en allir hafi þeir starfað fyrir hjá embættinu. Það er sammerkt með málum B og A að ríkislögreglustjóri hefur í báðum tilvikum veitt umsögnum viðkomandi lögreglustjóra um þessa eiginleika þeirra verulegt vægi, þótt sérstaklega sé tekið fram í rökstuðningi til þeirra beggja að ákvörðun ríkislögreglustjóra ráðist „fyrst og fremst af umsóknargögnum og málefnalegum sjónarmiðum um hæfi umsækjenda“.

Eins og ég lýsti í upphafi þessa álits hefur ríkislögreglustjóri nú tekið saman leiðbeiningar til lögreglustjóra um hvernig þeim beri að standa að undirbúningi mála áður en ríkislögreglustjóri tekur ákvörðun um skipun eða setningu í starf lögreglumanns, lögreglufulltrúa, aðalvarðstjóra, rannsóknarlögreglumanns og varðstjóra. Leiðbeiningar þessar eru dagsettar 21. október 2008 og tóku gildi 1. nóvember 2008.

Samkvæmt bréfi ríkislögreglustjóra til mín, dags. 21. október 2008, voru þessar leiðbeiningar gefnar út í kjölfar tilmæla sem ég setti fram í áliti mínu frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006 um að ríkislögreglustjóri samræmdi og leiðbeindi lögreglustjórum og sýslumönnum um þann undirbúning sem fram færi hjá einstökum lögregluembættum til undirbúnings að ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í starf lögreglumanns. Þá taldi ég rétt að þar yrðu dregnar fram þær reglur stjórnsýsluréttarins sem gæta þyrfti við þennan undirbúning og í hvaða formi ríkislögreglustjóri óskaði eftir að lögreglustjórarnir létu honum í té umsögn og/eða tillögu um umsækjendur.

Í leiðbeiningunum er meðal annars fjallað um form umsagnar og/eða tillögur lögreglustjóra um umsækjendur vegna skipunar /setningar í embætti. Ef tekin eru viðtöl við umsækjendur er vakin athygli á því að annað hvort fylgi minnisblað um efni viðtalsins, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, eða upplýsingar um efni þess komi fram í umsögn lögreglustjóra. Í þeim tilvikum þegar leitað er umsagnar beri að skrá viðtal við meðmælendur/umsagnaraðila, sbr. 23. upplýsingalaga, og kynna hana umsækjanda, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, en það ákvæði fjallar um andmælarétt aðila máls. Um andmælarétt kemur fram að hafi verið lagt kerfisbundið mat á umsækjendur þyki rétt að gefa þeim stuttan frest til að kynna sér niðurstöðu þess og gefa þeim tækifæri til að tjá sig um hana. Við samantekt lögreglustjóra um umsækjendur er tekið fram að þar skuli fjalla um alla umsækjendur og gæta skuli ákvæða stjórnsýslulaga, einkum 10., 11. og 13. gr. Meðal þess sem einnig er fjallað um í leiðbeiningunum er efni rökstuðnings ríkislögreglustjóra.

Ég lít svo á að ríkislögreglustjóri hafi með umræddum leiðbeiningum brugðist við þeim tilmælum sem ég setti fram í ofangreindu áliti mínu. Tel ég því ekki nauðsynlegt að fjalla í áliti þessu almennt um það fyrirkomulag sem viðhaft hefur verið á undirbúningi skipunar lögreglumanna, enda þótt þær ákvarðanir sem B og A gera athugasemdir við hafi átt sér stað áður en leiðbeiningar ríkislögreglustjóra voru settar fram. Hins vegar mun ég hér á eftir fjalla um hvernig gætt hafi verið að tilteknum stjórnsýslureglum við meðferð á málum þeirra en þar reynir meðal annars á þær reglur sem nú er fjallað um í leiðbeiningunum.

