Álit

I. Kvörtun.

Hinn 13. desember 2007 leitaði B, héraðsdómslögmaður, f.h. A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir málsmeðferð stjórnar Rannsóknasjóðs við úthlutun verkefnisstyrks úr Rannsóknasjóði samkvæmt lögum nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir.

Kvörtunin lýtur að því að „verulegur annmarki hafi verið á málsmeðferð stjórnvalds í ljósi þess að lögboðnum málsmeðferðarreglum var ekki fylgt við töku stjórnvaldsákvörðunarinnar“. Í kvörtuninni er síðan vikið sérstaklega að tveimur nánar tilgreindum atriðum. Í fyrsta lagi að umsókn hans og annars nafngreinds einstaklings um verkefnisstyrk, dags. 2. október 2006, hafi verið send nafngreindum samkeppnisaðilum hans til umsagnar en með því hafi verið brotið gegn hæfisreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í öðru lagi að brotið hafi verið gegn leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga við meðferð málsins þar sem A hafi ekki verið leiðbeint um hvað betur mætti fara í verkefnislýsingu þeirri sem fram kom í framangreindri umsókn hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. janúar 2009.

II. Málavextir.

Málsatvik eru þau að með umsókn, dags. 2. október 2006, sótti A og annar nafngreindur einstaklingur um styrk úr Rannsóknasjóði fyrir styrkárið 2007 til að vinna verkefnið „Nýir hávaðavísar“. Við meðferð málsins leitaði fagráð umsagnar tveggja utanaðkomandi einstaklinga um umsókn A sem höfðu sérþekkingu á því sviði sem um var að ræða. Voru umsagnaraðilar beðnir um að gefa umsögn um nánar tilgreinda þætti verkefnisins og gera stutta samantekt um kosti og galla þess. Fagráð veitti að lokum stjórn Rannsóknasjóðs umsögn um verkefnið með hliðsjón af þeim atriðum sem umsagnaraðilar voru beðnir um að taka afstöðu til. Í umsögn fagráðs var komist að þeirri niðurstöðu að umsóknin væri ekki styrkhæf, en umsögnin byggði að verulegu leyti á umsögnum þeirra umsagnaraðila sem fagráð hafði leitað til. Stjórn Rannsóknasjóðs synjaði umsókn A með bréfi stjórnarformanns sjóðsins til A, dags. 31. janúar 2007, en með bréfinu fylgdi framangreind umsögn fagráðsins. Í bréfi stjórnarformannsins kom meðal annars eftirfarandi fram:

„Allar nýjar umsóknir til sjóðsins voru sendar frá fagráðum til tveggja sérfræðinga til faglegs mats [...]. Fagráðin afgreiddu hverja umsókn með rökstuddri, skriflegri greinargerð (umsögn) og flokkuðu umsóknir í fimm flokka. Fagráð flokkuðu umsóknir nánar að ósk stjórnar þar sem hún taldi þörf á. Við úthlutun tekur stjórn sjóðsins jafnframt mið af úthlutunarstefnu Rannsóknasjóðs sem samþykkt er af vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs.“

Mun ég nú gera í stórum dráttum grein fyrir samskiptum A við starfsmenn Rannsóknamiðstöðvar Íslands, en ekki er þó þörf á að rekja öll þau tölvubréf sem send voru af því tilefni.

Með tölvubréfi til Rannsóknamiðstöðvar Íslands, dags. 5. febrúar 2007, óskaði A eftir upplýsingum um til hvaða utanaðkomandi sérfræðinga fagráð hefði leitað til vegna umsóknar hans. Með svarbréfi, dags. 6. febrúar 2007, fékk A þær upplýsingar að leitað hefði verið til X hjá Ö hf. og Y hjá Z ehf. Með tölvubréfi, dags. 7. febrúar 2007, óskaði A eftir öllum gögnum er vörðuðu umsókn hans og afgreiðslu hennar í viðkomandi fagráði og stjórn Rannsóknasjóðs.

Með tölvubréfi frá Rannsóknamiðstöð Íslands, dags. 23. febrúar 2007, fékk A m.a. sendar umsagnir fyrrgreindra umsagnaraðila, auk afrits af „lokamati fagráðsins“, sem honum hafði áður verið sent með framangreindu bréfi stjórnarformanns Rannsóknasjóðs, dags. 31. janúar 2007. Í bréfinu sagði jafnframt meðal annars svo:

„Lýsing á verkefni sem sótt var um var mjög stutt eða tæplega ein blaðsíða. Ég vil hvetja þig til að sækja aftur [um] næsta haust og taka mið af athugasemdum fagráðs, gera betur grein fyrir „state of the art“, þ.e. hvað hefur verið gert á fræðasviði verkefnisins og segja frá því sem þú hefur verið að gera, það kom alls ekki nógu vel fram í umsókninni sem hefði mátt vera mun ítarlegri.“

Í framhaldinu var í tölvubréfinu vakin athygli á þeim atriðum úr leiðbeiningum Rannsóknasjóðs til umsækjenda sem vörðuðu innihald „verkefnislýsingar“. Þá var lýst þeim kröfum sem gerðar eru til umsókna og verkefnislýsingar, en nánar er gerð grein fyrir þeim í bréfi stjórnarformanns Rannsóknasjóðs til A, dags. 27. apríl 2007, sem rakið er hér að neðan.

Í tölvubréfi starfsmanns Rannsóknamiðstöðvar Íslands til [A], dags. 26. febrúar 2007, í tilefni af athugasemdum A vegna synjunar á umsókn hans um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði, sagði m.a. eftirfarandi:

„Það hefur engin, hvorki í fagráði, stjórn sjóðsins eða þá af starfsmönnum RANNÍS [Rannsóknamiðstöð Íslands] haldið því fram að umsóknir séu metnar á fjölda blaðsíðna. Það er ekkert í mati fagráðsins á umsókn þinni né í okkar samskiptum við þig, sem gefur þér tilefni til að halda því fram að fjöldi blaðsíðna sé mælistika RANNÍS og Rannsóknasjóðs. Í mati fagráðs er tekið fram að umsóknin sé ófullnægjandi. Lýsing þín á verkefninu (verkefnislýsingin) er ófullnægjandi og þar af leiðandi mjög erfitt að meta verkefnið faglega“.

Með bréfi til stjórnarformanns Rannsóknasjóðs, dags. 14. mars 2007, gerði A grein fyrir athugasemdum sínum um framangreinda umsögn fagráðs. Í bréfinu kom fram sú skoðun A að í umsögn fagráðs um styrkumsókn sína hefðu komið fram rangar staðhæfingar í heildarmati og leitaðist hann við með umræddu bréfi að koma athugasemdum sínum á framfæri við stjórn Rannsóknasjóðs.

Í svarbréfi frá stjórnarformanni Rannsóknasjóðs til A, dags. 27. apríl 2007, kom m.a. eftirfarandi fram:

„Stjórn Rannsóknasjóðs gerir ekki athugasemdir við mat fagráðs á umsókn þinni. Umsóknin var metin í flokk IV af fagráðinu, sem þýðir að hún var ekki metin styrkhæf. Stjórnin getur ekki tekið undir ábendingar þínar að fagráð hafi farið með rangfærslur í umsögn sinni.

Það sem fyrst og fremst réði því að umsókn þín var metin óstyrkhæf, var að verklýsingin sem fylgdi umsókninni var ófullnægjandi. Verklýsing umsókna, sem í þinni umsókn var aðeins 18 línur, er í raun forsenda þess að hægt sé að meta umsóknir faglega. Í leiðbeiningum Rannsóknasjóðs segir m.a.:

Verkefnislýsing skal helst ekki vera lengri en 15 blaðsíður [...]. Í henni skal gera grein fyrir eftirfarandi:

1. Stöðu þekkingar og færni.

2. Markmiði verkefnis og nýnæmi þess.

3. Rannsóknaraðferðum og verk og tímaáætlun.

4. Ávinningi og væntanlegum afrakstri.

5. Áætlaðri birtingu niðurstaðna.

Umsækjendur gera þá sjálfsögðu kröfu að aðilar sem meta umsóknina faglega hafi sérþekkingu á þeirri vísindagrein sem umsóknin fellur undir. Á móti kemur að ein helsta forsenda fyrir vönduðu faglegu mati er að verkefninu sé nógu ítarlega lýst til að framkvæma megi matið út frá þeim upplýsingum sem koma fram í umsókninni. Vönduð verkefnislýsing auðveldar faglegt mat á umsókninni. Taka þarf skýrt fram þær rannsóknaraðferðir sem notaðar eru og af hverju þær eru notaðar í viðkomandi tilfelli. Aðferðafræði við söfnun og mat á gögnum þarf að liggja fyrir.

Ágætt er að deila verkefninu upp í vel skilgreinda verkþætti. Lýsið hverjum þætti fyrir sig og skýrið innbyrðis tengsl þeirra eftir því sem við á. Áætlið nauðsynlegan tíma fyrir hvern verkþátt. Lýsið helstu vörðum í verk- og tímaáætlun sem marka skil á milli áfanga í verkefninu. Þegar um er að ræða verkefni, þar sem sótt er um stuðning til tveggja eða þriggja ára, skal skilgreina og lýsa vörðum í lok fyrsta, annars og þriðja styrkárs.

Gera skal grein fyrir og færa rök fyrir áætluðum ávinningi er hlotist getur af nýtingu niðurstaðna verkefnisins. [...]

Einnig skal gera grein fyrir hvernig staðið verður að kynningu niðurstaðna og birtingu þeirra í fagritum, skýrslum, ráðstefnum, o.s.frv., og hvort og þá hvernig eignarréttur niðurstaðna verður verndaður. Ef um fleiri en einn umsækjanda er að ræða skal gera grein fyrir hvernig umsækjendur deila eignar- og nýtingarrétti milli sín. [...]

