Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. júní 2008 leitaði til mín B f.h. A og kvartaði yfir afgreiðslutíma umhverfisráðuneytisins á stjórnsýslukæru A til ráðuneytisins vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar frá 31. maí og 1. júní 2007 um matsskyldu tiltekinna framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, með síðari breytingum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2008.

II. Málavextir.

Með framangreindum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, dags. 31. maí og 1. júní 2007, komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að borun rannsóknarhola ÞG-4 og ÞG-5 og lagning vegslóða vegna borunar kjarnaholu á Þeistareykjum í Aðaldælahreppi væru ekki líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldu því ekki háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. A kærðu umræddar ákvarðanir Skipulagsstofnunar til umhverfisráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 4. júlí 2007, og barst hún ráðuneytinu 9. júlí 2007.

Með bréfum, dags. 16. júlí 2007, sendi umhverfisráðuneytið umrædda stjórnsýslukæru til umsagnar Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Þeistareykja ehf., Náttúrufræðistofnunar Íslands, heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Orkustofnunar, Fornleifaverndar ríkisins, iðnaðarráðuneytisins og Aðaldælahrepps. Var umsagnaraðilum veittur frestur til 30. júlí 2007 til þess að skila inn umsögnum. Síðasta umsögnin sem barst ráðuneytinu var umsögn Umhverfisstofnunar en hún barst 13. september 2007. Þá ítrekaði ráðuneytið beiðni sína til iðnaðarráðuneytisins um umsögn þess í málinu með bréfi, dags. 21. nóvember 2007, en umsögnin barst aldrei. Hinn 3. janúar 2008 veitti ráðuneytið kæranda kost á að gera athugasemdir við þær umsagnir sem borist höfðu. Athugasemdir kæranda bárust ráðuneytinu 10. janúar 2008. Með úrskurðum, dags. 15 maí 2008, staðfesti umhverfisráðuneytið ákvarðanir Skipulagsstofnunar frá 31. maí og 1. júní 2007.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 11. júlí 2008, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið sendi mér gögn málsins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar.

Í bréfi mínu til umhverfisráðuneytisins benti ég á að hinar kærðu ákvarðanir Skipulagsstofnunar hefðu verið teknar 31. maí og 1. júní 2007. Kærufrestur vegna framangreindra ákvarðana Skipulagsstofnunar hefði verið til 9. júlí 2007 og hefði stjórnsýslukæra A borist ráðuneytinu þann dag. Úrskurðir ráðuneytisins vegna framangreindrar stjórnsýslukæru hefðu hins vegar ekki legið fyrir fyrr en 15. maí 2008, þrátt fyrir að mælt væri fyrir um tveggja mánaða afgreiðslufrest frá því að kærufrestur rann út í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í framhaldinu óskaði ég eftir að ráðuneytið veitti mér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum.

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hverjar hefðu verið ástæður þess að úrskurðir ráðuneytisins vegna stjórnsýslukæru A voru kveðnir upp um 8 mánuðum eftir lok lögbundins afgreiðslufrests samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum.

Í öðru lagi óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagagrundvelli ráðuneytið hefði ákveðið að leita umsagna þeirra aðila sem það óskaði eftir umsögn hjá við meðferð málsins. Ef ekki var skylt að lögum að afla umsagna hjá hlutaðeigandi aðilum óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði hvers vegna það hefði talið þörf á að leita eftir umsögnum viðkomandi aðila og þá með tilliti til þess hvað umsögninni var ætlað að upplýsa þannig að málið yrði nægjanlega upplýst áður en úrskurðað yrði í málinu, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í þriðja lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig ráðuneytið hefði gætt að því að fylgja lokamálsl. 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að setja umsagnaraðila frest til að láta í té umsögn sína og hvernig hefði verið brugðist við af hálfu ráðuneytisins þegar tafir urðu á því að umsagnir bærust.

Í fjórða lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig ráðuneytið hefði fylgt 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um tilkynningar til A um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins.

Að lokum tók ég fram að tafir á uppkvaðningu úrskurða umhverfisráðherra samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, hefðu áður orðið mér tilefni til fyrirspurna til ráðuneytisins og vísaði í því sambandi í bréf mitt, dags. 5. október 2007, í máli nr. 5081/2007. Þar óskaði ég m.a. eftir upplýsingum um kærur sem bárust ráðuneytinu á tímabilinu 1. október 2005 til 1. ágúst 2007 og afdrif þeirra, en svar ráðuneytisins við því bréfi hafði borist mér 20. nóvember 2007. Í bréfi mínu gaf ég ráðuneytinu kost á að senda mér frekari upplýsingar um afgreiðslutíma þeirra kæra sem bárust á framangreindu tímabili og þeirra kæra sem höfðu borist ráðuneytinu á tímabilinu 1. ágúst 2007 til 1. maí 2008 og til hvaða ráðstafana hefði verið gripið af hálfu ráðuneytisins eftir 20. nóvember 2007 til að hraða meðferð þessara mála þannig að afgreiðslu þeirra yrði lokið innan þeirra tímamarka sem tilgreind væru í lögum.

Umbeðin gögn og svör bárust mér með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 20. ágúst 2008. Svörin voru eftirfarandi:

„I.

[...]

Í erindi [umboðsmanns] er óskað sérstaklega eftir því að ráðuneytið veiti svar og skýringar á nánar tilgreindum atriðum og verður þeim svarað eins og þau koma fyrir í erindi [umboðsmanns] í kafla II. [...]

II.

1.

[...]

