Álit

I. Kvörtun.

Hinn 28. júlí 2008 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd félagsins A ehf., sem eru hagsmunasamtök landeigenda X í Y. Annars vegar kvartaði hann yfir því að óbyggðanefnd hefði ekki í úrskurði sínum í máli nr. 1/2007 ákvarðað málskostnað eigenda jarðarinnar X í samræmi við málskostnaðarreikning lögmanns þeirra og þeir því þurft að bera talsverðan kostnað vegna þjóðlendumála á svæði 6. Hins vegar kvartaði hann yfir því að óbyggðanefnd hefði með bréfi, dags. 21. febrúar 2008, synjað um að greiða kostnað sem landeigendur töldu sig hafa haft vegna gagnaöflunar, rannsókna, fundahalda og fleiri atriða sem ekki féllu undir málskostnað.

Með bréfi, dags. 18. nóvember 2008, tilkynnti óbyggðanefnd mér að nefndin hefði ritað A ehf. bréf og gefið félaginu kost á að koma á framfæri frekari gögnum til stuðnings þeim kröfum sínum sem síðarnefndur þáttur kvörtunar lögmannsins laut að. Umfjöllun mín í þessu áliti mun því eingöngu beinast að málskostnaðarákvörðun óbyggðanefndar í máli nr. 1/2007.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 15. júní 2006, tilkynnti óbyggðanefnd fjármálaráðherra ákvörðun sína um að taka til umfjöllunar tiltekið landsvæði á austanverðu Norðurlandi í því skyni að úrskurða hver hefði eignarráð á því.

Auk kröfulýsinga fjármálaráðherra fyrir hönd íslenska ríkisins bárust óbyggðanefnd 162 kröfulýsingar ýmissa aðila sem sumar sköruðust eða náðu til fleiri en eins landsvæðis. Úrlausn um þjóðlendukröfur var skipt niður í fimm mál, þar á meðal mál nr. 1/2007, Z og Þ, sem kvörtun A ehf. lýtur að. Það landsvæði sem fjallað var um í máli nr. 1/2007 var afmarkað með ákveðnum hætti sem ekki er þörf á að lýsa hér sérstaklega. Þinglýstir landeigendur jarðarinnar X voru aðilar að málinu og lögðu fram tilteknar kröfur um eignarrétt ásamt því að krefjast málskostnaðar úr hendi ríkisins samkvæmt úrskurði óbyggðanefndar eða samkvæmt framlögðum málskostnaðarreikningi.

Úrskurður óbyggðanefndar var kveðinn upp 6. júní 2008. Í kafla 6.13 í úrskurðinum sagði m.a. eftirfarandi um málskostnað:

„Í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998 hefur óbyggðanefnd lagt mat á það hvað telja megi nauðsynlegan kostnað vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni í máli þessu. Við það mat hefur nefndin m.a. litið til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eigi að gæta, hafi sameinast um aðstoð lögmanns og annarra sérfræðinga, enda rekist hagmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar hefur nefndin enn fremur litið til þess hvað telja megi sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í máli þessu.“

Úrskurðarorðið að því er varðar málskostnað er svohljóðandi:

„Málskostnaður gagnaðila íslenska ríkisins vegna þóknunar málflytjenda þeirra greiðist úr ríkissjóði, sbr. 17. gr. laga nr. 58/1998, og ákvarðast svo:

[...]

Eigendur [Z] kr. 2.200.000 [...] vegna [B] hrl.“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun lögmannsins ritaði ég óbyggðanefnd bréf, dags. 19. ágúst 2008, þar sem ég óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að óbyggðanefnd skýrði afstöðu sína til kvörtunarinnar og veitti mér upplýsingar um hvaða sjónarmið nefndin hefði lagt til grundvallar þeirri niðurstöðu að kostnaður landeigenda Z skyldi ákveðinn kr. 2.200.000.-, þar sem það kæmi ekki fram í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 1/2007. Einnig óskaði ég m.a. upplýsinga um hvernig óbyggðanefnd stæði almennt að mati sínu á fjárhæð kostnaðar vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni, s.s. hvort einhverjar verklagsreglur eða viðmið, önnur en þau sem greinir í 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta væru lögð til grundvallar við matið, til hvaða gagna væri litið við ákvörðun fjárhæðar, hvaða kröfur væru gerðar til þeirra gagna, s.s. varðandi sundurliðun kostnaðar, og hvort óbyggðanefnd kallaði sérstaklega eftir þeim frá málsaðilum.