Eins og áður hefur komið fram var verklýsingin í umsókn þinni ófullnægjandi. Stöðu þekkingar á rannsóknasviðinu er alls ekki lýst. Ekki er gerð fyllilega grein fyrir þeim rannsóknaraðferðum sem á að beita í verkefninu og af hverju. Sótt er um laun fyrir erlendan sérfræðing, en hlutverk hans í verkefninu hvergi skýrt. Framantaldir vankantar á umsókn þinni gerðu það að verkum að hún var dæmd óstyrkhæf.“

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis í desember 2007 og kvartaði yfir meðferð stjórnar Rannsóknasjóðs og fagráðs á styrkumsókn sinni.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis Rannsóknamiðstöð Íslands bréf, dags. 31. desember 2007, þar sem hann óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Rannsóknasjóðs léti sér í té afrit af þeim gögnum er lægju fyrir vegna umsóknar A þ. á m. öllum gögnum er lytu að samskiptum Rannsóknasjóðs við hann og meðferð umsóknarinnar þ.m.t. samskipti við umsagnaraðila, áður en hann tæki afstöðu til þess hvort tilefni væri til frekari athugunar hans á málinu. Bárust umboðsmanni gögn málsins með bréfi stjórnar Rannsóknasjóðs, dags. 16. janúar 2008.

Í kjölfarið skrifaði umboðsmaður lögmanni A bréf, dags. 28. janúar 2008, og óskaði eftir því að nánar yrði skýrt af hálfu A hverjir væru þeir samkeppnishagsmunir eða önnur atriði sem hann teldi að hefðu átt að leiða til þess að þeir tveir einstaklingar sem létu fagráði í té umsagnir um umsókn hans hefðu verið vanhæfir samkvæmt reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að taka þátt í undirbúningi að afgreiðslu fagráðsins á umsókn hans. Umboðsmanni barst svar lögmanns A 20. febrúar 2008. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Eftirfarandi eru skýringar umbjóðanda míns: „Ytri umsagnarmenn Rannsóknarsjóðs voru þeir [X] verkfræðingur og meðeigandi hjá [Ö] og [Y] verkfræðingur hjá [Z]. Báðir eru starfandi hljóðráðgjafar á íslenskum markaði í samkeppni við [Þ]. [X] stofnaði með öðrum fyrirtækið [Æ] á Íslandi sem síðar rann saman við [Ö] og [Y] er eigandi að [Z]. Ekki verður því betur séð en að hagsmunir þeirra geti bæði verið fjárhagslegir og faglegir í umfjöllun um málið. Umrætt verkefni er öðrum þræði viðskiptahugmynd sem á ekkert erindi til samkeppnisaðila. Viðbúið er að upplýsingar sem fengist hefðu í verkefninu hefðu veitt samkeppnisforskot á markaði. [...]“

Við þetta vill undirritaður bæta að starfandi hljóðráðgjafar á íslenskum markaði eru fáir og er mikil samkeppni um góð verkefni. Eðlilegra hefði verið að ráðfæra sig við umbjóðanda minn áður en viðskiptahugmynd hans var sett í hendur samkeppnisaðila.

Umbjóðandi minn leggur mikla áherslu á [að] um trúnaðarupplýsingar hafi verið að ræða. Auðvelt sé fyrir þá sem starfa á þessu sviði að hagnýta sér viðkomandi hugmyndir.“

Umboðsmaður Alþingis ritaði Rannsóknamiðstöð Íslands bréf á ný, dags. 18. febrúar 2008. Í bréfinu vísaði umboðsmaður til 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. og 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og lögskýringargagna að baki síðarnefnda ákvæðinu. Þar kæmi m.a. fram að hæfisreglur II. kafla laganna tækju einnig til starfsmanna sem veittu eða tækju þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað væri að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu. Í þessu sambandi rakti umboðsmaður það sem fram hefði komið í fyrrgreindu svari lögmanns A, dags. 15. febrúar 2008, við fyrirspurn sinni um hverjir væru þeir samkeppnishagsmunir sem hefðu átt að leiða til vanhæfis þeirra umsagnaraðila sem leitað var til í málinu. Þá óskaði umboðsmaður Alþingis eftir að stjórn Rannsóknasjóðs veitti sér upplýsingar og skýringar á tilteknum atriðum með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Í fyrsta lagi vísaði umboðsmaður til þess að í gögnum sem fylgdu svari Rannsóknamiðstöðvar Íslands til sín, dags. 15. janúar 2008, hefði ekki verið að finna nein gögn tengd samskiptum Rannsóknasjóðsins við þá aðila sem fengu umsókn A til umsagnar. Af því tilefni óskaði hann eftir upplýsingum um hvernig samskiptum við umrædda aðila hefði verið háttað og afritum af þeim gögnum sem til væru hjá Rannsóknamiðstöð Íslands í tengslum við þau samskipti.

Í öðru lagi vísaði umboðsmaður til þess að lögmaður A teldi að umsagnaraðilar þeir sem fengnir voru til að veita umsögn um umsókn A hefðu verið vanhæfir þar sem þeir störfuðu báðir fyrir fyrirtæki sem væru í samkeppni við A. Með hliðsjón af því sem umboðsmaður hafði rakið um hæfisreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 óskaði hann eftir afstöðu stjórnar Rannsóknasjóðs til þess hvort það hefði komið til skoðunar við meðferð málsins hvort framangreindir umsagnaraðilar gætu talist vanhæfir til að veita umsagnir í málinu. Hann óskaði jafnframt eftir því að stjórnin lýsti afstöðu sinni til þess hvort gætt hefði verið að hæfisreglum stjórnsýslulaga við val á umsagnaraðilum um umsókn A.

Í þriðja lagi vísaði umboðsmaður til þess að í erindi lögmanns A hefði m.a. komið fram að Rannsóknasjóður hefði talið verklýsingu í umsókn A ábótavant. Hann óskaði því eftir að stjórn sjóðsins upplýsti sig um hvort verklýsing A hefði þótt fullnægjandi. Ef svo var ekki óskaði hann eftir upplýsingum um hvort A hefði verið leiðbeint um hverju var ábótavant og honum gefinn kostur á að lagfæra verklýsinguna. Ef A var ekki upplýstur um að sjóðurinn teldi ágalla vera á verklýsingu umsóknarinnar óskaði hann eftir afstöðu stjórnar Rannsóknasjóðs til þess hvort meðferð málsins hefði að þessu leyti verið í samræmi við 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í fjórða lagi vísaði umboðsmaður til þess að svo virtist sem A hefði ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum við umsagnir þær er leitað var eftir samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir. Í því sambandi óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort sá skilningur sinn væri réttur. Ef svo væri óskaði hann jafnframt eftir upplýsingum um hvort umsóknaraðilum væri almennt ekki veitt tækifæri til að koma að slíkum sjónarmiðum. Væri umsækjendum um styrki ekki veitt tækifæri á að gera athugasemdir við þær umsagnir sem aflað væri í tilefni af umsóknum þeirra óskaði hann eftir afstöðu stjórnar Rannsóknasjóðs til þess hvort, og þá hvernig, sú málsmeðferð samrýmdist ákvæðum stjórnsýslulaga um andmælarétt. Taldi umboðsmaður í þessu sambandi rétt að ítreka það sem fram kæmi um andmælareglu stjórnsýsluréttar í bréfi sínu til stjórnar Rannsóknasjóðs, dags. 27. júní 2007, vegna máls nr. 4967/2007.

Umbeðin gögn og svör stjórnar Rannsóknasjóðs bárust umboðsmanni 20. maí 2008. Svörin voru eftirfarandi:

„Í bréfi [umboðsmanns] dagsettu 18. febrúar [sl.] [er óskað] eftir upplýsingum og skýringum við fimm atriðum.

Fyrsta atriðið er svohljóðandi:

[...]

Stjórn Rannsóknasjóðs felur fagráðum, sem skipuð eru af vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs, að leggja faglegt mat á umsóknir í samræmi við lög nr. 3 frá 2003. Fagráðið sem mat umsókn [A] var skipað 7 sérfræðingum á sviði verkfræði, tækni og raunvísinda. Áður en fagráð taka umsóknir til umfjöllunar leita þau til tveggja sérfræðinga utan fagráðs fyrir hverja umsókn. Val sérfræðinganna er alfarið í höndum fagráðanna og ber þeim að fylgja vanhæfisreglum við val þeirra og að upplýsa þá aðila sem samband er haft við um vanhæfisreglur. Þegar fagráð hafa valið sérfræðinga sér skrifstofa Rannsóknamiðstöðvar Íslands um að senda þeim umsóknir og fylgigögn ásamt eyðublaði til að skila mati á. Gögnin eru send með stöðluðum tölvupósti [...]. Skrifstofan tekur síðan við mati sérfræðinganna en önnur samskipti við ytri matsmenn eru ekki til vistuð hjá Rannsóknamiðstöð Íslands. Frá haustinu 2007 hefur Rannsóknamiðstöðin fengið mat sérfræðinganna beint frá þeim og vistað en fram að þeim tíma hafði matið farið til fagráðsmeðlima, sem skiluðu mati sérfræðinganna þegar vinnu fagráða lauk.

Annað atriðið er svohljóðandi:

[...]

Um vinnulag við mat umsókna er vísað í svar við fyrsta atriðinu hér að ofan. Stjórn Rannsóknasjóðs felur fagráðum og starfsmönnum Rannsóknamiðstöðvar Íslands að sjá til þess að vanhæfisreglum og lögum sé fylgt og að allir aðilar málsins séu upplýstir um lög og reglur. Áður en fagráð taka til starfa fá þau ítarlegar upplýsingar um stjórnsýslulög (37/1993), með sérstakri áherslu á vanhæfi, og að auki eru þau frædd um sérstakar vanhæfisreglur Rannsóknasjóðs. Upplýsingarnar eru veittar á sérstökum kynningarfundi með öllum fagráðum, sem starfsmenn Rannís [Rannsóknarmiðstöðvar Íslands] og formaður stjórnar Rannsóknasjóðs sjá um, og í bæklingi sem allir meðlimir fagráða fá [...]. Fagráð eru jafnframt upplýst um að vanhæfisreglur og lög um vanhæfi gilda jafnt fagráðsmeðlimi sem ytri sérfræðinga og að þeim beri að upplýsa sérfræðinga um lög og reglur um vanhæfi þegar haft er samband við þá. Stjórn Rannsóknasjóðs tekur ekki spurningu um hæfi einstakra matsmanna fyrir í umfjöllun sinni um umsóknir um mat á þeim og í raun fær hún ekki upplýsingar um hverjir mátu umsóknir utan fagráða [...] nema í sérstökum tilfellum þar sem hún óskar eftir því. [A] tók ekki fram í umsókn sinni að um viðkvæm viðskiptamál væri að ræða og ekki var augljóst að svo væri. [A] minntist heldur ekki á að ákveðnir einstaklingar væru vanhæfir til að meta umsóknina.