3. Skyldur ríkislögreglustjóra til að tryggja að undirbúningur að veitingu starfs samræmist lögum.

Þótt vald til að veita embætti lögreglumanna sé í höndum ríkislögreglustjóra, sbr. 4. mgr. 28. gr. lögreglulaga, hefur það tíðkast eins og áður er fram komið að viðkomandi lögreglustjóraembætti sem staða er auglýst hjá hafi að mestu leyti haft umsjón með undirbúningi að skipun og setningu lögreglumanna. Af gögnum þeirra mála sem hér eru til umfjöllunar og skýringum ríkislögreglustjóra til mín verður ekki annað séð en að sama fyrirkomulag hafi verið viðhaft í þessum málum, þ.e. að umsóknum er skilað til viðkomandi lögreglustjóra sem fer yfir þær. Lögreglustjóri eða starfsmaður hans ræðir síðan eftir atvikum við umsækjendur og sendir að svo búnu gögn málsins til ríkislögreglustjóra ásamt umsögn eða tillögu um hverjum skuli veitt viðkomandi starf. Ríkislögreglustjóri tekur síðan ákvörðun um veitingu starfsins.

Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til þeirra B og A, sem rakinn er í kafla II hér að framan, kemur fram að ríkislögreglustjóri telji almennt að tillögur sýslumanna um hvern skipa eða setja skal í starf hafi mikið vægi í ljósi ákvæða starfsmannalaga nr. 70/1996 og þeirrar staðreyndar að „verið er að skipa eða setja lögreglumenn til starfa hjá sjálfstæðum ríkisstofnunum þar sem forstöðumenn fara með daglega ábyrgð og stjórn á starfsmannamálum“. Segir beinlínis í rökstuðningi til þeirra beggja að ríkislögreglustjóri „[fallist] í flestum tilvikum á tillögur sýslumanna“.

Ég hef almennt ekki talið ástæðu til að finna að því að ríkislögreglustjóri feli einstökum lögreglustjóraembættum að annast afmarkaða þætti við undirbúning að setningu og skipun lögreglumanna, til dæmis með því að taka við gögnum, taka viðtöl við umsækjendur og gera tillögur um hver verði ráðinn, svo framarlega sem þeim er ekki falið að taka endanlegar ákvarðanir um val á umsækjendum. Það breytir hins vegar ekki því að það er eftir sem áður ríkislögreglustjóri sem ber lagalega ábyrgð á því að ákvörðun sé undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig að taka megi löglega ákvörðun í málinu, sem uppfylli skilyrði laga um undirbúning, efni og form, sbr. álit mitt frá 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006. Ríkislögreglustjóri ber samkvæmt því ábyrgð á því að málsmeðferðin sé í samræmi við lög og þá einkum ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau gilda um ráðningu í opinbert starf eins og ráða má af athugasemdum við 2. mgr. 1. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Í þessu felst meðal annars að ríkislögreglustjóra ber skylda til að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar liggi fyrir um þau atriði sem þýðingu eiga að hafa við mat á starfshæfni umsækjenda áður en ákvörðun er tekin, sbr. ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga. Á grundvelli þessarar lagaskyldu kann ríkislögreglustjóra að vera þörf á því að kalla eftir frekari upplýsingum áður en ákvörðun er tekin, ef þær upplýsingar sem umsækjandi veitir í umsókn og fylgigögnum varpa ekki nægu ljósi á þessi atriði.

Samkvæmt gögnum málsins fékk sýslumaðurinn á H það hlutverk að taka við umsóknum og annast undirbúning ákvörðunar um skipun lögreglufulltrúa við rannsóknardeild. Ekki munu hafa verið tekin viðtöl við umsækjendur en eins og vísað er til hér síðar ræddi sýslumaður við þann sem hann mælti með að skipaður yrði í starfið. Sýslumaðurinn fór hins vegar yfir umsóknir ásamt yfirlögregluþjónum við embættið og í umsögn sýslumanns til ríkislögreglustjóra var því lýst sem sameiginlegri niðurstöðu sýslumanns og yfirlögregluþjónanna að mæla með tilteknum umsækjanda í starfið. Í umsögninni var jafnframt lagt mat á starfshæfni annarra umsækjenda og kom þar meðal annars fram að A virtist oft eiga í ákveðnum örðugleikum í samskiptum við samstarfsmenn sína og sýslumaður teldi hann því ekki réttan mann í þá stöðu sem um ræddi. Þá kemur þar fram að sýslumaður hafi rætt við þann umsækjanda sem var skipaður í starfið en um það segir svo í umsögn sýslumanns:

