I.
Hinn 28. september 1993 barst mér símskeyti áhafna nokkurra fiskiskipa þar sem þeir kvarta yfir setningu reglugerðar nr. 379/1993, um verndun smáfisks á alþjóðlegu hafsvæði í Barentshafi. Samkvæmt reglugerðinni voru frá og með 24. september 1993 til og með 31. desember 1993 allar togveiðar íslenskra fiskiskipa bannaðar á nánar tilgreindum hluta alþjóðlegs hafsvæðis í Barentshafi.
II.
Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 1. október 1993, og fór þess á leit af ofangreindu tilefni að sjávarútvegsráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar. Ég óskaði ennfremur eftir því, að ráðuneytið skýrði þau sjónarmið, sem reglugerð nr. 379/1993 væri byggð á, og gerði grein fyrir því, hvaða upplýsingar og rannsóknir hefðu legið til grundvallar setningu reglugerðarinnar.
Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 22. október 1993. Í því kom m.a. eftirfarandi fram:
"Um miðjan ágústmánuð s.l. hófu íslenskir togarar veiðar á svæði í Barentshafi, sem kallað hefur verið "Smugan" þar sem það liggur milli fiskveiðilögsögu Noregs og Rússlands og fiskverndarsvæðisins við Svalbarða og er hafsvæði þetta því alþjóðlegt. Veiðar gengu vel í fyrstu og fjölgaði togurum strax mjög og að fáum dögum liðnum voru um 30 skip að veiðum á þessu svæði.
Fljótlega eftir að veiðar íslensku skipanna hófust á þessu svæði, kom fram í fjölmiðlum í Noregi, að mikið væri um mjög smáan þorsk í afla skipanna. Höfðu eftirlitsmenn frá norsku strandgæslunni farið um borð í íslensku togarana, stærðarmælt afla skipanna og athugað veiðarfæri þeirra. Var það í samræmi við rannsókn Norðmanna sbr. fylgiskjal 1, sem sýndu verulegt magn smáþorsks bæði í norskri fiskveiðilögsögu og á hluta "Smugunnar". Leiddi þessi rannsókn til þess að Norðmenn þann 25. ágúst bönnuðu veiðar á stóru svæði, sem að hluta til náði til suðvesturhluta "Smugunnar".
Staðfestu íslenskir togaramenn í tilkynningum til útgerða og viðtölum við fjölmiðla, að þorskurinn væri smár en þó einkum ef afli væri lítill. Kemur þetta m.a. fram í skeyti, sem sent var ráðuneytinu 21. ágúst 1993, [...]
Þann 16. september barst ráðuneytinu svo sérstök tilkynning frá norska sjávarútvegsráðuneytinu um mælingar, sem fram höfðu farið um borð í íslenskum togurum á tímabilinu frá 28. ágúst til 14. september 1993, [...].
Í framhaldi af þessu var óskað eftir því við norsk stjórnvöld, að íslenskur eftirlitsmaður frá Landhelgisgæslunni færi með norsku eftirlitsskipi til eftirlits og mælinga á afla íslensku skipanna. Féllust norsk stjórnvöld á þessa málaleitan sjávarútvegsráðuneytisins og 18. september fór starfsmaður íslensku Landhelgisgæslunnar til Noregs til þess að sinna þeim starfa.
Dagana 20., 21., og 22. september bárust ráðuneytinu síðan skýrslur um mælingar um borð í fimm íslenskum togurum og sýndu þær mjög hátt hlutfall smáþorsks í afla þeirra, [...].Niðurstöður þessara mælinga voru eftirfarandi:
Dags. Skip Staðsetning Þorskafli Undir 47 cm Undir 55 cm
20.9 [M] 73.25 N-36.24 A 0.800 kg 17,9% 31,0%20.9 [S] 73.35 N-35.29 A 1.000 kg 20.1% 28.1%
21.9 [B] 73.18 N-36.55 A 1.000 kg 22.8% 34.5%
22.9 [S] 73.53 N-35.40 A 0.500 kg 36.1% 45.4%
22.9 [S] 73.45 N-35.40 A 0.160 kg 17.2% 29.7%Til skýringa á þessari töflu skal þess getið að íslensk og norsk stjórnvöld hafa ekki sömu viðmiðun þegar ákvörðun er tekin um lokanir veiðisvæða. Íslensk stjórnvöld miða við, að fjöldi þorsks undir 55 cm fari ekki yfir 25% af fjölda einstaklinga í togi. Sömu viðmiðun notar Hafrannsóknastofnunin við ákvörðun skyndilokana samkvæmt 8. gr. laga nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands. Norsk stjórnvöld miða aftur við 47 cm og 15%.