Í II. kafla [...] úrskurða ráðuneytisins er gerð grein fyrir málsmeðferð ráðuneytisins vegna beiðni um umsagnir tiltekinna sérfræðistofnanna og stjórnvalda vegna kæranna og erindi ráðuneytisins þar sem kærendum var gefin kostur á að gera athugasemdir við umsagnir. Vísast nánar til þessa kafla varðandi innkomnar umsagnir og athugasemdir og hvenær þær bárust ráðuneytinu. Ráðuneytið ítrekaði beiðni sína um umsögn til iðnaðarráðuneytisins með bréfi dags. 21. nóvember 2007 en umsögn ráðuneytisins barst ekki. Síðasta umsögn sem barst ráðuneytinu vegna málsins var 13. september 2007 frá Umhverfisstofnun eða eftir að frestur til að úrskurða í kærumálinu rann út. Ástæður fyrir töfum á úrskurðum ráðuneytisins frá því að síðustu umsagnir bárust voru vegna anna í ráðuneytinu en auk þess kom í ljós við meðferð málsins að um var að ræða vanhæfi skrifstofustjóra í framangreindum kærumálum og var því skipaður staðgengill í hennar starf til að fara með þessi kærumál, sbr. 6. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

2.

[...]

Ráðuneytið leitaði umsagnar tiltekinna aðila á grundvelli þess að upplýsa málið sem best, sbr. rannsóknarregla, 10. gr. stjórnsýslulaga og með tilliti til þess hvaða stjórnvöld málið varðaði. Með hliðsjón af framangreindu óskaði ráðuneytið umsagnar þeirra sérfræðistofnana sem það taldi að gæti varpað nánara ljósi á efnislega þætti málsins og eru þeir aðilar tilgreindir í II. kafla úrskurðanna og jafnframt óskaði ráðuneytið umsagnar frá leyfisveitendum vegna þeirra framkvæmda sem hér var um að ræða, sbr. sveitarstjórna vegna framkvæmdaleyfa sveitarstjórna, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og iðnaðarráðuneytisins vegna rannsóknarleyfis iðnaðarráðuneytisins, sbr. 5. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu. [...]

3.

[...]

Með bréfum dags. 16. júlí 2007 óskaði ráðuneytið umsagnar tiltekinna aðila, sbr. liður 1, og veitti ráðuneytið frest til 30. júlí 2007 til að veita umsögn. Eins og kom fram í svari við lið 1 sendi ráðuneytið iðnaðarráðuneytinu ítrekun á beiðni um umsögn.

4.

[...]

Ráðuneytið sendi kærendum ekki tilkynningar um tafir. Ráðuneytið mun leggja áherslu á að senda slík bréf í framtíðinni verði tafir fyrirsjáanlegar á uppkvaðningu úrskurða. Í málum þessum var kærandi hins vegar upplýstur símleiðis um stöðu málsins nokkrum sinnum [...] þannig að hann hafði vitneskju um gang málsins.

III.

Í erindi [umboðsmanns] er óskað eftir upplýsingum um afgreiðslutíma þeirra kæra sem bárust á tímabilinu 1. ágúst 2007 til 1. maí 2008 og jafnframt eftir frekari upplýsingum um afgreiðslutíma þeirra kæra sem bárust á tímabilinu 1. október 2005 til 1. ágúst 2007, en ráðuneytið hafði veitt um það upplýsingar með bréfi til [umboðsmanns] dags. 19. nóvember 2007[.] Meðfylgjandi er listi yfir framangreind kærumál á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, lögbundinn úrskurðartíma þeirra skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum og yfirlit yfir dagsetningu úrskurða ráðuneytisins vegna þessara kærumála. [...]

Frá 1. nóvember 2007 voru stöðugildi lögfræðinga aukin í þrjú og hálft frá þremur, á skrifstofu laga og stjórnsýslu, auk skrifstofustjóra sem er lögfræðingur, en skrifstofan hefur umsjón með vinnslu úrskurða. Frá 1. september nk. verða stöðugildi lögfræðinga fjögur á skrifstofunni auk skrifstofustjóra. Ráðuneytið telur að þessi fjölgun stöðugilda lögfræðinga muni stuðla að hraðari afgreiðslutíma úrskurða í ráðuneytinu. Ráðuneytið vill hins vegar taka fram að á síðastliðnum árum hefur kærumálum til ráðuneytisins vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu aukist jafnt og þétt auk þess sem miklar tafir hafa oft orðið á umsögnum sérfræðistofnana til ráðuneytisins vegna kærumála, m.a. þeirra sem gegna mikilvægu hlutverki við að mál séu rannsökuð, eins og Umhverfisstofnunar. Það skal tekið fram að Umhverfisstofnun er nú að taka á þessum málum þannig að umsagnir berist á tilsettum tíma. Ráðuneytið gerir sér grein fyrir að í einhverjum tilvikum verður að taka þá ákvörðun að bíða ekki eftir umsögnum þegar tafir verða. Hins vegar vill ráðuneytið benda á að umsagnir sérfræðistofnana skipta oft verulegu máli við að rannsaka kærumál með viðhlítandi hætti með hliðsjón af rannsóknarreglunni[.] Ráðuneytið mun í framtíðinni reyna að meta það með nánari hætti í hvaða tilvikum sé ekki nauðsynlegt að bíða eftir umsögn, sökum þeirra tafa sem það getur leitt á úrskurðartíma.“

Með bréfi til A, dags. 21. ágúst 2008, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf umhverfisráðuneytisins og bárust mér athugasemdir þeirra hinn 27. ágúst 2008.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín beinist að málshraða hjá umhverfisráðuneytinu við afgreiðslu þess á stjórnsýslukæru A vegna fyrrnefndra ákvarðana Skipulagsstofnunar frá 31. maí og 1. júní 2007. Í því sambandi beinist athugun mín m.a. að því hvort afgreiðsla ráðuneytisins hafi verið í samræmi við 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 12. gr. laga nr. 74/2005, um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, og skipulags- og byggingarlögum, nr. 73/1997, með síðari breytingum, og þær kröfur sem leiða af reglum stjórnsýsluréttar um málshraða, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. breytingarlög nr. 74/2005, er markmið laganna að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Þá segir að markmið laganna sé að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna og að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir ákvæði laganna og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar liggur fyrir.

Í 6. gr. laganna er að finna ákvæði um framkvæmdir sem kunna að vera háðar mati á umhverfisáhrifum. Í 1. og 2. mgr. ákvæðisins segir svo:

„Framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lög þessi skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.