Í svarbréfi óbyggðanefndar, dags. 15. september 2008, við framangreindu bréfi mínu sagði m.a. eftirfarandi:

„1. Ákvörðun málskostnaðar til [A] ehf. í máli nr. 1/2007

Í kaflanum „Um málskostnað“ í úrskurðum í málum nr. 1-5/2007 segir svo: „Í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998 hefur óbyggðanefnd lagt mat á það hvað telja megi nauðsynlegan kostnað vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni í máli þessu. Við það mat hefur nefndin m.a. litið til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eigi að gæta, hafi sameinast um aðstoð lögmanns og annarra sérfræðinga, enda rekist hagsmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar hefur nefndin enn fremur litið til þess hvað telja megi sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í máli þessu.“

Sjá einnig almenna umfjöllun undir lið nr. 3.1 hér á eftir.

[...]

3. Um mat óbyggðanefndar almennt

3.1 Verklagsreglur, viðmið og gögn

Hér skal fyrst tekið fram að óbyggðanefnd leitast við að gæta jafnræðis á milli aðila, bæði innan sama máls eða svæðis og einnig gagnvart fyrri úrskurðum. Þau meginsjónarmið, eða viðmið, sem rakin eru hér á eftir eiga því við um öll þau mál sem til úrskurðar hafa komið.

Við undirbúning úrskurðar um málskostnað fer óbyggðanefnd yfir fjölda kröfulýsinga, greinargerða og málsaðila, reiknar tíma við fyrirtökur, aðalmeðferð mála og ferðalög, og leggur mat á efnislegt umfang einstakra landsvæða og álitamála. Tímaskýrslur lögmanna eru skoðaðar með hliðsjón af framangreindu.

Með orðalaginu „efnislegt umfang einstakra landsvæða“ hér að framan er átt við magn þeirra heimilda sem að svæðinu lúta og þar skiptir fjöldi aðila að sjálfsögðu einnig máli. Orðalagið „umfang álitamála“ vísar til þess hvort um sé að ræða ný og/eða flókin úrlausnarefni eða málsgrundvöll sem ekki hefur þegar verið byggt á og afstaða tekin til. Við slíkt mat hlýtur óbyggðanefnd hverju sinni að byggja á þekkingu sinni á viðkomandi máli og málatilbúnaði. Í þessu sambandi ber þess einnig að geta að ný álitaefni, sem almenna þýðingu hafa, eru jafnan tekin til sérstakrar umfjöllunar í viðaukum við Almennar niðurstöður óbyggðanefndar, sjá síðast í úrskurðum í málum á svæði 5 (Norðausturland). Slíkan viðauka er ekki að finna í úrskurðum á svæði 6 (austanvert Norðurland).

Þá ber þess að geta að lögmenn haga hagsmunagæslu sinni með mismunandi hætti. Þannig leggja t.d. sumir lögmenn fram sameiginlega kröfulýsingu og greinargerð fyrir fjölda landsvæða en aðrir sérstakar kröfulýsingar og greinargerðir fyrir hvert og eitt þeirra landsvæða sem þeir gæta hagsmuna vegna. Í síðarnefnda tilvikinu getur verið um það að ræða að texti skjalanna sé að langmestu leyti hinn sami, einkanlega þegar hinni „upprunalegu“ jörð hefur á síðari tíma verið skipt upp í marga hluta. Ætla verður þá að vinnsla hinna síðari skjala ætti að taka umtalsvert styttri tíma en hinna fyrri. Slíkur vinnusparnaður hlýtur einnig að aukast eftir því sem fjöldi slíkra tilvika eykst hjá viðkomandi lögmanni.

Að því er varðar fjölda lögmanna er til þess litið hvort ætla megi að einn lögmaður geti með góðu móti annað því umfangi sem fyrir hendi er eða hvort fleiri þurfi til. Jafnframt hlýtur innbyrðis ágreiningur gagnaðila ríkisins að leiða til þess að fleiri lögmanna er þörf en ella, þar sem hagsmunir fara ekki saman. Má í þessu sambandi sérstaklega nefna úrskurði á svæði 4 hjá óbyggðanefnd (Suðvesturland).

