Álit

I.

Hinn 16. október 1992 leitaði til mín S fyrir hönd A h.f. og kvartaði yfir því, að stjórn Fiskveiðasjóðs Íslands hefði synjað umsókn félagsins um lán til kaupa á 5,99 brl. trefjaplastbáti frá Noregi.

Í desember 1989 samdi A h.f. við norska skipasmíðastöð um smíði á 5,99 brl. fiskibáti. Bátur þessi fékk síðan haffærisskírteini 14. ágúst 1990 og kom til veiða á því ári. Í lánsumsókn félagsins frá 7. september 1992 er það rakið, að félagið hafi ekki sótt um lán til Fiskveiðasjóðs Íslands "... á sínum tíma v/stöðvunar á lánveitingum til báta undir 12 tonnum,..." en með því hafi verið miðað að því að draga úr fjölgun þeirra. Með lögum nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða hafi fjölgun smábáta verið stöðvuð og gæti Fiskveiðasjóður því veitt "... lán til smábáta eins og lög hans gera ráð fyrir". Fiskveiðasjóður svaraði umsókn A h.f. með svohljóðandi bréfi, dags. 7. október 1992:

"Vér vísum til lánsumsóknar yðar dags. 14/9 92 vegna kaupa á trefjaplastbát og viljum tjá yður, að stjórn sjóðsins tók erindið til umfjöllunar á fundi sínum þann 6/10 92 og var þá eftirfarandi bókað:

92/58 [A] h.f., [X].

Trefjaplastbátur frá Noregi, 6 brl. Verð kr. 12.000.000.

SYNJAÐ."

Í kvörtun A h.f. segir meðal annars:

"Undirritaður veit ekki til þess að lögum um Fiskveiðasjóð Íslands hafi verið breytt á þann veg að sjóðurinn hætti að lána til smábáta, heldur telur undirritaður að það hafi verið ráðherraákvörðun til að draga úr fjölgun smábáta.

Fiskveiðasjóður Íslands lánaði áður smábátum niður í tvö tonn að stærð. Nú hefur fjölgun smábáta verið stöðvuð og sér undirritaður ekkert því til fyrirstöðu að Fiskveiðasjóður Íslands láni út á smábáta sem eru fiskibátar sem og önnur fiskiskip eins og sjóðurinn var stofnaður til að gera.

Þess má geta að af seldum afla eru teknir 10% til Fiskveiðasjóðs Íslands af smábátum sem öðrum enda er það í lögum."

II.

Með bréfi 21. október 1992 óskaði ég eftir því, að Fiskveiðasjóður Íslands léti mér í té gögn málsins, þ. á m. afrit fundargerða þeirra funda, þar sem lánsumsókn A h.f. var til umfjöllunar og ákvörðunar. Ennfremur óskaði ég upplýsinga um ástæður fyrir því, að lánsumsókn A h.f. hefði verið synjað. Umbeðin gögn og upplýsingar bárust mér síðan með bréfi Fiskveiðasjóðs Íslands 30. október 1992. Í bréfi sjóðsins sagði meðal annars:

"Varðandi ástæður þess að lánsumsókninni var synjað viljum vér vísa til ákvæða í starfsreglum sjóðsins þess efnis að engin lán séu veitt til nýsmíða eða innflutnings báta undir 10 rúmlestum.

Að endingu viljum vér árétta, að stjórn sjóðsins metur hverja eina lánsumsókn, sem henni berst og að hún telur sér aldrei skylt að veita lán."

Hinn 4. febrúar 1993 ritaði ég stjórn Fiskveiðasjóðs á ný bréf. Þar rakti ég, að í "starfsreglum um lánveitingar Fiskveiðasjóðs skv. A- og B-liðum 4. gr. reglugerðar nr. 277/1991" segði, að engin lán væru veitt vegna nýsmíði eða innflutnings báta undir 10 rúmlestum og að sjóðurinn gæti synjað um lánsumsókn, þótt hún hefði uppfyllt almenn skilyrði. Með tilvísun til 9. gr. laga nr. 13/1987 óskaði ég eftir því, að stjórn Fiskveiðasjóðs skýrði afstöðu sína til kvörtunar A h.f. Sérstaklega óskaði ég eftir því að fram kæmi í skýringum sjóðsins, á hvaða lagasjónarmiðum sú ákvörðun sjóðsins væri byggð, að veita ekki lán vegna nýsmíði eða innflutnings báta undir 10 rúmlestum. Skýringar Fiskveiðasjóðs bárust mér með bréfi sjóðsins 6. maí 1993. Þar segir meðal annars:

"Stjórn Fiskveiðasjóðs þykir rétt að vekja athygli á 2. gr. laga nr. 44/1976, með síðari breytingum, um Fiskveiðasjóð Íslands, þar sem hlutverk sjóðsins er skilgreint. Eins og þar kemur fram er það hlutverk sjóðsins að efla framleiðslu og framleiðni í fiskveiðum, fiskiðnaði og skyldri starfsemi með því að veita stofnlán með veði í m.a. fiskiskipum, nýsmíðum og eldri, sem að dómi sjóðsstjórnar eru í þágu sjávarútvegsins.

