Álit

I. Kvörtun.

Hinn 6. maí 2008 leitaði, A, formaður bifreiðastjórafélagsins B, til mín með kvörtun. Gerir hann athugasemd við ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2000, um leigubifreiðar, þess efnis að atvinnuleyfi skuli ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi, sem er orðinn eldri en 70 ára, hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar.

Í kvörtuninni heldur A því fram að umrætt reglugerðarákvæði feli í sér að ekki fari í reynd fram mat á hvort leyfishafi sé hæfur til leigubifreiðaaksturs eður ei, eins og miðað sé við í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, enda sé ekkert kveðið á um eðli þeirra veikinda sem hér kunni að koma til álita. Bendir hann á að tína megi til aragrúa veikindatilfella sem komi slíku álitamáli augljóslega ekkert við. Einnig bendir hann á að ákvæðið hafi þau áhrif að bifreiðastjórar, sem hafi atvinnuleyfi á undanþágu sökum aldurs, þ.e. eru á aldrinum 70-76 ára, taki ástundun í starfi fram yfir heilsu sína og æskilega heilsugæslu. Dragi þetta úr umferðaröryggi og æskilegri heilsugæslu viðkomandi bifreiðastjóra. Loks bendir hann á að reglugerðarákvæðið feli í sér ólíðandi mismunun á einstaklingum og atvinnurétti þeirra, mismunun sem byggi á aldri einstaklinga án þess að slíkt þurfi á nokkurn hátt að varða umferðaröryggi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 19. desember 2008.

II. Málavextir.

Í 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, eru ákvæði sem lúta að nýtingu atvinnuleyfis en slíkt leyfi er skilyrði fyrir því að stunda leigubifreiðaakstur. Í 7. mgr. 9. gr. er mælt fyrir um niðurfellingu atvinnuleyfis og framlengingu þess. Ákvæðið hljóðar svo:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til atvinnuleyfishafi nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur. Nánar má kveða á um þessi atriði í reglugerð.“

Nánari ákvæði um framlengingu atvinnuleyfis eru í 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar. Í 1. mgr. 8. gr. kemur m.a. fram að heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til hann nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar. Í 4. mgr. 8. gr. segir hins vegar svo:

„Atvinnuleyfi skal ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ákvað ég að rita bréf til samgönguráðherra, dags. 3. júní 2008. Í bréfinu vék ég m.a. að efni 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Tók ég fram að af ákvæðinu mætti ráða að löggjafinn hefði ákveðið að veita einstaklingum sem væru eldri en 70 ára kost á að fá framlengingu á atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til þeir næðu 76 ára aldri svo framarlega sem þeir teldust hæfir til að stunda leigubifreiðaakstur. Af þessu leiddi að það þyrfti að fara fram mat á hæfni þeirra leyfishafa sem sæktu um framlengingu. Í samræmi við þetta væri í 2. málsl. 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, kveðið á um að ef leyfishafi teldist hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar þá væri heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til leyfishafi næði 76 ára aldri. Einnig vék ég að efni 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003. Af ákvæðinu réð ég að leyfishafi sem sækti um framlengingu atvinnuleyfis á grundvelli 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, gæti ekki fengið framlengingu á leyfi til að stunda leigubifreiðaakstur ef hann hefði haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði af síðustu tólf mánuðum fyrir þann dag sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar. Með reglugerðarákvæðinu væri hæfnismat það sem kveðið væri á um í 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 afnumið í tilteknum tilvikum. Ákvæðið hefði þau áhrif að einstaklingur sem væri t.d. veikur í átta mánuði en næði sér að fullu eftir það gæti ekki á síðustu fjórum mánuðum tólf mánaða tímabilsins sótt um framlengingu á atvinnuleyfi og undirgengist hæfnismat í því skyni.

Með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir að samgönguráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort og þá hvernig ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, samræmdist orðalagi 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Sér í lagi óskaði ég eftir að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort og þá hvernig umrætt reglugerðarákvæði samræmdist sjónarmiðum í stjórnsýslurétti um að stjórnvöld gætu ekki afnumið mat sem þeim væri falið með lagaákvæðum með því að setja fastmótaðar verklagsreglur í þeirra stað.