Við ákvörðun fjárhæða er að sjálfsögðu litið til verðlagsþróunar frá síðustu úrskurðum, auk fleiri atriða.

Tiltekin málskostnaðarákvörðun óbyggðanefndar kom til úrlausnar í dómi Hæstaréttar 12. október 2006 í máli nr. 93/2006. Niðurstaða dómsins var sú að ákvörðun nefndarinnar um þóknun viðkomandi lögmanns hefði verið í samræmi við 17. gr. laga nr. 58/1998 og að engin efni væru til að hnekkja henni.“

Með bréfi, dags. 18. september 2008, gaf ég B kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf óbyggðanefndar. Þær bárust með bréfi, dags. 1. október 2008. Í kjölfarið ritaði ég óbyggðanefnd á ný bréf, dags. 22. október 2008. Þar vék ég m.a. að því að í úrskurði óbyggðanefndar í máli nr. 1/2007 væri í kafla 6.13 vísað efnislega til ákvæðis 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998, en ekki kæmi fram hvort og þá hvaða áhrif samnýting lögmannsaðstoðar hefði haft á niðurstöðu nefndarinnar um fjárhæð málskostnaðar. Ekki kæmi heldur fram á hverju óbyggðanefnd hefði grundvallað það mat sitt að kr. 2.200.000,- teldist sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu A ehf. fyrir nefndinni. Ég rakti einnig að samkvæmt 16. gr. laga nr. 58/1998 færi um form og efni úrskurða óbyggðanefndar sem fela í sér endanlegar lyktir máls eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli og óskaði eftir afstöðu óbyggðanefndar til þess hvort og þá hvernig rökstuðningur fyrir niðurstöðu nefndarinnar um málskostnað hefði verið í samræmi við þær kröfur um efni rökstuðnings sem leiða af 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga.

Í svarbréfi óbyggðanefndar, dags. 18. nóvember 2008, segir eftirfarandi:

„Málskostnaðarákvörðun óbyggðanefndar byggist á 17. gr. laga nr. 58/1998, þ.e.a.s. réttarreglu sem eftirlætur stjórnvaldi mat. Óbyggðanefnd telur að í kafla 6.13. í máli nr. 1/2007 hjá nefndinni komi fram hvaða meginsjónarmið hafi verið ráðandi við mat á málskostnaði í því máli, þar á meðal kostnaði [A] ehf. vegna [B] hrl. Í bréfi óbyggðanefndar til umboðsmanns Alþingis, dags. 15. september 2008, er gerð ítarleg grein fyrir þeim verklagsreglum, viðmiðunum og gögnum sem mat óbyggðanefndar byggir á. Þar kemur m.a. fram að við slíkt mat hlýtur óbyggðanefnd hverju sinni að byggja á þekkingu sinni á viðkomandi máli og málatilbúnaði.

Með vísan til þeirrar ítrekunar umboðsmanns sem hér er svarað skal því bætt við að með málskostnaðarákvörðun er komist að tölulegri niðurstöðu um atriði sem eðli máls samkvæmt er ekki að öllu leyti hægt að sundurliða með nákvæmum útreikningsaðferðum. Þessi atriði leiða til samofins heildarmats og þar verður ekki greint á milli. Skal í því sambandi bent á málskostnaðarákvarðanir dómstóla.

Málsmeðferð óbyggðanefndar er lokið á stórum hluta landsins og tekin hefur verið afstaða til málskostnaðar fjöldamargra aðila. Dómar Hæstaréttar í þjóðlendumálum eru nú að nálgast þriðja tuginn og ná til hluta þessara aðila. Þeir hafa ekki gefið tilefni til endurskoðunar á málskostnaðarákvörðunum en á það atriði hefur þó verið látið reyna sérstaklega. Óbyggðanefnd telur því að jafnræðissjónarmið mæli gegn breytingum á verklagi við ákvörðun málskostnaðar.