Nú er fyrirhuguð framkvæmd meðal þeirra sem taldar eru í 2. viðauka við lög þessi og ber framkvæmdaraðila þá að tilkynna Skipulagsstofnun um hana. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um hvaða gögn skuli lögð fram til Skipulagsstofnunar. Innan fjögurra vikna frá því að gögn um framkvæmdina berast skal stofnunin tilkynna hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögum þessum. Við ákvörðun um matsskyldu skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lög þessi. Áður skal stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Skipulagsstofnun skal gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi.“

Eins og ráðið verður af hinu tilvitnuðu ákvæði er beiting 6. gr. laga nr. 106/2000 háð því að um framkvæmdir sé að ræða sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin. Í 2. viðauka laganna eru taldar upp þær framkvæmdir sem kunna að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, en metið er í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort viðkomandi framkvæmdir skulu háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. þær viðmiðanir sem fram koma í 3. viðauka við lögin. Borun rannsóknarhola ÞG-4 og ÞG-5 og lagning vegslóða vegna borunar kjarnaholu á Þeistareykjum í Aðaldælahreppi eru framkvæmdir sem falla undir 2. viðauka laganna, sbr. lið 2 c og 10 c.

Í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, um mat á umhverfisáhrifum, er fjallað nánar um þær umsagnir sem Skipulagsstofnun ber að leita eftir áður en stofnunin tekur ákvörðun um hvort þær framkvæmdir sem falla undir 2. viðauka við lög nr. 106/2000 skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Þar segir að stofnunin skuli leita umsagna leyfisveitenda og annarra eftir eðli máls hverju sinni á því hvort og þá á hvaða forsendum fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til viðmiða í 3. viðauka við reglugerðina. Þá er í 3. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar mælt fyrir um að í umsögn skuli koma fram hvort tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um fyrirhugaða framkvæmd geri nægilega grein fyrir framkvæmdinni, umhverfi, samræmi við skipulagsáætlanir, umhverfisáhrifum, mótvægisaðgerðum og vöktun eftir því sem við á. Jafnframt skuli gera grein fyrir viðeigandi leyfum sem eru á starfssviði þeirra aðila sem umsagnar hefur verið leitað hjá þegar það á við.

Í 14. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 12. gr. breytingarlaga nr. 74/2005, er fjallað um málskot tiltekinna ákvarðana Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Þannig er í 1. mgr. 14. gr. laganna að finna heimild til að kæra m.a. ákvörðun Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laganna um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld til umhverfisráðherra. Er kærufrestur einn mánuður frá tilkynningu um ákvörðun stofnunarinnar. Í 2. mgr. ákvæðisins er umhverfisverndar- og hagsmunasamtökum, sem varnarþing eiga á Íslandi, tryggður réttur til að skjóta ákvörðunum Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laganna til ráðherra, enda séu félagsmenn samtakanna 30 eða fleiri og það samrýmist tilgangi samtakanna að gæta þeirra hagsmuna sem kæran lýtur að. Þá kemur fram í 4. mgr. 14. gr. laganna að úrskurður í kærumáli samkvæmt ákvæðinu skuli kveðinn upp innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út.

Að lokum ber að nefna að í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er lögfest sú óskráða grundvallarregla stjórnsýsluréttar að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er og á þessi regla m.a. við um málsmeðferð í kærumálum, sbr. 1. mgr. 30. gr. laganna. Í öðrum málsgreinum ákvæðisins er að finna reglur sem ætlað er að stuðla að hraðari afgreiðslu mála og að aðilar máls séu upplýstir um gang þeirra mála sem þeir bera upp við stjórnvöld. Þannig kemur fram í 2. mgr. ákvæðisins að þar sem leitað sé umsagnar skuli það gert við fyrsta hentugleika. Ef leita þurfi eftir fleiri en einni umsögn skuli það gert samtímis þar sem því verður við komið. Stjórnvald skuli og tiltaka fyrir hvaða tíma óskað er eftir að umsagnaraðili láti í té umsögn sína. Þá er kveðið á um það í 3. mgr. 9. gr. laganna að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

3. Um málshraða í málinu.

Í framangreindum ákvörðunum Skipulagsstofnunar, dags. 31. maí og 1. júní 2007, var tiltekið að kærufrestur til umhverfisráðherra væri til 9. júlí 2007. Miðað við þær leiðbeiningar bar umhverfisráðuneytinu samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, að úrskurða í kærumálum vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar fyrir 10. september 2007, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úrskurðir ráðuneytisins lágu hins vegar ekki fyrir fyrr en 15. maí 2008. Samkvæmt framangreindu tók það umhverfisráðuneytið um 8 mánuði að úrskurða í málunum frá því að afgreiðslufrestur þess rann út. Af framansögðu er ljóst að umhverfisráðuneytið virti ekki hinn lögbundna tveggja mánaða afgreiðslufrest sem mælt er fyrir um í fyrrnefndu ákvæði 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000.

Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram að þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög ber stjórnvöldum að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Hefur verið á þetta bent í álitum umboðsmanns Alþingis, sbr. t.d. álit umboðsmanns frá 29. apríl 1997 í máli nr. 1859/1996 og álit frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002. Ég tel jafnframt rétt að geta þess að þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans. Annars vegar að eðli viðkomandi máls sé þannig að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá gjarnan við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann lögbindur sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna.

Ég bendi á að með 12. gr. laga nr. 74/2005, um breytingu á lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sem lögfesti núgildandi 14. gr., var úrskurðartími ráðherra m.a. vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. um hvort framkvæmd, sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld, lengdur úr fjórum vikum í tvo mánuði. Í athugasemdum um 12. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/2005 kom fram að miðað við þá reynslu sem fengist hefði af þeim málum sem kærð hefðu verið væru fjórar vikur til að úrskurða of skammur tími, enda þyrfti ráðherra m.a. að afla umsagna frá ýmsum aðilum og veita kærendum rétt til að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en hann kvæði upp úrskurð sinn. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1054). Af framansögðu verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi metið það svo að tveir mánuðir væri nægjanlegur tími til að kveða upp úrskurð í þessum málum.