Bréf samgönguráðuneytisins sem hafði að geyma svar við framangreindu bréfi mínu barst mér 11. júlí 2008. Í bréfinu kom m.a. eftirfarandi fram:

„Ráðuneytið telur rétt í upphafi að rekja forsögu þess að sett var heimild til að veita undanþágu til leiguaksturs til allt að 76 ára aldurs.

Í lögum nr. 77/1989 um leigubifreiðar var í 1. mgr. 9. gr. kveðið á um að atvinnuleyfi félli úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa en engar heimildir var þar að finna til framlengingar atvinnuleyfis eftir það.

Í frumvarpi til laga nr. 61/1995 var sambærilegt ákvæði í 7. gr. og var þar ekki lögð til heimild til framlengingar leyfisins við lok 70 ára aldurs. Samgöngunefnd Alþingis lagði hins vegar til þá breytingu á 7. gr. að bætt yrði við eftirfarandi ákvæði sem síðan var samþykkt af Alþingi:

„Á eftir 1. málsl. 5. mgr. komi nýr málsliður er orðist svo: Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn allt til 75 ára aldurs leyfishafa ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar eftir því sem nánar er ákveðið í reglugerð.“

Kemur fram í áliti nefndarinnar að rétt sé að gefa þeim sem hafa heilsu til kost á að aka leigubifreiðinni lengur, að undangenginni læknisskoðun og sérstöku hæfnisprófi.

Skiptar skoðanir voru á Alþingi um þessa breytingartillögu þótt hún væri samþykkt. Fannst ýmsum eðlilegast að atvinnustétt leigubifreiðastjóra lyti sömu reglum og aðrar starfsstéttir sem þyrftu að hætta störfum á aldrinum frá 67 til 70 ára. Kom fram í umræðum að aðalreglan og meginreglan væri að starfslok væru við 70 ára aldur. Tillagan gangi út á heimild til undanþágu og að mikilvægt væri að settar yrðu nánari reglur um þetta í reglugerð þannig að hæfnisprófið yrði raunverulegt og ekki um neinar afgreiðslur að ræða eftir hendinni.

Í 14. gr. reglugerðar nr. 224/1995, sem sett var á grundvelli laga nr. 61/1995, var síðan kveðið nánar á um þetta en þar sagði:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, þ.e. daginn áður en hann nær 71 árs aldri. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn allt til 75 ára aldurs leyfishafa ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis samgönguráðuneytisins. Samgönguráðuneytið skipuleggur og ákveður framkvæmd hæfnisprófa í samráði við viðkomandi umsjónarnefnd.“

Við setningu gildandi laga um leigubifreiðar nr. 134/2001 var áfram kveðið á um þessa undanþágu í 7. mgr. 9. gr. en þar segir eftirfarandi:

[sjá texta í kafla IV.2]

Í 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 með síðari breytingum er síðan nánar fjallað um þetta og segir þar eftirfarandi:[sjá texta í kafla IV.2]

Af þessu er ljóst að ætlun löggjafans var að þetta ákvæði yrði túlkað þröngt og meginreglan væri að starfslok yrðu við 70 ára aldur. Áhersla var á að raunverulegt hæfnismat færi fram og alls ekki skuli líta á þetta sem sjálfstæðan rétt leyfishafa þegar þeir komast á aldur.

Löggjafinn fól því framkvæmdarvaldinu að setja nánari reglur um útfærslu á þessu og hvernig hæfið skyldi metið. Ekki voru settar nein nánari fyrirmæli eða takmarkanir á því hvernig hæfi skyldi ákveðið, einungis að tryggt væri að viðkomandi væri hæfur til að aka leigubifreið. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið um forsögu ákvæðisins er ljóst að löggjafarvaldið lagði einkum áherslu á að tryggt væri að leyfishafi hefði heilsu til að stunda leiguakstur áfram enda ekki einungis um að ræða að viðkomandi beri ábyrgð á sjálfum sér heldur einnig fólkinu sem hann ekur með. Ljóst var því af lögskýringagögnum að heilsufar er þáttur sem skyldi vera afgerandi við hæfnismatið.