Á það skal bent að frestur aðila í máli nr. 1/2007, þar á meðal [A] ehf., til að skjóta úrskurði óbyggðanefndar til dómstóla rennur ekki út fyrr en 16. desember næstkomandi. Umræddu verklagi við ákvörðun málskostnaðar yrði að sjálfsögðu breytt ef ný úrlausn dómstóla gæfi tilefni til.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun úrlausnarefnis.

Kvörtun B, fyrir hönd A ehf., snýr að því að óbyggðanefnd hafi ekki í úrskurði sínum í máli nr. 1/2007 ákvarðað málskostnað eigenda jarðarinnar Z í samræmi við málskostnaðarreikning lögmanns þeirra og þeir því þurft að bera talsverðan kostnað vegna þjóðlendumála.

Samkvæmt 16. gr. laga nr. 58/1998 fer um form og efni úrskurða óbyggðanefndar, sem fela í sér endanlegar lyktir máls, eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli, þ.á m. um efni rökstuðnings, sbr. 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. laganna. Athugun mín hefur beinst að því hvort rökstuðningur óbyggðanefndar fyrir ákvörðun um málskostnað í máli nr. 1/2007 hafi verið í samræmi við efniskröfur áðurnefnds ákvæðis stjórnsýslulaga. 2. Efni rökstuðnings fyrir ákvörðun um málskostnað.

Alþingi samþykkti hinn 28. maí 1998 lög nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta. Með lögunum var komið á fót sérstöku stjórnvaldi, óbyggðanefnd. Samkvæmt 7. gr. laganna skal hlutverk nefndarinnar vera að kanna og skera úr um hvaða land telst til þjóðlendna og hver séu mörk þeirra og eignarlanda, skera úr um mörk þess hluta þjóðlendu sem nýttur er sem afréttur og úrskurða um eignarréttindi innan þjóðlendna. Úrlausnum nefndarinnar verður ekki skotið til ráðherra sem æðra stjórnvalds, sbr. 1. mgr. 14. gr. laganna.

Þegar lög nr. 58/1998 voru sett var meginreglan sú að aðilar báru sjálfir kostnað af hagsmunagæslu sinni fyrir óbyggðanefnd, en gátu þó sótt um gjafsókn auk þess sem óbyggðanefnd gat gert aðila að bera málskostnað gagnaðila. Lögunum var breytt að þessu leyti, með lögum nr. 65/2000, um breytingu á lögum nr. 58/1998, með vísan til sanngirnisraka. Í almennum athugasemdum við frumvarp það er síðar varð að lögum nr. 65/2000 segir m.a. eftirfarandi:

„Enda þótt lög um þjóðlendur o.fl. geri ekki ráð fyrir að raska réttarstöðu [...] aðila leggja þau ákveðnar kvaðir og kostnað á herðar þeim að frumkvæði stjórnvalda. Landeigendur og aðrir mögulegir rétthafar verða þannig að sæta því að óbyggðanefnd taki til meðferðar landsvæði sem þeir kunna að hafa talið eign sína um langt árabil. Þeir þurfa að lýsa kröfum sínum fyrir nefndinni og leggja fram gögn þeim til stuðnings. Til þess getur þurft kostnaðarsamar sérhæfðar heimildarannsóknir og lögfræðilega aðstoð, sem aðilar hafa misjafna burði til að mæta. Komi upp ágreiningur um einstök svæði getur jafnframt þurft að flytja mál munnlega fyrir nefndinni og undirbúa það með svipuðum hætti og um dómsmál væri að ræða, þar á meðal með atbeina lögmanns.

Að þessu virtu, svo og því að ríkisvaldið á hér frumkvæði að því að taka þessi mál til meðferðar og að því starfi er markaður ákveðinn tími, þykja sterk sanngirnisrök mæla með því að landeigendum og öðrum mögulegum rétthöfum verði gert auðveldara fyrir að reka mál sín fyrir óbyggðanefnd. Í því skyni er í frumvarpi þessu gerð tillaga um tvenns konar breytingar á gildandi lögum. Önnur felst í því að leggja á ríkissjóð nauðsynlegan kostnað annarra en ríkisins af hagsmunagæslu fyrir óbyggðanefnd [...]“ (Alþt. 1999-2000, A-deild, bls. 3359.)