Af skýringum ráðuneytisins til mín sem fram komu í bréfi, dags. 20. ágúst 2008, má ráða að afgreiðsla málanna hafi dregist m.a. vegna tafa á því að umsagnir tiltekinna umsagnaraðila bærust á umbeðnum tíma. Í bréfi ráðuneytisins kom einnig fram að frekari tafir hefðu orðið á afgreiðslu málanna eftir að síðustu umsagnirnar bárust vegna anna í ráðuneytinu, en auk þess hefði það komið í ljós við meðferð málanna að skrifstofustjóri ráðuneytisins væri vanhæfur til að úrskurða í málunum og því hefði verið skipaður staðgengill í hans starf til að fara með málin, sbr. 6. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Hvað varðar þær skýringar ráðuneytisins að afgreiðsla málanna hafi dregist vegna tafa á umsagnarferli málanna tel ég rétt að taka fram að á umhverfisráðuneytinu hvílir sú skylda að sjá til þess að mál dragist ekki um of vegna gagnaöflunar. Ég mun víkja nánar að þessu atriði í kafla IV.4 hér á eftir. Í ljósi þeirra skýringa ráðuneytisins að málin hafi tafist vegna anna í ráðuneytinu og fjölgunar kærumála til ráðuneytisins vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu, tel ég ástæðu til að taka fram að annríki í ráðuneyti réttlætir almennt ekki að vikið sé frá lögbundnum afgreiðslufresti með þeim hætti að það verði margra mánaða tafir á afgreiðslu mála. Á stjórnvaldi hvílir sú skylda að virða tímafresti sem því eru settir í lögum til að úrskurða í máli og því ber að sjá til þess að tiltæk sé nauðsynleg þekking og nægt starfsfólk til þess að geta sinnt lögbundnum verkefnum í samræmi við lögbundna tímafresti og reglur stjórnsýsluréttar, þ. á m. reglur um málshraða.

Í þessu sambandi verður að hafa í huga að mál um matsskyldu framkvæmda samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, kunna að varða mikilvæga hagsmuni þeirra sem í hlut eiga vegna framkvæmdarinnar, t.d. þeirra sem hafa með höndum atvinnurekstur, og því er brýnt að afgreiðslu þessara mála sé hraðað eins og kostur er. Að sama skapi getur það skipt sköpum fyrir möguleika umhverfisverndar- og hagsmunasamtaka, sbr. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, til að hafa áhrif á framgang mála vegna fyrirhugaðra framkvæmda sem falla undir 2. viðauka við lögin hvenær úrskurðir umhverfisráðuneytisins í þessum málum liggja fyrir.

4. Nánar um málsmeðferð málanna í umhverfisráðuneytinu.

Af gögnum málsins er ljóst, eins og áður hefur komið fram, að með bréfum, dags. 16. júlí 2007, sendi umhverfisráðuneytið stjórnsýslukæru A til umsagnar Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Þeistareykja ehf., Náttúrufræðistofnunar Íslands, heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra, Orkustofnunar, Fornleifaverndar ríkisins, iðnaðarráðuneytisins og Aðaldælahrepps. Var umsagnaraðilum veittur frestur til 30. júlí 2007 til þess að skila inn umbeðnum umsögnum. Umsögn Skipulagsstofnunar barst 3. ágúst 2007, Þeistareykja ehf. 30. júlí 2007, Náttúrufræðistofnunar Íslands 22. ágúst 2007, heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra 24. júlí 2007, Orkustofnunar 20. júlí 2007, Fornleifaverndar ríkisins 26. júlí 2007 og Aðaldælahrepps 1. ágúst 2007. Síðasta umsögnin sem barst var umsögn Umhverfisstofnunar en hún barst ekki fyrr en 13. september 2007 eftir að frestur til að úrskurða í kærumálinu var runninn út. Þá ítrekaði ráðuneytið beiðni sína til iðnaðarráðuneytisins um umsögn þess í málinu með bréfi, dags. 21. nóvember 2007, en umsögnin barst aldrei. Það var síðan ekki fyrr en 3. janúar 2008 sem umhverfisráðuneytið veitti kæranda kost á að gera athugasemdir við þær umsagnir sem borist höfðu.

Samkvæmt framangreindu liðu um 5 mánuðir frá því að frestur til að skila inn umsögnum rann út þar til umsagnirnar voru sendar kæranda til umsagnar. Ég ræð jafnframt af framangreindu að ástæða þessa dráttar á umsagnarferli málsins hafi aðallega verið að rekja til þeirra tafa sem urðu á því að umsagnir Umhverfisstofnunar og iðnaðarráðuneytisins bærust umhverfisráðuneytinu á umbeðnum tíma.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 20. ágúst 2008, kemur m.a. eftirfarandi fram um ástæður þess að ráðuneytið taldi þörf á að leita eftir umsögnum hjá þeim umsagnaraðilum sem leitað var til:

„Ráðuneytið leitaði umsagnar tiltekinna aðila á grundvelli þess að upplýsa málið sem best, sbr. rannsóknarregla, 10. gr. stjórnsýslulaga og með tilliti til þess hvaða stjórnvöld málið varðaði. Með hliðsjón af framangreindu óskaði ráðuneytið umsagnar þeirra sérfræðistofnana sem það taldi að gæti varpað nánara ljósi á efnislega þætti málsins og eru þeir aðilar tilgreindir í II. kafla úrskurðanna og jafnframt óskaði ráðuneytið umsagnar frá leyfisveitendum vegna þeirra framkvæmda sem hér var um að ræða, sbr. sveitarstjórna vegna framkvæmdaleyfa sveitarstjórna, sbr. 27. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og iðnaðarráðuneytisins vegna rannsóknarleyfis iðnaðarráðuneytisins, sbr. 5. gr. laga um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu.“

