Álit

I. Tildrög athugunar.

Í frétt sem birt var á heimasíðu forsætisráðuneytisins 31. október 2008 var greint frá því að X, hagfræðingur, hefði þann dag verið settur skrifstofustjóri á nýrri efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu ráðuneytisins frá 1. nóvember 2008 til 31. ágúst 2009.

Frétt þessi vakti athygli mína sérstaklega af tveimur ástæðum. Þar kom fyrst til að ég hef að undanförnu unnið að athugun á framkvæmd allra ráðuneyta á reglum um auglýsingar á lausum störfum en athugun þessi hófst á árinu 2006 að eigin frumkvæði. Við þá athugun hef ég veitt því athygli að nokkuð hefur verið um að einstaklingar hafi verið ráðnir til starfa í ráðuneytin sem almennir starfsmenn án auglýsingar og það sagt gert tímabundið. Þarna hefur þá meðal annars verið um að ræða starfsmenn sem fengið hafa starfsheitin ráðgjafar eða upplýsingafulltrúar. Dæmi finnast einnig um að starfmenn með önnur starfsheiti hafi upphaflega verið ráðnir tímabundið í ráðuneytin án auglýsingar og ég hef veitt því athygli að þeir eru þar enn við störf þótt sá ráðningartími sem reglur leyfa í þeim tilvikum sé liðinn. Ég tek fram að stefnt er að því að niðurstöður þessarar athugunar og þar með nánari umfjöllun um þá flokka tilvika þar sem helst hefur borið á því að umræddum reglum hafi ekki verið fylgt liggi fyrir í byrjun næsta árs. Í þeirri frétt sem lýst var hér að framan var hins vegar ekki um að ræða ráðningu á almennum starfsmanni í ráðuneyti heldur setningu í nýtt starf skrifstofustjóra og þar með embættismanns. Annað sem vakti athygli mína var að forsætisráðuneytið teldi sér heimilt að setja einstakling í embætti til 10 mánaða án auglýsingar og það á starfssviði þar sem ætla verður að kostur geti verið á fjölmörgum umsækjendum á sama tíma og störfum hefur fækkað á vinnumarkaði og þá meðal annars á fjármálamarkaði.

Ég ákvað því að taka það til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. heimild í 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvort fullnægjandi lagaheimild stæði til umræddrar setningar í embættið án auglýsingar. Ég hafði þá líka í huga að ég tel að það sé enn brýnna við þær aðstæður sem nú eru uppi hér á landi í efnahags- og atvinnumálum að þess sé gætt af hálfu stjórnvalda að fylgja reglum um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu. Ekki einasta kemur þar til að stjórnvöldum ber að fylgja ákvæðum laga heldur er sérstaklega mikilvægt að jafnræðis sé gætt þegar kemur að ráðstöfun á takmörkuðum fjölda sérhæfðra starfa hjá hinu opinbera. Að baki reglum um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu búa einmitt annars vegar sjónarmið um jafnræði borgaranna við að koma til greina í störf hjá ríkinu og hins vegar að ríkið eigi á hverjum tíma kost á að velja úr hópi hæfra umsækjenda. Ég minni á að umboðsmanni Alþingis er með lögum fengið það hlutverk að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2008.

II. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í bréfi sem ég ritaði forsætisráðherra, dags. 3. nóvember 2008, rakti ég tildrög athugunar minnar. Tók ég þar fram að ég skildi fréttina sem birt hefði verið á heimasíðu ráðuneytisins 31. október 2008 á þann veg að stofnað hafi verið til nýrrar skrifstofu innan ráðuneytisins og þar með að um nýtt starf innan ráðuneytisins væri að ræða. Af því tilefni óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hvenær og hvar umrætt starf hefði verið auglýst laust til umsóknar. Hefði starfið ekki verið auglýst óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, á hvaða lagagrundvelli það hafi verið gert og þá með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldu starfsmanna ríkisins. Jafnframt óskaði ég þess að forsætisráðuneytið sendi mér svar við bréfinu eigi síðar en 20. nóvember 2008 ásamt gögnum um umrædda ráðningu, þ.m.t. afrit af setningarbréfi og ráðningarsamningi hefði hann verið gerður.