Við setningu 8. gr. reglugerðarinnar var það sjónarmið einmitt haft í huga og lögð rík áhersla á heilsu viðkomandi við mat á hæfni. Þá grundvallast 4. mgr. 8. gr. jafnframt á því sjónarmiði að hafi veikindi varað í 7 mánuði af 12 hjá þetta fullorðnum einstaklingi séu löglíkur fyrir því að heilsufar uppfylli ekki öryggiskröfur eða kröfur um fullnægjandi starfshæfni. Ekki hafa verið settar sérstakar verklagsreglur um þetta heldur er farið eftir ákvæðum 8. gr. reglugerðarinnar sem og öðrum ákvæðum laganna og reglugerðarinnar um þetta.

Hér er um undanþágu að ræða sem verður, eins og almennt er með undanþágur, að skýra þröngt. Var megináherslan á að um væri að ræða undanþágu til þeirra sem geta sýnt fram á fullnægjandi starfshæfni til að halda áfram akstri en alls ekki rétt leyfishafa til sjálfkrafa framlengingar á atvinnuleyfi þegar þeir eru komnir á aldur.

Eins og áður sagði er tilgangur 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar fyrst og fremst að gæta að öryggi í stéttinni. Telur ráðuneytið ekki felast í því neina mismunun enda verður að hafa í huga að um leyfisskylda starfsemi er að ræða og að úthlutun atvinnuleyfa til leiguaksturs er úthlutun takmarkaðra gæða. Löggjafinn hefur ákveðið að setja tiltekin skilyrði fyrir því að leyfi fáist og einnig að heimilt sé að veita undanþágu vegna aldurs og að þessi skilyrði verði að uppfylla á leyfistíma. Mismunun sem í þessu kann að felast er ekki að öðrum toga en almennt viðgengst þegar um leyfisskylda starfsemi er að ræða þar sem krafist er að tiltekin skilyrði skuli uppfyllt. Þá er rétt að benda á að almennt á vinnumarkaðinum er fólki gert að hætta störfum frá 67 ára aldri, alveg óháð heilsufari og raunverulegum starfskröftum, án þess að mismunun sé talin felast í því.

Af framangreindu telur ráðuneytið ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 um leigubifreiðar samræmast orðalagi 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 um leigubifreiðar enda var, eins og að framan er rakið, höfð hliðsjón af sjónarmiðum löggjafans til þessarar undanþágu við setningu ákvæðisins. Eins og fram hefur komið þá fól löggjafinn framkvæmdarvaldinu að setja nánari fyrirmæli í reglugerð um það mat sem hafa skyldi til hliðsjónar við ákvörðun um hæfi eftir að aldri var náð og var það gert með 8. gr. reglugerðarinnar.

Ráðuneytinu þykir rétt að benda á að nú er í gangi endurskoðun á lagaumhverfi því sem gildir um leiguakstur. Liggja þegar fyrir drög að frumvarpi og er þar gert ráð fyrir samskonar ákvæði og í gildandi lögum, um heimild til undanþágu vegna aldurs að undangenginni læknisskoðun sem staðfestir hæfi og er einnig gert ráð fyrir nánari útfærslu í reglugerð. Frumvarpsdrögin eru nú í umsagnarferli hjá hagsmunaaðilum. Verði endanlegt frumvarp að lögum er ljóst að ráðast verður í endurskoðun á gildandi reglugerð um leigubifreiðar, þ.á.m. ákvæðum sem gilda um undanþágur vegna aldurs.“

Með bréfi til A, dags. 11. júlí 2008, gaf ég honum kost á að senda mér þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindu svari samgönguráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir hans 8. ágúst 2008.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis

1. Afmörkun athugunar.

Eins og áður er rakið lýtur kvörtun A að ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, um leigubifreiðar, þess efnis að atvinnuleyfi skuli ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar. Hefur athugun mín beinst að lagastoð þessa ákvæðis. Nánar tiltekið hef ég beint sjónum mínum að því hvort sú regla sem kemur fram í ákvæðinu eigi sér næga stoð í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar.