Ég fæ ekki séð að umhverfisráðuneytinu hafi verið skylt að lögum að afla umsagna frá Umhverfisstofnun og iðnaðarráðuneytinu vegna framkominnar stjórnsýslukæru nema að því leyti sem slíkt gat leitt af hinum almennu reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rannsókn máls, sbr. 10. gr. laganna, og andmælarétt, sbr. 13. gr. sömu laga. Í þessu sambandi er þó rétt að taka fram að ég tel að umhverfisráðuneytinu sé, eins og öðrum stjórnvöldum, almennt frjálst að leita eftir upplýsingum og umsögnum frá sérfræðistofnunum og öðrum stjórnvöldum í því skyni að upplýsa mál áður en það tekur ákvörðun í því, enda sé slík upplýsingaöflun liður í því að leggja betri grundvöll að ákvörðun þess í málinu og leiði ekki til óþarfra tafa á afgreiðslu málsins.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga sem og málshraðareglur einstakra sérlaga, sbr. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, setja hins vegar rannsókn máls ákveðin takmörk, sbr. álit mitt frá 5. desember 2001 í máli nr. 3066/2000. Hefur rannsóknarregla 10. gr. því verið skýrð þannig að stjórnvald þurfi að afla þeirra upplýsinga sem eru nauðsynlegar til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.)

Ég árétta að á stjórnvaldi hvílir sú skylda að sjá til þess að umsagnarferli máls leiði ekki til óþarfa tafa á afgreiðslu þess. Ber því að forðast að draga mál á langinn með því að afla umsagna og gagna sem lítil þörf er á. Eftir því sem umsagnaraðilar eru fleiri aukast líkur á því að meðferð málsins verði umfangsmeiri og tímafrekari. Þegar líkur eru á að svo verði er sérstaklega mikilvægt að stjórnvöld meti vandlega hverju sinni hvort þörf sé fyrir umsögn ef ekki er lögbundið að leita hennar. Við það mat ber stjórnvaldi auk rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga að hafa í huga lögbundnar málshraðareglur og þá hagsmuni sem aðilar máls hafa almennt af því að afgreiðsla mála dragist ekki um of, sbr. til hliðsjónar þau sjónarmið sem fram koma í kafla IV.5 og IV.6 í áliti mínu frá 7. mars 2006 í máli nr. 4113/2004.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, skal Skipulagsstofnun leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni áður en stofnunin tekur ákvörðun um hvort framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka laganna skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Í 11. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, um mat á umhverfisáhrifum, er eins og vikið er að í kafla IV.2 að finna nánari útfærslu á 6. gr. laga nr. 106/2000, en í 2. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar segir að stofnunin skuli leita umsagna leyfisveitenda og annarra eftir eðli máls hverju sinni á því hvort og þá á hvaða forsendum fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum að teknu tilliti til viðmiða í 3. viðauka við reglugerðina. Þá er í 3. mgr. 11. gr. reglugerðarinnar að finna nánari útlistun á því hvað skuli koma fram í umsögn til Skipulagsstofnunar, sbr. umfjöllun í kafla IV.2 hér að framan. Af framansögðu er ljóst að það hvílir lögbundin skylda á Skipulagsstofnun að leita eftir umsögnum hjá leyfisveitendum, framkvæmdaraðila sem og öðrum eftir eðli máls hverju sinni áður en stofnunin tekur ákvörðun um hvort framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka laga nr. 106/2000 skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Áður en Skipulagsstofnun tók fyrrnefndar ákvarðanir sínar, dags. 31. maí og 1. júní 2007, leitaði stofnunin umsagna hjá Aðaldælahreppi, Fornleifavernd ríkisins, heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra, iðnaðarráðuneytinu, Orkustofnun og Umhverfisstofnun. Samkvæmt þessu er ljóst að umsagnir flestra þeirra umsagnaraðila sem umhverfisráðuneytið leitaði til, þ. á m. umsagnir Umhverfisstofnunar og iðnaðarráðuneytisins, lágu fyrir hjá Skipulagsstofnun áður en stofnunin tók framangreindar ákvarðanir sínar. Í umsögnum sínum til umhverfisráðuneytisins vísuðu þessir umsagnaraðilar þannig almennt til afstöðu sinnar í fyrri umsögnum sínum til Skipulagsstofnunar.

Kæra á ákvörðunum Skipulagsstofnunar samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld, til umhverfisráðuneytisins er liður í stjórnsýslueftirliti þess með ákvörðun lægra setts stjórnvalds. Þegar ráðuneytinu berst stjórnsýslukæra í tilefni af slíkri ákvörðun Skipulagsstofnunar ber því að taka afstöðu til málsins í ljósi þeirra athugasemda sem koma fram í kærunni við hina kærðu ákvörðun og jafnframt eftir atvikum að gæta þess að Skipulagsstofnun hafi almennt fylgt þeim reglum sem gilda um meðferð þessara mála, þ.m.t. málsmeðferðarreglum. Almennt verður því að ganga út frá því að efni stjórnsýslukærunnar marki þann farveg sem ráðuneytið þarf að leggja málið í til þess að það verði nægjanlega rannsakað áður en ráðuneytið kveður upp úrskurð í málinu. Það eitt að Skipulagsstofnun hafi talið rétt að óska eftir umsögn frá tilteknum aðila, t.d. stjórnvaldi, við meðferð stofnunarinnar á viðkomandi máli leiðir ekki sjálfkrafa til þess að nauðsyn sé á því að ráðuneytið óski eftir umsögn þess sama aðila í tilefni stjórnsýslukærunnar. Þar þarf að koma til mat ráðuneytisins á því hvort líklegt sé að viðkomandi aðili geti í umsögn sinni veitt upplýsingar eða skýrt einhver þau atriði sem upplýsa þarf til þess að ráðuneytið geti tekið efnislega rétta ákvörðun í málinu. Þetta þarf að meta í ljósi fyrirliggjandi gagna í viðkomandi máli og þar með þeirra umsagna sem fyrir liggja hjá Skipulagsstofnun.