Þann 23. september barst síðan skýrsla frá íslenska eftirlitsmanninum um mælingu um borð í íslenskum togara, sem var að veiðum allmiklu norðar. Reyndist lítið sem ekkert um smáþorsk í afla hans, [...].
Að þessum upplýsingum fengnum frá hinum íslenska eftirlitsmanni, gerði Hafrannsóknastofnunin þann 23. september 1993 tillögu um lokun svæðis í suðvesturhluta "Smugunnar". Sama dag gaf ráðuneytið út reglugerð um verndun smáfisks á alþjóðlegu hafsvæði í Barentshafi, sem tók gildi daginn eftir. Voru í þessari reglugerð bannaðar allar togveiðar, í samræmi við tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar.
Reglugerð nr. 379/1993, um verndun smáfisks á alþjóðlegu hafsvæði í Barentshafi var gefin út með stoð í lögum nr. 34, 17. maí 1976, um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Samkvæmt 1. gr. þessara laga er ráðherra veitt víðtæk heimild til setningar reglna um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, því í henni segir:
"Sjávarútvegsráðherra setur með reglugerð þær reglur um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, sem nauðsynlegar þykja til þess að framfylgt verði ákvæðum alþjóðasamninga, sem Íslendingar eru að gerast aðilar að, eða þá samninga, sem gerðir eru milli íslenskra og erlendra stjórnvalda.
Ráðherra er auk þess heimilt að setja aðrar þær reglur um þessar veiðar, sem honum þykir þurfa, svo sem til samræmingar við reglur þær er gilda um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilögsögu Íslands."
...
... Vegna þessa máls, sem hér er til umfjöllunar skiptir máli heimild 2. mgr. 1. gr. þar sem ráðherra er heimilað að setja reglur um veiðar utan fiskveiðilandhelgi Íslands, sem honum þykir þurfa til samræmingar við reglur, sem gilda um veiðar íslenskra skipa innan fiskveiðilandhelginnar.
Tilgangur lagasetningarinnar er skýr og ótvíræður að þessu leyti. Augljóst er að óviðunandi þótti af þjóð, sem er frumkvöðull á sviði fiskveiðistjórnunar og skynsamlegrar nýtingar fiskimiðanna, að engar eða aðrar reglur giltu um veiðar utan eigin lögsögu en innan hennar. Voru hér einkum hafðar í huga reglur um möskvastærðir, lágmarksstærðir fisktegunda og friðunarsvæði.
...
Á grundvelli laga nr. 81/1976 [um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands] hafa verið gefnar út fjölmargar reglugerðir um möskvastærðir, lágmarksstærðir fisktegunda, friðunarsvæði og önnur atriði er lúta að stjórn fiskveiða. Í þeim tilvikum, sem nauðsynlegt hefur verið talið, að reglurnar tækju einnig til veiða utan fiskveiðilandhelginnar, hafa reglugerðirnar einnig verið gefnar út með stoð í lögum nr. 34/1976. Má í því sambandi benda á reglugerð nr. 106/1985, um möskvastærðir loðnunóta, reglugerð nr. 38/1991, um möskvastærðir í togvörpum, möskvamæla og mæliaðferðir, en þessar reglugerðir taka fyrst og fremst til möskvastærða í veiðarfærum og þótti nauðsyn á að sömu reglur giltu, hvort sem veiðarfærin væru notuð utan eða innan fiskveiðilögsögunnar.
...
Framkvæmd svæðalokana með reglugerðum á grundvelli [6. og 7. gr. laga nr. 81/1976 um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands] hefur um langt árabil verið með þeim hætti, að Hafrannsóknastofnunin gerir tillögu til ráðuneytisins um lokun tiltekins svæðis. Hafrannsóknastofnunin byggir tillögur sínar um lokanir svæða á upplýsingum, sem stofnunin fær við eigin rannsóknir, frá sérstökum veiðieftirlitsmönnum Fiskistofu (áður ráðuneytisins) eða starfsmönnum Landhelgisgæslu. Gerir stofnunin tillögu til ráðuneytisins bæði um mörk friðunarsvæðisins og gildistíma veiðibanns. Fer eftir aðstæðum hverju sinni, hvort Hafrannsóknastofnunin leggur til að lokunin verði tímabundin eða ótímabundin og fer það m.a. eftir því, hvort ætla megi að ástandið á veiðisvæðinu breytist fljótt og hvaða möguleikar eru á því að kanna svæðið. Mörk svæðisins eru ákveðin þannig að reynt er að tryggja að svæðið þar sem smáfiskurinn fékkst, lokist allt og eru því mörk þess dregin nokkru utan við veiðisvæðið.