„Ég hef rætt við [Y] um viðhorf hans til þessa starfs og eru sjónarmið hans mjög í samræmi við mínar hugmyndir en því er ekki að leyna að nauðsynlegt er að taka verulega á í stjórnun deildarinnar. [Y] er ljóst að þar er verk að vinna og hefur hann traust mitt til þess.“

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins um samtal sýslumanns við þann umsækjenda sem fékk starfið tel ég ekki unnt að útiloka að þær upplýsingar sem sýslumaður aflaði í því samtali hafi haft þýðingu um það að hann ákvað að mæla með þessum tiltekna umsækjanda. Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til A kemur enn fremur fram að umsögn sýslumanns og tillaga hans hafi almennt mikið vægi við ákvörðun um hvern eigi að skipa í starf.

Ég hef áður lýst þeirri skoðun minni að við val á milli hæfra umsækjenda um opinbert starf verði almennt að teljast heimilt að horfa til þess hvaða hugmyndir þeir hafi um viðkomandi starfsemi og hvort þær falli að viðhorfum þess sem veitir starfið, sbr. álit mitt frá 30.maí 2005 í máli nr. 4205/2004 og álit mitt frá 21. mars 2006 í máli nr. 4120/2004. Ef sá sem veitir starf ákveður að leggja áherslu á þessi sjónarmið má hann þó ekki byggja afstöðu sína einungis á persónulegum óskum um hver skuli ráðinn og hver ekki heldur verður hún að skírskota til þarfa hins opinbera og þeirra hagsmuna sem viðkomandi starfsemi á að vinna að. Til að viðhlítandi samanburður fari fram á starfshæfni umsækjenda þarf enn fremur að vega atriði af þessu tagi á móti öðrum forsendum sem augljóslega miða að því að upplýsa hvers má vænta um frammistöðu viðkomandi í starfinu. En til þess að fullnægjandi samanburður geti farið fram, m.a. á þeim hugmyndum sem umsækjendur hafa um þá starfsemi sem í hlut á, verður sá sem sinnir undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í starf að afla sambærilegra upplýsinga frá öllum umsækjendum sem til greina koma í starfið.

Þrátt fyrir að hugmyndir sýslumanns um starfið og afstaða Y til þess hafi með þessum hætti verið sjónarmið sem sýslumaður ákvað að leggja til grundvallar í umsögn sinni og ríkislögreglustjóri hafi síðan veitt sömu umsögn verulegt vægi við ákvörðun um veitingu starfsins, fæ ég ekki séð að ríkislögreglustjóri hafi haft í höndum upplýsingar um hverjar hugmyndir sýslumanns og hver viðhorf Y voru í þessu sambandi. Þá verður heldur ekki séð að aðrir umsækjendur hafi fengið hliðstæð tækifæri til að setja fram hugmyndir sínar og viðhorf til starfsins. Þar sem ekki er annað að sjá en að framangreind atriði hafi haft þýðingu um mat á hæfni umsækjenda tel ég að réttara hefði verið að ríkislögreglustjóri hefði gert frekari reka að því að upplýsa um þau áður en hann tók ákvörðun í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég enn fremur að réttara hafi verið að þessar upplýsingar væru skráðar í samræmi við ákvæði 23. gr. upplýsingalaga. Í því ákvæði er mælt fyrir um að stjórnvaldi beri við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Að minnsta kosti hefði þurft að lýsa því nánar í umsögn sýslumanns til hvaða hugmynda um starfið hann var að vísa.