Rannsóknasjóður fær um 250 nýjar umsóknir á hverju ári og miklu máli skiptir að fá hæfa sérfræðinga á sama fræðasviði og umsóknin er á til að meta umsóknirnar. Stjórnin reiðir sig á fagráð og starfsfólk Rannís til að fylgja eftir lögum og reglum um vanhæfi og hún telur að hún hafi gert allt sem í hennar valdi stendur til að tryggja að vanhæfisreglum væri fylgt. Vorið 2008 fer fram endurskoðun á reglum Rannsóknasjóðs og vinnulagi við mat umsókna hjá stjórn sjóðsins og Rannsóknamiðstöð Íslands. Þar hefur m.a. verið rætt að senda lög og reglur um vanhæfi með í tölvupósti frá Rannís til sérfræðinga utan fagráða til að tryggja að þeir hafi allir fengið fullnægjandi upplýsingar. Að lokum vill stjórnin taka fram að með þessu er hún á engan hátt að gefa til kynna að eitthvað kunni að hafa misfarist við meðhöndlun umsóknar [A] heldur einungis að ítreka að henni er ljóst að hér er um mikilvægt atriði að ræða.

Þriðja atriðið er svohljóðandi:

[...]

Í mati fagráðs á umsókn [A] kemur fram sú skoðun að verklýsingu [A] hafi verið ábótavant. Með þessu er ekki átt við að verklýsingu [A] hafi verið áfátt um þau atriði sem þurfa að koma fram í umsókn. Skilningur stjórnar er sá að verklýsingu [A] hafi verið ábótavant í samanburði við aðrar umsóknir sem sjóðnum bárust haustið 2006, þ.e. að hún hafi ekki uppfyllt kröfur sjóðsins eins vel og margar aðrar umsóknir sem sjóðnum bárust.

Fjórða atriðið er svohljóðandi:

[...]

Fimmta atriðið er svohljóðandi:

[...]

Stjórn Rannsóknasjóðs hafði ekki frumkvæði að því að senda [A] umsögn fagráðs fyrir úthlutun styrkja. Umsögnin beindist ekki að því að nýjar upplýsingar hefðu bæst við sem væru honum í óhag og hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Þá er einnig rétt að taka fram að [A] óskaði heldur ekki eftir aðgangi að umsögn fagráðs á grundvelli upplýsingaréttar síns skv. 15. gr. stjórnsýslulaga og hafði sjálfur heldur ekki frumkvæði að því að koma fram með viðhorf sín í málinu á grundvelli 13. og 18. gr. stjórnsýslulaga.

Í svari stjórnar við fyrirspurn umboðsmanns dagsettri 27. júní 2007 kemur eftirfarandi fram:

„Að því er varðar beitingu andmælaréttar samkvæmt stjórnsýslulögum hefur stjórn Rannsóknarsjóðs í störfum sínum gert greinarmun á því hvenær stjórninni er skylt að eigin frumkvæði að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um gögn og hins vegar hvaða rétt aðili máls hefur til aðgangs að gögnum og til að tjá sig að eigin frumkvæði.

Um þessi [atriði] hefur skýringum Páls Hreinssonar lagaprófessors verið fylgt eins og þær birtast í riti hans Stjórnsýslulögin – Skýringarrit, bls. 165-166, en þar segir:

„1) Meginreglan er sú að aðili máls verður sjálfur að hafa frumkvæði að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Aftur á móti getur aðili máls á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu máls sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni, sbr. 18. gr. ssl. [...]

2)Frá framangreindri meginreglu eru tvær höfuðundantekningar og er stjórnvaldi þá almennt óheimilt að taka ákvörðun í máli fyrr en það hefur gefið aðila sérstakt færi á að kynna sér gögn og tjá sig um málið (d. Automatisk kontradiktion). Þetta á við:

a) þegar mál byrjar að frumkvæði annars en aðila máls og hann veit ekki að mál hans er til meðferðar, sbr. 14. gr. ssl., enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða aðila og rök hans fyrir henni eða talið verði augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig, sbr. 13. gr. ssl.

b) [þ]egar aðila er ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins. Þetta gildir þó ekki verði talið augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig, sbr. 13. gr. ssl. [...]“

Samkvæmt lið 1) hefur verið byggt á því í framkvæmd sjóðsins að umsækjandi geti sjálfur óskað eftir aðgangi að umsögn fagráðs og fengið til þess að tjá sig um málið.

Að því er varðar skyldu stjórnar sjóðsins til þess, að eigin frumkvæði, að veita umsækjanda færi á að tjá sig um umsögn fagráðs hefur tilvitnaður liður a) ekki þótt eiga við en fylgt hefur verið reglu þeirri er fram kemur í lið b).

Stjórn Rannsóknarsjóðs hefur ákveðið að koma á fót starfshópi til að endurskoða málsmeðferð hjá sjóðnum varðandi andmælarétt í ljósi álits [umboðsmanns] í máli nr. 4585/2005 og gera rannsókn á því hverju rétt sé að breyta í málsmeðferð hjá sjóðnum.“

Stjórn Rannsóknasjóðs er um þessar mundir, þ.e. í maí 2008, að vinna að endurskoðun á reglum sjóðsins og andmælaréttur umsækjenda er meðal þess sem er til umræðu. Að auki ber að nefna að endurskoðun laga nr. 3 frá 2003 stendur fyrir dyrum og er vinnuhópur á vegum menntamálaráðuneytisins að fara yfir helstu álitamál sem komið hafa upp við framkvæmd laganna. Meðal þess sem vinnuhópurinn ræðir er spurningin um andmælarétt umsækjenda.“

Með bréfi til lögmanns A, dags. 20. maí 2008, gaf umboðsmaður Alþingis honum kost á því að gera athugasemdir við framangreint svarbréf stjórnar Rannsóknasjóðs og bárust honum athugasemdir hans 4. júní 2008.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Álitaefni þau sem uppi eru í máli þessu lúta að því hvort málsmeðferð stjórnar Rannsóknasjóðs og fagráðs við afgreiðslu umsóknar A um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði hafi verið í samræmi við lög. Athugun mín hefur að þessu leyti nánar tiltekið beinst að eftirtöldum atriðum:

Í fyrsta lagi hvort þeir umsagnaraðilar sem fagráð leitaði til hafi verið vanhæfir til meðferðar málsins samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. umfjöllun í kafla IV.3. Í öðru lagi hvort stjórn Rannsóknasjóðs hafi ekki gætt að andmælarétti A samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga með því að láta hjá líða að veita honum færi á að tjá sig um umsögn fagráðs og umsagnir þeirra utanaðkomandi aðila sem leitað var til áður en stjórn Rannsóknasjóðs tók umsókn A til endanlegrar afgreiðslu. Að þessu atriði verður nánar vikið í kafla IV.4 hér á eftir. Í þriðja lagi beinist athugun mín að því hvort stjórn Rannsóknasjóðs hafi eins og atvikum var háttað borið samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga að leiðbeina A um að verkefnislýsing í umsókn hans hafi verið ábótavant og veita honum kost á að lagfæra hana, sbr. umfjöllun í kafla IV.5. Þá beinist athugun mín í fjórða lagi að því hvort gætt hafi verið nægilega að skráningu upplýsinga í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 vegna samskipta Rannsóknamiðstöðvar Íslands og fagráðs við þá tvo sérfræðinga sem fengu umsókn A til umsagnar, sbr. umfjöllun í kafla IV.6 hér á eftir.

Áður en vikið verður að framangreindum efnisatriðum mun ég nú í kafla IV.2 gera grein fyrir lagagrundvelli málsins.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Um styrki til vísindarannsókna er fjallað í lögum nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir. Í 1. gr. laganna kemur fram að markmið laganna sé að efla vísindarannsóknir og vísindamenntun á Íslandi með því að styrkja grunnrannsóknir og hagnýtar rannsóknir og stuðla að samvinnu þeirra aðila sem starfa að vísindarannsóknum jafnframt því að tryggja áreiðanleika og gæði upplýsinga um vísindi og rannsóknir hér á landi.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laganna er hlutverk Rannsóknasjóðs að styrkja vísindarannsóknir á Íslandi. Í þeim tilgangi styrkir sjóðurinn skilgreind rannsóknarverkefni einstaklinga, rannsóknarhópa, háskóla, rannsóknastofnana og fyrirtækja. Samkvæmt athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 kemur fram að í orðunum skilgreind rannsóknarverkefni felist m.a. að styrkir eigi ekki að renna til almenns rekstrar þegar fyrirtæki eða stofnanir eiga í hlut heldur einungis til hinna skilgreindu rannsóknarverkefna. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1655.) Einnig segir í 1. mgr. 2. gr. laganna að Rannsóknasjóður veiti styrki samkvæmt almennum áherslum Vísinda- og tækniráðs og á grundvelli faglegs mats á gæðum rannsóknarverkefna, færni þeirra einstaklinga sem stunda rannsóknirnar og aðstöðu þeirra til að sinna verkefninu. Skal ákvörðun um styrkveitingu bundin hinu faglega mati. Í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 segir í þessu sambandi að umsækjendur skuli eiga styrkveitingu undir vönduðu faglegu mati. Þannig sé það hæfni rannsóknarhópsins til að leysa verkefnin samkvæmt mati á færni þeirra sem hann skipa, reynslu og fyrri árangri, ásamt gæðum umsókna og aðstöðu umsækjenda til að ná settu marki, sem liggi ávallt til grundvallar mati á umsóknum. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1655.)