2. Ákvæði laga nr. 134/2001 og reglugerðar nr. 397/2003 um framlengingu atvinnuleyfis.

Lög nr. 134/2001, um leigubifreiðar, taka til fólksbifreiða sem notaðar eru til bifreiðaaksturs samkvæmt nánari skilgreiningu 1. mgr. 1. gr. laganna. Í II. kafla laganna eru ákvæði sem lúta að leyfisveitingum. Í 5. gr. er mælt fyrir um skilyrði fyrir atvinnuleyfi. Í 6. tölul. 1. mgr. 5. gr. er m.a. tekið fram að einungis þeir sem eru 70 ára eða yngri geti fengið atvinnuleyfi samkvæmt lögunum. Í 1. mgr. 6. gr. er kveðið á um að atvinnuleyfi sé skilyrði þess að viðkomandi sé heimilt að taka að sér eða stunda leigubifreiðaakstur, sbr. þó 9. gr. Atvinnuleyfi séu gefin út af Vegagerðinni hvort sem er á takmörkunarsvæðum eða utan þeirra. Í 9. gr. laganna er fjallað um nýtingu atvinnuleyfis. Ákvæði 1. mgr. greinarinnar kveður á um að leyfishafi skuli hafa leigubifreiðaakstur að aðalatvinnu. Þó megi víkja frá því skilyrði á svæðum þar sem íbúar eru færri en 10.000. Í 2. mgr. 9. gr. segir að veita megi leyfishafa tímabundnar undanþágur frá akstri eigin bifreiðar vegna orlofs, þ.m.t. fæðingar- og foreldraorlofs, veikinda eða annarra forfalla, vaktaskipta á álagstímum og viðgerðar eða endurnýjunar á bifreið. Í 5. mgr. 9. gr. kemur fram að leigubifreiðastjóra sem öðlast atvinnuleyfi beri að hefja nýtingu þess innan sex mánaða frá útgáfudegi og að nýta það samfellt í tvö ár áður en til fyrstu innlagnar kemur. Að öðrum kosti fellur atvinnuleyfi úr gildi. Í 7. mgr. 9. gr. segir svo:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til atvinnuleyfishafi nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur. Nánar má kveða á um þessi atriði í reglugerð.“

Af ákvæðinu verður ekki annað ráðið en að það sé meginregla að atvinnuleyfi falli úr gildi við lok 70 ára aldurs. Þessi regla er þó ekki fortakslaus þar sem orðalag ákvæðisins ber með sér að heimilt sé að víkja frá henni með því að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til atvinnuleyfishafi nær 76 ára aldri, ef hann telst hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur. Að þessu leyti hefur umrætt ákvæði jafnframt að geyma undantekningu frá nefndri meginreglu. Beiting þessarar undantekningar er háð því að skilyrðinu um að atvinnuleyfishafi teljist „hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur“ sé fullnægt, en nánar má kveða á um þessi atriði í reglugerð, sbr. niðurlagsorð ákvæðisins.

Að mestu leyti kom sambærilegt ákvæði og er í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 áður fram í 5. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, en fyrrnefndu lögin leystu af hólmi þau síðarnefndu. Hljóðaði ákvæðið svo þegar lögin voru samþykkt á Alþingi:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn allt til 75 ára aldurs leyfishafa ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar eftir því sem nánar er ákveðið í reglugerð. Heimilt er að leyfa eftirlifandi maka eða dánarbúi leyfishafa að nýta atvinnuleyfi hans í allt að þrjú ár eftir andlát leyfishafa.“

Samanburður á þessu ákvæði og ákvæði 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 leiðir í ljós að undantekningarreglan í 2. málsl. um framlengingu atvinnuleyfis til eins árs í senn var bundin við 75 ára aldur en ekki 76 ára. Einnig var tekið sérstaklega fram, sem ekki er gert í 2. málsl. 7. mgr. 9. gr., að undantekningin væri háð því að leyfishafi teldist hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli „hæfnisprófs og læknisskoðunar“.