Hefur á hverju ári komið til fjölmargra lokana veiðisvæða innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Hins vegar hefur lögum nr. 34/1976 aðeins verið beitt til lokunar veiðisvæða vegna smáloðnu.
Þegar upplýsingar lágu fyrir um aflasamsetningu íslensku togaranna, sem veiðar stunduðu í "Smugunni", og um svæðið gerði Hafrannsóknastofnunin tillögu til ráðuneytisins um lokun ákveðins svæðis. Ráðuneytið fór að tillögu stofnunarinnar og gaf út reglugerð um verndun smáfisks á alþjóðlegu hafsvæði í Barentshafi. Framkvæmdin var í fullu samræmi við fjölmargar ákvarðanir sama efnis, sem lúta að friðun fiskistofna innan íslenskrar fiskveiðilögsögu."
Athugasemdir [...] framkvæmdastjóra Farmanna- og fiskimannasambands Íslands, við bréf ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 16. febrúar 1994, en [F] skipstjóri, sem stóð í forsvari fyrir áhafnir fiskiskipanna, veitti honum umboð til þess. Kemur þar fram sú skoðun, að reglugerðina skorti lagastoð, auk þess sem undirbúningur hafi verið ónógur og að Hafrannsóknastofnunina skorti heimild til þess að gera tillögur um veiðar utan fiskveiðilögsögu Íslands.
III.
Í áliti mínu, dags. 22. apríl 1994, tók ég þetta fram um heimildir íslenskra stjórnvalda til að stjórna fiskveiðum íslenskra skipa á úthafinu, um lagaheimild reglugerðarinnar og undirbúning að setningu hennar:
"Íslensk skip eru ávallt undir lögsögu íslenskra stjórnvalda, sbr. t.d. 2. tl. 4. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Gildir það einnig utan fiskveiðilögsögunnar. Meginregla þjóðaréttar um frelsi á úthafinu og þar með frjálsar veiðar er bindandi fyrir ríki, þannig að erlend ríki geta ekki haft afskipti af veiðum íslenskra skipa á alþjóðlegu hafsvæði. Það er hins vegar grundvallarkenning íslensks réttar, að þjóðaréttur sé ekki bindandi fyrir þegna ríkisins né geti þeir byggt á honum rétt, nema skýrt sé kveðið á um annað. Eru það helst alþjóðlegir mannréttindasáttmálar, sem þegnar ríkis geti leitt beinan rétt af. Í hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna, sbr. auglýsingu nr. 7/1985 um fullgildingu Íslands, eru ákvæði í VII. hluta um úthafið. Er þar ekki að finna nein ákvæði um réttindi einstaklinga. Þvert á móti leggur 94. gr. sáttmálans ýmsar skyldur á ríki um virka lögsögu og stjórn í stjórnarfars-, tækni- og félagsmálum yfir skipum, sem sigla undir fána þess. Í 2. kafla VII. hluta sáttmálans, um verndun og stjórnun hinna lífrænu auðlinda úthafsins, kemur einnig fram, að það eru ríki, sem hafa rétt til þess að láta ríkisborgara sína stunda veiðar á úthafinu, sbr. 116. gr. sáttmálans. Í 1. tl. 119. gr. hans er ákvæði, sem gerir ráð fyrir, að ríki ákveði leyfilegan afla og geri aðrar verndunarráðstafanir.
Er því ljóst að íslenska ríkið hefur að þjóðarétti sama rétt til þess að stjórna fiskveiðum íslenskra skipa á úthafinu og í eigin efnahagslögsögu. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 34/1976 er ráðherra heimilt að setja þær reglur um veiðar utan fiskveiðilandhelgi Íslands. 1. gr. hljóðar svo:
"Sjávarútvegsráðherra setur með reglugerð þær reglur um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, sem nauðsynlegar þykja til þess að framfylgt verði ákvæðum alþjóðasamninga, sem Íslendingar eru að gerast aðilar að, eða þá samninga, sem gerðir eru milli íslenskra og erlendra stjórnvalda.
Ráðherra er auk þess heimilt að setja aðrar þær reglur um þessar veiðar, sem honum þykir þurfa, svo sem til samræmingar við reglur þær, er gilda um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands."