Það er mat stjórnar sjóðsins að það þjóni ekki hagsmunum sjávarútvegsins að fjölga fiskiskipum undir 10 rúmlestum og á því mati er það ákvæði í starfsreglum sjóðsins byggt, að engin lán séu veitt vegna nýsmíði eða innflutnings báta undir 10 rúmlestum, enda hefur slíkum bátum fjölgað á undanförnum árum um tæp 900 og hefur það gerst þrátt fyrir að Fiskveiðasjóður hafi ekki lánað til kaupa á þeim. Rétt þykir að vekja athygli á að þetta ákvæði kemur ekki sjálfkrafa í veg fyrir lán til endurbóta og véla- og tækjakaupa í skip undir 10 rúmlestum.

Sú fullyrðing [A] hf. að "af seldum afla eru tekin 10% til Fiskveiðasjóðs Íslands af smábátum sem öðrum enda er það í lögum" er röng:

Í lögum nr. 24/1986 um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins er gerður munur á bátum hvað stærð snertir, í lestum talið, sbr. 5. og 6. gr. laganna. 6. gr. kveður á um greiðsluskyldu opinna báta og þilfarsbáta undir 10 lestum en 5. gr. um greiðsluskyldu skipa yfir 10 rúmlestum.

Í athugasemdum við 5. og 6. gr. frumvarps til laga um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins segir:

"Í 5. gr. eru framleiðendur sjávarafurða skyldaðir til að greiða a.m.k. 15% af samanlögðu hráefnisverði (samkvæmt hinu nýja fiskverði) hvers skips yfir 10 brl. að stærð, við veðsetningu framleiðslunnar eða innan hálfs mánaðar frá löndun, ef framleiðslan er ekki veðsett. Með þessu er tryggð innheimta til þeirra þarfa, sem nefndar voru hér að framan.

Ekki þykir ástæða til að binda jafnmikið af aflaverðmæti smábáta (undir 10 brl.) á þennan hátt þar sem þeir eru yfirleitt ekki í skylduvátryggingu eins og stærri skip (þilfarsbátar undir 10 brl. eru þó í skyldutryggingu). Smábátar eru auk þess yfirleitt ekki í viðskiptum við Fiskveiðasjóð eða aðra opinbera stofnlánasjóði. Hér er lagt til, að haldið verði eftir 10% af aflaandvirði smábáta."

Engu af því fé sem safnast á greiðslumiðlunarreikning smábáta skv. 6. gr. er ráðstafað til Fiskveiðasjóðs, heldur öllu til annarra samkvæmt 8. gr. Hins vegar er því fé sem haldið er eftir skv. 5. gr. (þ.e. af skipum yfir 10 lestum) að hluta ráðstafað skv. 7. gr. inn á Stofnfjársjóðsreikning viðkomandi skips hjá Fiskveiðasjóði. Aðstaða Fiskveiðasjóðs til innheimtu lána tryggðra með veði í skipum yfir 10 lestum er þess vegna önnur og betri en hvað smábáta varðar, sbr. lög nr. 93/1986.

Stjórn Fiskveiðasjóðs vekur athygli á lögum nr. 65/1992 um Hagræðingarsjóð sjávarútvegsins. Samkvæmt 9. gr. þeirra laga, sbr. 1. mgr. 4. gr. sömu laga eiga einungis eigendur fiskiskipa 10 brl. og stærri rétt til úreldingarstyrks úr sjóðnum.

Einnig er bent á, að eftir gildistöku laga nr. 38/1990 um stjórn fiskveiða er eigendum fiskiskipa heimilt að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti án þess að til komi samþykki veðhafa, sem samningsveð hafa eignast í skipi eftir 1. janúar 1991. Staða veðhafa í skipum sem eiga þann rétt til úreldingarstyrks sem í l. nr. 65/1992 greinir er því mun tryggari en í þeim tilvikum þar sem sá réttur er ekki til staðar."

Með bréfi 10. maí 1993 gaf ég A h.f. kost á að senda mér athugasemdir sínar í tilefni af framangreindum skýringum Fiskveiðasjóðs. Athugasemdir A h.f. bárust mér með bréfi félagsins 23. maí 1993.