Ég tel ástæðu til þess að undirstrika að í þessu efni verður að gera mun á því hvort ráðuneytið telji þörf á umsögn sem lið í rannsókn málsins eða það telji rétt í tilefni af móttöku á stjórnsýslukæru að tilkynna öðrum hagsmunaaðilum málsins og þeim sem hafa sent umsagnir til Skipulagsstofnunar vegna hinnar kærðu ákvörðunar um að stjórnsýslukæra hafi borist. Í þessum tilvikum getur annars vegar verið um að ræða að viðkomandi sé tilkynnt um kæruna og gefinn kostur á því að senda ráðuneytinu athugasemdir fyrir ákveðinn tíma, ef hann telur þörf á því, og hins vegar að ráðuneytið telji þörf á því að gefa tilteknum aðilum málsins kost á að neyta lögbundins andmælaréttar, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Með bréfi, dags. 11. júlí 2008, óskaði ég eftir því, eins og áður hefur komið fram, að umhverfisráðuneytið léti mér í té gögn málsins. Með svarbréfi ráðuneytisins, dags. 20. ágúst 2008, fylgdu hins vegar ekki umsagnir frá þeim aðilum sem leitað var til af hálfu Skipulagsstofnunar. Ég fæ þannig ekki séð að ráðuneytið hafi kallað eftir þeim umsögnum sem Skipulagsstofnun hafði óskað eftir áður en stofnunin tók umræddar ákvarðanir sínar. Í ljósi þess að umsagnir flestra þeirra aðila sem umhverfisráðuneytið óskaði eftir umsögn hjá lágu fyrir hjá Skipulagsstofnun áður en stofnunin tók umræddar ákvarðanir sínar tel ég að ráðuneytinu hafi borið að kalla eftir þeim umsögnum og leggja sjálfstætt mat á hvort það væri raunveruleg þörf á að leita umsagna hjá öllum þessum aðilum á ný í því skyni að upplýsa tiltekin atriði nánar með tilliti til efnis stjórnsýslukærunnar og hinnar kærðu ákvörðunar. Við það mat bar ráðuneytinu að hafa í huga þau sjónarmið sem vikið var að hér að framan. Ef framangreint mat hefði leitt til þeirrar niðurstöðu að umhverfisráðuneytið teldi málin ekki nægilega upplýst um einhver atriði þar sem vitneskja eða upplýsingar sem önnur stjórnvöld byggju yfir gætu skipt máli hefði ráðuneytinu verið rétt að vísa til slíkra atriða í umsagnarbeiðni. Ef þetta mat hefði hins vegar leitt til þeirrar niðurstöðu að allar nauðsynlegar upplýsingar lægju fyrir í málunum hefði ráðuneytið ekki þurft að kalla eftir umsögnum frá þessum aðilum á ný. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að í umsagnarbeiðnum þeim sem ráðuneytið sendi 16. júlí 2007 var einungis óskað eftir umsögn viðkomandi um kæruna innan tiltekins tíma án þess að sérstaklega væri vikið að einhverjum tilteknum atriðum í kærunni eða málinu almennt.

Eins og fyrr er rakið óskaði ég eftir því í bréfi, dags. 11. júlí 2008, að ráðuneytið upplýsti mig um hvers vegna það hefði talið þörf á að leita eftir umsögnum þeirra aðila sem það óskaði eftir umsögn hjá og þá með tilliti til þess hvað umsögninni var ætlað að upplýsa þannig að málið yrði nægjanlega upplýst áður en úrskurðað yrði í því, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín er m.a. vikið að því að ráðuneytið hafi leitað umsagna umræddra aðila í því skyni að upplýsa málið sem best og er í því sambandi vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga án þess að þar komi fram hvaða atriði ráðuneytið hafi talið nauðsynlegt að upplýsa nánar í málunum. Í þessu sambandi tel ég rétt að árétta að samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé „nægjanlega upplýst“ áður en ákvörðun er tekin í því. Hefur rannsóknarreglan verið skýrð með þeim hætti, eins og fyrr greinir, að stjórnvald þurfi að afla þeirra upplýsinga sem eru „nauðsynlegar“ til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Ég fæ ekki séð að sú skýring ráðuneytisins að það hafi leitað umsagna umræddra aðila í því skyni „að upplýsa málið sem best“ fái samrýmst framangreindri túlkun á 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þannig fæ ég ekki séð af umræddum skýringum ráðuneytisins að það hafi gætt nægilega að því að meta meðal annars í ljósi málshraðareglunnar hvort það væri raunveruleg þörf á því að afla umsagna frá öllum þeim umsagnaraðilum sem það leitaði til, þ. á m. frá Umhverfisstofnun og iðnaðarráðuneytinu, með hliðsjón af efni stjórnsýslukærunnar og hinnar kærðu ákvörðunar sem og eðli málsins að öðru leyti í því skyni að upplýsa málið. Þá fæ ég heldur ekki séð að allir þeir umsagnaraðilar sem ráðuneytið leitaði til hafi átt andmælarétt við meðferð málsins fyrir ráðuneytinu í skilningi 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem ráðuneytið hefur ekki í skýringum sínum til mín lýst því nánar hvers vegna óskað var eftir umsögnum frá þeim sem umsagnarbeiðnirnar voru sendar til tel ég ekki rétt að taka afstöðu til þess hvort nauðsynlegt hafi verið að afla allra þeirra umsagna sem umhverfisráðuneytið óskaði eftir. Ég ítreka hins vegar að ég fæ ekki séð af skýringum ráðuneytisins að það hafi fyrirfram lagt mat á hvers vegna það taldi þörf á umsögnum hlutaðeigandi með tilliti til þess hvað talið var nauðsynlegt að upplýsa í málunum áður en úrskurðað var í þeim.