Svarbréf forsætisráðuneytisins barst mér 20. nóvember 2008 en þar sagði meðal annars svo:

„Í kjölfar hamfaranna á alþjóðlegum fjármagnsmarkaði, hruns íslensku bankanna í byrjun október 2008 og setningar laga nr. 125/2008 um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., þurftu mörg ráðuneyti, þ.m.t. forsætisráðuneytið, að takast á við ný og aukin verkefni sem kallað hafa á skjóta úrlausn. Hvað forsætisráðuneytið varðar fólust þau meðal annars í samræmingu aðgerða stjórnvalda og undirbúningi umfangsmikillar efnahagsáætlunar í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn (IMF). Fyrstu vikurnar reiddi ráðuneytið sig einkum á verktaka og aðra tímabundið ráðna ráðgjafa til að mæta hinum óvæntu aðstæðum. Eftir því sem mynd tók að komast á efnahagsáætlun í samstarfi við IMF varð ljóst að til þess að hrinda henni í framkvæmd þyrfti að minnsta kosti tvo nýja hagfræðimenntaða starfsmenn. Áður sinnti auk ráðuneytisstjóra einn fastráðinn hagfræðimenntaður starfsmaður stjórnsýslu og ráðgjöf á sviði efnahagsmála. Var ákveðið að setja á fót nýja efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu frá 1. nóvember sl. þar sem munu starfa auk skrifstofustjóra tveir sérfræðingar. [X] var settur tímabundið sem skrifstofustjóri frá 1. nóvember sl. og verður það hans hlutverk meðal annars að móta starf nýju skrifstofunnar. Það er mat ráðuneytisins að nauðsynlegt hafi verið að bregðast á skjótan hátt við vaxandi verkefnum í hagstjórninni ásamt því að tryggja trúverðugleika í samskiptum, innanlands sem og á alþjóðavettvangi. Einnig þyrfti að skapa meiri festu í stjórnsýslu ráðuneytisins á þessu sviði. Ekki þótti fært að auglýsa hið nýja embætti vegna þess hve brýnt var að skrifstofan hæfi störf án tafar. Jafnframt þótti mikilvægt að sá sem fyrir skrifstofunni færi, væri embættismaður með ótvírætt umboð ráðherra, m.a. vegna trúverðugleika í alþjóðlegum samskiptum. Er þá vakin athygli á því að til stóð að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn tæki umsókn Íslands um fyrirgreiðslu til afgreiðslu fyrr en raun bar vitni.

Að mati forsætisráðuneytisins verður að vissu marki að túlka heimildir stjórnvalda á grundvelli l. nr. 70/1996, og eftir atvikum einnig laga um Stjórnarráð Íslands nr. 73/1969, í ljósi þess alvarlega ástands sem uppi hefur verið í þjóðfélaginu. Má vísa til þess að í nefndaráliti meirihluta viðskiptanefndar um frumvarp til laga nr. 125/2008 er talað um að þar séu neyðarráðstafanir á ferð. Hinni nýju skrifstofu er komið á fót á grundvelli 7. gr. l. nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands og [X] er settur tímabundið í embætti skrifstofustjóra á grundvelli 1. mgr. 13. gr. laga nr. 73/1969. Við þá ákvörðun að setja [X] tímabundið í embætti skrifstofustjóra án auglýsingar þrátt fyrir ákvæði l. gr. 7. gr. stml. studdist ráðuneytið við þau grunnrök sem búa að baki 1. málsl. 24. gr. stml. að heimilt þurfi að vera við vissar aðstæður að setja menn í embætti án tafar.