Um Vísinda- og tækniráð er nánar fjallað í lögum nr. 2/2003, um Vísinda- og tækniráð. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga er markmið laganna að efla vísindarannsóknir, vísindamenntun og tækniþróun í landinu í því skyni að treysta stoðir íslenskrar menningar og auka samkeppnishæfni atvinnulífsins. Þá segir í 2. gr. laganna að stefna stjórnvalda í vísinda- og tæknimálum skuli mörkuð af Vísinda- og tækniráði til þriggja ára í senn.

Í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 3/2003 er kveðið á um að menntamálaráðherra skipi fimm manna stjórn Rannsóknasjóðs til þriggja ára í senn. Stjórnina skipa eftirtaldir aðilar: Formaður vísindanefndar Vísinda- og tækniráðs, sem jafnframt er formaður sjóðstjórnar, fjórir einstaklingar sem hafa reynslu eða þekkingu á vísindarannsóknum samkvæmt tilnefningu vísindanefndar Vísinda- og tækniráðs og fimm til vara. Í 3. mgr. 4. gr. kemur fram að stjórnin meti umsóknir um styrk úr Rannsóknasjóði að fengnum umsóknum fagráða sem skipuð eru samkvæmt 5. gr. laganna. Stjórnin leiti ráðgjafar umfram það sem fagráð sjóðsins geta veitt ef þurfa þykir.

Í 5. gr. laganna er fjallað um fagráð Rannsóknasjóðs. Í 1. mgr. segir að vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs skipi fagráð til tveggja ára í senn á helstu sviðum vísinda sem skulu hafa það hlutverk að vera ráðgefandi fyrir stjórn Rannsóknasjóðs við úthlutanir úr sjóðnum. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. skulu fagráð vera skipuð allt að sjö einstaklingum með víðtæka reynslu af rannsóknum. Skulu þeir hvorki sitja í Vísinda- og tækniráði né stjórn Rannsóknasjóðs. Fagráð metur umsóknir út frá færni umsækjenda til að framkvæma verkið og aðstöðu þeirra til þess. Jafnframt skal lagt mat á vísindagildi rannsóknanna á alþjóðlegan mælikvarða eða líkur á skráningu einkaleyfis eða hugverkaréttinda eftir því sem við á. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 kemur fram að fagráðum sé heimilt að leita umsagnar sérfróðra aðila um einstakar umsóknir. Einnig kemur fram að stjórn Rannsóknasjóðs hafi almennar áherslur Vísinda- og tækniráðs til viðmiðunar við úthlutun jafnhliða hinu faglega mati. Beri stjórn Rannsóknasjóðs að gera grein fyrir áherslum sínum við úthlutun ef þær fela í sér frávik frá tillögum fagráða. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1657.)

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laganna markar vísindanefnd Vísinda- og tækniráðs m.a. úthlutunarstefnu Rannsóknasjóðs. Stjórn Rannsóknasjóðs gefur út reglur um umsóknir, meðferð þeirra og úthlutun eigi síðar en sex vikum fyrir lok umsóknarfrests. Þar skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur Vísinda- og tækniráðs. Fyrir styrkárið 2007, sem um ræðir í þessu máli, voru gefnar út almennar leiðbeiningar fyrir umsækjendur í framhaldi af því að ný stefna Vísinda- og tækniráðs 2006-2009 var samþykkt í júní 2006.

Í 10. gr. laganna er fjallað um Rannsóknamiðstöð Íslands en þar kemur fram að miðstöðin sé ríkisstofnun sem heyri undir menntamálaráðherra. Hlutverk hennar er að veita faglega aðstoð og þjónustu við undirbúning og framkvæmd vísinda- og tæknistefnu Vísinda- og tækniráðs. Í því felst m.a. að annast umsýslu Rannsóknasjóðs og þjónustu við fagráð og stjórn Rannsóknasjóðs.

Synjun stjórnar Rannsóknasjóðs um styrkveitingu til A telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga um hana eftir því sem við á, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 7. febrúar 2001 í máli nr. 2901/1999.

3. Sérstakt hæfi umsagnaraðila.

Kvörtun þessa máls lýtur í fyrsta lagi að því að brotið hafi verið gegn 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins þar sem umsókn A um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði hafi verið send til umsagnar tveggja samkeppnisaðila hans.

Ég ræð af skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns Alþingis að sú venja hafi myndast við meðferð umsókna um styrk úr Rannsóknasjóði að fagráð sendi umsóknirnar til tveggja utanaðkomandi sérfræðinga áður en fagráð tekur þær til meðferðar. Í skýringum stjórnarinnar í tilefni af fyrirspurn umboðsmanns um framangreint kvörtunarefni kemur m.a. fram að val þeirra sérfræðinga sem fagráð leita til sé alfarið í höndum fagráðanna og beri þeim að fylgja vanhæfisreglum við val þeirra og upplýsa þá aðila sem samband er haft við um vanhæfisreglur. Í skýringunum kemur einnig fram að „stjórn Rannsóknasjóðs [taki] ekki spurningu um hæfi einstakra matsmanna fyrir í umfjöllun sinni um umsóknir um mat á þeim og í raun [fái] hún ekki upplýsingar um hverjir [meti] umsóknir utan fagráða [...] nema í sérstökum tilvikum þegar hún [óskar] eftir því“. Þá segir í umræddum skýringum að stjórn Rannsóknasjóðs „reiði sig á fagráð og starfsfólk [Rannsóknamiðstöðvar Íslands] til að fylgja eftir lögum og reglum um vanhæfi og að hún [telji] að hún hafi gert allt sem í hennar valdi [stóð] til að tryggja að vanhæfisreglum væri fylgt“.

Með skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns fylgdu vinnureglur fyrir fagráð árin 2006-2007, en þar kemur m.a. fram að fagráð leiti umsagna annarra sérfræðinga um umsóknir í heild eða að hluta. Skuli fagráð kanna hæfi umsagnarmanna í samræmi við ákvæði 3., 4., 5. og 6. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá segir meðal annars eftirfarandi í reglunum:

„Ef [fagráðsmaður eða stjórnarmaður] er forsvarsmaður eða starfsmaður fyrirtækis, er hann vanhæfur til umfjöllunar um umsóknir frá því fyrirtæki. Sama gildir um umsóknir samkeppnisaðila í sömu grein.

Ef fagráðsmaður eða stjórnarmaður er í faglegri samkeppni innan sama eða nátengds sviðs eða í persónulegri andstöðu við umsækjanda, ber honum að lýsa sig vanhæfan. Samkeppnisstaða leiðir fremur til vanhæfis en „jákvæð“ tengsl.

Fagráð ættu að forðast að leita umsagna hjá aðilum sem eru í opinni andstöðu við umsækjendur eða í beinni samkeppni um rannsóknafé á sama sviði. Ef þörf krefur og fáir sérfróðir á sviðinu sem geta verið hlutlausir, mætti hugsa sér að leita fleiri umsagna gagnstæðra sjónarmiða og fagráð sjálf met[i] umsóknina með hliðsjón af [þeim] sjónarmiðum sem fram koma.“

Í tilefni af framangreindum skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs ber að taka fram að samkvæmt 3. mgr. og 5. mgr. 4. gr. laga nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, er ljóst að það er stjórn Rannsóknasjóðs sem tekur ákvarðanir um styrkveitingu að fengnum umsögnum fagráða. Að lögum er fagráðum falið það hlutverk að vera stjórn Rannsóknasjóðs til ráðgjafar við úthlutanir úr sjóðnum og felst það meðal annars í því að meta umsóknir út frá færni umsækjenda, aðstöðu þeirra og vísindagildi rannsóknanna á alþjóðlegan mælikvarða, sbr. 1. og 2. mgr. 5. gr. laganna. Umsögn fagráða um styrkumsóknir er því einungis hluti af málsmeðferð vegna töku stjórnvaldsákvarðana stjórnar Rannsóknasjóðs um styrkveitingu úr sjóðnum. Stjórn Rannsóknasjóðs ber þannig hina stjórnsýslulegu ábyrgð á því að málsmeðferð við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við lög, þ. á m. reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um sérstakt hæfi. Ef í ljós kemur, áður en stjórn Rannsóknasjóðs tekur endanlega ákvörðun í máli, að umsagnaraðili sem fagráð hefur leitað til er vanhæfur í málinu ber stjórninni að hafa forgöngu um að bætt sé úr slíkum annmarka, eftir atvikum með því að leita eftir umsögn nýs aðila eða fela fagráði að gera slíkt, sbr. einkum álit umboðsmanns Alþingis frá 10. febrúar 1994 í máli nr. 900/1993.

Ákvæði um sérstakt hæfi starfsmanna stjórnsýslu ríkisins eru að finna í II. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tilgangur reglnanna er fyrst og fremst sá að koma í veg fyrir að þeir sem hafa opinbert vald á hendi byggi ákvarðanir sínar á ómálefnalegum sjónarmiðum. Einnig eiga reglurnar að stuðla að trausti almennings á stjórnsýslunni með því að koma í veg fyrir kringumstæður við ákvarðanatöku sem hlutlægt séð geta talist auka hættu á ómálefnalegum ákvörðunum. Þessi tvö sjónarmið um tilgang vanhæfisreglna skipta máli við túlkun þeirra og mat á vanhæfi í einstökum málum.

Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga má sá sem er vanhæfur til meðferðar máls ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 26. ágúst 1999 í máli nr. 2548/1998 komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að af tilvitnaðri 4. gr. stjórnsýslulaga og ummælum í lögskýringargögnum megi ráða að II. kafli stjórnsýslulaga um sérstakt hæfi gildi um þá aðila sem fagráð kann að leita til í því skyni að fá faglegar umsagnir um styrkumsóknir.