Ég tel jafnframt rétt að vekja athygli á því að ég fæ ekki annað séð en að sömu sjónarmið um rannsókn máls og skráningu upplýsinga eigi í meginatriðum við í máli B um upplýsingar sem aflað var með viðtölum við undirbúning að skipun varðstjóra hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu. Samkvæmt gögnum málsins var embætti lögreglustjórans falið að undirbúa þessar ákvarðanir en sá undirbúningur mun meðal annars hafi falist í því að umsóknum var skilað til lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu þar sem yfirlögregluþjónn og aðstoðaryfirlögregluþjónn tóku síðan viðtöl við alla umsækjendur. Í greinargerð sem þessir starfsmenn lögreglustjóra tóku saman kemur fram að umsækjendum hafi verið gefinn kostur á því í viðtölunum að tjá sig um styrkleika sína og veikleika og að þeir hafi verið spurðir staðlaðra spurninga um þessi atriði. Þá kemur beinlínis fram í greinargerðinni að niðurstaða hennar um hæfni umsækjenda byggi á starfsviðtölunum, auk þess sem leitað hafi verið álits á störfum umsækjenda á þeim starfsstöðvum þar sem þeir störfuðu þegar viðtöl voru tekin.

Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra frá 19. janúar 2007 er beinlínis vísað til þessarar greinargerðar sem og þess almenna sjónarmiðs að tillögur lögreglustjóra til ríkislögreglustjóra hafi mikið vægi, þótt ákvörðunarvaldið sé hjá ríkislögreglustjóra. Þegar þetta er haft í huga, svo og þær upplýsingar sem fram koma í greinargerð starfsmanna lögreglustjóra, tel ég að það hefði þurft að liggja skýrar fyrir hvaða upplýsingar umsækjendur veittu sjálfir í viðtölum og hvaða upplýsinga aflað var um þá á starfsstöðvum þeirra þannig að ríkislögreglustjóri gæti tekið afstöðu til þess hvort þörf væri á frekari upplýsingum og málið væri þannig nægjanlega rannsakað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel ljóst að ef þeim leiðbeiningum sem ríkislögreglustjóri hefur nú gefið út til að samræma málsmeðferð lögreglustjóra- og sýslumannsembætta við undirbúning að ráðningum í embætti lögreglumanna er fylgt eigi þeir annmarkar sem hér er lýst ekki að endurtaka sig. Þannig er í IV. kafla leiðbeininganna tekið fram að skylt sé að skrá upplýsingar í starfsviðtali sem hafa verulega þýðingu og ætlunin er að byggja á, sbr. 23. gr. upplýsingalaga. Sama á við um viðtöl við meðmælendur/umsagnaraðila. Með vísan til þessa tel ég ekki tilefni til að fjalla frekar um þessa þætti mála B og A.

5. Andmælaréttur umsækjenda.

Athugun mín á kvörtunum A og B hefur einnig lotið að því hvort skylt hafi verið að veita þeim andmælarétt í tilefni af ummælum sem fram komu í tillögum annars vegar lögreglustjóra höfuðborgarsvæðisins og hins vegar sýslumannsins á H til ríkislögreglustjóra áður en ríkislögreglustjóri tók ákvarðanir um endanlegt val á umsækjendum í umrædd störf.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um andmælarétt aðila máls. Þar segir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla laganna segir að í andmælareglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig að stuðla að því að mál verði betur upplýst. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.)

Í athugasemdum við ákvæði það í frumvarpi til stjórnsýslulaga er síðar varð að 13. gr. laganna segir síðan orðrétt:

„Þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þarf almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefni eins og fyrr segir. Þegar aðila er hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafa bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær.“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3296.)

Samkvæmt framansögðu ber stjórnvaldi almennt að eigin frumkvæði að gefa umsækjanda um opinbert starf kost á því að kynna sér upplýsingar sem það hefur aflað um viðkomandi og hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, ef þær upplýsingar eru umsækjandanum í óhag og honum er ekki kunnugt um að þær séu til staðar í gögnum málsins. Stjórnvald verður þá jafnframt að veita honum sanngjarnt ráðrúm til að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. Umsækjandi fær þá tækifæri til að koma að frekari gögnum og leiðrétta upplýsingar sem kunna að reynast rangar, en með þessum hætti stuðlar andmælarétturinn almennt að því að mál verði nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Eins fram hefur komið er þeirri afstöðu lýst í tillögu sýslumannsins á H að A sé ekki jafn hæfur í samskiptum og sá sem fékk starfið og að hann bregðist ekki alltaf jákvætt við þegar honum eru falin verkefni. Almennt verður að ætla að slík ummæli séu umsækjanda um starf í óhag enda er með þeim gefið ótvírætt til kynna að hann sé síður til þess fallinn að gegna starfinu. Það sama má segja um ummæli um B í tillögu lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til ríkislögreglustjóra en þar segir að „[B] [sé] ekki mjög skipulagður maður“.