Í 17. gr. laga nr. 58/1998, sbr. 7. gr. laga nr. 65/2000, er kveðið á um greiðslu kostnaðar vegna starfa óbyggðanefndar og kostnaðar málsaðila. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Kostnaður vegna starfa óbyggðanefndar samkvæmt lögum þessum greiðist úr ríkissjóði. Auk kostnaðar við rekstur nefndarinnar fellur hér undir nauðsynlegur kostnaður annarra en ríkisins vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni.

Óbyggðanefnd úrskurðar um kröfur aðila vegna kostnaðar samkvæmt síðari málslið 1. mgr. Við mat á því hvort um nauðsynlegan kostnað hafi verið að ræða er nefndinni heimilt að líta til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eiga að gæta, hafi sameinast um að nýta sér aðstoð sömu lögmanna og annarra sérfræðinga, enda rekist hagsmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar skal enn fremur litið til þess hvað telja má sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í viðkomandi máli.

Nefndinni er heimilt að gera aðila að bera málskostnað sinn og gagnaðila að nokkru eða öllu leyti telji hún málatilbúnað hans gefa tilefni til slíks.

Fullnægja má ákvæði í úrskurði óbyggðanefndar um málskostnað með aðför.“

Samkvæmt því sem að framan greinir á aðili máls hjá óbyggðanefnd því ekki rétt á því að greiðsla vegna kostnaðar sem hann hefur haft vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni sé beinlínis ákvörðuð á grundvelli málskostnaðarreiknings lögmanns, heldur ber óbyggðanefnd lögum samkvæmt að leggja mat á hvort kostnaðurinn hafi verið nauðsynlegur og hvort endurgjald teljist sanngjarnt og eðlilegt miðað við umfang málsins. Ég vek athygli á því að ég hef áður fjallað um tiltekin álitaefni varðandi ákvörðun málskostnaðar fyrir óbyggðanefnd í áliti mínu frá 13. nóvember 2007 í máli nr. 5073/2007.

Eins og áður greinir fer um form og efni úrskurðar óbyggðanefndar, sem fela í sér endanlegar lyktir máls, eftir reglum stjórnsýslulaga um úrskurði í kærumáli, sbr. 16. gr. laga nr. 58/1998. Samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga skal úrskurður æðra stjórnvalds í kærumáli ávallt vera skriflegur. Nánar tilgreind atriði skulu koma fram á stuttan og glöggan hátt, þ.á m. rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls samkvæmt 22. gr. laganna, sbr. 4. tölul. 31. gr.

Í 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Ekki kemur fram hversu ítarlegur rökstuðningur þurfi að vera, en í athugasemdum við ákvæði 22. gr. frumvarps þess er síðar varð að stjórnsýslulögum, kemur fram að meginstefnu til eigi rökstuðningur stjórnvaldsákvarðana að vera stuttur, en þó það greinargóður að búast megi við því að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Einnig segir að sé ákvörðun byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, sé ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veiti aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður hafi leitt til niðurstöðu máls. Af þeim sökum sé nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem hafi verið ráðandi við matið. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.) Sé það ekki gert getur aðili málsins vart gert sér grein fyrir því hvort stjórnvald hafi lagt það sjálfstæða mat sem því ber á fyrirliggjandi gögn málsins, hvort mat stjórnvaldsins sé forsvaranlegt og hvort það samræmist jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins.

Samkvæmt 16. gr. laga nr. 58/1998 ber óbyggðanefnd í úrskurði, sem felur í sér endanlegar lyktir máls, að rökstyðja ákvörðun um málskostnað, eins og um önnur efnisatriði máls, þannig að fullnægt sé ofangreindum kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga. Matsgrundvöllur óbyggðanefndar í þessum efnum kemur fram í ofantilvitnaðri 17. gr. laga nr. 58/1998, sem eftirlætur nefndinni víðtækt mat við ákvörðun málskostnaðar. Í ljósi orðalags 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga og lögskýringargagna að baki ákvæðinu tel ég að þrátt fyrir að ekki verði gerð krafa um nákvæma sundurliðun einstakra liða, þegar nefndin tekur ákvörðun um greiðslu málskostnaðar, verði að lágmarki að vera hægt að ráða af rökstuðningi nefndarinnar hvaða meginsjónarmiðum hún byggir ákvörðun sína á um fjárhæð málskostnaðar. Annars verður ekki séð hvernig málsaðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaðan um fjárhæð málskostnaðar varð sú sem raun varð á og þá t.d. önnur en kröfur aðila samkvæmt málskostnaðarreikningi. Þar dugar því almennt ekki að vísa einungis til þess matskennda orðalags sem fram kemur í 17. gr. laga nr. 58/1998. Í því sambandi vek ég að nýju athygli á eftirfarandi athugasemdum úr lögskýringargögnum að baki 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga: „Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður hafi leiddu til niðurstöðu máls.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3303.)