Í 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga eru í sex töluliðum taldar upp ástæður er valda eða geta valdið vanhæfi starfsmanns eða nefndarmanns til meðferðar máls. Í kvörtun málsins var því borið við að brotið hefði verið gegn 5. tölul. þessa ákvæðis, en samkvæmt því er starfsmaður eða nefndarmaður m.a. vanhæfur til meðferðar máls ef hann á sjálfur sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta, venslamenn hans samkvæmt 2. tölul. eða sjálfseignarstofnun eða fyrirtæki í einkaeigu sem hann er í fyrirsvari fyrir. Ákvæðið getur þannig t.d. átt við þegar starfsmaður sjálfur eða fyrirtæki, sem starfsmaður er fyrirsvarsmaður fyrir, hefur fyrirsjáanlega sérstakra og verulegra fjárhagslegra hagsmuna að gæta við úrlausn máls. Í máli þessu getur einnig reynt á hina matskenndu hæfisreglu í 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga en samkvæmt henni er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu. Svo að starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli 6. tölul. verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði. Þá verður eðli og vægi hagsmunanna að vera þess háttar að almennt verði talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið geti haft áhrif á ákvörðun málsins. Við mat á grundvelli 6. tölul. verður að líta til þess, miðað við allar aðstæður, hvort hagsmunirnir séu einstaklegir, hversu verulegir þeir séu og hversu náið þeir tengjast starfsmanninum og úrlausnarefni málsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3288.)

Eins og áður hefur verið rakið er sérstaklega vikið að því í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, að fagráðum sé heimilt að leita umsagna sérfróðra aðila um einstakar umsóknir. Þrátt fyrir að fagráð séu skipuð einstaklingum með víðtæka reynslu af rannsóknum, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 3/2003, kann að vera nauðsynlegt fyrir fagráð að afla umsagna annarra aðila sem hafa sérfræðilega þekkingu á því sviði sem hlutaðeigandi umsögn tekur til, sbr. hin ríka áhersla sem lögð er á faglegt mat umsókna í lögum nr. 3/2003. Þegar um er að ræða slíka álitsumleitan á fámennu fræðasviði kunna oft að vera einhvers konar tengsl á milli umsækjanda og umsagnaraðila ekki síst í jafn litlu samfélagi og hinu íslenska. Af þessum sökum verður að gera kröfu um að sýnt sé fram á með óyggjandi hætti að viðkomandi umsagnaraðili eða einkafyrirtæki sem hann er í fyrirsvari fyrir hafi það ríkra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins að hann sé vanhæfur til að veita umsögn í málinu samkvæmt 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Í þessu sambandi tel ég rétt að taka fram að starfsmaður getur orðið vanhæfur til meðferðar stjórnsýslumáls snerti það fjárhagslega samkeppnisstöðu hans eða fyrirtækis hans sem hann er í fyrirsvari fyrir enda þótt hvorki hann né fyrirtækið teljist aðili þess máls á grundvelli 5. eða 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 12. desember 1995 í máli nr. 999/1994. Ég tel að hið sama geti gilt um faglega samkeppnisstöðu starfsmanns eða fyrirtækis hans sem hann er í fyrirsvari fyrir þegar svo háttar sem að framan greinir. Við mat á framangreindu þarf að taka sjálfstæða afstöðu til eðlis og umfangs þeirra hagsmuna sem á reynir í málinu svo og tengsl starfsmannsins og/eða fyrirtækisins við þessa hagsmuni, sjá til hliðsjónar doktorsrit Páls Hreinssonar, Hæfisreglur stjórnsýslulaga, Reykjavík 2005, bls. 779.

Eins og fyrr greinir óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því með bréfi til lögmanns A, dags. 28. janúar 2008, að nánar yrði útskýrt hverjir væru þeir samkeppnishagsmunir sem A taldi að hefðu átt að leiða til þess að þeir tveir einstaklingar sem létu fagráði í té umsagnir um umsókn A hafi verið vanhæfir samkvæmt reglum stjórnsýslulaga til að taka þátt í undirbúningi að afgreiðslu fagráðs á umsókn hans. Svarbréf lögmanns A til umboðsmanns, dags. 15. febrúar 2007, er rakið orðrétt í kafla II hér að framan og vísast til þess. Þar segir m.a. að ekki verði betur séð en að hagsmunir umsagnaraðilanna tveggja geti bæði verið fjárhagslegir og faglegir í umfjöllun um málið. Þá segir í bréfinu að rannsóknarverkefni A sé viðskiptahugmynd sem eigi ekkert erindi til samkeppnisaðila en upplýsingar í umsókn hans hefðu getað veitt samkeppnisforskot á markaði. Þá segir í svarbréfinu að starfandi hljóðráðgjafar á íslenskum markaði séu fáir og mikil samkeppni um góð verkefni. Því hefði verið eðlilegra ef fagráð hefði ráðfært sig við A áður en viðskiptahugmynd hans var sett í hendur samkeppnisaðila hans.

Þrátt fyrir að gengið hafi verið út frá því í stjórnsýslurétti að starfsmaður kunni með vísan til 5. eða 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga að teljast vanhæfur til að taka þátt í meðferð og úrlausn máls vegna þess að niðurstaða þess hefur áhrif á samkeppnishagsmuni hans eða fyrirtækis sem hann er í fyrirsvari fyrir eða starfar hjá tel ég að starfsmaður verði þó einungis vanhæfur á þessum grundvelli ef fyrirsjáanlegt er að hann eða umrætt fyrirtæki hafi svo einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta af niðurstöðu í málinu, s.s. ágóða, tap eða óhagræði að almennt verði að telja aðstæður fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.

Með þetta í huga tel ég að ekki verði með nægilegri vissu dregin sú ályktun af gögnum málsins að það liggi fyrir ótvíræðar upplýsingar um að þeir umsagnaraðilar sem leitað var til, eða þau fyrirtæki sem þeir eru í fyrirsvari fyrir, hafi átt fyrirsjáanlegra sérstakra og verulegra hagsmuna að gæta af fyrirhuguðu verkefni A, sbr. 5. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þá tel ég ekki fært að fullyrða að umræddir umsagnaraðilar eða fyrirtæki þau sem þeir eru í fyrirsvari fyrir hafi átt það einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins að það varði við 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Þannig liggur ekki fyrir hvaða áhrif eða þýðingu umrætt verkefni hefði haft fyrir rekstur fyrirtækis A og hugsanlega samkeppni milli fyrirtækis hans og þeirra fyrirtækja sem þeir umsagnaraðilar sem leitað var til voru í fyrirsvari fyrir. Það er því niðurstaða mín að gögn málsins veiti mér ekki nægar forsendur til að álykta svo að umræddir umsagnaraðilar hafi verið vanhæfir til að taka þátt í undirbúningi málsins á grundvelli 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel hins vegar rétt að árétta að það er stjórn Rannsóknasjóðs sem ber ábyrgð á því að málsmeðferð við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við hinar sérstöku hæfisreglur stjórnsýslulaga. Ég tel jafnframt ástæðu til að víkja að efni þeirra vinnureglna sem settar voru fyrir fagráð árin 2006-2007 og fylgdu með skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns, en þar kemur fram, eins og áður segir, að fagráð skuli kanna hæfi umsagnarmanna í samræmi við ákvæði 3., 4., 5. og 6. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig segir m.a. að „fagráð [eigi] að forðast að leita umsagna hjá aðilum sem eru í opinni andstöðu við umsækjendur eða í beinni samkeppni um rannsóknafé á sama sviði“. Þá segir í reglunum að „ef þörf [krefji] og fáir sérfróðir [eru] á sviðinu sem geti verið hlutlausir [megi] hugsa sér að leita fleiri umsagna gagnstæðra sjónarmiða og [að] fagráð[in] meti umsóknina með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem fram koma“. Ég fæ ekki annað séð en að sambærilegt ákvæði sé nú að finna í ódagsettum reglum Rannsóknasjóðs um vanhæfi sem aðgengilegar eru á heimasíðu Rannsóknamiðstöðvar Íslands.

Af þessu tilefni tel ég rétt að taka fram að þegar svo háttar að umsagnaraðilar eru í „opinni andstöðu við umsækjendur“ um styrk eða í „beinni samkeppni um rannsóknafé á sama sviði“ þá kunna aðstæður að vera með þeim hætti að umsagnaraðilar séu vanhæfir til að láta umsögn sína í té í málinu samkvæmt 3. gr. stjórnsýslulaga. Þegar vafi kemur upp um hæfi starfsmanns ber yfirmanni stofnunar eða eftir atvikum stjórnsýslunefnd að upplýsa málsatvik og meta hvort viðkomandi starfsmaður sé hæfur til að taka þátt í meðferð þess. Í þessu sambandi tel ég rétt að árétta að samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í meðferð stjórnsýslumáls á neinu stigi þess nema undantekningar frá hæfisreglunum eigi við, sbr. 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Ef mat fagráðs á hæfi umsagnaraðila leiðir til þeirrar niðurstöðu að viðkomandi umsagnaraðili er talinn vanhæfur til meðferðar máls fæ ég ekki séð að það samræmist 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga að fagráð leiti engu að síður umsagna hjá umræddum umsagnaraðila en afli um leið fleiri umsagna gagnstæðra sjónarmiða. Ég beini því þeim tilmælum til stjórnar Rannsóknasjóðs að hún endurskoði framangreindar reglur um sérstakt hæfi þannig að ekki verði hætta á því að umsóknir um styrki og fylgigögn þeirra verði látin í hendur umsagnaraðila sem kunna að teljast vanhæfir á grundvelli II. kafla stjórnsýslulaga.

4. Andmælaréttur aðila máls.

Við athugun umboðsmanns Alþingis á kvörtun A vakti það athygli hans að ekki varð af gögnum málsins ráðið að A hefði verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum við umsagnir fagráðs og þeirra umsagnaraðila sem fagráð leitaði til.

Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. laga nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, metur stjórn Rannsóknasjóðs umsóknir um styrki úr Rannsóknasjóði að fengnum umsögnum fagráða sem skipuð eru samkvæmt 5. gr. laganna. Í 2. mgr. 5. gr. laganna segir að fagráð meti umsóknir út frá færni umsækjenda til að framkvæma verkið og aðstöðu þeirra til þess. Einnig segir að lagt skuli mat á vísindagildi rannsóknanna á alþjóðlegan mælikvarða eða líkur á skráningu einkaleyfis eða hugverkaréttinda eftir því sem við á. Í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 er sérstaklega tekið fram að fagráðum sé heimilt að leita umsagnar sérfróðra aðila um einstakar umsóknir. (Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 1657.)