Ljóst er að hvorki A né B var gefið tækifæri til að tjá sig um þau ummæli sem fram komu í tillögum annars vegar lögreglustjóra og hins vegar sýslumanns áður en ríkislögreglustjóri tók ákvarðanir í málum. Í svari ríkislögreglustjóra, dags. 29. febrúar 2008, við þeirri spurningu minni, í bréfum dags. 1. febrúar 2008, hvernig það hefði samræmst reglu 13. gr. stjórnsýslulaga að gefa A og B ekki tækifæri til að tjá sig um umsagnirnar áður en hann tók ákvarðanir í málum þeirra vísar ríkislögreglustjóri til þess að í máli A hafi umsækjendur um stöðuna allir unnið hjá sýslumanninum á H árum saman og yfirlögregluþjónar þekkt þá mjög vel. Kemur fram að ríkislögreglustjóri teldi það ekki í ósamræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga þótt mat sýslumanns og efasemdir hans um hæfni A hefðu ekki verið kynntar honum áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun um skipun í starfið. Mat sýslumanns og yfirlögregluþjóna hafi verið afdráttarlaust og engin forsenda fyrir ríkislögreglustjóra til að draga mat þeirra í efa. Í bréfi sínu til mín vegna máls B lýsir ríkislögreglustjóri sömu afstöðu til máls hans og vísar þá til þess að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu byggi umsögn sína á rökstuddri greinargerð yfirlögregluþjóns og aðstoðaryfirlögregluþjóns þar sem því sé lýst út frá hvaða forsendum þeir hafi gefið umsækjendum einkunnir út frá heildarmati á hæfni þeirra til að gegna störfunum. Kemur fram að ríkislögreglustjóri telji það ekki í ósamræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga þótt mat það sem fram komi í greinargerðinni um B hafi ekki verið kynnt honum áður en ákvörðun um skipunina var tekin þar sem mat höfunda greinargerðarinnar hafi verið afdráttarlaust og það hafi engin forsenda verið fyrir ríkislögreglustjóra til að draga mat þeirra í efa. Auk þess hafi lögreglustjóri höfuðborgarsvæðisins farið yfir greinargerðina og umsóknirnar og lagt mat á umsækjendur áður en hann gerði tillögu til ríkislögreglustjóra, sem einnig lagði mat á umsækjendur og gögn málsins.

Samkvæmt framangreindu byggist sú afstaða ríkislögreglustjóra að ekki hafi verið nauðsynlegt að gefa A og B færi á að tjá sig á því að það mat sem fram hafi komið í tillögunum hafi verið afdráttarlaust og ekki hafi verið forsendur fyrir ríkislögreglustjóra að draga það í efa. Ræð ég það af þessum skýringum að ríkislögreglustjóri hafi ekki talið þá eiga rétt á að tjá sig um þessi atriði þar sem slíkt hafi verið „augljóslega óþarft“ í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ég get ekki fallist á þessi sjónarmið ríkislögreglustjóra. Þannig fæ ég ekki annað séð af orðalagi umsagnar sýslumannsins á H en að hvað sem leið umfjöllun hans um þann umsækjanda sem hann mælti með að fengi starfið hafi þar jafnframt verið beinlínis vísað til annarra atriða um mat á öðrum umsækjendum, svo sem færni A í mannlegum samskiptum og þess að hann brygðist ekki alltaf jákvætt við verkefnum sem honum væru falin. Að sama skapi fæ ég ekki séð að lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi verið þörf á því að tiltaka það í umsögn sinni að B skorti leiðtogahæfni og að hann væri ekki mjög skipulagður maður ef þau atriði höfðu enga þýðingu við mat hans á umsækjendum.