III.

Niðurstaða álits míns, dags. 10. febrúar 1994, var svohljóðandi:

"Samkvæmt 1. gr. laga nr. 44/1976 um Fiskveiðasjóð Íslands er sjóðurinn sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins. Sjóðurinn lýtur sérstakri stjórn, eftir því sem nánar greinir í lögunum. Samkvæmt 6. gr. laganna heyrir Fiskveiðasjóður Íslands undir ráðherra þann, sem fer með sjávarútvegsmál. Skal stjórn hans vera í höndum 7 manna, sem ráðherra skipar til tveggja ára í senn. Skulu sex þeirra skipaðir samkvæmt tilnefningu frá nánar tilgreindum fjármálastofnunum og aðilum, sem tengjast sjávarútvegi og fiskvinnslu, og einn án tilnefningar. Ráðherra skipar formann og varaformann úr hópi stjórnarmanna.

Samkvæmt lögum nr. 10/1984, um viðauka við lög nr. 44 25. maí 1976, um Fiskveiðasjóð Íslands, skal starfa við Fiskveiðasjóð sérstök deild, er hefur það hlutverk að veita lán til hagræðingar í fiskiðnaði og til að leysa sérstök staðbundin vandamál fyrirtækja í sjávarútvegi. Fjárhagur þessarar deildar er aðgreindur frá fjárhag Fiskveiðasjóðs Íslands að öðru leyti.

Almennt hlutverk Fiskveiðasjóðs er skilgreint í 2. gr. laganna. Þar kemur fram, að hlutverk sjóðsins sé að efla framleiðslu og framleiðni í fiskveiðum, fiskiðnaði og skyldri starfsemi með því að veita stofnlán með veði í fiskiskipum, nýsmíðuðum og eldri, vinnslustöðvum, vélum og mannvirkjum, sem að dómi sjóðsstjórnar eru í þágu sjávarútvegsins, þ. á m. skipasmíðastöðvum, dráttarbrautum, viðgerðarverkstæðum, veiðarfæragerðum og verbúðum. Verkefni sjóðsins eru nánar tilgreind í 7. gr. laganna. Þau eru nánar: a) Ákvarðanir um lántöku og aðra fjáröflun til starfsemi sjóðsins og útgáfu skjala í því sambandi, b) ákvarðanir um rekstrar- og greiðsluáætlanir sjóðsins, er gerðar skulu fyrirfram 1 ár í senn, c) ákvarðanir um útlán sjóðsins og lánakjör, d) úrskurður um reikninga sjóðsins og ákvörðun um ráðstöfun tekjuafgangs, svo og ákvörðun um afskriftir af kröfum hans, e) ráðning forstjóra sjóðsins og f) skipun matsnefndar.

Samkvæmt 24. gr. laga nr. 44/1976 er ráðherra heimilt að kveða nánar á um starfsemi sjóðsins í reglugerð. Nú er í gildi reglugerð nr. 277/1991 fyrir Fiskveiðasjóð Íslands. Í 1. gr. reglugerðarinnar er hlutverk sjóðsins nánar skilgreint. Þar segir:

"Hlutverk Fiskveiðasjóðs Íslands er að efla framleiðslu og framleiðni í fiskveiðum, fiskiðnaði og skyldri starfsemi.

Lán vegna nýsmíði, innflutnings og endurbóta á fiskiskipum skulu við það miðuð, að afkastageta fiskiskipastólsins verði í sem bestu samræmi við afrakstursgetu fiskstofnanna.

Lán til endurbóta á fiskiskipum skulu fyrst og fremst stuðla að orkusparnaði, bættri aflameðferð og bættum aðbúnaði skipshafnar.

Lán til fiskvinnslufyrirtækja skulu við það miðuð, að afkastageta í hefðbundnum vinnslugreinum aukist ekki, heldur stuðli að nýjungum, aukinni framleiðslu og bættum gæðum afurða."

Í 4. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um skiptingu í lánaflokka, en þeir eru: A. Skipalán til nýsmíði, B. Fasteignalán og C. Hagræðingarlán. Í 5. gr. reglugerðarinnar segir, að setja skuli starfsreglur samkvæmt A- og B-liðum 4. gr. Nú gilda "starfsreglur um lánveitingar Fiskveiðasjóðs skv. A- og B-liðum 4. greinar reglugerðar nr. 277/1991", sem samþykktar voru á fundi Fiskveiðasjóðs 10. desember 1991. Í 3. lið (1. mgr.) starfsreglna þessara segir, að engin lán séu veitt vegna nýsmíði eða innflutnings báta undir 10 rúmlestum.