Þegar frumvarp það er varð að lögum nr. 61/1995 var fyrst lagt fram á Alþingi var ekki gert ráð fyrir umræddri undantekningarreglu. Henni var bætt við frumvarpið í meðförum Alþingis. Í nefndaráliti samgöngunefndar kom fram að nefndin vildi með þessari breytingu gefa þeim sem hefðu heilsu til kost á að aka leigubifreið allt til 75 ára aldurs á grundvelli læknisskoðunar og sérstaks hæfnisprófs. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 3704.) Í ræðu formanns samgöngunefndar Alþingis var vikið að umræddri breytingu þegar frumvarpið kom til annarrar umræðu. Þar kom m.a. eftirfarandi fram:

„Það er jafnframt álit og skoðun nefndarinnar og það var álit þeirra aðila sem nefndin kvaddi til fundar við sig, að það hæfnipróf sem hér er um rætt verði raunverulegt hæfnipróf og hér verði um raunverulega læknisskoðun að ræða en ekki leyfisveitingar meira og minna sem gefnar eru út eftir að gengið hefur verið undir slík próf til málamynda. Þetta þykir mér rétt að taka fram vegna þess að með þessari tillögu er ekki verið að gefa þessum málum lausan tauminn heldur að gefa hér færi á því að þeir sem raunverulega hafa til þess burði og hæfni geti átt kost á því að stunda þessa atvinnu lengur en til loka 71 árs aldurs.“ (Alþt. 1994-1995, B-deild, dálk. 5226.)

Af hinum tilvitnuðu orðum og nefndaráliti samgöngunefndar Alþingis verður ekki betur séð en að það hafi verið ætlun löggjafans að veita viðkomandi leyfishöfum framlengingu á atvinnuleyfi þeirra til eins árs í senn allt til 76 ára aldurs, þrátt fyrir að atvinnuleyfið félli að öllu jöfnu úr gildi við lok 70 ára aldurs. Með því væri verið að gefa leyfishöfum kost á að stunda leiguakstur sem hefðu heilsu eða burði og hæfni til þess. Þetta væri háð þeirri forsendu að það færi fram mat sem byggðist á raunverulegu hæfnisprófi og raunverulegri læknisskoðun.

Með vísan til orðalags 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, ofangreindrar forsögu og lögskýringargagna tel ég ljóst að ákvæðið gerir ráð fyrir því að fram fari árlega ákveðið mat á hæfni viðkomandi atvinnuleyfishafa til að stunda leiguakstur. Með öðrum orðum ber Vegagerðinni, sem fer með framkvæmd mála er varða leigubifreiðar samkvæmt 2. gr. laga nr. 134/2001, að leggja efnislegt mat á það hvort atvinnuleyfishafi sem er eldri en 70 ára og ekki orðinn 76 ára sé hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur áður en stofnunin veitir framlengingu á atvinnuleyfi hans. Ákvæði 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. mælir því fyrir um skyldubundið mat stjórnvalda. Með þetta í huga tek ég fram að það er grundvallarregla stjórnsýsluréttar að í þeim tilvikum er löggjafinn hefur veitt stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar í hverju og einu tilviki með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið eða takmarka það óhóflega með því að setja reglu, sem tekur til allra tilvika, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið, sjá til hliðsjónar grein Páls Hreinssonar: Skyldubundið mat stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 56 árg. 2006, 3. hefti, bls. 266.)

Áður er rakið að í niðurlagi 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 er svo mælt að nánar megi kveða á um atriði er lúta að framlengingu atvinnuleyfis eftir 70 ára aldur í reglugerð. Þá er að finna almenna reglugerðarheimild í 13. gr. sömu laga. Á grundvelli þessara ákvæða, auk 2. mgr. 1. gr., 4. mgr. 3. gr., 3. mgr. 5. gr., hefur samgönguráðuneytið sett reglugerð nr. 397/2003, um leigubifreiðar, með síðari breytingum. Í 8. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði sem varða framlengingu atvinnuleyfis. Þar kemur eftirfarandi fram:

„Atvinnuleyfi fellur úr gildi við lok 70 ára aldurs leyfishafa, þ.e. daginn áður en hann nær 71 árs aldri. Þó er heimilt að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til hann nær 76 ára aldri ef hann telst hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar.