[X] var settur til tíu mánaða, en meginregla 24. gr. stml. heimilar setningu í allt að 12 mánuði. Ekki þótti ráðlegt að hafa setningartímann skemmri vegna óvissu um hversu lengi bankakreppan muni vara. Þá þótti rétt að hafa hæfilegt svigrúm til að móta embættið þannig að hægt væri að útfæra til fulls í auglýsingu hæfiskröfur til skrifstofustjórans og verkefnasvið. Skrifstofustjóraembættið verður því auglýst vorið 2009 á grundvelli 1. [m]gr. 7. gr. stml. með það fyrir augum að skipað verði í það frá og með 1. september 2009.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Lagaákvæði um skyldu til að auglýsa laus embætti og sjónarmið að baki þeim.

Ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum, mæla í senn fyrir um skyldu til að auglýsa laus embætti og ákveðnar undantekningar frá þeirri skyldu. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Laust embætti skal auglýsa í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Þó er heimilt að skipa mann eða setja í embætti skv. 2. mgr. 23. gr. eða setja í forföllum skv. 1. málsl. 24. gr. eða flytja hann til í embætti skv. 36. gr. án þess að embættið sé auglýst laust til umsóknar.“

Samkvæmt 22. gr. sömu laga eru einungis þeir starfsmenn sem þar eru upp taldir embættismenn í skilningi 1. mgr. 7. gr. laganna og eru skrifstofustjórar í Stjórnarráði þar á meðal, sbr. 2. tölul. 22. gr. Af þeim sökum er ótvírætt að ákvæði 1. mgr. 7. gr. gilti almennt um ráðstöfun embættis skrifstofustjóra efnahags- og alþjóðamálaskrifstofu en samkvæmt því ákvæði er ekki unnt að skipa einstakling í laust embætti í þjónustu ríkisins án undangenginnar auglýsingar nema þær lögmæltu undantekningar sem kveðið er á um í ákvæðinu eigi við.

Regluna um að laus embætti skuli auglýst til umsóknar má rekja allt aftur til setningar laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, en í 5. gr. þeirra laga var kveðið á um að „lausa stöðu“ skyldi auglýsa í Lögbirtingablaði. Byggðist reglan annars vegar á jafnræðissjónarmiðum um að veita bæri öllum þeim sem áhuga kynnu að hafa, tækifæri til að sækja um opinbera stöðu. Með opinberri auglýsingu væri áhugasömum aðilum þannig almennt veittir jafnir möguleikar á að leggja inn umsókn, uppfylltu þeir á annað borð þau almennu hæfisskilyrði sem giltu um stöðuna. Hins vegar bjó að baki reglunni það sjónarmið að með slíku fyrirkomulagi væri betur en ella stuðlað að því að ríkið ætti kost á sem flestum færum og hæfum umsækjendum þegar ráðið væri í starf, sbr. athugasemdir við ákvæði 5. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 38/1954. (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.)

Þegar lög nr. 70/1996 voru sett var skyldan til auglýsingar áréttuð sérstaklega í athugasemdum við 7. gr. frumvarps þess er varð að lögunum. Verður ekki annað séð en að við setningu laganna hafi áfram verið byggt á þeim sjónarmiðum sem lágu upphaflega að baki skyldu ríkistofnanna til að auglýsa laus embætti en í athugasemdunum var í því sambandi vísað til álits umboðsmanns frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994 (SUA 1996:344) vegna frumkvæðisathugunar sem laut að framkvæmd þágildandi ákvæðis um auglýsingaskyldu í fyrri lögum. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3146-47.)

2. Lagalegur grundvöllur fyrir stofnun embættis skrifstofustjóra forsætisráðuneytisins.

Í skýringum forsætisráðuneytisins til mín kemur fram að embætti skrifstofustjórans hafi verið stofnað á grundvelli 7. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, en þar segir að ráðherra kveði á um skiptingu ráðuneytis í skrifstofur og starfsdeildir eftir verkefnum. Samkvæmt 11. gr. sömu laga er skrifstofustjórum falið að stýra hverri skrifstofu ráðuneytis undir umsjón ráðuneytisstjóra.