Í greinargerð með frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 34/1976, segir:
"Samkvæmt gildandi lögum hefur ráðherra rúmar heimildir til þess að setja reglur um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. Hins vegar getur hann ekki sett slíkar reglur um veiðar utan landhelgi, nema til þess að framfylgt verði ákvæðum þeirra alþjóðasamninga um fiskveiðar, sem Íslendingar eru aðilar að. Ber orðið brýna nauðsyn til að rýmka heimildir til stjórnunar veiða íslenskra skipa utan landhelgi, þar sem Íslendingar vilja oft og þurfa að ganga lengra til takmörkunar veiða, en alþjóðasamningar. Síldveiðar íslenskra skipa í Norðursjó eru dæmi um þetta, en stjórnun þeirra, umfram það sem Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndin hefur ákveðið, hefur til þessa fyrst og fremst byggst á samvinnu við skipstjóra og útvegsmenn íslensku bátanna. Þótt sú samvinna hafi verið góð, hefur samt tilfinnanlega skort lagaheimild til þess að setja bátunum veiðireglur.
Ef Íslendingar einhverra ástæðna vegna geta ekki samþykkt þær reglur, sem alþjóðanefndirnar setja um einhverjar tilteknar veiðar, en vilja samt stunda slíkar veiðar og takmarka þær sjálfir, þá er eins og málum er nú háttað ekki fyrir hendi lagaheimild til þess að setja reglur þar um. Úr þessu er frumvarpi þessu ætlað að bæta.
Þá er þess að geta, að eftirlit með því að haldnar séu reglur um veiðar í fiskveiðilandhelginni getur orðið erfitt, ef ekki er hægt að setja sams konar reglur um veiðar utan landhelginnar. Íslendingar hafa t.d. strangari reglur um lágmarksstærðir fisktegunda og um möskvastærðir botnvörpu, en ákvæði alþjóðasamþykkta eru um sama efni. Þykir nauðsynlegt vegna eftirlits og eðli málsins samkvæmt, að íslensk skip séu háð sömu reglum að þessu leyti hvort heldur þau veiða innan eða utan landhelgi." (Alþt. 1975, A-deild, bls. 1361.)
Í 1. mgr. 1. gr. laga nr. 34/1976 er tekið fram, að sjávarútvegsráðherra hafi heimild til að setja reglur um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands til að framfylgja alþjóðasamningum. Ég lít svo á, að síðan sé í 2. mgr. 1. gr. veitt almenn heimild til að setja nauðsynlegar reglur, óháð fyrirmælum alþjóðasamninga og hvort sem þeim er til að dreifa eða ekki. Ákvæði 2. mgr. 1. gr. "um þessar veiðar" skil ég sem tilvísun til veiða íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr., en ekki sé um neina takmörkun að ræða við hafsvæði, sem alþjóðasamningar ná til. Í tilvitnaðri greinargerð með frumv. til laga nr. 34/1976 kemur og fram, að megintilgangur laga nr. 34/1976 var að veita heimild til að setja reglur um veiðar íslenskra skipa utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Ég tel því, að heimild 1. gr. laga nr. 34/1976 nái almennt til svæða utan fiskveiðilandhelgi Íslands. Reglugerð nr. 379/1993 er sett á grundvelli þessara laga og verður því ekki talið, að hún gangi að þessu leyti lengra en lögin heimila.
Að öðru leyti eru hendur sjávarútvegsráðherra lítt bundnar um það, hvernig hann hagar þeim reglum, sem hann setur með stoð í lögum nr. 34/1976, en bundinn er hann samt af almennum reglum stjórnsýsluréttar, meðal annars um undirbúning máls, jafnræði og að ekki sé lengra gengið í takmörkunum en efni standa til, sbr. nú meginreglur 10.-12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Um tilgang veiðireglna, sem setja má um veiðar samkvæmt lögum nr. 34/1976, er í 2. mgr. 1. gr. laganna nefnd sem dæmi samræming við reglur þær, er gilda um veiðar íslenskra skipa í fiskveiðilandhelgi Íslands. Í því sambandi má benda á, að reglur að efni til hliðstæðar þeim reglum, sem reglugerð nr. 379/1993 geymir, hafa verið settar á grundvelli laga nr. 81/1976, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands.
Reglugerð nr. 379/1993 var sett að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar um lokun þess svæðis, sem reglugerðin tók til. Telja verður Hafrannsóknarstofnun bæra til þess að veita umsögn sína og gera tillögur um takmarkanir á veiðum utan lögsögunnar. Í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins frá 22. október 1993 er gerð grein fyrir þeim gögnum, sem lágu til grundvallar setningu reglugerðarinnar, en bréfið er rakið í II. kafla hér að framan. Tel ég nægilega fram komið, að reglugerðin hafi byggst á lögmætum sjónarmiðum og að forsvaranlega hafi verið að undirbúningi hennar staðið."
IV.
Niðurstaða mín var samkvæmt framansögðu sú, að ekki væri ástæða til athugasemda við þá ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins að setja reglugerð nr. 379/1993, um verndun smáfisks á alþjóðlegu hafsvæði í Barentshafi.