Hyggist atvinnuleyfishafi óska eftir framlengingu á atvinnuleyfi ber honum að sækja um það til Vegagerðarinnar ár hvert. Með umsókn þarf að fylgja læknisvottorð sem gefur ótvírætt til kynna að viðkomandi sé hæfur til að stunda leiguakstur. Læknisvottorð sem fylgir umsókn skal ekki vera eldra en tveggja vikna gamalt. Þá skal fylgja með staðfesting frá Umferðarstofu um að viðkomandi sé hæfur til að aka leigubifreið er hann nær 71 árs aldri og eins er hann nær 74 ára aldri.

[...]

Atvinnuleyfi skal ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar.“

Af 4. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar verður ráðið að atvinnuleyfi skuli ekki framlengt, eins og mælt er fyrir um í 1. mgr. að heimilt sé að gera sé leyfishafi talinn hæfur til að stunda leiguakstur á grundvelli hæfnisprófs og læknisskoðunar trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar, ef viðkomandi leyfishafi „hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar“. Um undanþágu frá akstri eigin bifreiðar er fjallað í III. kafla reglugerðar nr. 397/2003, og sérstaklega um undanþágu vegna veikinda í 17. gr. Þar segir í 1. mgr. að Vegagerðinni sé heimilt að veita leyfishafa undanþágu frá akstri eigin leigubifreiðar í veikindum í allt að þrjá mánuði á ári sanni hann það með læknisvottorði að hann sé óvinnufær. Heimilt er að framlengja undanþáguna í allt að eitt ár í senn samkvæmt vottorði trúnaðarlæknis Vegagerðarinnar enda liggi fyrir óvinnufærni. Undanþágan verði ekki veitt lengur en í 4 ár.

Þegar tilvitnað ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 og 1. mgr. 17. gr. sömu reglugerðar eru lesin saman verður ekki annað ráðið en að fyrrnefnda ákvæðið hafi að geyma hlutlæga efnisreglu um að sá leyfishafi, eldri en 70 ára og yngri en 76 ára, er haft hefur undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í þann tíma, sem þar greinir, sé útilokaður frá því að fá umbeðna framlengingu til eins árs. Ég tek fram að fyrirliggjandi mat vegna undanþágu frá akstri eigin bifreiðar samkvæmt 17. gr. reglugerðarinnar felur ekki annað í sér en almennt læknisfræðilegt mat á óvinnufærni, en er ekki bundið við mat á því hvort hlutaðeigandi sé „hæfur til að stunda leiguakstur“ í merkingu 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 og 1. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003. Í því sambandi tek ég sérstaklega fram að í skýringum samgönguráðuneytisins til mín er ekki vikið að samspili 8. og 17. gr. reglugerðar nr. 397/2003 eða haldið fram að leggja beri annan skilning í síðarnefnda ákvæðið en ég hef hér lagt til grundvallar.

Samkvæmt framangreindu tel ég ljóst að þegar þær aðstæður eru uppi sem greinir í 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 fer ekki fram það einstaklingsbundna mat á hæfni leyfishafa, sem er eldri en 70 ára og ekki orðinn 76 ára, sem áskilið er í 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar. Þetta hefur þau áhrif að einstaklingur sem hefur verið t.d. veikur í átta mánuði og fengið undanþágu frá akstri eigin bifreiðar á þeim forsendum, en náð sér að fullu eftir það, getur ekki á síðustu fjórum mánuðum tólf mánaða tímabilsins átt möguleika á framlengingu atvinnuleyfis og undirgengist hæfnismat í því skyni.

Verður þá að taka afstöðu til þess hvort samgönguráðherra hafi haft næga heimild að lögum til að mæla fyrir um efnisreglu þá sem kemur fram í 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003.