Ekki verður annað ráðið af þessum skýringum ráðuneytisins og þeim lagagrundvelli sem það vísar til en að ráðherra hafi ákveðið að stofna til nýrrar skrifstofu efnahags- og alþjóðafjármála á grundvelli heimildar sinnar í 7. gr. laga nr. 73/1969, sem ætlað var að sinna nýjum og auknum verkefnum ráðuneytisins í tengslum við framkvæmd nýrrar efnahagsáætlunar í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn.

Þegar haft er í huga hvaða almenni lagalegi grundvöllur er fyrir embættum skrifstofustjóra, sbr. það lögmælta fyrirkomulag 11. gr. laga nr. 73/1969 að skrifstofustjórar skuli stýra hverri skrifstofu ráðuneytis, verður að mínu áliti að leggja til grundvallar að forsætisráðherra hafi með stofnun hinnar nýju skrifstofu þar með stofnað til nýs embættis, sem telja verður að hafi verið laust í skilningi 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, enda verður ekki séð að nokkur einstaklingur hafi haft lögmætt tilkall til að gegna því. Embætti skrifstofustjórans féll því undir þá almennu auglýsingaskyldu embætta sem kveðið er á um í 1. mgr. 7. gr. laganna.

3. Heimildir til að víkja frá auglýsingaskyldu lausra embætta.

Ljóst er af skýringum forsætisráðuneytisins til mín að ráðuneytið telur að ákvörðun þess um setningu skrifstofustjórans helgist að einhverju marki af þeim sérstöku aðstæðum sem uppi eru í íslensku efnahagslífi. Í bréfi ráðuneytisins kemur til dæmis fram að það telji að túlka verði heimildir stjórnvalda á grundvelli laga nr. 70/1996, og eftir atvikum einnig laga nr. 73/1969, að vissu marki í ljósi þess alvarlega ástands sem uppi hefur verið í þjóðfélaginu. Vísar ráðuneytið í því sambandi til laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., og þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti meirihluta viðskiptanefndar Alþingis um að þar séu neyðarráðstafanir á ferð. Þá kemur fram að við þá ákvörðun að setja X tímabundið í embætti skrifstofustjóra án auglýsingar hafi ráðuneytið „þrátt fyrir ákvæði l. [m]gr. 7. gr. laga nr. 70/1996“ stuðst „við þau grunnrök sem búa að baki 1. málsl. 24. gr. [laganna] að heimilt þurfi að vera við vissar aðstæður að setja menn í embætti án tafar.“

Í ljósi tilvísunar ráðuneytisins til ákvæða laga nr. 125/2008 er rétt að taka fram að ekki er í þeim lögum vikið á neinn hátt frá þeim almennu reglum sem Alþingi hefur sett um skipun opinberra skrifstofustjóra í Stjórnarráðinu og fram koma í ákvæðum laga nr. 70/1996 og laga nr. 73/1969. Ákvæði laga nr. 125/2008 geta því að óbreyttum síðarnefndu lögunum ekki vikið til hliðar almennum reglum um auglýsingu embætta skrifstofustjóra.

Að því er lýtur að þeim sjónarmiðum sem fram koma í svörum ráðuneytisins til mín um að þau grundvallarrök sem búa að baki ákvæði 1. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996 réttlæti frávik frá auglýsingaskyldu þá ná þau undantekningartilvik samkvæmt orðalagi sínu einungis til þeirra tilvika þar sem stjórnvald setur mann til að gegna embætti um stundarsakir vegna þess að sá sem skipaður hefur verið í það fellur frá eða er fjarverandi um lengri tíma vegna veikinda eða af öðrum ástæðum. Það leiðir af þeirri tilvísun sem fram kemur í 1. mgr. 7. gr. laganna til 1. málsl. 24. gr. að heimilt er að setja einstakling í embætti án auglýsingar ef sá sem gegnir embættinu fyrir er forfallaður.

Að frátöldum þeim tilvikum þar sem verið er að endurnýja skipunartíma þess embættismanns sem þegar gegnir embætti eða flytja embættismann úr einu embætti í annað þá er heimildin til að setja mann í forföllum skipaðs embættismanns án auglýsingar eina heimildin sem lög nr. 70/1996 hafa að geyma frá meginreglu 1. mgr. 7. gr. um auglýsingu lausra embætta. Þá verður ekki séð að í öðrum lögum sé að finna ákvæði sem heimili frávik frá þessari almennu skyldu í tilviki skrifstofustjóra.