Samkvæmt framangreindu er gert ráð fyrir því í lögum nr. 3/2003 að stjórn Rannsóknasjóðs leiti eftir umsögn fagráðs um umsókn áður en stjórnin tekur ákvörðun um synjun eða veitingu styrks. Lögin gera þannig ráð fyrir svokallaðri lögbundinni álitsumleitan sem hefur það að markmiði að stuðla að því að styrkumsókn úr Rannsóknasjóði fái umfjöllun aðila er búa yfir sérfræðiþekkingu á viðkomandi sviði. Fagráð geta síðan eftir atvikum óskað eftir umsögnum sérfróðra aðila um einstakar umsagnir, eins og gert var við meðferð umsóknar A.

Í skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns Alþingis um þetta atriði kemur fram að stjórnin hafi ekki haft frumkvæði að því að senda A umsögn fagráðs fyrir úthlutun styrkja. Umsögnin hafi ekki beinst að því að nýjar upplýsingar hefðu bæst við sem væru honum í óhag og hefðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Þá hafi A ekki óskað eftir aðgangi að umsögn fagráðs á grundvelli upplýsingaréttar síns samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og hafi heldur ekki haft frumkvæði að því að koma fram með viðhorf sín í málinu á grundvelli 13. og 18. gr. stjórnsýslulaga. Síðan segir í skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs:

„Stjórn Rannsóknarsjóðs hefur ákveðið að koma á fót starfshópi til að endurskoða málsmeðferð hjá sjóðnum varðandi andmælarétt í ljósi álits [umboðsmanns] í máli nr. 4585/2005 og gera rannsókn á því hverju rétt sé að breyta í málsmeðferð hjá sjóðnum. [...]

Að auki ber að nefna að endurskoðun laga nr. 3 frá 2003 stendur fyrir dyrum og er vinnuhópur á vegum menntamálaráðuneytisins að fara yfir helstu álitamál sem komið hafa upp við framkvæmd laganna. Meðal þess sem vinnuhópurinn ræðir er spurningin um andmælarétt umsækjenda.“

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við IV. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum segir að í andmælareglunni felist að aðili máls skuli eiga þess kost að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli hans. Kemur þar enn fremur fram að andmælareglan eigi ekki aðeins að tryggja hagsmuni aðila máls heldur sé tilgangur hennar einnig sá að stuðla að því að mál verði betur upplýst og tengist hún þannig rannsóknarreglunni. Í athugasemdum við 13. gr. frumvarpsins kemur fram að þegar aðili máls hefur sótt um tiltekin réttindi eða fyrirgreiðslu hjá stjórnvöldum og fyrir liggur afstaða hans í gögnum máls þurfi almennt ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um málsefnið. Sé honum hins vegar ókunnugt um að ný gögn og upplýsingar hafi bæst við í máli hans og telja verður að upplýsingarnar séu honum í óhag og hafi verulega þýðingu við úrlausn málsins er almennt óheimilt að taka ákvörðun í málinu fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær. (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3295.)

Þegar aflað er umsagnar fagráðs sem ekki er umsækjanda að öllu leyti hagstæð tel ég að uppfyllt séu þau efnisskilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga um að fram séu komin ný gögn eða upplýsingar, óhagstæðar aðila, sem kunni að hafa verulega þýðingu í málinu. Í þessu sambandi tek ég fram að andmælareglan takmarkast ekki við rétt aðila til að tjá sig um atvik máls og þar með staðreyndir heldur getur aðili máls eftir atvikum einnig átt rétt á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af upplýsingum um matskennd atriði sem stjórnvald hefur aflað við meðferð máls, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 22. desember 2006 í máli nr. 4316/2005 og frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005. Af þessu leiðir að þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess, er viðkomandi stjórnvaldi eftir atvikum skylt að gefa aðilanum kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun er tekin í málinu.

Ég tel ljóst að þó að umsagnir fagráðs séu ekki bindandi að lögum hafi þær verulega þýðingu við ákvörðun stjórnar Rannsóknasjóðs um hvort orðið verði við umsókn um styrk. Í þessu sambandi ber að nefna að í athugasemdum við 5. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 ber stjórn Rannsóknasjóðs sérstaklega að gera grein fyrir áherslum sínum við úthlutun ef þær fela í sér frávik frá tillögum fagráða. Umsögn fagráðs til stjórnar Rannsóknasjóðs um umsókn A var að verulegu leyti unnin upp úr umsögnum þeirra umsagnaraðila sem fagráð leitaði til við meðferð málsins, en í umsögn fagráðs var komist að þeirri niðurstöðu að umsókn A væri ekki styrkhæf. Ljóst er að afstaða og rök A til þess sem fram kom í umsögn fagráðs lá ekki fyrir áður en stjórn Rannsóknasjóðs tók þá ákvörðun að synja honum um umræddan verkefnisstyrk. Þá verður ekki séð, eins og atvikum var háttað í máli þessu, að það hafi verið „augljóslega óþarft“ að veita A kost á að neyta andmælaréttar síns, sbr. niðurlagsákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt framansögðu tel ég að stjórn Rannsóknasjóðs hafi borið að hafa frumkvæði að því að veita A kost á að koma að athugasemdum sínum við umsögn fagráðs og umsagnir þeirra umsagnaraðila sem fagráð leitaði til í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun var tekin um hvort umsókn hans væri styrkhæf. Í ljósi þess að það var ekki gert tel ég að málsmeðferð stjórnar Rannsóknasjóðs hafi ekki verið í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga.

Ég tel ástæðu til að geta þess að umboðsmaður Alþingis hefur áður beint fyrirspurnum til stjórnar Rannsóknasjóðs um hvort að andmælaréttar umsækjanda hafi verið gætt við afgreiðslu umsóknar um verkefnisstyrk, sbr. bréf umboðsmanns til Rannsóknamiðstöðvar Íslands frá 27. júní 2007 í máli nr. 4967/2007. Eins og að framan greinir kemur fram í skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns að stjórnin hafi ákveðið að koma á fót starfshópi til að endurskoða málsmeðferð hjá sjóðnum varðandi andmælarétt í ljósi álits umboðsmanns frá 4. apríl 2007 í máli nr. 4585/2005. Í tilefni af þessum skýringum bendi ég á mikilvægi þess að stjórn Rannsóknasjóðs komi málum hjá sér í þann farveg að hún meti hverju sinni hvort rétt sé að gefa umsækjanda kost á að tjá sig um umsögn fagráðs og eftir atvikum umsagnir þeirra umsagnaraðila sem fagráð leitar til í samræmi við efnisskilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga og hafi þá í huga þau sjónarmið sem rakin eru hér að framan. Ef framangreint mat leiðir til þeirrar niðurstöðu að efnisskilyrði 13. gr. stjórnsýslulaga séu uppfyllt ber stjórn Rannsóknasjóðs að veita umsækjanda kost á að tjá sig um umsögn fagráðs og umsagnir þeirra sérfræðiaðila sem fagráð hefur leitað til.

5. Leiðbeiningarskylda stjórnvalds.

Í kvörtun A kemur fram það mat hans að leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki verið fylgt við meðferð málsins þar sem honum var ekki leiðbeint um þá annmarka sem voru taldir vera á umsókn hans. Hann telur að Rannsóknasjóði hafi verið í lófa lagið strax við upphaf afgreiðslu málsins, þ.e. áður en málið var sent fagráði, að veita honum leiðbeiningar um framangreint. Í þessu sambandi vísar A m.a. til þess að hann hafi fengið ábendingu frá starfsmanni Rannsóknamiðstöðvar Íslands, sbr. tölvubréf dags. 5. október 2006, um að engin kostnaðaráætlun hafi fylgt umsókn hans og hafi honum verið veitt tækifæri til að senda slíka áætlun, sem hann og gerði hinn 6. október 2006.

Samkvæmt 1. mgr. 8. gr. laga nr. 3/2003, um opinberan stuðning við vísindarannsóknir, gefur stjórn Rannsóknasjóðs út reglur um umsóknir, meðferð þeirra og úthlutun eigi síðar en sex vikum fyrir lok umsóknarfrests. Þar skulu koma fram skilyrði umsókna og áherslur Vísinda- og tækniráðs. Í samræmi við framangreint ákvæði voru, eins og fyrr greinir, gefnar út leiðbeiningarreglur fyrir umsækjendur um styrk úr Rannsóknasjóði fyrir styrkárið 2007 og voru þær að finna á heimasíðu Rannsóknamiðstöðvar Íslands. Í reglunum var fjallað um þær kröfur sem gerðar voru til umsókna um verkefnisstyrk og þau gögn sem fylgja þurftu umsókn. Meðal þeirra gagna sem þurftu að fylgja umsókn var verkefnislýsing og var í reglunum gert grein fyrir þeim form- og efniskröfum sem slík lýsing þurfti að uppfylla. Sagði þar meðal annars að verkefnislýsing skyldi helst ekki vera lengri en 15 blaðsíður. Í henni skyldi gera grein fyrir stöðu þekkingar og færni, markmiði verkefnis og nýnæmi þess, rannsóknaraðferðum og verk- og tímaáætlun, ávinningi og væntanlegum afrakstri sem og áætlaðri birtingu niðurstaðna.

Í skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns Alþingis segir eftirfarandi um þetta kvörtunaratriði A:

„Í mati fagráðs á umsókn [A] kemur fram sú skoðun að verklýsing [A] hafi verið ábótavant. Með þessu er ekki átt við að verklýsingu [A] hafi verið áfátt um þau atriði sem þurfa að koma fram í umsókn. Skilningur stjórnar er sá að verklýsingu [A] hafi verið ábótavant í samanburði við aðrar umsóknir sem sjóðnum bárust haustið 2006, þ.e. að hún hafi ekki uppfyllt kröfur sjóðsins eins vel og margar aðrar umsóknir sem sjóðnum bárust.“

Ég tel í þessu sambandi rétt að rekja hér stuttlega samskipti starfsmanna Rannsóknamiðstöðvar Íslands og A í kjölfar þess að A spurðist nánar fyrir um afgreiðslu á umsókn hans hjá fagráði og stjórn Rannsóknasjóðs, en nánar er gerð grein fyrir þessum samskiptum í kafla II hér að framan.