Í kafla 6.13 í úrskurði óbyggðanefndar í máli nr. 1/2007 segir svo:

„Í samræmi við 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998 hefur óbyggðanefnd lagt mat á það hvað telja megi nauðsynlegan kostnað vegna hagsmunagæslu fyrir nefndinni í máli þessu. Við það mat hefur nefndin m.a. litið til þess hvort aðilar, sem svipaðra hagsmuna eigi að gæta, hafi sameinast um aðstoð lögmanns og annarra sérfræðinga, enda rekist hagmunir ekki á. Við mat á fjárhæð kostnaðar hefur nefndin enn fremur litið til þess hvað telja megi sanngjarnt og eðlilegt endurgjald fyrir hagsmunagæslu í máli þessu.“

Þessar forsendur fela aðeins í sér beina lýsingu á matskenndu orðalagi 2. mgr. 17. gr. laga nr. 58/1998. Engin frekari lýsing kemur fram á þeim meginsjónarmiðum til fyllingar þessum orðum sem nefndin lagði til grundvallar málskostnaðarákvörðun sinni og þá hvernig atvik og aðstæður í málinu féllu að þeim sjónarmiðum. Það verður því vart séð að A ehf. hafi eingöngu með tilvísun til 2. mgr. 17. gr. með réttu getað gert sér grein fyrir á hvaða grundvelli umrædd fjárhæð var ákveðin. Ég get því ekki fallist á það viðhorf, sem fram kemur í bréfi óbyggðanefndar til mín, dags. 18. nóvember 2008, að í úrskurðinum hafi komið fram þau meginsjónarmið sem ráðandi voru við mat á málskostnaði í málinu. Ég tek fram að í fyrra bréfi nefndarinnar, dags. 15. september 2008, eru með almennum hætti í lið 3.1 rakin þau sjónarmið sem nefndin greinir frá að horft sé til við ákvörðun málskostnaðar. Segir þar að nefndin fari í því sambandi yfir fjölda kröfulýsinga, greinargerða og málsaðila, reikni tíma við fyrirtökur, aðalmeðferð mála og ferðalög, og leggi mat á „efnislegt umfang einstakra landsvæða og álitamála“. Tímaskýrslur lögmanna séu skoðaðar með hliðsjón af þessum sjónarmiðum. Þá er nánar lýst í hverju mat á „efnislegu umfangi einstakra landsvæða“ sé fólgið og einnig hvað felist í þessu sambandi í sjónarmiðinu um „umfang álitamála“. Þá er vikið að atriðum er varða tilhögun hagsmunagæslu af hálfu lögmanna og nánar um mat á nauðsyn fjölda lögmanna.

Ekki er í sjálfu sér þörf á því að ég taki hér efnislega afstöðu til ofangreindra sjónarmiða. Ég tek aðeins fram að til þeirra er að engu leyti vísað í úrskurði óbyggðanefndar í máli nr. 1/2007 eða leitast við að skýra hvernig þessi atriði komu til skoðunar í málinu í ljósi atvika og aðstæðna og þá þannig að varpað hefði ljósi á það hvernig umrædd málskostnaðarfjárhæð var fundin á þessum grundvelli.