Ákvæði 1. mgr. 7. gr. hefur samkvæmt framangreindu að geyma ákveðna afmörkun á þeim tilvikum þar sem heimilt er að víkja frá hinni almennu reglu um auglýsingaskyldu. Ég vek athygli á því að af forsögu ákvæðisins og þeim breytingum sem síðast voru gerðar á því á Alþingi má jafnframt ráða að það hafi verið afstaða löggjafans að undantekningar frá skyldunni til auglýsingar skyldu afmarkaðar þröngt og byggjast á skýrum ákvæðum í lögum. Þetta kemur meðal annars fram í þeim mismun sem er á ákvæðum 1. mgr. 7. gr. um auglýsingar á lausum embættum og ákvæðum 2. mgr. sömu lagagreinar um auglýsingar á öðrum störfum hjá ríkinu.

Umrædd afstaða Alþingis birtist meðal annars í þeim breytingum sem efnahags- og viðskiptanefnd Alþingis lagði til að gerðar yrðu á ákvæði 7. gr. með 8. gr. í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Lagði nefndin til breytingarnar þegar frumvarpið var til meðferðar hjá nefndinni að lokinni fyrstu umræðu þess en af greinargerð nefndarinnar fyrir breytingartillögunni verður ráðið að með henni var sérstaklega verið að tryggja að sú undanþáguheimild frá auglýsingaskyldu sem fram kæmi í 1. mgr. 7. gr. næði ekki til reynsluskipunar. (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 2615.) Í ræðu framsögumanns efnahags- og viðskiptanefndar sagði jafnframt að þessar breytingatillögur væru fyrst og fremst tæknilegs eðlis. Þar sagði ennfremur:

„Í a-lið brtt. er gert ráð fyrir því að taka þurfi fram að þegar menn eru settir í embætti án auglýsingar sé það einungis vegna þess að sá sem er í embættinu fyrir geti ekki gegnt því og þess vegna geti menn ekki verið settir í embætti án auglýsingar án þess að um forföll sé að ræða.“ (Alþt. 1996-1997, B-deild, d. 2893.)

Samkvæmt framansögðu hefur Alþingi með skýrum hætti ákveðið að afmarka undanþágur frá auglýsingaskyldu þröngt með því að binda þær alfarið við þær aðstæður þar sem sá sem gegnir embættinu fyrir hefur forfallast, skipun þess sem gegnir embætti fyrir er framlengd eða annar embættismaður fluttur í starfið. Ég tel því ekki unnt að líta svo á forsætisráðherra hafi verið heimilt að setja X í embætti skrifstofustjóra á grundvelli þeirra sjónarmiða, og þá ólögfestra, sem það vísar til í bréfi sínu til mín. Það er því niðurstaða mín að forsætisráðuneytinu hafi borið að auglýsa embættið í samræmi við 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, áður en það setti í embættið. Af þeirri ástæðu tel ég jafnframt að óheimilt hafi verið að ráða í embættið, þótt tímabundið væri til 10 mánaða án undangenginnar auglýsingar þar sem öllum þeim sem áhuga höfðu á að sækja um embættið hefði verið gefinn kostur á að leggja fram umsókn.