Í tölvubréfi starfsmanns Rannsóknamiðstöðvar Íslands til A, dags. 23. febrúar 2007, er vísað til þess að verkefnislýsing í umsókn A hafi verið mjög stutt eða tæplega ein blaðsíða. Er A hvattur til að sækja aftur um næstkomandi haust og taka þá mið af athugasemdum fagráðs, þ.e. gera betur grein fyrir hvað hafi verið gert á fræðasviði verkefnisins og fjalla um það sem A hafi verið að gera, en upplýsingar um framangreint hafi mátt vera mun ítarlegri. Að lokum er í tölvubréfinu vísað til þeirra krafna sem gerðar eru til verkefnislýsingar í umsókn og fram koma í leiðbeiningum til umsækjenda um styrk úr Rannsóknasjóði. Einnig segir í tölvubréfi starfsmanns Rannsóknamiðstöðvar Íslands til A, dags. 26. febrúar 2007, að „[lýsing [A]] á verkefninu [hafi verið] ófullnægjandi og þar af leiðandi mjög erfitt að meta verkefnið faglega“. Þá er tekið fram í svarbréfi stjórnarformanns Rannsóknasjóðs til A, dags. 27. apríl 2007, að það sem hafi fyrst og fremst ráðið því að umsókn A var metin óstyrkhæf hafi verið ófullnægjandi verklýsing í umsókn hans. Er í því sambandi vísað til þeirra krafna sem gerðar eru til verkefnislýsingar í leiðbeiningum Rannsóknasjóðs. Í framangreindu bréfi er sérstaklega tekið fram að stöðu þekkingar á rannsóknasviðinu hafi ekki verið lýst og ekki hafi verið gert fyllilega grein fyrir þeim rannsóknaraðferðum sem átti að beita í verkefninu og af hverju. Þá hafi verið sótt um laun fyrir erlendan sérfræðing, en hlutverk hans í verkefninu hvergi skýrt. Voru framantaldir vankantar taldir gera það að verkum að umsókn A var metin óstyrkhæf.

Ljóst er að framsetning umsóknar A um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði, dags. 2. október 2006, var með þeim hætti að fyrirsagnir í verkefnislýsingu hans tóku í grundvallaratriðum mið af þeim efnisatriðum sem framangreindar leiðbeiningarreglur gerðu ráð fyrir að koma skyldu þar fram. Samkvæmt þessu verður a.m.k. að gera ráð fyrir að honum hafi mátt vera ljóst hvaða formkröfur voru gerðar til slíkrar verkefnislýsingar. Með þetta í huga tel ég mig ekki hafa forsendur til að álykta annað af gögnum málsins, eins og þau horfa við mér, og þá einkum með hliðsjón af skýringum í tölvubréfum starfsmanna Rannsóknamiðstöðvar Íslands til A, dags. 23. og 26. febrúar 2007, og bréfi stjórnarformanns Rannsóknasjóðs til A, dags. 27. apríl 2007, en að það hafi verið mat þessara aðila að A hafi ekki gert fullnægjandi grein fyrir þeim einstöku efnisatriðum sem umsækjendum um verkefnisstyrk bar að gera grein fyrir samkvæmt framangreindum leiðbeiningarreglum. Þótt umsóknin hafi að formi til verið sett fram í samræmi við útgefnar leiðbeiningarreglur hafi niðurstaða stjórnarinnar um að umsóknin væri „óstyrkhæf“ þannig byggst á því að á hafi skort að hún væri að efni til nægilega rökstudd og lýsandi og þá í samanburði við aðrar umsóknir. Ég tek það fram að eðli máls samkvæmt hef ég ekki forsendur til að gera efnislegar athugasemdir við þessa afstöðu stjórnar Rannsóknasjóðs, enda byggist hún á sérfræðilegu mati. Ég hef auk þess í áliti þessu ekki tekið afstöðu til þeirra fullyrðinga A sem fram koma í gögnum málsins að í umsögn eins af ytri umsagnaraðilum sem fagráð leitaði til hafi verið að finna rangfærslur. Á hinn bóginn verður að taka afstöðu til þess í ljósi kvörtunar málsins hvort sú skylda hafi hvílt á stjórn Rannsóknasjóðs að leiðbeina A um hvaða efnisannmarkar væru á umsókninni og gefa honum eftir atvikum færi á að bæta þar úr, áður en endanleg ákvörðun var tekin í máli hans.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leitar nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Inntak leiðbeiningarskyldu stjórnvalda er ekki afmarkað nákvæmlega en hún felur í sér að veita ber einstaklingi þær leiðbeiningar sem nauðsynlegar eru til þess að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Í athugasemdum um 7. gr. í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að veita beri leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv. Í reglunni felst m.a. að stjórnvöldum ber að leiðbeina og aðstoða menn við að fylla út eyðublöð sé um þau að ræða. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292-3293.)

Í leiðbeiningarskyldu stjórnvalda felst ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá málsaðilum. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má vera ljóst að aðili hefur misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningar ber stjórnvaldi að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar. Það fer eftir atvikum máls og málaflokkum hverju sinni hversu ítarlegar leiðbeiningar þurfa að vera. Við mat á því verður að líta til mikilvægis máls svo og hvaða möguleika stjórnvald hefur til þess að veita nægilega ítarlegar leiðbeiningar, með tilliti til fjölda mála og annarra aðstæðna. Þegar gerðar eru ákveðnar formkröfur til umsókna í lögum eða reglum sem settar eru með stoð í lögum, s.s. að nota skuli sérstök eyðublöð eða að setja skuli erindið efnislega fram í tilteknu formi, ber stjórnvaldi að leiðbeina umsækjanda um það. Uppfylli erindið ekki formkröfur, s.s. þar sem rétt eyðublað hefur ekki verið notað, ber stjórnvaldi að leiðbeina málsaðila um það og senda aðila eftir atvikum eyðublaðið til útfyllingar með viðeigandi leiðbeiningum. Í slíkum tilvikum er ekki heimilt að synja erindi eða vísa máli frá vegna þess eins að ekki fylgdu fullnægjandi upplýsingar og gögn nema það styðjist við skýra lagaheimild, sjá til hliðsjónar Páll Hreinsson, Leiðbeiningarskylda stjórnvalda, Tímarit lögfræðinga, 1. hefti 2007, bls. 13.

Þegar lagt er mat á það hvort stjórn Rannsóknasjóðs hafi borið að veita A sérstakar leiðbeiningar umfram það hvaða formkröfur væru gerðar til umsókna, og þá um hvað það væri efnislega í umsókn hans sem þyrfti nánari skýringar, bendi ég á það að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 3/2003 veitir Rannsóknasjóður styrki samkvæmt almennum áherslum Vísinda- og tækniráðs og á grundvelli faglegs mats á gæðum rannsóknarverkefna, færni þeirra einstaklinga sem stunda rannsóknirnar og aðstöðu þeirra til að sinna verkefninu. Þá segir í ákvæðinu að ákvörðun um styrkveitingu skuli bundin hinu faglega mati. Í athugasemdum við 2. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 3/2003 kemur fram að umsækjendur skulu eiga styrkveitingu undir vönduðu faglegu mati. Þannig sé það hæfni rannsóknarhópsins til að leysa verkefnin samkvæmt mati á færni þeirra sem hann skipa, reynslu og fyrri árangri, „ásamt gæðum umsókna“ og aðstöðu umsækjenda til að ná settu marki, sem liggi ávallt til grundvallar mati á umsóknum. Samkvæmt framansögðu tel ég ljóst með tilliti til eðlis þess umsóknarferlis sem liggur til grundvallar úthlutun úr Rannsóknasjóði, og þeirrar innbyrðis samkeppni sem þar ræður eðli máls samkvæmt úrslitum við mat á milli umsókna við úthlutun takmarkaðra gæða, að beinlínis sé gert ráð fyrir því samkvæmt lögum nr. 3/2003 að „gæði umsóknar“ hafi verulega þýðingu þegar mat er lagt á hvort umsækjandi skuli hljóta verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði. Endanleg niðurstaða um styrkveitingu byggist því í megindráttum á sérfræðilegum samanburði á gæðum umsókna umsækjenda.

Ég legg á það áherslu að leiðbeiningarregla 7. gr. stjórnsýslulaga er lágmarksregla og hefur það fyrst og fremst að leiðarljósi að auðvelda borgurunum að eiga í samskiptum við stjórnvöld þannig að þeir fái notið þeirra réttinda sem lög veita á hverjum tíma. Það er ljóst að á stjórn Rannsóknasjóðs hvílir sú skylda samkvæmt ákvæðinu að veita áhugasömum umsækjendum leiðbeiningar um málsmeðferð sjóðsins og um þær kröfur sem gerðar eru til framsetningar og forms umsókna og um hvaða gögn verði að fylgja umsókn. Ég tel því að það hafi verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga þegar haft var samband við A á meðan á umsóknarferlinu stóð og hann upplýstur að á hafi skort að kostnaðaráætlun fylgdi með umsókn hans. Á hinn bóginn tel ég að þegar horft er til eðlis þess umsóknarferlis sem liggur til grundvallar úthlutun úr Rannsóknasjóði samkvæmt lögum nr. 3/2003, og þess einkennis þeirrar málsmeðferðar að hún er í grundvallaratriðum reist á innbyrðis samsamanburði og samkeppni milli fyrirliggjandi umsókna, að ekki verði af minni hálfu fullyrt að stjórn Rannsóknasjóðs hafi á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga borið að veita A sérstakar leiðeiningar um það hvað hafi á skort efnislega til að umsókn hans væri betur úr garði gerð og þá fullnægjandi í samanburði við aðrar umsóknir. Að þessu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að álykta að málsmeðferð stjórnar Rannsóknasjóðs hafi verið í ósamræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga að þessu leyti.