3. Um lagastoð 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003.

Í 2. og 3. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar, kemur, sem fyrr greinir, fram að heimilt sé að framlengja atvinnuleyfi til eins árs í senn þar til atvinnuleyfishafi nær 76 ára aldri ef hann telst „hæfur til að stunda leigubifreiðaakstur. Nánar megi kveða á um þessi atriði í reglugerð“.

Reglugerðarheimild 3. málsl. 7. mgr. 9. gr. felur í sér að löggjafinn hefur falið framkvæmdarvaldinu að setja nánari reglur um framlengingu atvinnuleyfis, þar á meðal um mat á hæfni þeirra sem sækja um slíka framlengingu. Þegar lagt er mat á það hvaða svigrúm ráðherra hefur í þessum efnum verður að horfa til þess að umrædd reglugerðarheimild beinist að útfærslu undanþáguákvæðis frá þeirri meginreglu laga nr. 134/2001 að leyfi til að stunda leiguakstur fellur niður við lok 70 ára aldurs leyfishafa. Sú meginregla byggir á tilteknum öryggissjónarmiðum til almannaheilla. Það er því ljóst að við útfærslu undanþáguheimildarinnar um mögulega framlengingu slíkra leyfa árlega allt til 76 ára aldurs verður að ljá ráðherra tiltekið svigrúm, enda séu þær efnisreglur sem fram koma í stjórnvaldsfyrirmælum í beinum og málefnalegum tengslum við efni og markmið undanþáguheimildarinnar.

Á hinn bóginn verður að hafa í huga að ákvæði laga um atvinnuleyfi, eins og hér um ræðir, fela í sér tiltekið inngrip í atvinnufrelsi manna. Með því að gera ráð fyrir nefndri undanþáguheimild í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 hefur löggjafinn þannig leitast við að ganga ekki lengra en þörf krefur til að þeir, sem í hlut eiga og eru orðnir 71 árs, geti í fimm ár til viðbótar haldið áfram leiguakstri, enda fullnægi þeir hæfniskröfum. Útfærsla ráðherra í stjórnvaldsfyrirmælum á þeirri undanþáguheimild getur því ekki leitt til þess að í reynd séu gerðar eðlisólíkar og jafnvel strangari kröfur til leyfishafa en talin var þörf á vettvangi löggjafans. Sem fyrr getur verður hlutaðeigandi leyfishafi, sem náð hefur 71 árs aldri, að standast hæfnismat árlega til 76 ára aldurs til að geta fengið framlengingu á leyfi sínu. Að sama skapi hefur löggjafinn með 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 lagt til grundvallar að slíkt mat sé nægileg forsenda fyrir framlengingu slíks leyfis. Ekki er því unnt, eins og ákvæði 7. mgr. 9. gr. er orðað og þegar horft er til lögskýringargagna, sem vikið er að í kafla IV.2, að draga þá ályktun að ákvæðið veiti heimild fyrir því að setja þá reglu sem kemur fram í 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 og leiðir til þess að skyldubundið mat á hæfni sé afnumið. Aðrar reglugerðarheimildir í lögunum, sem vísað er til í 28. gr. reglugerðar nr. 397/2003, geta ekki, eins og þær eru úr garði gerðar, leitt til annarrar niðurstöðu. Ég legg í því sambandi áherslu á að þótt samgönguráðuneytinu hafi með hinu tilvitnaða ákvæði verið veitt ákveðið svigrúm til að útfæra reglur um hæfnismat verður að hafa í huga að þetta svigrúm sætir takmörkunum af hinum óskráðu meginreglum stjórnsýsluréttar. Ég bendi á að þótt lagaákvæði áskilji að stjórnvald framkvæmi skyldubundið mat, sem taki mið af einstaklingsbundnum atvikum, hefur almennt verið lagt til grundvallar að ráðherra geti á grundvelli reglugerðarheimildar, ef henni er til að dreifa, útfært nánar slíkar matskenndar efnisreglur í stjórnvaldsfyrirmælum þannig að leitast sé við að gæta samræmis, jafnræðis, fyrirsjáanleika og skilvirkni við úrlausn mála. Hins vegar mega slík ákvæði í reglugerðum eða öðrum stjórnvaldsfyrirmælum ekki í framkvæmd afnema eða takmarka óhóflega það einstaklingsbundna mat sem löggjafinn hefur lagt til grundvallar við setningu lagaákvæðis af því tagi sem kemur fram í 2. málsl. 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001, um leigubifreiðar.