Vegna tilvísunar ráðuneytisins til þeirra „grunnraka“ sem búa að baki 1. málsl. 24. gr. laga nr. 70/1996 um að heimilt þurfi að vera við vissar aðstæður að setja menn í embætti án tafar, og þá án þess að um sé að ræða forföll þess sem gegnir embættinu, og annarra sjónarmiða sem ráðuneytið víkur að þá tel ég rétt að vekja athygli ráðuneytisins á því að lög nr. 70/1996 gera ekki ráð fyrir þeirri skipan mála þegar um embættismenn er að ræða. Því er hins vegar öðruvísi háttað með störf almennra starfsmanna ríkisins eins og ég vík síðar að. Ráðuneytið vísar í skýringum sínum til þess að nauðsyn hafi verið á því miðað við þær aðstæður sem uppi voru í efnahagslífi landsins vegna hruns íslensku bankanna, vaxandi verkefna ráðuneytisins við hagstjórnina og framkvæmd efnahagsáætlunar í samstarfi við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn að brýnt væri að hin nýja skrifstofa ráðuneytisins hæfi störf án tafar og mikilvægt hafi þótt að sá sem færi fyrir skrifstofunni væri embættismaður. Ég tel ástæðu til að benda á að meðal þeirra mála sem Alþingi hefur fjallað um í kjölfar hruns bankanna eru frumvarp til laga um stofnun embættis sérstaks saksóknara til að rannsaka grun um refsiverða háttsemi í aðdraganda, tengslum við og kjölfar atburða er leiddu til setningar laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Frumvarpið var samþykkt sem lög frá Alþingi nr. 135/2008. Þótt vafalaust hafi mátt færa fram sjónarmið um nauðsyn þess að sem fyrst yrði skipað í umrætt embætti og það gæti því hafið störf verður ekki annað séð en þar hafi verið fylgt þeim reglum um auglýsingar á lausum embættum hjá ríkinu sem lýst hefur verið hér að framan.

Það er líka ástæða til að benda á að umrætt ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 um auglýsingar á lausum embættum áskilur það eitt að umsóknarfrestur megi ekki vera skemmri en tvær vikur. Sá frestur á því almennt ekki að standa því í vegi að hægt sé að manna ný embætti innan ríkisins á stuttum tíma. Meðan umsóknarfresturinn er að líða og unnið er að úrvinnslu umsókna eru stjórnendum ráðuneytis ýmsar leiðir færar að lögum til að gera ráðstafanir til bráðabirgða til að koma starfsemi nýrrar skrifstofu innan þess á laggirnar. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, stýrir ráðuneytisstjóri ráðuneyti undir yfirstjórn ráðherra. Sé ekki til að dreifa skrifstofustjóra á einstökum skrifstofum ráðuneytisins hvort sem það er vegna forfalla eða meðan ekki hefur verið skipað eða sett í embætti kemur það því í hlut ráðuneytisstjóra að stýra skrifstofum ráðuneytisins eins og annarri starfsemi þess.

Sé aðstaðan sú að tafarlaust þurfi að fá starfsmenn til að sinna verkefnum á nýrri skrifstofu innan ráðuneytisins gera reglur um aðra starfsmenn ríkisins en embættismenn ráð fyrir að heimilt sé að ráða í slík störf í stuttan tíma án auglýsingar. Þannig er samkvæmt 1. tölul. 2. gr. reglna fjármálaráðherra nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum með síðari breytingum, sem settar eru með heimild í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, heimilt að ráða tafarlaust án auglýsingar í störf sem aðeins eiga að standa í tvo mánuði eða skemur. Í samræmi við framangreint fæ ég ekki annað séð en forsætisráðuneytinu hafi að lögum verið tiltæk úrræði til að sinna stjórnun og starfsemi hinnar nýju efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu ráðuneytisins meðan embætti skrifstofustjóra hennar væri auglýst lögum samkvæmt.

Ég minni í þessu sambandi á að reglum um auglýsingaskyldu lausra embætta og starfa hjá ríkinu er almennt ætlað að stuðla að því að þeir einstaklingar sem ráðnir eru í þjónustu ríkisins búi yfir sem mestri hæfni, með því að ríkinu gefist kostur á að velja úr sem flestum hæfum umsækjendum um hverja stöðu. Sömu reglum er einnig ætlað að tryggja jafnræði til að sækja um opinber embætti. Ég ítreka í því sambandi þau sjónarmið sem ég lýsti í kafla I. hér að framan um mikilvægi þess að reglur um auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu séu virtar við þær aðstæður sem nú eru uppi í efnahags- og atvinnumálum hér á landi. Fyrir liggur að breytingar hafa þegar orðið á atvinnuhögum fjölmargra landsmanna og líkur eru á því að einstaklingum sem ekki hafa fasta atvinnu fjölgi á næstunni. Þetta á við fólk sem starfað hefur á hinum ýmsu sviðum og þá meðal annars að fjármálastarfsemi bæði hér á landi og erlendis og þar með t.d. viðfangsefnum sem kann að reyna á í embætti skrifstofustjóra nýrrar efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu forsætisráðuneytisins. Auglýsingar á lausum störfum hjá ríkinu, og þá einnig embættum, eru liður í því að jafnræði sé á milli þeirra sem vilja koma til greina við ráðstöfun á þeim.