Í ljósi þessa tel ég að umsagnir sýslumannsins á H um A og lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um B hafi haft verulega þýðingu við val á umsækjendum í þeirri merkingu sem hér skiptir máli. Þar sem ummæli í þessum umsögnum voru A og B tvímælalaust í óhag tel ég að skylt hafi verið, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, að gefa þeim kost á að tjá sig um þau áður en ríkislögreglustjóri tók ákvörðun í málinu. Hér verður að hafa í huga það sérstaka fyrirkomulag sem viðhaft hefur verið við undirbúning ráðninga lögreglumanna hjá einstökum lögregluembættum af hálfu ríkislögreglustjóra. Þarna var ekki um það að ræða að vitneskja um fyrri framgöngu umsækjenda í starfi væri til staðar hjá ríkislögreglustjóra vegna starfa umsækjanda við embætti hans heldur voru sýslumaður og lögreglustjórinn í formi umsagnar/tillögu til ríkislögreglustjóra að lýsa viðhorfi sínu til framgöngu umsækjenda í fyrri störfum þeirra hjá viðkomandi lögregluembættum. Með þessum upplýsingum voru því komnar fram í því stjórnsýslumáli sem til umfjöllunar var hjá ríkislögreglustjóra nýjar upplýsingar sem A og B höfðu ekki vitneskju um að hefðu verið dregnar inn í málið. Ég tel hins vegar að í þeim leiðbeiningum sem ríkislögreglustjóri hefur nú gefið út og lýst hefur verið hér að framan sé að finna áminningar til þeirra sem að þessum málum koma um að gætt verði betur að þessu atriði framvegis og tel því ekki þörf á að fjalla frekar um þetta atriði.

6. Rökstuðningur ríkislögreglustjóra.

Ákvörðun ríkislögreglustjóra um skipun í embætti lögreglufulltrúans við embætti sýslumannsins á H er matskennd stjórnvaldsákvörðun, enda er ekki mælt fyrir um í lögum á hvaða sjónarmiðum ríkislögreglustjóri á að byggja þegar gera þarf upp á milli umsækjenda, sbr. kafla IV.2. Niðurstaða slíks mats verður því að byggjast á samanburði á umsækjendum út frá þeim sjónarmiðum sem ríkislögreglustjóri sem veitingarvaldshafi ákveður sjálfur að leggja til grundvallar vali sínu á starfsmanni.

Þegar ákvörðun hefur verið tekin um hvern umsækjanda skipa skuli í embættið eiga aðrir umsækjendur rétt á að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um efni rökstuðnings fer eftir 22. gr. sömu laga. Er kveðið á um í 1. mgr. 22. gr. að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds sé byggð á en að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, þá skuli í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í 2. mgr. 22. gr. er enn fremur mælt fyrir um að þar sem ástæða sé til skuli einnig í rökstuðningi rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Kvörtun A til mín lýtur meðal annars að efni þess rökstuðnings sem honum var veittur með bréfi ríkislögreglustjóra, dags. 16. júlí 2007, og er efni hans rakið í kafla II. Gerir A athugsemdir við að aðeins sé gerð grein fyrir starfsreynslu, menntun og framgöngu þess sem ráðinn var innan lögreglunnar en enginn samanburður gerður á umsækjendum. Þá sé ekki greint frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið og að ekki hægt að sjá hvað réði úrslitum annað en tillaga sýslumanns.

Ákvæði 22. gr. hafa að geyma ákveðnar lágmarkskröfur til efnis rökstuðnings. Í ákvæðinu felst að í rökstuðningi skal ávallt koma fram tilvísun til þeirra réttarheimilda sem ákvörðun er byggð á, meginsjónarmið sem ráðandi voru við matið, hafi ákvörðun byggst á mati sem og þau málsatvik sem verulega þýðingu höfðu við úrlausn málsins, þyki ástæða til. Í 22. gr. er ekki kveðið með afgerandi hætti á um hversu ítarlegur rökstuðningur eigi að vera heldur fer það eftir atvikum hverju sinni. Að meginstefnu skal rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana vera stuttur en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða málsins varð sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302-3303.)