Í svarbréfi óbyggðanefndar til mín, dags. 18. nóvember 2008, segir meðal annars að ekki sé að öllu leyti hægt að sundurliða niðurstöður um málskostnað og vísar nefndin í þessu sambandi til málskostnaðarákvarðana dómstóla til samanburðar. Ég ítreka í fyrsta lagi að af kröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings leiðir ekki að óbyggðanefnd beri að „sundurliða niðurstöður um málskostnað“ heldur ber henni aðeins að varpa ljósi á þau meginsjónarmið til fyllingar hinu matskennda orðalagi 17. gr. laga nr. 58/1998 sem horft er til við ákvörðun málskostnaðar. Í öðru lagi bendi ég á að ákvæði stjórnsýslulaga gilda ekki um rökstuðning fyrir niðurstöðum dómstóla, sbr. 1. gr. laganna. Dómstólar eru í ákvörðunum sínum um málskostnað því ekki bundnir af ákvæði 22. gr. stjórnsýslulaga, öfugt við óbyggðanefnd sem er stjórnsýslunefnd. Ég tel einnig rétt að árétta, í ljósi tilvísunar óbyggðanefndar til dóma Hæstaréttar sem fallið hafa um málskostnað fyrir óbyggðanefnd, að ég fæ ekki séð að í þeim dómum hafi verið fjallað sérstaklega um hvort rökstuðningur nefndarinnar hafi verið í samræmi við kröfur 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

Að framangreindu virtu, og í ljósi þeirra sjónarmiða sem rakin eru að ofan, er það niðurstaða mín að sá hluti úrskurðar óbyggðanefndar, sem laut að málskostnaði A ehf. í máli nr. 1/2007 hafi ekki samrýmst efniskröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 58/1998. Tilvísanir óbyggðanefndar til jafnræðissjónarmiða, sem mæli gegn breytingum á verklagi, geta ekki haft hér þýðingu, enda geta sjónarmið byggð á jafnræðisreglu ekki réttlætt að viðhaldið sé verklagi hjá stjórnsýslunefnd sem ekki er í samræmi við lágmarkskröfur stjórnsýslulaga eða ákvæða sérlaga um málsmeðferð. Ég minni líka á að þær athugasemdir sem ég hef gert hér að framan lúta að birtingu á rökstuðningi ákvörðunar.

Ég tek að lokum fram að ég hef í þessu áliti ekki tekið neina afstöðu til þeirrar fjárhæðar sem óbyggðanefnd lagði til grundvallar málskostnaðarákvörðun sinni í máli nr. 1/2007. Eins og fyrr greinir er það niðurstaða mín að ekki séu í úrskurði nefndarinnar sett fram næg efnisleg rök fyrir þeim þætti málsins þannig að mögulega sé fært að meta þann grundvöll sem fjárhæðin er reist á. Meðan þau rök liggja ekki fyrir getur eftirlitsaðili eins og umboðsmaður Alþingis ekki tekið afstöðu til þess hvort stjórnvaldið hefur réttilega leyst úr viðkomandi máli og lagt réttan efnislegan grundvöll að ákvörðun sinni. Þegar þær ástæður liggja fyrir þarf síðan sjálfstætt að taka afstöðu til þess hvort fyrirliggjandi gögn séu nægjanleg til þess að umboðsmaður geti á grundvelli þeirra lagt mat á efni ákvörðunarinnar með hliðsjón af þeim lagaákvæðum og sjónarmiðum sem hún á að byggjast á eða hvort þar er nauðsynlegt að afla ýmissa sönnunargagna og meta sönnunargildi slíkra gagna. Af lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, verður ráðið að þau eru meðal annars byggð á þeirri forsendu að um ákveðna verkaskiptingu milli dómstóla og umboðsmanns sé að ræða og að mál geti verið þannig vaxin að eðlilegra sé að leyst verði úr þeim fyrir dómstólum, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. laganna og c-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Hvort sú aðstaða er uppi í þessu máli er ekki unnt að taka endanlega afstöðu til eins mál þetta liggur nú fyrir umboðsmanni.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að sá hluti úrskurðar óbyggðanefndar, sem laut að málskostnaði A ehf. í máli nr. 1/2007, hafi ekki samrýmst efniskröfum 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 4. tölul. 31. gr. sömu laga og 1. mgr. 16. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta.

Ég beini þeim tilmælum til óbyggðanefndar að hún taki þann þátt í úrskurði nefndarinnar, er varðar málskostnað A ehf. til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.