6. Skráningarskylda stjórnvalds.

Við athugun umboðsmanns Alþingis á kvörtun A vakti það athygli hans að ekki var að finna nein gögn í málinu tengd samskiptum Rannsóknasjóðs við þá aðila sem fengu umsókn A til umsagnar. Með vísan til þessa óskaði umboðsmaður með bréfi, dags. 18. febrúar 2008, eftir upplýsingum um hvernig samskiptum við umrædda aðila hefði verið háttað og afritum af þeim gögnum sem til væru hjá Rannsóknamiðstöð Íslands um þau samskipti. Í svari stjórnar Rannsóknasjóðs til umboðsmanns, dags. 16. maí 2008, segir m.a. eftirfarandi um þetta atriði:

„Áður en fagráð taka umsóknir til umfjöllunar leita þau til tveggja sérfræðinga utan fagráðs fyrir hverja umsókn. [...] Þegar fagráð hafa valið sérfræðinga sér skrifstofa Rannsóknamiðstöðvar Íslands um að senda þeim umsóknir og fylgigögn ásamt eyðublaði til að skila mati á. Gögnin eru send með stöðluðum tölvupósti. [...] Skrifstofan tekur síðan við mati sérfræðinganna en önnur samskipti við ytri matsmenn eru ekki til vistuð hjá Rannsóknamiðstöð Íslands.“

Í tilefni af framangreindum skýringum stjórnar Rannsóknasjóðs tel ég rétt að taka fram að samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 hvílir sú skylda á stjórnvaldi við meðferð mála þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Í áliti umboðsmanns frá 26. ágúst 1999 í máli nr. 2548/1998 komst hann að þeirri niðurstöðu að Rannsóknarráð Íslands, sem þá tók ákvarðanir um styrkveitingar samkvæmt lögum nr. 61/1994, um Rannsóknarráð Íslands, bæri að skrá nöfn þeirra utanaðkomandi sérfræðinga sem fagráð leitaði til við undirbúning ákvörðunar um styrkveitingar eða eftir atvikum að sjá til þess að fagráðin gerðu slíkt, sbr. 23. gr. upplýsingalaga.

Í þessu sambandi tel ég rétt að vekja athygli á því að 23. gr. upplýsingalaga gildir einnig í grundvallaratriðum um þau munnlegu samskipti Rannsóknamiðstöðvar Íslands og fagráðs við umsagnaraðila sem ekki koma fram í umsögn þeirra hafi þau verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins. Í athugasemdum lögmanns A, sem bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 3. júní 2008, kemur fram að A sé kunnugt um að samtöl hafi átt sér stað milli fulltrúa fagráðs og ytri umsagnaraðila um umsókn hans. Ég bendi hins vegar á að það liggja ekki fyrir nein gögn í málinu sem varpa ljósi á hvort að umrædd samtöl hafi átt sér stað og þá hvers efnis þau voru. Ég tel því að gögn málsins veiti mér ekki forsendur til að fullyrða að meðferð málsins hafi ekki verið í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga.

V. Niðurstaða.

Með hliðsjón af öllu framangreindu er það niðurstaða mín að gögn málsins veiti mér ekki forsendur til að álykta að þeir umsagnaraðilar sem fagráð leitaði eftir umsögn hjá hafi verið vanhæfir til að taka þátt í undirbúningi málsins á grundvelli 5. og 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til stjórnar Rannsóknasjóðs að vinnureglur fyrir fagráð um sérstakt hæfi umsagnaraðila verði lagfærðar þannig að ekki verði hætta á því að umsóknir um styrki og fylgigögn þeirra verði látin í hendur umsagnaraðila sem kunna að teljast vanhæfir á grundvelli II. kafla stjórnsýslulaga. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til að álykta að málsmeðferð stjórnar Rannsóknasjóðs hafi verið í ósamræmi við leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og skráningarskyldu 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Það er hins vegar niðurstaða mín að stjórn Rannsóknasjóðs hafi verið skylt, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, að veita A kost á því að tjá sig um umsögn fagráðs og umsagnir ytri umsagnaraðila áður en stjórnin tók þá ákvörðun, dags. 31. janúar 2007, að hafna beiðni hans um verkefnastyrk.

Þrátt fyrir framangreindan annmarka tel ég ekki líkur á því að hann valdi ógildi þeirrar ákvörðunar stjórnar Rannsóknasjóðs að synja umsókn A um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði. Í þessu sambandi verður að líta til þess að umsóknarferli um verkefnisstyrk úr Rannsóknasjóði fyrir styrkárið 2007 er liðið og hefur þegar verið úthlutað úr sjóðnum fyrir umrætt ár. Ég tel því ekki tilefni til að beina þeim tilmælum til stjórnar Rannsóknasjóðs að stjórnin taki mál A aftur til meðferðar. Ég tel að það verði að vera verkefni dómstóla að skera úr um hvort framangreindur annmarki á málsmeðferð í máli A leiði til bótaskyldu af hálfu stjórnvalds. Að lokum beini ég þeim tilmælum til stjórnar Rannsóknasjóðs að stjórnin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði Rannsóknamiðstöð Íslands bréf, dags. 1. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá stjórn Rannsóknasjóðs og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi Rannsóknamiðstöðvar Íslands, dags. 4. mars 2010, segir m.a.:

„Í fyrsta lagi ber að taka fram að núverandi stjórn Rannsóknasjóðs var skipuð í september 2009 (skipuð 2009-2011) og tók því til starfa eftir að umrædd umsókn var afgreidd og eftir að ofangreint álit Umboðsmanns Alþingis barst sjóðnum. Fyrri stjórn (skipuð 2007-2009) gerði þó ráðstafanir í þrennu lagi til að bregðast við áliti Umboðsmanns:

1. Í fyrsta lagi er nú gerð sú krafa að allar umsóknir og umsóknargögn skuli vera á ensku svo að mögulegt sé að senda umsóknir í mat erlendis (öll eyðublöð sem umsækjendur þurfa að fylla út eru tiltæk á bæði íslensku og ensku sem og reglur og leiðbeiningar Rannsóknasjóðs). Undanþágur eru veittar frá þessari meginreglu ef birtingar á viðkomandi fræðasviði einskorðast við íslenska útgáfu.

2. Í öðru lagi hefur umsóknareyðublöðum verið breytt þannig að umsækjendur geta nú bent á sérfræðinga sem þeir telja að búi yfir sérþekkingu til að meta umsóknina en þeir geta einnig óskað eftir því að tilteknir sérfræðingar komi ekki að mati á umsókninni. Tilgreina þarf ástæður fyrir slíkri beiðni. Viðkomandi fagráð tekur endanlega afstöðu til óska umsækjenda en Rannsóknamiðstöð Íslands beinir þeim tilmælum til fagráða að ekki sé leitað til þeirra sérfræðinga sem umsækjendur óska eftir að komi ekki að mati.

3. Umsækjendur þurfa nú að fylla út sérstök eyðublöð vegna viðauka með umsóknum. Auk hefðbundins umsóknareyðublaðs gefur Rannsóknasjóður nú út sérstök eyðublöð fyrir verkefnislýsingu, ferliskrá og kostnaðaráætlun sem umsækjendum er skylt að skila eigi umsókn að teljast fullgerð. Þessi eyðublöð eru leiðbeinandi fyrir umsækjendur. Rannsóknamiðstöð Íslands leiðbeinir umsækjendum við að fylla út þessi eyðublöð sé eftir því óskað.

Núverandi stjórn Rannsóknasjóðs (skipuð 2009-2011) hefur einnig gripið til eftirfarandi ráðstafana til að koma í veg fyrir að umsóknir séu látnar í hendur umsagnaraðila sem kunna að teljast vanhæfir á grundvelli II. kafla stjórnsýslulaga:

1. Fagráð Rannsóknasjóðs leita eftir áliti að minnsta kosti tveggja óháðra sérfræðinga á hverri umsókn. Í ljósi þess að íslenskt samfélag er lítið beindi núverandi stjórn Rannsóknasjóðs (skipuð 2009-2011) þeim tilmælum til fagráða haustið 2009 að a.m.k. annar hinna ytri sérfræðinga kæmi erlendis frá og væri þannig ekki í samkeppni við umsækjendur um styrki úr sjóðnum. Fagráðin urðu við þessum tilmælum og var um 95% umsókna metin erlendis, annaðhvort af báðum ytri sérfræðingum eða þá annar erlendis og hinn hér á landi.

2. Frá og með næsta umsóknarferli (1. júní 2010) hefur stjórn Rannsóknasjóðs ákveðið að allar umsóknir verði sendar erlendis í ytra mat og verður þeim tilmælum beint til fagráða að allar umsóknir verði sendar erlendis í ytra mat og verður þeim tilmælum beint til fagráða að báðir hinna ytri sérfræðinga komi erlendis frá og séu ekki í beinni samkeppni við umsækjendur um styrki úr sjóðnum.

3. Þó svo að sérfræðingar erlendis séu ekki í beinni samkeppni um styrki úr Rannsóknasjóði geta þeir eftir sem áður átt hagsmuna að gæta og verið í beinni samkeppni við umsækjendur á faglegum vettvangi eða geta að öðru leyti talist vanhæfir á grundvelli II. kafla stjórnsýslulaga. Af þessum sökum verða vinnureglar fyrir fagráð lagfærðar.“

Í bréfinu er síðan gerð nánari grein fyrir fyrirhuguðum breytingum á 6. gr. vinnureglna fyrir styrkárið 2011, sem fagráð styðjast við í mati á umsóknum sem berast sjóðnum árið 2010, þar sem mælt verður fyrir um að ekki skuli leita umsagna hjá aðilum sem eru í opinni andstöðu við umsækjendur eða í beinni samkeppni um rannsóknafé á sama sviði. Jafnframt segir að frá árinu 2008 hafi umsækjendum, sem fá synjun um styrk, verið gefinn mánaðarfrestur frá dagsetningu svarbréfa til að gera athugasemdir við úthlutun. Slíkar athugasemdir hafi leitt til þess að stjórn Rannsóknasjóðs hafi, að eigin frumkvæði, látið meta umsókn þar sem gerð var athugasemd við hæfi ytri matsmanna að nýju. Slíkt hafi þó ekki leitt til þess að upphafleg ákvörðun um að synja verkefni um styrk hafi verið snúið.