Ég hef alloft áður fjallað um þær kröfur sem gera verður til rökstuðnings sem veittur er í tilefni af skipun, ráðningu eða setningu í starf, sbr. t.d. álit mitt frá 18. júní 2003 í máli nr. 3490/2002. Eins og þar kemur fram tel ég að almennt sé ekki nægjanlegt að stjórnvald lýsi einvörðungu þeim staðreyndum um viðkomandi umsækjenda sem fram koma í umsókn hans til veitingarvaldshafa heldur verði viðtakandi rökstuðningsins að geta gert sér grein fyrir því með raunhæfum hætti á hvaða sjónarmiðum veitingarvaldshafi byggði ákvörðun sína og eftir atvikum hvert vægi þeirra hafi verið. Almennt mætti orða það svo að því yrði best náð fram með því að í rökstuðningi kæmi fram lýsing á því hvers konar starfsmanni veitingarvaldshafi var að leita að og hvernig sá umsækjandi sem valinn var féll að þeirri lýsingu.

Ég fæ ekki annað séð en að sá rökstuðningur sem settur er fram í bréfi ríkislögreglustjóra til A, dags. 16. júlí 2007, uppfylli að meginstefnu þær kröfur sem gerðar eru í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Þannig verður ráðið af þessum rökstuðningi að sjónarmið um traust yfirmanna hjá embætti sýslumanns til viðkomandi einstaklings, reynsla og menntun hafi skipt máli. Þá er einnig að þessu leyti vísað til sjónarmiða um persónulega eiginleika, svo sem ákveðni, röggsemi, þægilega framkomu og lipurð við að taka við og framfylgja fyrirmælum. Loks var þar vísað til hæfni til rannsókna.

Í ljósi tilvísunar í umsögn sýslumanns til eigin hugmynda um starfið og viðhorfa þess umsækjanda sem ráðinn var til þeirra tel ég hins vegar að það hefði verið í betra samræmi við ákvæði 1. mgr. og 2. mgr. 22. gr. ef gerð hefði verið nánari grein fyrir því í hverju þessar hugmyndir lýstu sér og hvað í þeim skipti mestu máli við ráðningu í starf. Eins og atvikum var hagað, tel ég að enn fremur að rétt hefði verið að lýsa í stuttu máli hvað í hugmyndum þess umsækjenda sem ráðinn var hafi haft mesta þýðingu þegar komist var að þeirri niðurstöðu að hann væri hæfastur umsækjenda. Tel ég að sérstök þörf hafi verið á því að huga að þessu atriði við rökstuðninginn þar sem málsaðilar áttu ekki möguleika á að kynna sér skjal sem hafði að geyma upplýsingar sem komu fram í viðtalinu við þennan umsækjanda þar sem þær höfðu ekki verið skráðar í samræmi við ákvæði 23. gr. upplýsingalaga.

Vegna athugasemda í kvörtun A um að í rökstuðningi ríkislögreglustjóra sé ekki að finna samanburð á umsækjendum og að ekki sé svarað þeirri spurningu hvað greindi á milli þeirra Y tel ég rétt að taka fram að ég hef áður í álitum mínum lýst þeirri afstöðu minni að umsækjendur um störf eigi ekki kröfu á að veitingarvaldshafi lýsi í rökstuðningi til þess sem eftir honum óskar hvaða ástæður hafi ráðið því að hann var ekki ráðinn til starfans. Á umsækjandi þannig ekki rétt á því að í rökstuðningi sé lýst samanburði á honum og þeim sem hlaut starfið, sbr. álit mitt frá 28. maí 2004 í máli nr. 3989/2004. Ég geri því ekki athugasemdir við rökstuðning ríkislögreglustjóra til A að þessu leyti.