Af gögnum málsins er ljóst, eins og að framan greinir, að umhverfisráðuneytið veitti umsagnaraðilum frest til 30. júlí 2007 til að skila inn umsögnum sínum til ráðuneytisins. Ég fæ hins vegar ekki séð af gögnum málsins að ráðuneytið hafi ítrekað beiðni sína til þeirra umsagnaraðila sem höfðu ekki skilað umsögn sinni á umbeðnum tíma fyrr en rúmlega þrír mánuðir höfðu liðið frá því að frestur til að skila inn umsögnum rann út eða hinn 21. nóvember 2007, en þá ítrekaði ráðuneytið umsagnarbeiðni sína til iðnaðarráðuneytisins. Í þessu sambandi tel ég rétt að árétta að á umhverfisráðuneytinu hvílir sú skylda að sjá til þess að mál dragist ekki um of vegna gagnaöflunar. Ég tel því að ráðuneytinu hafi borið að tryggja að það drægist ekki úr hófi fram að senda ítrekanir til umsagnaraðila þegar það lá fyrir að umsagnir þeirra höfðu ekki borist á umbeðnum tíma. Ef ráðuneytið taldi á annað borð þörf á því að viðkomandi umsagnaraðili upplýsti einhver tiltekin atriði áður en úrskurðað yrði í málinu var jafnframt rétt að tiltaka þau samhliða ítrekuninni.

Með hliðsjón af framangreindu tel ég að umhverfisráðuneytið hafi ekki gætt nægilega að því að haga umsagnarferli málsins með þeim hætti að lögbundinn afgreiðslufrestur í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 yrði haldinn. Í máli þessu liggur enn fremur fyrir að frá þeim tíma er gagnaöflun vegna stjórnsýslukærunnar var lokið 10. janúar 2008 þegar athugasemdir kæranda bárust í málinu og þar til úrskurðirnir voru kveðnir upp 15. maí 2008 liðu um 4 mánuðir, án þess að séð verði að afsakanlegar ástæður hafi réttlætt slíkan drátt. Af öllu framansögðu er ljóst að málsmeðferð vegna umræddrar stjórnsýslukæru var ekki í samræmi við málshraðareglu 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 12. gr. breytingarlaga nr. 74/2005.

5. Tilkynning til aðila máls um tafir á afgreiðslu máls.

Umhverfisráðuneytinu bar auk framangreindrar 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, um hinn tveggja mánaða lögbundna afgreiðslutíma, að framfylgja ákvæði 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, en þar kemur fram að þegar fyrirsjáanlegt er að afgreiðsla máls muni tefjast beri að skýra aðila máls frá því. Skuli þá upplýsa um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta. Af þessu ákvæði leiðir að stjórnvaldi ber að hafa frumkvæði að því að skýra aðilum máls frá fyrirsjáanlegum töfum og hvenær ákvörðunar sé að vænta.

Í skýringum ráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 20. ágúst 2008, segir m.a. um þetta atriði að ráðuneytið hafi ekki sent kæranda tilkynningar um fyrirhugaðar tafir á afgreiðslu málsins. Kærandi hafi hins vegar verið „upplýstur símleiðis um stöðu málsins nokkrum sinnum“ þannig að hann hafði „vitneskju um gang málsins“. Samkvæmt gögnum málsins sendi A nokkur tölvubréfsskeyti til umhverfisráðuneytisins þar sem hann spurðist fyrir um hvenær úrskurður ráðuneytisins myndi liggja fyrir. Var eitt tölvubréfanna sent 4. september 2007 eða skömmu áður en úrskurðir ráðuneytisins áttu að liggja fyrir.

Þrátt fyrir að kærandi hafi verið upplýstur símleiðis um stöðu málsins af hálfu ráðuneytisins ræð ég af gögnum málsins að ráðuneytið hafi ekki að eigin frumkvæði tilkynnt kæranda um tafir á afgreiðslu málsins þegar það lá fyrir að ekki var unnt að kveða upp úrskurð innan lögmælts afgreiðslufrests, sbr. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Ég fæ ekki séð að þessi málsmeðferð fái samrýmst þeim kröfum er leiða af 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

6. Fyrri afskipti umboðsmanns af málshraða í ráðuneytinu.

Eins og fyrr greinir var afgreiðslutími umhverfisráðuneytisins á umræddri stjórnsýslukæru A ekki í samræmi við hinn lögbundna tveggja mánaða afgreiðslufrest í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, sbr. 12. gr. laga nr. 74/2005.

Ég tel ástæðu til að geta þess að þetta er ekki í fyrsta skipti sem ráðuneytinu hefur ekki tekist að halda sig innan lögbundins afgreiðslufrests samkvæmt lögum nr. 106/2000. Í þessu sambandi ber að nefna álit mitt frá 26. nóvember 2002 í máli nr. 3508/2002. Í álitinu komst ég að þeirri niðurstöðu eftir athugun á 58 úrskurðum sem kveðnir voru upp allt frá gildistöku laga nr. 63/1993, um mat á umhverfisáhrifum, að það væri viðvarandi dráttur á málsmeðferð umhverfisráðuneytisins sem samrýmdist ekki þágildandi 2. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000, sbr. áður 3. mgr. 14. gr. laga nr. 63/1993, en samkvæmt því ákvæði skyldi umhverfisráðherra kveða upp úrskurð vegna kæru á úrskurði Skipulagsstofnunar innan átta vikna frá því að kærufrestur rann út.

Þá ber að nefna bréf mitt til ráðuneytisins, dags. 5. október 2007, í máli nr. 5081/2007. Þar óskaði ég m.a. eftir upplýsingum um kærur sem bárust ráðuneytinu á tímabilinu 1. október 2005 til 1. ágúst 2007 og afdrif þeirra. Svar ráðuneytisins barst mér 20. nóvember 2007. Af svari ráðuneytisins var ljóst að í sex málum af sjö tókst ráðuneytinu ekki að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út, sbr. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Þá voru fjögur mál óafgreidd á þeim tíma sem mér barst framangreint svar ráðuneytisins þrátt fyrir að hinn lögbundni tveggja mánaða afgreiðslufrestur hafi verið liðinn.

Samhliða athugun minni á máli því sem kvörtun A lýtur að óskaði ég eftir að umhverfisráðuneytið léti mér í té upplýsingar um afgreiðslutíma þeirra kæra sem féllu undir 14. gr. laga nr. 106/2000 og höfðu borist ráðuneytinu á tímabilinu 1. ágúst 2007 til 1. maí 2008. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um til hvaða ráðstafana hefði verið gripið af hálfu ráðuneytisins eftir 20. nóvember 2007 til að hraða meðferð þessara mála þannig að afgreiðslu þeirra yrði lokið innan þeirra tímamarka sem tilgreind eru í lögum. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 20. ágúst 2008.