Í 3. gr. laga nr. 44/1976 er kveðið á um öflun fjár til sjóðsins. Þar kemur fram, að auk stofnfjár samkvæmt 3. gr. laga nr. 75/1966, um Fiskveiðasjóð Íslands, skuli tekjur sjóðsins vera: a) vextir af lánum og öðrum kröfum, b) útflutningsgjöld af sjávarafurðum, sem renna til sjóðsins lögum samkvæmt, c) til viðbótar tekjum samkvæmt b-lið greiði ríkissjóður sjóðnum árlega fjárhæð, er nemi 3/4 hlutum af tekjum skv. b-lið, d) til viðbótar framlagi til sjóðsins skv. b- og c-liðum greiði ríkissjóður honum árlega 35 millj. kr., e) lántökur innanlands og erlendis, sbr. þó lög nr. 63/1979. Samkvæmt 6. gr. laga nr. 24/1986 um skiptaverðmæti og greiðslumiðlun innan sjávarútvegsins ber framleiðendum sjávarafurða og öðrum fiskkaupendum að greiða 10% af samanlögðu hráefnisverðmæti þess afla, sem þeir taka við af opnum bátum og þilfarsbátum undir 10 lestum, inn á sérstakan greiðslumiðlunarreikning smábáta hjá Stofnfjársjóði fiskiskipa. Um ráðstöfun þess fjár er fjallað í 8. gr. sömu laga. Ekkert af þessu fé rennur til Fiskveiðasjóðs Íslands.

Í kvörtun A h.f. og svörum stjórnar Fiskveiðasjóðs í tilefni af henni kemur fram, að umsókn félagsins um lán vegna kaupa á 5,99 brúttólesta trefjaplastbáti frá Noregi var synjað á grundvelli tilvitnaðs ákvæðis starfsreglnanna.

Að mínum dómi er kvörtun A h.f. á því byggð, að sú ákvörðun sjóðsstjórnar að synja A h.f. um lán, hafi verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum. Sé það ákvæði starfsreglanna, sem mælir fyrir um að lán skuli ekki veitt vegna nýsmíði báta undir 10 brúttólestum, ósamrýmanlegt lögum og reglugerðum um sjóðinn.

Í umsókn A h.f., dags. 7. september 1991, var sótt um lán vegna nýsmíði fiskiskips með veði í sjálfu skipinu. Hér var því um að ræða umsókn um svokallað skipalán samkvæmt A-lið 4. gr. reglugerðar nr. 277/1991 um Fiskveiðasjóð Íslands. Sem fyrr segir, er það hlutverk stjórnar Fiskveiðasjóðs skv. 5. gr. sömu reglugerðar, að setja starfsreglur um lánveitingar samkvæmt A- og B-liðum 4. gr. reglugerðarinnar.

Reglugerð nr. 277/1991 er sett með stoð í 4. og 24. gr. laga nr. 44/1976 um Fiskveiðasjóð Íslands. Samkvæmt 2. gr. laganna er það hlutverk Fiskveiðasjóðs að efla framleiðslu og framleiðni í fiskveiðum, fiskiðnaði og skyldri starfsemi, m.a. með lánveitingum til smíða og kaupa á fiskiskipum, "sem að dómi sjóðsstjórnar eru í þágu sjávarútvegsins".

Í 1. gr. reglugerðar nr. 277/1991 um Fiskveiðasjóð Íslands, sem vitnað er til hér að framan, segir, að lán vegna nýsmíði, innflutnings og endurbóta á fiskiskipum skuli við það miðuð að afkastageta fiskiskipastólsins verði í sem bestu samræmi við afrakstursgetu fiskstofnanna.

Fram kemur í svari stjórnar Fiskveiðasjóðs Íslands 6. maí 1993 við bréfi mínu frá 4. febrúar 1993, að umrædd regla í starfsreglum sjóðsins sé byggð á því mati sjóðsstjórnar, að fjölgun fiskiskipa undir 10 rúmlestum þjóni ekki hagsmunum sjávarútvegsins, enda hafi orðið mikil fjölgun báta af þessari stærð á undanförnum árum. Ég tel reglu þessa eiga sér nægilega stoð í framangreindum ákvæðum 2. gr. laga nr. 44/1976 og 1. gr. reglugerðar nr. 277/1991, og athugun mín hefur ekki leitt í ljós, að hún sé reist á ólögmætum sjónarmiðum.

Í samræmi við það, sem að framan greinir, tel ég ekki tilefni til athugasemda við umrædda synjun stjórnar Fiskveiðasjóðs Íslands frá 7. október 1992."