Þótt athugun mín í þessu máli hafi beinst að tímabundinni setningu í embætti skrifstofustjóra í forsætisráðuneytinu og það sé niðurstaða mín að þar hafi ekki verið fylgt reglum um auglýsingar af hálfu ráðuneytisins, tel ég ástæðu til að koma því almennt á framfæri við stjórnvöld að við þær aðstæður sem nú eru uppi hér á landi sé þess sérstaklega gætt að fylgja reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu. Gagnvart öðrum opinberum aðilum þar sem bein ákvæði laga kveða ekki á um auglýsingar á lausum störfum minni ég á að ráðning í störf hjá hinu opinbera kann að hafa, og ekki síst þegar erfiðleikar eru í atvinnumálum, verulega fjárhagslega og félagslega þýðingu fyrir þá sem ráðnir eru. Það er liður í jafnræði borgaranna samkvæmt jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins að þeir sem vilja koma til greina við ráðstöfun á mikilvægum gæðum og réttindum af hálfu hins opinbera fái fyrirfram vitneskju um að slík ráðstöfun sé fyrirhuguð. Auglýsingar á lausum störfum og embættum eru liður í því.

IV. Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín að forsætisráðherra hafi borið skylda að lögum til að auglýsa embætti skrifstofustjóra nýrrar efnahags- og alþjóðafjármálaskrifstofu hjá ráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Því var óheimilt að setja X til 10 mánaða í embættið án undangenginnar auglýsingar. Ég tek það fram að miðað við dómaframkvæmd eru ekki líkur á að umrædd setning í embættið yrði metin ógild gagnvart þeim sem settur var en ég tel engu að síður tilefni til þess að beina þeim tilmælum til forsætisráðuneytisins að það leiti leiða til að bæta úr þessum annmarka sem var á ákvörðun um setningu skrifstofustjórans, og þá eftir atvikum með því að auglýsa embættið. Ástæða þessa er hvernig þarna var vikið frá lagareglum og það fordæmi sem vinnubrögð af þessu tagi geta orðið öðrum stjórnvöldum standi þessi ákvörðun óbreytt. Það eru jafnframt tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu við setningu í embætti á vegum ráðuneytisins.

Með tilliti til þeirra aðstæðna sem nú eru uppi í efnahags- og atvinnumálum hér á landi og þar sem fyrir liggur að breytingar hafa þegar orðið á atvinnuhögum fjölmargra landsmanna, og líkur eru á því að einstaklingum sem ekki hafa fasta atvinnu fjölgi á næstunni, tel ég ástæðu til að koma því almennt á framfæri við stjórnvöld að þess sé sérstaklega gætt að fylgja reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu. Gagnvart öðrum opinberum aðilum þar sem bein ákvæði laga kveða ekki á um auglýsingar á lausum störfum minni ég á að ráðning í störf hjá hinu opinbera kann að hafa, og ekki síst þegar erfiðleikar eru í atvinnumálum, verulega fjárhagslega og félagslega þýðingu fyrir þá sem ráðnir eru. Það er liður í jafnræði borgaranna samkvæmt jafnræðisreglum stjórnsýsluréttarins að þeir sem vilja koma til greina við ráðstöfun á mikilvægum gæðum og réttindum af hálfu hins opinbera fái fyrirfram vitneskju um að slík ráðstöfun sé fyrirhuguð. Auglýsingar á lausum störfum og embættum eru liður í því.