Með framangreindu svarbréfi ráðuneytisins til mín fylgdi listi yfir 9 kærumál sem ráðuneytinu höfðu borist á umræddu tímabili. Í engu þessara mála hefur ráðuneytinu tekist að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út, eins og mælt er fyrir um, í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2006. Þannig hefur það dregist um rúmlega 2 mánuði umfram lögbundinn frest að úrskurða í einu máli, um þrjá mánuði umfram lögbundinn frest í einu máli, rúmlega 5 mánuði umfram lögbundinn frest í tveimur málum, rúmlega 8 mánuði umfram lögbundinn frest í tveimur málum og um 9 mánuði umfram lögbundinn frest í einu máli. Þá eru á meðal þessara kærumála tvö mál sem voru enn óafgreidd þegar mér barst framangreint svar ráðuneytisins. Samkvæmt tilvitnuðu lagaákvæði átti ráðuneytið að vera búið að úrskurða í öðru þeirra 12. apríl 2008 og hinu 25. maí 2008. Með hliðsjón af framansögðu er ljóst að það hefur orðið talsverður dráttur á úrskurðum ráðuneytisins um mat á umhverfisáhrifum á framangreindu tímabili umfram hinn lögbundna frest sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000.

Með hliðsjón af öllu framansögðu er ljóst að það er enn dráttur á afgreiðslu mála hjá ráðuneytinu í þessum málaflokki, þrátt fyrir að afgreiðslufrestur ráðuneytisins vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld hafi verið lengdur úr einum mánuði í tvo mánuði með 12. gr. breytingarlaga nr. 74/2005. Í þessu sambandi árétta ég þau sjónarmið sem fram koma í kafla IV.3 hér að framan um mikilvægi þess að umhverfisráðuneytið komi málum í þann farveg að það geti afgreitt stjórnsýslukærur sem því berast í samræmi við þann lögákveðna frest sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Umhverfisráðuneytinu ber að hafa það skipulag á starfsemi sinni að afgreiðsla mála sé hverju sinni lögð í ákveðinn farveg sem miði að skilvirkri og réttri afgreiðslu mála innan hins lögbundna frests. Sé raunin sú að stjórnvald telji sig ekki geta innt af hendi þau verkefni sem því eru falin innan lögmælts frests verður að gera þá kröfu að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 20. ágúst 2008, kemur fram að ráðuneytið hafi gripið til tiltekinna ráðstafana í því skyni að hraða meðferð þessara mála í ráðuneytinu, þ. á m. hafi stöðugildum lögfræðinga á skrifstofu laga og stjórnsýslu verið fjölgað úr þremur í þrjú og hálft frá 1. nóvember 2007. Einnig kemur fram í skýringum þess að frá 1. september 2008 verði stöðugildin fjögur á skrifstofunni auk skrifstofustjóra. Vísar ráðuneytið til þess að það telji að þessi fjölgun stöðugilda muni stuðla að hraðari afgreiðslutíma úrskurða í ráðuneytinu. Í tengslum við framangreindar skýringar ráðuneytisins tel ég rétt að taka fram að ef aukin hagræðing og fjölgun starfsmanna í ráðuneytinu duga ekki til í því skyni að hraða meðferð þessara mála þannig að afgreiðsla þeirra verði lokið innan þeirra tímamarka sem tilgreind eru í 14. gr. laga nr. 106/2000 kann að vera ástæða fyrir ráðuneytið að leita eftir afstöðu Alþingis til þess hvort rétt sé að lengja frest ráðuneytisins til afgreiðslu þessara kærumála. Ég kem því þeirri ábendingu á framfæri við ráðuneytið að það hugi framvegis að þessum málum takist ekki að koma í veg fyrir tafir á málsmeðferð.

V. Niðurstaða.

Í ljósi alls framangreinds er það niðurstaða mín að afgreiðsla umhverfisráðuneytisins á stjórnsýslukæru A vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar frá 31. maí og 1. júní 2007 hafi ekki verið í samræmi við ákvæði 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Einnig er það niðurstaða mín að ráðuneytið hafi ekki gætt nægilega að því að meta meðal annars í ljósi málshraðareglunnar hvort það væri raunveruleg þörf á því að afla umsagna frá öllum þeim umsagnaraðilum sem það leitaði til, þ. á m. frá Umhverfisstofnun og iðnaðarráðuneytinu, í því skyni að upplýsa málið. Það er enn fremur niðurstaða mín að umhverfisráðuneytinu hafi borið að tryggja að það drægist ekki úr hófi fram að ítreka umsagnarbeiðnir sínar til umsagnaraðila þegar það lá fyrir að umsagnir þeirra höfðu ekki borist á umbeðnum tíma. Þá er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi ekki haft frumkvæði að því að skýra A frá fyrirsjáanlegum töfum á afgreiðslu málsins þegar það lá fyrir að úrskurðir ráðuneytisins myndu ekki liggja fyrir innan hins lögmælta frests samkvæmt 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Fær framangreind málsmeðferð ekki samrýmst þeim kröfum er leiða af 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það eru tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að það hugi framvegis að því að koma skipulagi hjá sér í það horf að úrskurðir í kærumálum sem falla undir 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000 verði kveðnir upp innan þess lögmælta frests sem þar er mælt fyrir um. Í því sambandi árétta ég mikilvægi þess að umhverfisráðuneytið meti hverju sinni meðal annars í ljósi málshraðareglunnar hvort nauðsynlegt sé að afla umsagnar sé ekki lögbundið að leita hennar og hafi þá í huga þau sjónarmið sem vikið er að í áliti þessu.

Það eru jafnframt tilmæli mín að umhverfisráðuneytið hafi framvegis frumkvæði að því að skýra aðilum frá töfum á afgreiðslu kæra sem því berast vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um hvort framkvæmd sem tilgreind sé í 2. viðauka sé matsskyld, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, og veiti þeim upplýsingar um ástæður tafanna og hvenær ákvörðunar sé að vænta.