Í skýringum sínum til mín segir samgönguráðuneytið að við setningu 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 hafi verið lögð rík áhersla á heilsu viðkomandi við mat á hæfni. Þá grundvallist 4. mgr. 8. gr. jafnframt á því sjónarmiði að hafi veikindi varað í 7 mánuði af 12 hjá þetta fullorðnum einstaklingi séu löglíkur fyrir því að heilsufar uppfylli ekki öryggiskröfur eða kröfur um fullnægjandi starfshæfni.

Af þessu tilefni vil ég taka fram að í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 134/2001 kemur fram að tilgangur frumvarpsins sé að færa lög um leigubifreiðar að breyttum aðstæðum í þjóðfélaginu. Þetta eigi ekki hvað síst við um auknar kröfur sem gerðar verða til starfsstéttarinnar og bifreiðastöðva um aukið öryggi. (Alþt. 2001-2002, A-deild, bls. 1032.) Með tilliti til þessara orða er ljóst að markmið laga nr. 134/2001 hefur verið að tryggja almennt umferðaröryggi sem og öryggi þeirra sem ferðast með leigubifreiðum og aka þeim. Ég ítreka hins vegar það sem að framan greinir að í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 134/2001 felst tiltekin málamiðlun löggjafans um mat á þeim andstæðu hagsmunum, sem hér leikast á, þ.e. annars vegar um almennt öryggi og hins vegar um atvinnuréttindi leyfishafa. Löggjafinn ákvað að setja um þetta matskennda reglu sem áskilur að fram fari efnislegt og einstaklingsbundið mat á hæfni leyfishafa sem orðnir eru 71 árs eða eldri. Ráðherra getur ekki án skýrrar lagaheimildar afnumið með fortakslausum hætti umrætt mat sem lögin gera ráð fyrir. Þá hefur ráðuneytið ekki sýnt fram á að veiting undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda, sbr. 17. gr. reglugerðar nr. 397/2003, geti ein og sér talist fela í sér „löglíkur“ fyrir því að hlutaðeigandi sé ekki hæfur til að aka leigubifreið þegar undanþágunni lýkur. Slík niðurstaða fæst eðli máls samkvæmt aðeins með sértæku læknisfræðilegu mati á líkamlegu og andlegu ástandi leyfishafa og þá hvort ástand hans hafi áhrif á aksturshæfni. Óvinnufærni, sem leitt hefur til undanþágu frá akstri eigin bifreiðar, getur verið af ýmsum ástæðum sem ekki verða sjálfkrafa taldar hafa þýðingu í því sambandi. Af þessu leiðir að hlutlæg og fortakslaus regla á borð við 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, verður, eins og lögum nr. 134/2001 er háttað, að koma fram í lögunum sjálfum eða að skýrt liggi fyrir að löggjafinn hafi veitt ráðherra heimild að útfæra slíka efnisreglu í almennum stjórnvaldsfyrirmælum. Þeirri aðstöðu er ekki til að dreifa í máli þessu.

Með tilliti til alls þess sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, þess efnis að atvinnuleyfi skuli ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar, eigi sér ekki næga stoð í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003, þess efnis að atvinnuleyfi skuli ekki framlengt ef viðkomandi leyfishafi hefur haft undanþágu frá akstri eigin bifreiðar vegna veikinda í samtals meira en sjö mánuði, síðustu tólf mánuði fyrir afmælisdag þann sem marka myndi ella upphafsdag framlengingar, eigi sér ekki næga stoð í lögum nr. 134/2001, um leigubifreiðar.

Í samræmi við ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, beini ég þeim tilmælum mínum til samgönguráðuneytisins að ákvæði 4. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 397/2003 verði tekið til endurskoðunar og að þá verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.