Í kvörtun C, héraðsdómslögmanns, fyrir hönd B, eru einnig gerðar athugasemdir við rökstuðning ríkislögreglustjóra. Í þeim rökstuðningi, dags. 19. janúar 2007, kemur fram að yfirlögregluþjónn og aðstoðaryfirlögregluþjónn hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu hafi gert tillögur um hverja umsækjendur skyldi velja en lögreglustjóri hafi samþykkt þær tillögur og lagt til við ríkislögreglustjóra að viðkomandi yrðu settir eða skipaðir í stöðurnar.

Í rökstuðningi ríkislögreglustjóra til lögmanns B er til dæmis vísað almennt til þeirra meginsjónarmiða sem lágu tillögum lögreglustjóra til grundvallar, svo sem niðurstöðu viðtala, leiðtogahæfileika og þeirra annarra persónulegu eiginleika sem taldir voru nauðsynlegir til að sinna starfi varðstjóra. Í ljósi þessa get ég ekki fullyrt að rökstuðningurinn í máli B hafi verið í ósamræmi við þær kröfur sem ég hef áður talið leiða af 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Farvegur athugunar minnar á málum þeirra tveggja lögreglumanna sem báru fram kvörtunina hefur mótast nokkuð af því að ríkislögreglustjóri hefur í kjölfar álits sem ég sendi frá mér 28. janúar 2008 í máli nr. 4699/2006 þegar gert reka að því að ráða bót á þeim almennu annmörkum sem verið hafa á undirbúningi að skipun í embætti lögreglumanna að því er snertir ákvæði stjórnsýslulaga um rannsókn máls og andmælarétt, sbr. 10. og 13. gr. laganna, svo og ákvæði 23. gr. upplýsingalaga um skráningu upplýsinga sem aflað er munnlega. Hvað sem því líður taldi ég rétt að taka til athugunar hvernig umræddum lagareglum hefði verið fylgt í þeim tveimur málum sem voru tilefni kvartananna en skipað var í hlutaðeigandi störf áður en leiðbeiningarnar komu til.

Í álitinu eru gerðar athugasemdir við að ekki hafi nægjanlega verið gætt að því að skrá upplýsingar sem aflað var munnlega við undirbúning málsins hjá viðkomandi lögregluembætti í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga. Þá hefði þurft að liggja skýrar fyrir hvaða upplýsingar umsækjendur veittu sjálfir í viðtölum og hvaða upplýsinga aflað var um þá á starfsstöðvum þeirra þannig að ríkislögreglustjóri gæti tekið afstöðu til þess hvort þörf væri á frekari upplýsingum og málið væri þannig nægjanlega rannsakað, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Einnig tel ég að ríkislögreglustjóra hafi borið að gefa þeim A og B kost á að tjá sig um ummæli í umsögnum annars vegar sýslumannsins á H og hins vegar lögreglustjórans í Reykjavík, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Ég geri ekki athugasemdir við efni þess rökstuðnings sem ríkislögreglustjóri lét A og B í té að öðru leyti en því að það hefði verið í betra samræmi við ákvæði 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga ef í rökstuðningi til A hefði verið gerð nánari grein fyrir því sem sýslumaður hafði vísað til í umsögn sinni um viðhorf þess sem hann mælti með til starfsins.

Með þeim leiðbeiningum sem ríkislögreglustjóri gaf út 21. október 2008 hefur hann gert ráðstafanir til að þeir annmarkar sem lýst hefur verið hér að framan endurtaki sig ekki við undirbúning að skipun eða setningu í embætti lögreglumanna. Með tilliti til þess tel ég ekki þörf á því að beina sérstökum tilmælum til ríkislögreglustjóra vegna þeirra annmarka sem ég tel að hafi verið á meðferð stjórnvalda á málum þeirra A og B. Ég tel þó rétt að beina þeim tilmælum til ríkislögreglustjóra að A verði veittur rökstuðningur fyrir ákvörðuninni sem samrýmist þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu, fari hann fram á það, og að tekið verði mið af sömu sjónarmiðum framvegis við ákvarðanir ríkislögreglustjóra um skipun í embætti lögreglumanna.

Með hliðsjón af hagsmunum þeirra er hlutu setningu í umrædd lögreglustörf tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á þeim ákvörðunum. Ég tel því ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A og B kunna að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt.